Современные проблемы развития местного самоуправления тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Салов, Олег Альбертович

• Салов, Олег Альбертович
• кандидат экономических наук
• 2000

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Салов, Олег Альбертович

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ВОПРОСЫ ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1 Сущность местного самоуправления

1.2 Экономические основы местного самоуправления

ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ

СТРАНАХ

2.1. Проблемы нормативно-законодательного регулирования местного самоуправления

2.2. Предметы ведения местного самоуправления

2.3. Источники финансирования

2.3.1. Налоговые доходы

2.3.2. Формы и механизмы финансовой помощи

2.3.3. Другие источники доходов

2.4. Межмуниципальное самоуправление

ГЛАВА 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ:

ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ

3.1. Местное самоуправление в системе территориального управления государства. 6$

3.2. Проблема передачи государственных полномочий и их финансирования

3.3. Экономическая база местного самоуправления в Российской Федерации $

3.3.1. Местное самоуправление и бюджетный федерализм: вопросы нормативно-законодательного регулирования

3.3.2. Собственные и регулирующие доходы муниципальных бюджетов

3.3.3. Налог на недвижимость и налог на вмененный налог - местные налоги

3.3.4. Финансовая помощь местным бюджетам 109 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 120 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 129 ПРИЛОЖЕНИЕ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Современные проблемы развития местного самоуправления»

Актуальность темы исследования. Среди острейших проблем, стоящих сегодня перед Россией, важное место занимает формирование экономических основ федеративных отношений, включающих в себя помимо отношений между Российской Федерацией (далее - Федерацией) и ее субъектами, отношения, участниками которых являются местные органы власти (самоуправления). С решением названных проблем во многом связаны перспективы превращения России из формальной федерации в Федерацию реальную, имеющую под собой прочную социально-экономическую базу. Только наличие такой базы может гарантировать безвозвратность движения России по пути демократического, основанного на принципах федерализма, развития.

За последние годы был принят целый ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы развития местного самоуправления. И в этом смысле можно сказать, что сформирована определенная законодательная основа функционирования этого важнейшего общественного института. Вместе с тем, до сих пор имеется целый ряд вопросов, без четкого решения которых местное самоуправление не может занять адекватное ему место в системе общественных институтов.

Прежде всего, выделяются такие проблемы, которые несмотря на внешнюю однозначность с точки зрения своего демократического содержания, требуют тщательного анализа и выработки механизмов реализации. Это, в первую очередь, касается конституционного принципа отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти. Какое содержание вкладывается в эту формулу? Каковы механизмы ее реализации? Отвечает ли проводимая законодательная практика и проводимая политика принципу невмешательства органов государственной власти в сферу компетенции местного самоуправления? Исследование этих и многих других вопросов сегодня является весьма актуальным.

Помимо этого, существуют и более конкретные, хотя отнюдь не менее важные, проблемы. Речь в частности, идет об обеспечении местного самоуправления стабильными, гарантирующими реализацию возложенных на него функций, источниками доходов, о проблеме межбюджетных отношений в целом и финансового выравнивания, - в частности, о проблеме реформирования системы местного налогообложения и целый ряд других.

Современный мировой опыт показывает, что условием федерализации общественных отношений является самостоятельность и автономия не только субъектов федерации и регионов, но и муниципальных образований в сфере налогообложения и расходования средств местных бюджетов.

Вместе с тем, развитие федерализма в России в рамках "стихийной децентрализации" реально дошло только до уровня субъектов Федерации, которым были переданы достаточно большие бюджетно-налоговые полномочия, тогда как у местных органов самоуправления они по-прежнему остаются чрезвычайно ограниченными.

С 1991 года доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ возросла с 24 до 54%. В то же время доля местных бюджетов в совокупных бюджетах субъектов Федерации сократилась на 10%. То есть субъекты Федерации стягивают к себе (сверху и снизу) полномочия и бюджетные ресурсы, в то время как местное самоуправление пока ничего не выиграло от "переложения центра тяжести реформы на места".

В результате, сегодня мы находится на такой стадии, когда продолжение имеющихся тенденций будет означать дискредитацию идеи местного самоуправления как таковой.

Степень разработанности проблемы. В настоящее время имеется немало публикаций, касающихся как становления местного самоуправления в современной России, так и содержания и реализации принципов бюджетного федерализма. Однако, до недавнего времени эти два вопроса исследовались достаточно изолировано друг от друга. С одной стороны, активно пропагандировалась прогрессивность провозглашенного в Конституции Российской Федерации принципа отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти; отмечалась его демократическая ценность и его роль в качестве гаранта невозможности повернуть ход реформ вспять. С другой стороны, исследования проблематики бюджетного федерализма, разработка различных моделей бюджетного устройства проводились, в основном, применительно к взаимоотношениям двух верхних уровней бюджетной системы страны. Проблемы же обеспечения экономической базы местного самоуправления, межбюджетных отношений, участниками которых являются муниципальные образования, и связанные с этим противоречия до сих пор не нашли должного отражения в работах ученых-экономистов.

Во многом причиной этого является недостаточная статистическая база в области местных бюджетов.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является теоретическое обоснование и разработка экономических механизмов, позволяющих сформировать отвечающую общемировым тенденциям и учитывающую российскую специфику систему местного самоуправления. Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:

-определить сущность местного самоуправления и его место в системе территориального управления государства;

-на основе изучения зарубежного опыта выявить основные тенденции развития местного самоуправления в зарубежных странах; выделить основные противоречия и формы их разрешения, с которыми сталкиваются сегодня местные сообщества;

-дать оценку состояния местного самоуправления в России как с точки зрения общемировых критериев его развития, так и с точки зрения конституционных и нормативно-законодательных норм, действующих в Российской Федерации;

-обосновать необходимость применения принципов бюджетного федерализма к низшему звену системы территориального управления;

-предложить совокупность мер, позволяющий сделать первые шаги на пути внедрения принципов бюджетного федерализма в отношения между субъектами Федерации и местным самоуправлением.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает институт местного самоуправления в условиях современного этапа общественного развития. При этом основное внимание уделяется его экономической основе, наличие которой является необходимым условием реальной самостоятельности этого признанного во всем мире общедемократического института. Предметом исследования являются закономерности становления и развития местного самоуправления, связанные с ними объективные противоречия.

В теоретических исследованиях автор в значительной степени опирался на подходы, изложенные в трудах экономистов, профессионально занимающихся экономическими проблемами местного самоуправления, межбюджетных отношений и федеративных отношений в целом: Валентея С.Д., Лексина В.Н., Лыковой Л.Н., Любовного В.Я., Мачульской И.Г., Сенчагова В.К., Швецова А.Н., а также на теоретические воззрения исследователей конца 19 - начала 20 века: Безобразова В., А.Васильчикова, С.Витте, Н.Коркунова, Б.Чичерина и др. В диссертации использованы результаты работ ряда других российских специалистов.

В процессе исследования использовались нормативно-законодательные акты, указы, постановления Президента и Правительства РФ, методические, инструктивные и статистические материалы Минфина, данные Госкомстата.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретической разработке основных принципов и направлений реформирования и развития местного самоуправления; обосновании необходимости последовательности и непротиворечивости проведения в жизнь принципа самостоятельности местного самоуправления.

В диссертации получены следующие результаты, содержащие элементы новизны, а также уточнения ряда известных положений:

1. Доказывается, что институт местного самоуправления должен рассматриваться не в контексте противопоставления его системе органов государственной власти, а в рамках концепции публичной власти, одной из форм которой он (институт местного самоуправления) является. Предлагается трактовать провозглашенный в ст. 12 Конституции РФ принцип о не включении местного самоуправления в систему органов государственной власти не как утрату органами местного самоуправления властной природы, а как установление разделения властных функций "по вертикали". Делается вывод о необходимости формирования иерархически несоподчиненной системы территориального управления, где на основе принципа субсидиарности осуществляется распределение полномочий между различными уровнями управления. Разделение доходных источников предлагается сообразовывать с отмеченным распределением полномочий.

2. На основе анализа современной ситуации, структуры доходов и расходов муниципальных бюджетов различных уровней (городов областного подчинения, административных районов, городов районного подчинения, поселковых, сельских) сделан вывод о необходимости формирования многоуровневой иерархически не соподчиненной системы местного самоуправления с наделением каждого уровня собственным объемом компетенций, а значит и соответствующими этим компетенциям доходными источниками.

3. Обосновывается необходимость развития института межмуниципального самоуправления, предполагающего объединение средств муниципалитетов для совместного решения общих социально-экономических проблем. Показано, что развитие названного института может служить предпосылкой и формой бесконфликтного решения ряда важнейших задач, существующих в рамках традиционной системы местного самоуправления. Использование межмуниципального самоуправления в России важно не только для расширения социально-экономической базы местного самоуправления, но и в качестве определенной преграды центробежным тенденциям со стороны субъектов Федерации.

4. На основе анализа зарубежного опыта, делается вывод, что налоговые системы в экономически развитых странах носят смешанный характер, представляя собой ту или иную комбинацию трех основных форм взаимодействия бюджетов различных уровней- «разные налоги», «разные ставки» и «разные доходы». С целью укрепления экономических основ местного самоуправления в России, предлагается воспользоваться мировым опытом и в области формирования его налоговых доходов.

5. Обосновывается тезис, что процесс формирования экономических основ местного самоуправления сегодня вписывается в общую логику концепции бюджетного федерализма, охватывающего не только отношения между образующими федеративные государства субъектами, но и отношения, субъектом которых является местное самоуправление. Делается вывод, что стратегическим направлением реформирования местного налогообложения должна стать переориентация бюджетной системы в сторону закрепления за муниципальными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабильное и соответствующее возложенным на местное самоуправление функциям поступление доходов. Доказывается, что в системе местного налогообложения необходимо сделать упор на поимущественный и подоходный налоги, которые более адекватны реализации задач, возлагаемых сегодня в России на местное самоуправление.

6. Проведен анализ опыта деятельности региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Показаны существенные различия как источников формирования, так и методик распределения финансовой помощи по регионам страны.

7. На основе данных Министерства финансов РФ проведены расчеты, отражающие долю собственных средств и долю финансовой помощи в доходах местных бюджетов по всем субъектам Российской Федерации.

Практическая значимость исследования. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы для разработки теоретической и законодательной базы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. Помимо этого, материалы диссертации, ее выводы и предложения будут полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по дисциплинам, так или иначе затрагивающих проблематику местного самоуправления.

Структура и логика исследования формировались исходя из поставленных целей и задач. В первой главе рассматриваются общетеоретические вопросы местного самоуправления. Показывается, что уже в работах российских ученых времен земского движения, можно встретить постановки целого ряда вопросов, которые и сегодня являются для нас весьма актуальными. Речь идет о таких проблемах, как соотношение местного самоуправления и государства, принципах распределения компетенций между ними, субсидиарности и бюджетного федерализма. В работе отмечается, что все эти проблемы и сегодня не потеряли своей актуальности и дан авторский взгляд на этот счет.

Во второй главе анализируется опыт организации местного самоуправления в некоторых зарубежных странах; рассматриваются основные принципы, которые лежат в основе развития местного самоуправления в современном мире и проводимой в этой области государственной политики. Сделана попытка выделения связанных с этим основных тенденций, характерных для современного этапа общественного развития. Рассмотрение существующих форм нормативно-законодательного регулирования и контроля деятельности органов местного самоуправления, обеспечения финансовой базы деятельности муниципальных образований позволяет выделить различные модели, существующие в этой области.

Третья глава посвящена отечественным проблемам, существующим в области становления и развития местного самоуправления, его взаимоотношениям с органами государственной власти как Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов. На примере анализа как нормативно-законодательных документов, так и практики организации местного самоуправления выделяются основные противоречия, требующие своего безотлагательного решения. Обосновываются предложения в области совершенствования межбюджетных отношений, участниками которых являются органы местного самоуправления, системы местного налогообложения и предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям.

При анализе как зарубежного опыта развития местного самоуправления, так и отечественной ситуации в этой области, выделяются наиболее остро стоящие проблемы, и требующие своего разрешения противоречия, которые (проблемы и противоречия) не совпадают по степени важности при сравнении ситуации в Российской Федерации и в зарубежных государствах.

Вместе с тем, это не умаляет значимости рассмотрения опыта решения ряда, не столь актуальных для сегодняшней России, проблем. Несмотря на то, что сегодня некоторые из них и не являются настолько же актуальными для нашей страны, как для западных стран, однако, учет их, так же как и возможных форм их решения, уже на нынешней стадии становления местного самоуправления представляется необходимым. Тернистый путь становления местного самоуправления в России можно в какой-то степени облегчить, если заранее знать о препятствиях и противоречиях, которые могут на нем возникнуть.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Салов, Олег Альбертович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ современных проблем развития местного самоуправления позволяет сделать следующие основные выводы:

До,.дершш главе;

Несмотря на признание местного самоуправления в качестве неотъемлемого института современного демократического государства, само это понятие во все времена было предметом споров исследователей различных научных и политических направлений. В этом отношении, дискуссии вокруг проблемы сущности местного самоуправления и его отношения к государству, которые сегодня ведутся в России, имеют глубокие исторические корни. Еще во времена земского движения, наиболее реалистично настроенные его исследователи отмечали невозможность однозначного решения указанной проблемы. С одной стороны, все сходились на том, что местное самоуправление должно быть самостоятельным, не подчиняющимся никакому общегосударственному (кроме законодательного) диктату. Но, с другой, - во многих исследованиях, авторы которых опирались на реальные общественные процессы, присутствовала мысль о необходимости нахождения той или иной модели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти.

В работах исследователей того времени можно встретить многие моменты и подходы, выделение основополагающих противоречий, которые сегодня получили развитие и новое звучание в рамках осуществляемых во многих странах мирового сообщества реформ по децентрализации территориального управления. Речь идет, # в частности, о попытках выделения принципов разграничения государственных и негосударственных форм управления (самоуправления), принципе субсидиарно-сти, определения предметов ведения местного самоуправления и делегирования г I государственных функций органам местной власти, об основах бюджетного федерализма.

Ф Поиск путей преодоления иерархического подчинения местного самоуправления органам государственной власти должен лежать в русле общемировых тенденций. Названная проблема не является спецификой России. С ней сталкивались и продолжают сталкиваться многие экономически развитые страны.

Стратегия реформирования местного самоуправления должна исходить из признания необходимости отказа от иерархического принципа в построении системы территориального управления и формировании системы неиерархической, основанной на принципах субсидиарности и разделении полномочий между различными уровнями территориального управления.

Отделение же местного самоуправления, являющегося во всем мире одной из форм публичной власти, от управления государственного, невозможно в принципе.

Под местным самоуправлением следует понимает устанавливаемую государством в соответствии с законом систему органов и должностных лиц (прежде ^ всего, выборных), осуществляющих местное самоуправление на своей территории, ^ , с достаточной степенью автономии и самостоятельности по отношению к органам и Л 4 государственной власти, наделенную собственной компетенцией по решению большей части государственных дел и местных вопросов, исходя из специфики с ?>■ ?2 территории, ее экономических, социальных национальных, географических, исторических и других особенностей, обладающую правом формирования местного бюджета, взимания местных налогов и сборов и управления муниципальной собственностью, действующую на основе федерального и регионального законодательства, а также собственных учредительных и иных нормативно-правовых актов.

Исполнительная вертикаль предполагает не административное подчинение I одного уровня управления другому, и соответственно, - одного руководителя другому, а то, что каждый свободно выполняет свои, законодательно возложенные на него функции, и в рамках выполнения этих функций несет всю полноту ответственности перед законом и населением. # Последовательная реализация принципов самостоятельности, субсидиарности и ответственности предполагает распространение на все уровни бюджетной системы государства бюджетного федерализма.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий всех уровней власти и управления должен соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за каждым из уровней. Хотя полного соответствия не достигнуто ни в одной стране мира, тем не менее данный принцип должен признаваться в качестве исходного ориентира, в частности, при выборе той или иной модели формирования экономических основ местного самоуправления, налоговой системы, форм и механизмов финансовой помощи.

Реализация отнесенных к местному самоуправлению полномочий должно осуществляться не только и не столько посредством функционирования муниципальной собственности, сколько на договорной, в том числе и конкурсной основе. При этом, критерием отнесения того или иного объекта к местному хозяйству должно быть удовлетворение социально-экономических потребностей проживающего населения. В результате, функцией муниципалитетов становится не столько расширения собственно муниципальной собственности, сколько формирование благоприятных экономических и пр. условий для функционирования предприятий местного хозяйства.

До ВТОРОЙ.,ОШ&

Не существует какой-либо одинаково подходящей для всех стран модели. Наблюдаемое же в последние десятилетия определенное сближение используемых форм регулирования и организации местного самоуправления связано, прежде всего, со сближением национальных экономик.

Вместе с тем, сравнивания национальные модели местного самоуправления, можно выделить некоторые общие принципы его организации, которые необходимо, по мнению автора, учитывать при определении стратегии реформирования местного самоуправления в России.

При любой модели местного самоуправления существует необходимость нормативно-законодательного его регулирования и контроля. В связи с этим, следует, во-первых, определиться с уровнем, на котором регулируются основы деятельности и развития местного самоуправления; во-вторых, - с моделью нормативно-правового распределения местных функций.

Расширение отношений между федеральным центром и местным самоуправлением во многих случаях не приветствуется региональными органами государственной власти, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и потому склонными рассматривать подобные отношения как идущие вразрез с принципами федерализма.

По мере развития общества, все новые и новые задачи становятся объектом внимания муниципалитетов, включаясь в их компетенцию. Вместе с тем, больший удельный вес расходов местных органов власти не всегда означает большую свободу действий на местах. Так, в некоторых странах, где этот показатель особенно высок, существует и более жесткая система государственного контроля.

Действие той или иной модели финансового выравнивания обусловливает несоответствие относительных показателей муниципальных расходов в суммарных "общественных" расходах и доли самофинансирования в муниципальных расходах.

При общем росте за последние десятилетия доходов местных органов власти экономически развитых стран, наиболее остро увеличивались доходы от местного налогообложения и субсидий из государственного бюджета.

Доли различных источников доходов муниципальных бюджетов и принципы формирования каждого из них тесно взаимосвязаны. Действие той или иной налоговой модели обусловливает необходимость применения соответствующей системы финансового выравнивания, и наоборот.

При всех различиях, которые существуют в моделях финансового выравнивания, есть нечто общее, что является неотъемлемым элементом любой из них. В основе предоставления дотаций в большинстве стран лежат четко формализованные согласованные схемы определения размеров дотаций, основная часть которых рассчитывается по фиксированным нормативно-расчетным формулам, а не "согласовывается" с государственными органами управления.

Проведенный анализ опыта межмуниципального сотрудничества позволяет сделать вывод, что названная форма имеет значительный потенциал в плане углубления местного самоуправления в целом. Она позволяет в какой-то степени решить, или по крайней мере ослабить, важнейшую, стоящую перед данным институтом, проблему: проблему финансово-экономической базы. Вместе с тем, анализ позволяет выделить ряд моментов, игнорирование которых может стать фактором дискредитации самоуправленческих начал межмуниципальных объединения. Эти моменты касаются прежде всего демократических начал в организации различных форм межмуниципального самоуправления. Важным здесь является и необходимость гарантии независимости образуемых объединений от любых форм государственного и политического воздействия. Ш

Необходимо привести в соответствие конституционные основы местного самоуправления с имеющейся и принимаемой законодательной базой. Речь, прежде всего, идет о конкретизации или изменении принципа отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти, с одной стороны, и таких проблем, как регулирование межбюджетных отношений, формирование нормативной базы, регулирующей передачу на места функций по решению ряда социальных проблем и принятие федеральных законов, влекущих за собой рост расходов местных бюджетов, - с другой.

Стратегия реформирования местного самоуправления должна быть направлена не на безусловное лишение их властной природы, а на установление своеобразного разделения властных функций "по вертикали". Именно функций, а не систем как таковых.

Анализ постатейного распределения расходов и структуры доходов между различными муниципальными образованиями (городов областного подчинения, городов районного подчинения, сельские муниципальные образования) позволяет сделать вывод о необходимости решения проблемы уровневости местного самоуправления, выделив несколько его уровней с наделением каждого из них соответствующим объемом компетенций.

Передача функций органов государственной власти органам местного самоуправления должна осуществлять исключительно на договорной основе с законодательным отражением размеров и форм компенсации и передачи соответствующих финансовых ресурсов.

Несмотря на то, что законодательная база, принятая за годы реформ, представляет собой определенный шаг на пути внедрения в стране принципов бюджетного федерализма, в целом, принятые законы только провозглашают и лишь формально гарантируют финансовую самостоятельность и независимость. Необходимых реально действующих механизмов для этого до сих пор не создано. Более того, предпринимаемые шаги, на деле направлены на лишение местных бюджетов и без того минимальной самостоятельности.

Реформа налоговой системы должна быть направлена на обеспечение самостоятельности бюджетов всех уровней, а не решать исключительно проблемы федерального бюджета.

Исследование показывает, что в бюджетных отношениях между субъектами Федерации и местным самоуправлением продолжается увеличение доли средств бюджетного регулирования. Такая система не может обеспечить самостоятельности местных бюджетов.

Более того, на практике при формировании бюджетов муниципальных образований, например, в 1999 году, как правило, занижаются нормативы отчислений от регулирующих доходов. Иначе говоря, органы государственной власти субъектов Федерации намерено делают местные бюджеты дотационными

Анализ показывает, что сегодня, с одной стороны, наблюдается тенденция централизации (хотя и в различающейся по субъектам Федерации степени) бюджетных доходов в рамках субъектов Федерации; с другой, - усиливается тенденция растущей зависимости бюджетов от поступлений из вышестоящих бюджетов.

Последовательная реализация принципов бюджетного федерализма несовместима с отмеченными тенденциями и требует, помимо прочего, обеспечения стабильности налоговых доходов местных бюджетов.

Сохранение действующей в России системы распределения налоговых доходов, ориентирующейся на долевое распределение по нормативам, возможно только при соблюдении двух условий. Во-первых, нормативы отчислений должны быть стабильными, а не подвергаться постоянной и непредсказуемой корректировке; во-вторых, они должны быть едиными для всех регионов. Что касается проблемы дотационное™, то ее следует решать не через систему распределения налоговых доходов, а через систему распределения дотаций, которая, в свою очередь, должна иметь под собой единые и объективные методологические основания. Лишь подобный подход способен на деле сформировать предпосылки для обеспечения стабильной экономической основы местного самоуправления.

В рамках налоговой реформы целесообразно перевести налог на недвижимость в разряд местных налогов. Такой шаг станет эффективной предпосылкой стимулирования нового строительства, инвестиций в объекты недвижимости, развития городской и сельской инфраструктуры.

При положительной оценке первого опыта «трансфертных» отношений между субъектами Федерации и местным самоуправлением в целом, следует отметить, что многие из недостатков его первых шагов связаны с отсутствием методики оценки социально-экономического потенциала муниципальных образований

В целом, в основу механизма трансфертов, следует положить принцип: социальные трансферты должны не исключать полностью, а лишь смягчать различия между территориями, чтобы у каждой из них оставались стимулы для развития своей собственной доходной базы

Вместе с тем, анализ показывает, что вопрос дотаций нельзя рассматривать изолировано. Он является составной частью проблемы межбюджетных отношений в целом. Так, многие противоречия, существующие сегодня в области предоставления дотаций муниципальным образованиям во многом порождены несовершенством действующей системы распределения налоговых доходов между различными уровнями бюджетной системы. Проведение реформы местного налогообложения, могло бы в определенной степени решить многие проблемы. Так, увеличение доходной базы местных бюджетов в результате введения двух местных налогов -налога на недвижимость и налога на вмененный доход позволит в основном обеспечить финансирование муниципалитетами конституционно закрепленных за ними вопросов местного значения. Что касается различного рода финансовой помощи, то она, прежде всего, предоставлялась бы на финансирование переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

В целом, исследование современных проблем развития местного самоуправления в России показывает, что сложившаяся ситуация в этой сфере не отвечает ни потребностям социально-экономического возрождения России, ни общемировым тенденциям. Для того, чтобы данный общественный институт мог занять адекватное ему место в системе общественных отношений, следует не только на словах, но и на деле поставить вопросы развития местного самоуправления в сило приоритетных задач нового российского правительства.

В целом, проведенное исследование показывает, что местное самоуправление сегодня является одним из важнейших институтов в жизни современного демократического общества. Внимание к его развитию уделяется в рамках как федеративных государств, так и государств унитарных. И в этом смысле Россия вписывается в общие тенденции мирового развития.

Вместе с тем, несмотря на существование ряда (достаточно большого) общих для всех стран проблем, для их разрешения нет, и не может быть, единых моделей и подходов. Каждая страна характеризуется собственными особенностями и развитостью национальных экономик, формами государственного устройства, политическими традициями и историческим опытом, на основе которых и формируется, во многом эволюционно, та или иная модель местного самоуправления. Любые же близкие по своей форме механизмы разрешения существующих проблем, определенное сближение моделей местного самоуправления вызваны, прежде всего, сближением национальных экономик. Именно поэтому любое заимствование в области организации местного самоуправления должно опираться и подкрепляться общностью в уровне развития национальных экономик, схожестью политических, национально-этнических и иных основ общественных отношений. Ясно, что ни одна страна мира не может дать полного тождества указанных моментов с какой-либо другой страной. Не является исключением из этого абсолютного правила и Россия.

Именно поэтому нам необходимо искать свою собственную, опирающуюся на общемировые тенденции развития, модель местного самоуправления. Вместе с тем, уже сегодня стало ясно, что простое декларирование отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти не способно обеспечить реальную экономическую самостоятельности муниципальных образований. Уже сегодня стало ясно (и это подтверждает мировой опыт), что основным гарантом обеспечения прав (в том числе и экономических) местного самоуправления должен выступать именно федеративное государство, а не его субъекты. Последние, особенно в условиях современного кризисного состояния экономики не способны сформировать правовую базу экономической самостоятельности местного самоуправления.

Без разработки общефедеральной политики, гарантирующей самостоятельность местных бюджетов, местное самоуправления может быть дискредитировано в принципе.

Представляется, что при поиске ответов на любые вопросы, касающиеся становления и развития местного самоуправления (как, пожалуй и связанные с любым общественным институтом) следует сперва определиться с целевой ориентацией местного самоуправления; для чего оно создается; вопрос о том, каким способом местное самоуправление способно в наилучшей степени справиться с грузом возложенных на него функций с учетом конкретных социально-экономических условий муниципалитета, региона, Федерации в целом. У обоих уровней власти (местного и государственного) должна быть одинаковая цель - рост благосостояния населения, удовлетворение его потребностей и интересов. Губернатор Ставропольского Края A.JI. Черногоров очень метко охарактеризовал суть необходимого взаимодействия между двумя уровням власти: "Не вместо, а вместе"131.

В работе предложено авторское видение основных направлений, реализация которых способна обеспечить определенный сдвиг в области наращивания экономических ресурсов муниципальных образований.

Вместе с тем, за рамками исследования остался целый ряд вопросов, требующих особого, самостоятельного исследования, а потому не включенных в рассматриваемую работу. Так, например представляется весьма актуальным исследование возможностей введение в России различных форм межмуниципального самоуправления. Сегодня подобный институт не предусмотрен существующим законодательством. Вместе с тем, очевидно, что подобная форма могла бы достаточно бесконфликтно решить многие проблемы, стоящие перед низовым уровнем управления. Другая важная группа проблем, оставшаяся за рамками исследования, связана с отнесением местного самоуправления к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В каких специфических региональных формах реализуется этот предмет совместного ведения, каков конкретный опыт различных субъектов Федерации? Все эти, как и многие другие, вопросы требуют своего дальнейшего изучения.

131 См. Мачульская И. Указ. Соч. С.55.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Салов, Олег Альбертович, 2000 год

1. Нормативно-правовые акты.

2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации.

3. О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251.

4. Европейская Хартия о местном самоуправлении.

5. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. 1864 г. // ПСЗРИ 2е собр. т. XXXIX - Отд. 1 - СПб., 1867

6. Положение Комитета министров 7 июля 1867 г. о порядке оставления без последствий ходатайств губернских земских собраний (ПСЗ-2, т. XLIV, № 52 465).1. Монографии.

7. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.: Изд-во "Республика". 1994.-318 с.

8. Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку. М.: Дело и Сервис, 1998. - 319 с.

9. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1997. С.302.

10. Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М. Изд-во Научно-образоват. лит-ры РЭА. 1999. - 160 с.

11. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

12. Валентей С, Развитие общества в теории социальных альтернатив. М.: Институт экономики РАН, 1994. 140 с.

13. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. 1-3.

14. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928.

15. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М.: Изд-во МГУ. -1957.

16. Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России. Собр. Соч. Т. IX. СПб., 1904.

17. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.

18. ЗО.Карпиков Е.И., Тарачев В.А. Ценные бумаги субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. М. 1996.

19. Кирдина С. Некоторые особенности финансовой системы России в сравнении с Западной Европой: краткий исторический очерк. / Сб-к История финансовой политики России. СПб: Изд-во СпбГУ, 1999.

20. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2.

21. Кумакова С.В. Государственное управление и местное самоуправление: современные методы управления. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1996. - 244с.

22. Ильина Л.И. Межбюджетные отношения. Сыктывкар: Сыктывкарский гос. университет, 1997. - 96с.

23. Лавров A.M. Проблемы развития бюджетного федерализма в России.

24. Лайкам К.Э. Концепция межбюджетных отношений и налоговая система.

25. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997. - 372 с.

26. Мачульская И.Г. Аналитический обзор российских и зарубежных моделей местного самоуправления. Новосибирск. 1996. 24с.

27. Местное самоуправление. Отв. редактор Холгер Пиндт. М., Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз Российских городов, 1995 г. 439с.

28. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. М., Издание Всемирного Банка. 1993.

29. Редлих И. Английское местное самоуправление. СПб., 1908. Т.2.

30. Скалон В.Ю. По земским вопросам: очерки, обозрения, заметки. Часть 1 в переходное время. 1880-1882. - СПб. Б.Г.

31. Таллок Г. Новый федералист: Пер. с англ. / Общ. Ред. Д.э.н. Осадчей И.М., к.э.н. Ранневой Н.А., к.э.н. Чернявской Г.В. Всутпиательное слово Осадчей И.М. М.: Фонд "За экономическую грамотность", 1993. - 191 с.

32. Тишков В.А. Федеративное устройство и местное самоуправление. Становление новой российской государственности: реальность и перспективы. М. 1996.

33. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998.

34. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

35. Федерализм. Энциклопедический словарь. М. ИНФРА-М. 1997. 288 с.

36. Федоткин В.Н. Экономические основы управления территорией (финансово-бюджетный аспект). Рязань. 1999.

37. Хегрутт С., Кронваль К., Рибердаль К., Рюдебек К. Местное самоуправление в Швеции. Стокгольм. 1996.

38. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М.1995.

39. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. Новосибирск, Изд-во Новосиб. Ун-та, 1995.

40. Экономические проблемы становления российского федерализма. / Отв. ред. Валентей С.Д. М., Наука. 1999. - 108 с.

41. Юрки Лауринмяки, Тимо Линкола, Кари Пряталла. Местное и региональное управление в Финляндии. 1996.

42. Коллективные монографии и сборники.

43. Бюджетное устройство в Российской Федерации. Под редакцией Сидорович О.Б. М. Центр Конституционных исследований Московского Общественного научного фонда. 1997.

44. Бюджетный федерализм. Налоговые системы зарубежных стран. / Под ред. Князева В.Г., Черника Д.Г., Зубенко В.А.

45. Бюджетный федерализм: опыт развитых стран. М. ИНИОН РАН, 1996. 80с.

46. Клеман Н.М. Местные органы власти в структуре управления Великобритании: Научн.-аналит. Обзор / РАН ИНИОН. М. Изд. ИНИОН. 1993 - 34 с.

47. Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М. Инфра М-Норма, 1997.

48. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г. января первого. М., 1865.

49. Материалы к Совещанию руководителей органов местного самоуправления "О состоянии социально-экономической ситуации в стране и мерах по ее стабилизации". Конгресс муниципальных образований, Москва, 2 октября 1998.

50. Местные органы власти: зарубежный опыт. М. АОН при ЦК КПСС. Научно-информационный отдел. 1989. -220 с.

51. Миронов И.Ю. Вопросы бюджетного федерализма с точки зрения региона // Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров. М. 1996. - 304 с.

52. Основы местной социально-экономической политики /под ред. А.Е. Когута. Санкт-Петербург. РАН. Институт социально-экономических проблем. 1995.142 с.

53. Отношения собственности в экономическом механизме федеративных отношений /Под ред. Бухвальда Е.М. М. Институт экономики РАН. 1997. - 211 с.

54. Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах (обзор). М. Научно-производственный кооператив "Ресурс". 1990.

55. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. М.: Изд-во Совета Федерации, 1997.

56. Регионализм во Франции. Нормативные материалы. / Институт научной информации по общественным наукам РАН. 1994.

57. Рефьюз У. Финансирование правительственных расходов. Сравнительный анализ систем фискального федерализма в различных странах. // Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров. М. 1996. - 304 с.

58. Российский север и федерализм: поиск новой модели. Отв ред. Пилясов А.Н. Магадан: СВКНИИ ДВО РАН, 1997. 179 с.

59. Становление государственного и местного самоуправления в регионах России (На примере Саратовской области). Саратов: СВШ МВД РФ, 1997.

60. Становление местного самоуправление в Российской Федерации. М.: Московский общественный научный фонд. 1999.

61. Сибиряков К.Н. Теория и практика современного федерализма. / Бюджетный федерализм. Российско-Канадский проект "Федерализм и сотрудничество". -М.: Московское отделение Российского научного фонда, 1995. 112 с.

62. Федерализм власти и власть федерализма. М., ТОО "ИнтелТех", 1997. 875 с.

63. Федерализм глобальные и российские измерения. / Материалы международной научно-практической конференции. - Казань, 1993. — 299 с.

64. Федерализм и региональные отношения (Опыт России и Западной Европы). Приложение к журналу "Этносфера", Москва, 1999. С. 196.

65. Экономические, финансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и администратвном округе. Материалы научно-практической конференции, организованной Московским экономико-првовым Институтом 11-12 ноября 1999 г. М.: СИМС. 1999.

66. Статьи в периодических изданиях.

67. Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку. М.: Дело и Сервис, 1998. - 319 с.

68. Артемов Ю.М. Некоторые особенности бюджетной и налоговой систем Швейцарии // Финансы. 1995. №11.

69. Баранова К.К. Межрегиональное "финансовое выравнивание" в системе германского федерализма / Федерализм и региональные отношения (Опыт России и Западной Европы). Приложение к журналу "Этносфера", Москва, 1999. С. 188-192.

70. Барский А,, Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления. // Вопросы экономики. 1999. № 3.

71. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопр. экономики. 1995. № 8.

72. Богачева О.В. Бюджетные механизмы в мировой практике развития депрессивных регионов. Вопросы экономики. 1996. № 6.

73. Данкерс Д.С. Муниципальная бюджетная система в Нидерландах. // Государство и право. 1993. № 6.

74. Дубов В.В. Действующая налоговая система и пути ее совершенствования. // Финансы. 1997. - №4.

75. Дункан М., Маклур Ч. Американская налоговая служба: децентрализованная система. // Российский экономический журнал. 1997, № 3.

76. Дьяконова J1.A. Организация управления финансовыми ресурсами в регионе. // Финансы. 1999. № 8.82.3арецкая С.Л., Капранова Л.Д. Бюджетный процесс в США (обзор).

77. Игудин А. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных отношениях. // Финансы. 1998. №2.

78. Игудин А.Г., Попонова Н.А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России. // Финансы. 1999. № 4. С. 52

79. Ильина Л.И. Межбюджетные отношения. Сыктывкар: Сыктывкарский гос. университет, 1997.-96с.

80. Ишутин А. Стимулирование инвестиционных процессов в муниципальном образовании // Федерализм. 1998. № 4. С. 41-58.

81. Каппеллин Р. Региональная политика в местном и региональном измерении. // Регион: Экономика и социология. 1995. № 4.

82. Кармоков X. Бюджетный федерализм и экономический рост // Федерализм.1998. №2. С. 9-24.

83. Кирдина С. Направления модернизации бюджетного федерализма в реформируемой политической системе России. // Федерализм. 1999. № 4. С.67-78.

84. Кирпичников В.А. Бюджетный федерализм и местное самоуправление. // Финансы. 1995. №6. С.6-8.

85. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист. 1996. № п. с. 3-14.

86. Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6.

87. Кузнецова И. Системы налогообложения Соединенный Штатов Америки // Аудитор. 1997. № 3. С.52.

88. Кузнецова О. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами. Вестник Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РФ,1999, №88.

89. Лавров A.M. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики. 1995. № 8. С. 21-29.

90. Лавров А. Методологические проблемы региональной политики: опыт сравнительного анализа// Регион: экономика и социолог. 1995. № 2. С. 3-24.

91. Лавров А. Проблемы и перспективы развития межбюджетных отношений в России // Общество и экономика. 1995. № 3. С. 3-23.

92. Лайкам К.Э. Концепция межбюджетных отношений и налоговая система.

93. Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений в России // Государство и право. 1993. № 8.

94. Левин А.Н. Налоговая реформа: территориальный аспект. // Финансы. 1997. № 12.С. 27-30.

95. Ю1.Лексин В., Швецов А. Рождение региональных и местных займов // Федерализм. 1998. № 1. С. 147-162.

96. Лексин В., Швецов А. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения: Статья 8. Приоритеты региональной политики. Муниципализация социальных объектов приватизированных предприятий. // Рос. экон. журнал. -1995. №5-6. С.44-45.

97. Любимцев Ю. Бюджетный федерализм, проблемы и перспективы. // Экономист- 1996. № 11.

98. Любовный В. Как живешь, российский город. // Федерализм. 1996, №4. С.21-38.

99. Мартынов А.В. Решить проблему неплатежей. // Финансы. 1997. №10.

100. Мачульская И. Власть сильна, когда она едина. // Федерализм. 1999. №3. С. 4968.

101. Ю.Митрохин С. И снова о мифах. Российская Федерация сегодня. 1998. № 1, с.22. 111 .Налоги и налогообложение / под ред. Русаковой И.Г. М. 1998. - 495 с.

102. Новгородская область: Российская Федерация сегодня. 1988. №1, с.23.

103. З.Одинцова А. Территориальное управление во Франции // Вопросы экономики.1991. №5.114.0садчая И.М. Бюджетная политика государства на переломных этапах: опыт индустриально развитых стран. // МЭ и МО. 1995. - №8. - С.23-34.

104. Пансков В., Игнатьев Д. Налоговый федерализм и местные налоги. Российский экономический журнал. 1995. № 4.

105. Нб.Пикунов Н.И. Организация работы налоговых органов США // Финансы. 1995.- №6.

106. Подпорина И. Трансферты и бюджетное выравнивание. Российский экономический журнал. 1995. № 12.

107. Пронина Л. Законодательная основа местных финансов. // Финансы. 1998. №1. С. 163-176.

108. И9.Пушкарь А. Жилищная реформа по-рязански. Российская Федерация сегодня. 1988. № 1, с.24.

109. Разграничение расходных и доходных полномочий и самостоятельность местных бюджетов. Материалы "Круглого стола" расширенного заседания секции

110. Бюджет и финансы города" Союза российских городов 7 апреля 1999 г.// Финансы. 1999. № 5.

111. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы (Аналитический доклад) // Федерализм. 1997. № 1. - С.5-82.

112. Ревенко JI. "Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": от концепции до реализации. // Конституционное право: восточноевропейской обозрение. 1995. № 3. С. 10-14.

113. Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вопросы экономики. 2000. № 1.

114. Семеко Г.В. Местные финансы стран Европейского Сообщества. // Финансы, 1993, № 11

115. Степанов Ю. Местные налоги в странах Запада // Экономика и жизнь. 1994. № 23.

116. Строев Е.С. Корректировка экономических реформ и разработка новой концепции бюджетной политики // Вопросы экономики. 1997. № 1.

117. Трунов С. Львов Н., Мурашко А. Терехин А. Проблемы законодательного обеспечения финансово-экономической основы местного самоуправления // Городское управление. 1998. № 2. - С. 11-18.

118. Фабричный С., Баранова Е. Помогая законам, помоги и рублем. // Российская Федерация сегодня. 1988. № 1, с.23.

119. Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия. //Вопросы экономики. 2000. №1.131 .Хаузер Х-Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии. // Финансы. 1995. - № 5. - С. 53-56.

120. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений. // Финансы. 1999. №5.

121. Шишкин А.Г., Захаров М.А. Бюджетные проблемы в федеративном государстве: поиски решения. // Финансы. 1997. № 4.