Становление института административной юстиции в дореволюционной России: теоретические воззрения и организация тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Иванова, Наталья Юрьевна

• Иванова, Наталья Юрьевна
• кандидат юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Иванова, Наталья Юрьевна

Введение.

Глава I. Формирование административной юстиции.

§ I. Теоретические споры о времени возникновения административной юстиции.

§ II. Становление административной юстиции в зарубежных странах.

Глава II. Теория административной юстиции в юридической науке дореволюционной России.

§ I. Теоретические воззрения на способы обеспечения законности.

§ 11. Дискуссия о возникновении административной юстиции в

России.

§ 111. Обсуждение места административной юстиции в правовой системе.

§ IV. Проблема административного усмотрения в дореволюционной юридической науке.

Глава 111. Организация административной юстиции в дореволюционной России.

§ 1. Высшие органы административной юстиции.

§ II. Органы административной юстиции на местах.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Становление института административной юстиции в дореволюционной России: теоретические воззрения и организация»

Актуальность темы диссертационного исследования. Одним из важнейших элементов современного правового государства является институт судебного контроля за функционированием органов исполнительной власти. Такой судебный контроль принято называть административной юстицией, реже правосудием по административным делам. Еще в XIX веке выдающийся немецкий юрист Р.Гнейст утверждал, что учение об административной юстиции является основой правильного представления о правовом государстве1.

В основе института административной юстиции лежит идея правовой защиты индивида в его отношениях с публичной властью. Взаимодействуя с гражданами, публичная администрация2 может преднамеренно или непреднамеренно нарушать права и законные интересы отдельных лиц. Правовая охрана от умышленных, социально-опасных нарушений и злоупотреблений властью обеспечивается нормами уголовного права. Необходимость административной юстиции как механизма правозащиты проистекает из потребности урегулировать конфликтные отношения между гражданами и административными органами в связи с неправомерным и бесконтрольным использованием властных полномочий, выражающемся в принятии необоснованных и противоправных решений, в административном произволе3.

В современной России, в условиях развивающихся демократических начал защита прав и охраняемых законом интересов граждан от произвола чиновников приобретает все большее значение.

О необходимости становления административной юстиции в современной России пишут как специалисты в сфере административного

1 Гирке О. Рудольф фон Гнейст. СПб., 1900. С. 16.

2 Под термином «администрация» в дореволюционной России и странах Западной Европы подразумевались органы исполнительной власти, нынешнее же их название употреблялось достаточно редко.

3 Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России. М., 2001. С.4. или конституционного права, так и политики4. Неоднократно о важности административной юстиции для защиты прав граждан, и для улучшения работы всех органов власти, говорилось в посланиях Президента Российской Федерации, речах Председателя Правительства Российской Федерации, выступлениях Председателя Верховного Суда Российской Федерации. Таким образом, представители всех ветвей государственной власти понимают значение института административной юстиции. То, что идея создания специальных административных судов овладела умами политиков в России в начале нового тысячелетия, по мнению Питера Г.Соломона-мл., директора Центра по изучению России и стран Восточной Европы Университета Торонто, не вызывает никакого удивления, ведь за первые десять лет своего существования суды Российской Федерации приобрели значительные полномочия и рассмотрели немалое количество дел в области административной юстиции5.

В литературе отмечается, что одним из важных направлений судебной реформы в России является регулирование административного судопроизводства, в полной мере отвечающего национальной практике правового регулирования и международным стандартам6. Создание современного законодательства об административной юстиции диктуется прежде всего необходимостью обеспечить эффективную и полноценную защиту прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц от неправомерных действий публичной администрации. Некоторые российские правоведы глубоко убеждены, что нет ничего более важного для судебной реформы России, нежели организация административных судов.

4 Абросимова Е.Б. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 2002. №2. С.67.

5 Solomon Р.Н., Jr., Foglesong Т. Courts and Transition in Russia: The Challenge of Judicial Reform. Boulder, 2000.

6 Зеленцов А.Б. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. .№2(43). С.85.

В нашей стране процесс осуществления права гражданина на защиту его прав сложен и противоречив, в связи с тем, что с одной стороны, правовое регулирование защиты расширяется и совершенствуется, а с другой - фактическая защищенность граждан находится на очень низком уровне7. Это в значительной степени связано с тем, что раньше в России преобладала административная жалоба, теперь же возможность обжалования в административном порядке сократилась, но расширилось судебное обжалование, причем в условиях, когда суды перегружены, а адвокатская помощь очень дорога. Однако в законодательстве заложена хорошая основа для защиты в будущем расширения прав и законных интересов гражданина. В этих условиях только суд может гарантировать соблюдение установленных законом пределов осуществления исполнительной власти и пресечь административный произвол путем разрешения административно-правовых споров граждан с исполнительной властью.

Мировая практика доказала, что в странах с традиционно сложившимися правовыми системами административные суды или аналогичные им судебные органы играют важную роль в упрочении законности и реализации принципов и требований правового государства8. Особенности административной юстиции в каждой стране достаточно существенны и неповторимы, решение административных споров в России имеет также свою специфику. Автоматический перенос одной из существующих в мире моделей административной юстиции вряд ли может быть результативным: любой создаваемый правовой институт должен вписаться в уже действующую правовую систему. В связи с этим очевидна необходимость в историческом подходе к анализу института административной юстиции. у

Бахрах Д.Н. Административный процесс и защита прав граждан // Административное право Российской Федерации. Великий Новгород, 1999. С.55.

8 Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции // Государство и право на рубеже веков. Конституционное и административное право. Материалы всероссийской конференции. М., 2000. С. 108.

Разработкой вопросов формирования и развития административной юстиции достаточно активно занимались русские ученые в дореволюционный период. Некоторые исторические моменты, касающиеся теории и организации этого института остаются не до конца изученными. Исследование истории развития данного института в дореволюционной России и теоретических подходов дореволюционных ученых позволит определить наиболее подходящую Российской Федерации на данном этапе модель организации института административной юстиции. Таким образом, рассматривая проблемы становления административной юстиции в России необходимо учитывать как зарубежный опыт функционирования административных судов, так и исторические предпосылки развития этого института в нашей стране. Однако, до сих пор в этом вопросе остается достаточно много белых пятен историко-правового характера. Этим обусловлены актуальность выбранной темы и основные направления диссертационного исследования.

Хронологические рамки исследования охватывают период начиная с 60-х годов XIX века и заканчивая 1917 годом, до принятия новых законов Временным правительством. Определение начальной даты связано с тем, что существование этого института возможно лишь там и в той мере, в какой существуют субъективные публичные права отдельных граждан или юридических лиц. До реформ 1860-х годов и личность, и сословные организации почти в одинаковой мере поглощались государством. Следовательно, административная юстиция как институт, призванные противостоять произволу исполнительной власти, отсутствовала, и развитие ее стало возможно только после реформ Александра II9. Вместе с тем, история Правительствующего Сената в работе рассматривается с момента его возникновения, ибо, многие дореволюционные и современные

9 Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям до реформ 60-х годов // История Правительствующего Сената за 200 лет. Том III. СПб., 1911. С.613-615. ученые связывали возникновение административной юстиции в России с этим учреждением10.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проблемам формирования и организации института административной юстиции в XIX веке были посвящены труды европейских юристов, среди которых следует выделить Р.Дареста, Г.Жеза, Р.Гнейста, О.Майера, Л.Штейна, А.Бертелеми.

Работы указанных авторов стали основой для последующих исследований проблематики административной юстиции в дореволюционной России. Именно поэтому при изучении теоретических воззрений дореволюционных ученых нельзя не учитывать мнения современных им зарубежных авторов. Очень часто в своих работах русские правоведы отстаивали свою точку зрения, одновременно споря или соглашаясь с мнением западных ученых. Особая роль в исследовании данного института принадлежит Н.И.Лазаревскому, И.Т.Тарасову, М.А.Лозина-Лозинскому, С.А.Корфу, А.И.Елистратову, В.А.Гагену, Э.Н.Берендтсу, В.Ф.Дерюжинскому, С.П.Покровскому, Н.О.Куплеваскому. В отечественной науке проблемы организации института административной юстиции освещались в работах специалистов по административному и государственному праву - Н.М.Коркунова, В.М.Гессена, В.В.Ивановского, П.Н.Гуссаковского, В.Н.Дурденевского, М.Д.Загряцкого, А.Невского, С.К.Гогеля, В.П.Безобразова, Ф.Ф.Кокошкина, Н.И.Палиенко, И.А.Блинова.

Комплексным исследованием института административной юстиции на современном этапе в России и зарубежных странах занимались А.В.Альхименко, А.Б.Зеленцов, Л.А.Николаева, А.К.Соловьева,

10 См. напр.: Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003; Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России. СПб, 2000; Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям в XIX веке. СПб., 1911; Честное И.Л. Институт административного правонарушения в системе права: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб, 1994.

И.Д.Фиалковская, Ю.А.Тихомиров, Г.Е.Петухов, Д.Н.Бахрах, Н.Г.Салищева, Н.Ю.Хаманева. На рубеже XX - XXI веков исследованию становления института административной юстиции в дореволюционной России были посвящены работы Е.А.Правиловой, Ю.Н.Старилова, C.B.Фролова11, которым было уделено особое внимание. Монография Е.А.Правиловой в основном посвящена обсуждению проектов правительственных реформ, месту административной юстиции в программах политических партий, правительственной политике в области административной юстиции и правовым реформам Временного Правительства. С.В.Фролов рассматривает в своей работе проекты формирования института административной юстиции в начале XX века, описывает институт административной юстиции в странах Западной Европы, США и России не только в исторической ретроспективе, но и на современном этапе.

Вместе с тем, следует признать, что в перечисленных работах не уделяется достаточно внимания теоретическому пониманию дореволюционными правоведами сущности и места данного института в правовой системе. Также недостаточное внимание уделено изучению работы местных органов административной юстиции - смешанных присутствий. Данная диссертация в определенной степени восполняет существующий пробел.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в дореволюционной России, в связи со становлением института административной юстиции.

Предметом исследования являются теоретические воззрения дореволюционных ученых на институт административной юстиции,

11 Правилова Е.А. Законность и права личности: административная юстиция в России. СПб., 2000; Фролов C.B. Становление института административной юстиции в дореволюционной России: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Н.Новгород. 2005; Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003. закономерности влияния этих воззрений на дореволюционное законодательство, особенности работы органов административной юстиции в дореволюционной России.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в изучении функционирования органов административной юстиции в России в рассматриваемый период и в изучении различных теоретических подходов в понимании сущности института административной юстиции, значение которых может быть полезно для современной выработки теоретической концепции административной юстиции и практического поиска наилучшей модели организации административной юстиции для построения в Российской Федерации на современном этапе.

Для достижения заданной цели предполагается решение комплекса задач:

- проанализировать особенности и закономерности становления института административной юстиции в зарубежных странах в XIX веке;

- рассмотреть различные подходы к пониманию сущности института административной юстиции;

- определить место административной юстиции в правовой системе дореволюционной России; изучить работу органов административной юстиции в рассматриваемый период;

- рассмотреть и проанализировать изменения в законодательстве, касающемся учреждений, несущих на себе функции административной юстиции;

- выяснить основные причины отставания развития института административной юстиции в дореволюционной России;

- разработать рекомендации, которые могли бы быть использованы при выработки концепции становления института административной юстиции в современной России.

Методологическая основа диссертационного исследования. В процессе исследования использовались общенаучные и специально-научные методы познания общественных и, в частности, правовых явлений: методы анализа и синтеза, исторический, системно-структурный, функциональный, статистический, формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-исторический метод и др.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы русских юристов в дореволюционный период, работы зарубежных авторов, посвященные изучению института административной юстиции, а также монографии современных исследователей в данной области. Основное внимание было уделено работам Н.И.Лазаревского, С.А.Корфа, И.Т.Тарасова, Е.А.Правиловой.

Нормативно-правовую базу исследования составили нормативные правовые акты дореволюционной России - Учреждение Правительствующего Сената, Устав о воинской повинности, Городовое положение 1892 года, Положение о земских начальниках 1889 года, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года и др. Постановления Правительствующего Сената и губернских присутствий.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы фондов Центрального государственного исторического архива Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Обширный материал хранится в фонде 259 (Петроградское губернское по земским и городским делам присутствие). Здесь собраны дела, разрешенные этим присутствием с 1890 по 1917 гг. Сведения о делах административной юстиции, касающихся исполнения воинской повинности, находятся в фонде 232 (Петроградское губернское и уездные по воинской повинности присутствия). В работе также были использованы материалы фондов 258 (Петроградское губернское присутствие), 287 (Петроградское особое по делам об обществах присутствие), 546 (Петроградский губернский училищный совет), 1230 (фонд фабричного инспектора Петербургского

Петроградского округа), 1229 (фабричная инспекция Петербургское -Петроградской губернии) и другие.

Научная новизна диссертации обуславливается тем, что данная работа является самостоятельным, законченным исследованием монографического характера, в котором на основе обобщения и систематизации научно-теоретических, нормативных и эмпирических материалов, положенных в основу исследования, дается целостное представление об институте административной юстиции в дореволюционной России. Научную новизну диссертационного исследования определяют впервые полученные диссертантом в процессе работы результаты:

- в диссертации содержится полный обобщенный анализ теоретических воззрений, бытовавших в юридической науке дореволюционной России;

- впервые проводится исследование архивных материалов о работе Санкт-Петербургских губернских присутствий;

- диссертант анализирует законопроекты, касающиеся изменений в деятельности и структуре высшего органа административной юстиции в дореволюционной России в процессе его существования до февральской революции 1917 года;

- сформулированы конкретные предложения, основанные на ретроспективной оценке становления института административной юстиции.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. В отечественной историографии существуют две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции. Их различие обусловлено двумя подходами к определению самого понятия административной юстиции: функциональным и организационным. По мнению диссертанта, более обоснованной является точка зрения, основанная на организационном подходе. Поэтому возникновение института административной юстиции следует связывать с формированием специализированных учреждений и говорить о зарождении института административной юстиции во Франции на рубеже XVIII-XIX веков.

2. Зародившись в начале XIX века, институт административной юстиции и через сто лет не получил в Западной Европе единой законченной и определенной формы, однако, все разнообразные и извилистые пути, которые прошло развитие административной юстиции в разных странах, привели в общем к одному результату, к одному институту обеспечения закономерности управления, подтверждая самим разнообразием первоначальных источников этого института его жизненную необходимость.

3. Русские ученые были единодушны в вопросе о том, какой путь должен быть предоставлен потерпевшим в случае если права частных лиц нарушены при добросовестной деятельности администрации, в вопросе о создании таких условий и учреждений, которые имели бы целью предупреждение и пресечение таких административных действий. Поэтому именно институт административной юстиции признавали самой действенной формой контроля за законностью управления.

4. Признавая, что самым действенным способом контроля за управлением является институт административной юстиции, говорить о существовании данного института в России можно только после реформ 60-70 годов XIX века, что связано не только с реформами в самой России, но и с реформированием и организацией административной юстиции в европейских странах.

5. В условиях конца XIX - начала XX века теоретически наиболее приемлемым представляется появившийся тогда широкий подход к существу административной юстиции. Этот подход позволял охватить все существующие системы административной юстиции: она должна находиться в руках органа, которому была бы обеспечена судейская самостоятельность и независимость, подробности организации этого органа не имеют значения; общий это суд, специальное отделение общего суда или специальный административный суд определяют практические соображения государственного устройства и социального и исторического развития каждого отдельного государства.

6. Важным аспектом деятельности административной юстиции XIX века была система контроля над пользованием дискреционными полномочиями (отмена административного акта, принятого в пределах дискреционных полномочий, если должностное лицо воспользовалось своими полномочиями не в тех целях, ради которых ему они предоставлены), которой удалось примирить интересы законности с интересами администрации, для которой известная сфера свободного усмотрения является, безусловно, необходимою.

7. В дореволюционной России не было административной юстиции, как планомерно задуманного и специального института. Роль высшего административного суда выполнял Правительствующий Сенат (в основном, его I департамент), нуждавшийся в коренном реформировании.

8. Созданные для обеспечения юридического контроля управления смешанные присутствия, приуроченные к отдельным отраслям управления, можно разделить на две группы: присутствия, почти не выполнявшие функции административной юстиции и присутствия, помимо выполнения административных обязанностей, игравшие роль местных административных судов.

Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что анализ теоретических воззрений, предпринятый в диссертации, дает целостное представления об институте административной юстиции, месте этого института в правовой системе дореволюционной России. В работе дается новое представление об организации работы местных органов административной юстиции.

Практическая значимость исследования состоит в том, что теоретические результаты могут быть использованы

- в последующих научных разработках по данной проблематике;

-в правотворческой деятельности при разработке и обосновании положений, связанных с совершенствованием действующего законодательства, направленного на защиту и обеспечение прав граждан;

- при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по истории отечественного государства и права, по истории государства и права зарубежных стран;

- при разработке спецкурса «Административная юстиция».

Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры теории права гражданско-правового образования Российского Государственного Педагогического Университета имени А.И.Герцена. Апробация результатов исследования была осуществлена в публикациях по теме, а также в выступлениях автора на Межвузовской научно-практической конференции «Герценовские чтения - 2004» (Санкт-Петербург, 10-12 апреля 2004 г.); Межвузовской научно-теоретической конференции «Права человека в современном обществе» (Санкт-Петербург, 27 января 2005 г.); Межвузовской научно-практической конференции «Герценовские чтения — 2005» (Санкт-Петербург, 11-12 апреля 2005 г.); Межвузовской конференции «Проблемы защиты прав человека» (г. Пушкин, апрель 2006 г.).

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение и список источников и литературы. Работа изложена на 168 страницах, литература включает 258 наименований.

15

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Иванова, Наталья Юрьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Становление в России демократического государства потребовало проведении в стране ряда реформ, в том числе административной и судебной. В ходе административной реформы предполагается создать эффективную систему органов исполнительной власти, действующей в публичных интересах на основе принципа разделения властей и находящуюся под парламентским и судебным контролем. Реализации этих целей способствует проведение в России судебной реформы, одной из задач которой является формирование административной юстиции, действенного института защиты прав и законных интересов граждан, позволяющего установить контроль за действиями (бездействием) администрации и ее актами. Все это поставило перед наукой административного права ряд новых проблем, требующих научной разработки, в том числе уточнения правовой природы и содержания института административной юстиции, определения ее места в правовой системе. Работа по изучения истории становления данного института в дореволюционной России позволяет ответить на эти вопросы с точки зрения исторической ретроспективы. Итак, можно подвести следующие итоги.

В отечественной историографии существуют две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции. Противоречие обусловлено различными подходами к определению самого понятия: функционального и организационного. С точки зрения первого, истоки функции административной юстиции можно обнаружить и в античных государствах, так как с момента возникновения государства, создавшего систему норм, призванных регулировать общественные отношения, а также органов, наделенных функциями и полномочиями исполнения и принуждения к исполнению властных решений, неизбежно должна была появиться и функция разрешения противоречий и конфликтов, связанных с интерпретацией и применением этого комплекса норм и правил.

На основании же второго подхода можно говорить о существовании административной юстиции только начиная с XIX столетия.

По мнению диссертанта, более предпочтительной является точка зрения, основанная на организационном подходе, так как этот подход является более обоснованным. Придерживаясь организационного подхода в вопросе о возникновении института административной юстиции, следует рассматривать его развитие начиная с революционной Франции, в которой уже в первые десятилетия XIX века сложилась соответствующая научная база и в 1817 году в Парижском университете была создана кафедра административного права.

В германских государствах произошедшее в течении XIX века строгое отделение публичного права от частного привело, с одной стороны, к ограничению компетенции (подсудности) обычных судов, а с другой — к возникновению административной юстиции, то есть к учреждению органов самоконтроля за управлением.

Французская и германская модели административной юстиции, выделялись дореволюционными учеными в качестве основных; признавалось существование и других типов - в Австрии, в Италии, в Англии.

Можно констатировать, что зародившись в начале XIX века, вопрос об административной юстиции и через сто лет не получил в Западной Европе вполне законченного и определенного вида и одинакового разрешения. В различных странах учреждения, которым предоставлялась административная юстиция, были разнообразны, огромное различие представляли и законодательства различных стран о компетенции, об объеме юстиции, о процессе и т.д. Но, все разнообразные и извилистые пути, которые прошло развитие административной юстиции в разных странах, привели, в общем, к одному результату, к одному институту обеспечения закономерности управления, подтверждая самим разнообразием первоначальных источников этого института его жизненную необходимость.

Диссертант, признавая самым действенным способом контроля за управлением институт административной юстиции, считает что говорить о существовании данного института в России можно только после реформ 60-70 годов XIX века, что связано не только с реформами в самой России, но и с разработкой и организацией административной юстиции в европейских странах, так как зарождение административной юстиции в России тесно связано с возникновением и развитием этого института в странах Западной Европы, прежде всего во Франции и в Германии: процессы, происходившие именно в этих странах, служили примером, объектом пристального исследования и изучения для русских ученых.

Русские ученые были единодушны в вопросе о том, какой путь должен быть предоставлен потерпевшим в случае если права частных лиц нарушены при добросовестной деятельности администрации; в вопросе о создании таких условий и учреждений, которые имели бы целью предупреждение и пресечение таких административных действий и признавали самой действенной формой контроля за законностью управления институт административной юстиции.

Но, единодушно признавая, что вопрос этот разрешен теорией и практикой организацией административной юстиции, русские юристы расходились в определении понятия данного института и единого, общепринятого в науке государственного и административного права понятия административной юстиции выработано не было.

Вопрос об определении и содержании термина «административная юстиция», возникнув в юридической науке еще в XIX веке, до сих пор еще не получил своего разрешения, и определение понятия административной юстиции остается одним из наиболее спорных вопросов современного административного права. Одно из классических научных определений понятия «административная юстиция» предложено Д.М.Чечотом: это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения

405 правовых споров , которое позволяет трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, учитывая при этом существование нескольких ее моделей в разных странах.

Именно широкий подход к существу административной юстиции появившийся в начале XX века, является самым приемлемым, поскольку позволяет охватить все существующие системы административной юстиции: она должна находиться в руках органа, которому была бы обеспечена судейская самостоятельность и независимость, подробности организации этого органа не имеют значения; общий это суд, специальное отделение общего суда или специальный административный суд определяют практические соображения государственного устройства и социального и исторического развития.

Положительные воззрения на существо административной юстиции сводились к двум различным теориям. Первая видела основание административной юстиции в принципе разделения властей, вторая — в различии частного и публичного права.

Еще один вопрос требовавший разрешения следует ли отнести к компетенции административной юстиции контроль за целесообразностью управления. Администрация могла, не выходя из пределов своих полномочий, не нарушая приобретенных прав, использовать незаконным образом свою дискреционную власть, и в этой сфере дискреционных распоряжений правительственных органов существо дела неизбежно ускользало из компетенции административной юстиции. По мере развития

405 Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические проблемы. Л., 1973. С.31. и усовершенствования административного права сфера эта должна постепенно суживаться, но совершенно исчезнуть не может, так как никакое законодательство не в состоянии предвидеть все разнообразные случаи действительной жизни и установить для разрешения их точные правила, не оставляющие простора для свободного самоопределения органов правительственной власти. Свободную деятельность администрации нельзя исключить законодательством без серьезного ущерба ее эффективности. Но, так как почти каждое выражение воли государства может стать причиной конфликта между концепцией администрации об общественном благе и концепцией индивидуума, определяющей сферу частных прав, гарантированных ему законом, необходимо должны существовать системы контроля за управлением, цель которых - эффективная администрация, соблюдающая права и интересы частных лиц и обеспечивающая благосостояние общества в целом.

В связи с этим, по мнению диссертанта, в сферу административной юстиции должна входить система контроля над пользованием дискреционными полномочиями (отмена административного акта, принятого в пределах дискреционных полномочий, если должностное лицо воспользовалось своими полномочиями не в тех целях, ради которых ему они предоставлены), которой удалось примирить интересы законности с интересами администрации, для которой известная сфера свободного усмотрения является, безусловно, необходимою.

В конце Х1Х-начале XX века административная юстиция начала привлекать к себе внимание не только теоретиков-ученых, но и практических деятелей, имеющих возможность влиять на ход государственной жизни и в частности на государственное управление. Отмечалось, что история этого института в России находится в тесной связи с историей Сената, в деятельности которого он впервые и зародился. Помимо этого высшего органа административной юстиции в России существовали еще и подобия местных органов административной юстиции, так называемые смешанные присутствия или квазисудебные органы.

Эти присутствия создавались по отраслям управления и к 1917 году насчитывали 14 разновидностей, которые можно разделить на две группы: 1) присутствия почти не выполнявшие функции административной юстиции (губернские о ссудах на сельскохозяйственные улучшения комитеты, особые присутствия о подъездных путях, по портовым делам, лесоохранительные комитеты и губернские училищные советы), которые занимались главным образом административными делами и функций административной юстиции почти не выполняли; 2) присутствия, помимо выполнения административных обязанностей игравшие роль местных административных судов, осуществлявших эту функцию как бы между прочими делами (они были зависимы от местных органов администрации, состояли из чуждых друг другу лиц, разных взглядов и положений, работали бесплатно, а, следовательно, нерегулярно и «случайно», процесс был тайным и письменным, без участия сторон).

Таким образом, можно констатировать, что в России не было административной юстиции, как планомерно задуманного и специально осуществленного института. Роль высшего административного суда выполнял Правительствующий Сенат (в основном, его I департамент), нуждавшийся в коренном реформировании. Проведенная в декабре 1916 года реформа Сената представляла несомненную ценность для образования в России отвечающему своему судебному назначению высшего органа административной юстиции. Но и в ходе этой реформе были устранены не все ясно видимые русскими юристами недостатки этого высшего административного судилища.

Тем не менее, нельзя не оценить его роль в развитии института административной юстиции в России, так же как и роль смешанных присутствий, хотя не все эти квазисудебные учреждения можно отнести в одинаковой степени к местным органам административной юстиции.

Итак, административная юстиция как определенная форма правовой защиты граждан призвана не допустить тирании государства над личностью. Ее основная задача - утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Реализация этой задачи возможна лишь на основе административно-правовых норм, способных обеспечить справедливый баланс интересов личности и государства и содержащих предписания о том, что административные органы могут требовать от частных лиц, а те, в свою очередь, от административных органов. Тем самым, определяется соотношение сферы прав публичной администрации и прав частных лиц.

Основной целью института административной юстиции, как отмечается в литературе, является «урегулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления». Эту цель учреждения административной юстиции реализуют путем проверки законности действий и решений административных органов и восстановления нарушенных ими прав и законных интересов граждан.

Компетенция административной юстиции в Росси распространяется на некоторые из наиболее важных вопросов публичной жизни. Сюда относится обжалование правомерности решений должностных лиц и органов исполнительной власти, которые затрагивают права и свободы граждан, включая решения должностных лиц правоохранительных органов, представителей налоговых и таможенных органов и вооруженных сил, соответствующих органов местного самоуправлении. Юрисдикция административной юстиции распространяется также на обжалование нормативных актов на предмет их соответствия закону, осуществляемое гражданами или прокурорами. И на споры, касающиеся избирательного процесса. Большая часть этой юрисдикции не существовала в Росси до 1993 года, и количество дел, возникающих из административно-правовых отношений, неуклонно росло на протяжении 90-х годов и продолжает увеличиваться406. В отличие от Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Федерации, сильные и слабые стороны которых (включая проблемы исполнения решений) были объектом серьезного анализа, собственно рассмотрение административных споров судами общей юрисдикции, включая военные, и арбитражными судами было мало изучено как в России, так и за рубежом407. Тем не менее, очевидно, что судебная система должна обеспечить каждому гражданину доступность судебного разрешения спора с исполнительной властью. Решение этой проблемы будет значительно облегчено, если государство создаст эффективно работающую систему административных судов, независимых от местных и региональных властей и руководствующихся прежде всего Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В современной России, политики несомненно сознают необходимость данного института и говорят об этом, но, пока их заявления остаются лишь их мнениями, а административные суды так и не созданы. Таким образом, современная ситуация становится очень похожей на ситуацию столетней давности. По мнению диссертанта, в данных исторических условиях, следовало бы создать специальные административные отделения при общих судах, что даст значительную экономию средств и времени, а, главное, институт административной юстиции начнет функционировать. Впоследствии, изучив деятельность этих административных отделений, можно будет создать специализированные административные суды, в полной мере отвечающие требованиям настоящего времени. Пока же, вполне актуальными остаются слова, прозвучавшие почти сто лет назад на страницах журнала «Право»: и

406 Соломон П.Г.-мл. Судебная власть в России: сквозь призму административной юстиции // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 2003. №3. С. 109.

407 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001. как бы ни были сильны соображения против обжалования распоряжений администрации перед общими судам, можно сказать только одно: судебное обжалование актов администрации должно находиться в ведении суда, и если политическая обстановка позволяет вручить это обжалование не специально-административным, а общим судам, нужно воспользоваться

408 счастливыми ее выгодами .

Результаты данного диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие теоретические выводы и положения:

- особенности становления института административной юстиции в зарубежных странах в XIX веке обусловлены комплексом исторических, социально-экономических и политических причин в каждой отдельной стране;

- положительные воззрения на существо административной юстиции сводились к двум различным теориям. Первая видела основание административной юстиции в принципе разделения властей, вторая - в различии частного и публичного права;

- недостаточно изучены предпосылки возникновения института административной юстиции (нет обобщенного анализа возникновения функций административной юстиции у различных учреждений в разные эпохи); российские правоведы пытались определить место административной юстиции на самой границе между исполнительной и судебной властями, на самой разграничительной черте. К сожалению, не было достаточно четких и единых критериев разделения этих ветвей власти;

- в среде правительственной власти в дореволюционной России признавалась на словах необходимость реформирования высшего органа административной юстиции и создания низших органов, однако все

408 Ленский H.A. Местное управление и административные суды // Право. 1917. №9. С.503. проводимые нововведение сознательно не составляли той коренной реформы, в которой нуждалось дореволюционное законодательство;

- отставание развития института административной юстиции в дореволюционной России обусловлено неспособностью и неготовностью населения оказывать сопротивление администрации в случае совершения ею каких-либо незаконных действий, отсутствием четкого и определенного понятия закона, нежеланием правящих кругов поступаться своей независимостью;

- остается недостаточно изученным вопрос, касающийся дел административной юстиции по жалобам еврейского населения. Важность его не оставляет сомнений, так как, например, большую часть всех дел, разрешаемых Правительствующим Сенатом, составляли жалобы евреев, а практика его была весьма спорной и разнообразной;

- на современном этапе развития в России, по мнению диссертанта, следовало бы создать специальные административные отделения при общих судах. Впоследствии, изучив деятельность этих административных отделений, можно будет создать специализированные административные суды, в полной мере отвечающие требованиям настоящего времени.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Иванова, Наталья Юрьевна, 2006 год

1. АРХИВНЫЕ ИСТОЧНИКИ Центральный государственный исторический архив Санкт-Петербурга (ЦГИА):

2. Ф.190 (Петербургское губернское по крестьянским делам присутствие. 1861-1891 гг.);

3. Ф.232 (Петроградское губернское и уездные по воинской повинности присутствия. 1874-1917 гг.);

4. Ф.258 (Петроградское присутствие. 1889-1917 гг.), описи 8, 9, 10, 11 и 12;

5. Ф.259 (Петроградское губернское по земским и городским делам присутствие. 1890-1917 гг.), описи 1 и 2;

6. Ф.287 (Петроградское особое по делам об обществах присутствие. 1906-1917 гг.), описи 1 и 2;

7. Ф.338 (Временная комиссия по фабричным делам при Санкт-Петербургском градоначальнике. 1881-1896 гг.);

8. Ф.546 (Петроградский училищный совет в ведении Министерства народного просвещения. 1864-1918 гг.);

9. Ф.617 (По квартирному налогу присутствие в ведении Министерства финансов);

10. Ф.1229 (Фабричная инспекция Петербургской Петроградской губернии, до 1905 г. в ведении Министерства финансов, с 1905 г. в ведении Министерства торговли и промышленности. 1882-1918 гг.);

11. Ф.1230 (Фабричный инспектор Петербургского Петроградского округа, до 1905 г. в ведении Министерства финансов, с 1905 г. в ведении Министерства торговли и промышленности. 1882-1918 гг.);

12. Ф.2012 (Петербургское особое по портовым делам присутствие. 1895-1904 гг.);

13. Ф.2044 (Петроградское губернское присутствие по продовольственной части. 1915-1917 гг.);

14. Ф.2291 (Петроградское столичное губернское присутствие по делам страхования рабочих. 1914-1917 гг.);

15. Российский государственный исторический архив (РГИА):

16. Ф. 1341 (I департамент Правительствующего Сената);1. ОПУБЛИКОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ:1. НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ:

17. Журналы Комитета министров по исполнению Указа 12 декабря 1904 года. СПб., 1906. 522 с.

18. Свод законов Российской империи. Разные издания.

19. Собрания узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате.

20. Австрийское законодательство об административной юстиции // Журнал министерства юстиции. 1905. №4. С.237-264.

21. Иностранные законы об административных судах (Пруссия, Франция)//Журнал министерства юстиции. 1906. №6. С.267-370.1.. ЛИТЕРАТУРА:

22. Абросимова Е.Б. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 2002. №2. С.67-76.

23. Авалов 3. Административная юстиция // Новый энциклопедический словарь Брокгауза. Том I. СПб., 1911. С.473-480.

24. Авинов H.H. Граф М.А.Корф и земская реформа 1864 года (из истории составления Положения о земских учреждениях 1864 года) // Русская мысль. 1904. №2. 4.2. С.94-111.

25. Административное право зарубежных стран. Учебное пособие под ред. д.ю.н., профессора А.Н.Козырина. М., 1996. -228 с.

26. Административное право Российской Федерации: вопросы предмета и системы административного права. Административный процесс и административная юрисдикция. Сб.статей под ред. Н.Г.Салищевой. Великий Новгород, 1999. 186 с.

27. Алексеев П. Гражданская ответственность служащих административных ведомств // Вестник права и нотариата. 1910. №12. С.406-412.

28. Алексеев П. Отмена административной гарантии // Вестник права. 1917. №26-27. С.523-526.

29. Алексеев П. Уголовная ответственность служащих административных ведомств // Вестник права и нотариата. 1910. №33. С.993-997.

30. Альхименко A.B. Административная юстиция в западноевропейских странах и в России (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004. 24 с.

31. Андреевский И. Административный суд // Русский энциклопедический словарь И.Н.Березина. Т.1. СПб., 1873. С.241-242.

32. Аншютц Г. Юстиция и администрация // Журнал министерства юстиции. 1907. №6. С.67-102.

33. Ашлей П. Местное и центральное управление. СПб., 1910. 296 с.

34. Батракова Е.А., Галтеева Е.В. Современные тенденции развития административной юстиции // Проблемы и перспективы современного российского права. Сборник научных трудов под ред. Ю.Н.Старилова. Воронеж, 1998. С. 13-19.

35. Без подписи. Программа министерства юстиции // Право. 1906. №48. С.3735-3738.

36. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. 737 с.

37. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. -52

38. Белявский H.H. Полицейское (административное) право. Пг., 1915. — 409 с.

39. Бентам И. О судоустройстве. // Журнал министерства юстиции. 1860. Приложение к №4-5. С. 1-94.

40. Берендтс Э.Н. Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского. СПб., 1910.-361 с.

41. Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913.-280 с.

42. Берендтс Э.Н. Проекты реформ Правительствующего Сената во второй половине XIX столетия // История Правительствующего Сената за 200 лет. Том IV. СПб., 1911. С.454-494.

43. Берендтс Э.Н. Проекты реформы Сената в царствование Императоров Александра I и Николая I // История Правительствующего Сената за 200 лет. Том III. СПб., 1911. С. 1-166.

44. Бертелеми А. Письма из Парижа // Журнал министерства юстиции. 1906. №9. С.299-317.

45. Бертелеми А. Письмо из Парижа // Журнал министерства юстиции. 1910. №1. С.235-254.

46. Блинов И.А. Исторические материалы, извлеченные из Сенатского архива // Журнал министерства юстиции. 1913. №2. С.257-302.

47. Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям в XIX веке. СПб., 1911.-288 с.

48. Блинов И.А. Отношение Сената к местным учреждениям до реформ 60-х годов // История Правительствующего Сената за 200 лет. Том III. СПб., 1911. С.506-657.

49. Боботов C.B. Административная юстиция Франции: доктрина и практика// Советское государство и право. 1981. №6. С. 126-132.

50. Боровой А. История личной свободы во Франции. Т.1. М., 1910. 670 с.

51. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. 487 с.5053,54,55,5657,58