Совершенствование современного избирательного законодательства в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Сизько, Игорь Александрович

• Сизько, Игорь Александрович
• кандидат юридических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Сизько, Игорь Александрович

Введение

Глава I. Теоретико-правовые основы совершенствования современного законодательства о выборах

§ 1. Демократические принципы проведения выборов

§ 2. Содержание и развитие избирательных систем, используемых в Российской Федерации

Глава II. Основные направления совершенствования современного избирательного законодательства в России

§ 1. Совершенствование избирательного законодательства, регулирующего выборы федерального уровня

§ 2. Оптимизация законодательства о выборах в субъектах

Российской Федерации и муниципальных образованиях

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование современного избирательного законодательства в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование»

Актуальность темы исследования. Современное российское общество нуждается в реформировании. Перестраиваются все его сферы, в том числе и государственно-правовая. Свободные демократические выборы занимают особое место в становлении и развитии основ конституционного строя Российской Федерации. Они действительно превращаются в эффективные механизмы формирования государственной власти, обеспечивающие ее преемственность и политическую стабильность. Современные выборы проходят в условиях многопартийности, состязательности кандидатов, открытости, свободы мнений и подлинного выбора; созданы правовые условия для независимости избирательных комиссий от органов государственной власти. И от того, насколько точно все субъекты избирательного процесса следуют положениям законодательства, зависит организационно-правовой уровень проведения выборов, легитимность их результатов.

В то же время российская практика показывает, что избирательное законодательство в его современном состоянии еще не до конца способно обеспечить демократический характер выборов, оно требует дальнейшего совершенствования. Поэтому в диссертации аналитические задачи подчинены основной исследовательской цели: установлению соответствия действующего избирательного законодательства реализации реального народовластия в обществе. В числе проблем развития избирательного законодательства особую актуальность приобретает несоответствие между тенденцией усиления централизации государственной власти и реальной практикой правотворчества органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Несовершенство избирательного законодательства вызывает ряд негативных явлений в обществе, препятствующих построению в России правового государства, нормальному функционированию институтов гражданского общества.

Устранение выявленных недостатков, связанное с совершенствованием избирательного законодательства, позволило бы повысить эффективность выборных процедур и гражданскую ответственность избирателей, создать заслоны для проникновения криминальных и недостойных лиц в ряды представителей власти.

Степень разработанности темы исследования. Специфика исследуемой проблемы вызвала необходимость обращения к научной литературе, освещающей различные аспекты проблем, сложившихся в избирательной сфере.

Вплоть до середины 80-х годов вопросы совершенствования избирательного законодательства достаточно активно дискутировались в научной среде. При этом, на работах того времени не могли не сказаться господствовавшие идеологические установки. Тем не менее, наиболее важные общенаучные положения проанализированы и использованы диссертантом в настоящем исследовании. Прежде всего, это работы ученых Денисова А.И., Кабышева В.Т., Кима А.И., Мишина A.A., Страшуна Б.А., и др.

Совершенствование современного избирательного законодательства не может рассматриваться в отрыве от теоретического осмысления конституционно-правовых основ реализации народовластия в Российской Федерации.

Так, проблемам народовластия и характеристике выборов в качестве одной из ведущих форм народного суверенитета посвящены работы Баглая М.В., Бондаря Н.С., Дмитриева Ю.А., Иванченко A.B., Кутафина O.E., Мамута J1.C., Миронова О.О., Овсепян Ж.И., Чиркина В.Е., Шапсугова Д.Ю., Эбзеева Б.С. и др.

Вопрос о понятии, содержании и ролевом назначении принципов выборов в органы публичной власти получил определенное развитие в теоретических изысканиях Авакьяна С.А., Герасименко Т.В., Зиновьева A.B., Князева С.Д., Руппеля А.Х., Юсова C.B. и др.

Актуальным вопросам теории и истории российского избирательного права, содержанию избирательных прав на различных стадиях избирательного процесса посвящены работы Биктагирова Р.Т., Волченко В.Н., Горбунова В.П.,

Колюшина Е.И., Краснова К.В., Кременецкого С.М., Кукушкина М.И., Масловской М.В., Самсонова В.А., Теперика A.B., Хачатурова Н.В., Югова A.A., и др.

Реформированию российской избирательной системы в последнее десятилетие посвящены труды Веденеева Ю.А., Любарева А.Е., Лысенко В.И., Михалевой H.A., Мясникова А.П., Сунцова А.П. и др.

Наиболее полно проблемы совершенствования избирательного законодательства получили освещение в монографиях последнего десятилетия.

В рамках первого этапа развития избирательного законодательства (принятие Конституции Российской Федерации 1993 года - 1996 год) ученые рассматривали вопросы, связанные с новыми моделями реализации избирательных прав граждан, корректировкой разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местного самоуправления, анализировался первый «рамочный» Федеральный закон. Наибольшее отражение эти вопросы нашли в работах Алебастровой И.А., Кулакова О.Н., Васильева В.И., Ковлера А.И., Мак-лакова В.В., Ржевского В.А. и др.

В рамках второго этапа развития избирательного законодательства Российской Федерации (1997-2001 г.г.) учеными исследовались различные аспекты избирательного законодательства, в том числе проблемы унификации правового регулирования выборов, анализировалось изменение понятия избирательного права граждан. Авторы по-разному оценивали коренное изменение соотношения федерального и регионального избирательного законодательства. Реформированию российского избирательного законодательства этого периода посвящены труды Автономова A.C., Алехичевой Л.Г., Астафичева П.А., Журавлевой И.А., Лысцова В.В., Матейковича М.С., Мещерякова А.Н., Наумова В.И. и др.

Современный этап совершенствования избирательного законодательства связан с принятием Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В связи с принятием этого нормативно-правового акта соотношение федерального и регионального законодательства о выборах перешло в принципиально новую плоскость. Федеральным законодателем были внесены изменения, ограничивающие по ряду параметров правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области избирательного законодательства. В связи с принятыми новеллами, процесс совершенствования регионального избирательного законодательства в диссертации рассматривается как его оптимизация, то есть совершенствование законодательства в соответствии с нормами меняющегося федерального законодательства в контексте накопленного опыта проведения региональных выборов и более полного учета местных условий. Этот этап еще недостаточно апробирован практикой и является предметом пристального внимания ученых и законодателей.

• Следует отметить, что работы последнего периода по тематике исследования, несмотря на активно развивающийся процесс совершенствования избирательного законодательства, отображены, в основном, в отдельных статьях, зачастую носящих описательный характер. Отдельные аспекты совершенствования современного избирательного законодательства отображены в работах Борисова И.Б., Застрожной O.K., Поляшовой И.С., Постникова А.Е., Пылина В.В. и др.

В процессе подготовки настоящего исследования использовалась также литература по философии, социологии, политологии, зарубежному государст-воведению.

Актуальность темы, недостаточная научная разработанность определили ее выбор, а также предмет, цели и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в анализе теоретико-правовых основ современного избирательного законодательства в Российской Федерации и общих направлений его совершенствования, а также в разработке рекомендаций и предложений по его развитию в целях реализации реального народовластия в стране.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие основные задачи:

- исследовать наиболее существенные тенденции развития современного избирательного законодательства и оценить их направленность;

- установить правовые пробелы в реализации демократических принципов проведения выборов в Российской Федерации;

- определить преимущества и негативные черты избирательных систем, используемых в России, с точки зрения максимального обеспечения народного волеизъявления;

- выявить особенности современного процесса совершенствования федерального законодательства о выборах;

- внести предложения по оптимизации регионального и местного избирательного законодательства при формировании органов публичной власти в Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации народовластия в Российской Федерации посредством выборов, регулируемых действующим избирательным законодательством.

Предметом исследования являются принципы и нормы избирательного права, а также практика их реализации в соответствии с международными стандартами и конституционно-правовыми основами проведения демократических выборов в Российской Федерации.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составляет диалектико-материалистический метод познания государства, права, демократии, позволяющий рассмотреть изучаемые явления в их развитии, взаимосвязи и взаимозависимости. При исследовании текстов нормативных правовых актов в работе применялся формально-юридический метод.

Диссертант использовал также системный и конкретно-исторический подходы к изучению правовых явлений, позволившие обеспечить более высокий уровень фиксирования и описания полученных результатов, а также метод перехода от общего к частному.

При рассмотрении отдельных вопросов использовался метод сравнительно-правового анализа, что давало необходимую основу для сопоставления и обобщения основных характеристик избирательного законодательства Российской Федерации.

В диссертации проводился анализ правовых и иных источников: Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года; федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (с изм. и доп. от 27.09.2002 г., 24.12.2002 г., 23.06.2003 г., 4.07.2003 г., 23.12.2003 г., 7.06.2004 г., 15.12.2004 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ (с изм. и доп. от 23.06.2003 г.), «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ, а также предыдущих редакций этих законов; конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о выборах представительных органов государственной власти; постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации; решений Верховного Суда Российской Федерации; решений судов общей юрисдикции.

Системное использование автором указанных методов позволило раскрыть предмет исследования, решить поставленные задачи, достигнуть обозначенной цели.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является комплексным исследованием проблем совершенствования действующего избирательного законодательства в Российской Федерации на современном этапе. Причем, помимо технико-юридического анализа, в работе современное избирательное законодательство и избирательная система рассматриваются на концептуальном уровне, во-первых, с точки зрения их соответствия этапу строительства демократического правового федеративного государства в России. А во-вторых, исследуется воздействие данных институтов на формирование современной российской государственности в контексте реализации конституционного принципа народовластия.

В диссертационном исследовании выявлены противоречия и несогласованность между отдельными нормативно-правовыми актами избирательного законодательства. Проведенное обобщение действующего законодательства о выборах позволило обосновать новые нормы, отражающие потребности общественной практики и восполняющие пробелы правового регулирования.

Анализ избирательного законодательства подтверждает необходимость закрепления в Конституции основных начал избирательной системы.

В работе предлагается авторская классификация принципов проведения выборов и анализируется практика их реализации в Российской Федерации.

С целью упорядочения и обновления законодательства обосновывается необходимость создания Избирательного кодекса Российской Федерации.

В связи с изложенным научно-теоретический анализ процесса совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации, выработка понятийного и концептуального аспектов исследования позволяют сформулировать рекомендации по дальнейшему развитию избирательного права, призванные скорректировать избирательную политику в направлении укрепления демократии и законности в стране.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Процесс совершенствования избирательного законодательства и соответствующая правоприменительная практика актуализируют задачу конституционного оформления современной избирательной системы России. Следует закрепить в Конституции Российской Федерации: универсальные принципы избирательного права (всеобщие, равные, прямые выборы, при тайном голосовании), соблюдение которых придает выборам действительно свободный и демократический характер; действующую систему избирательных комиссий; возраст, по достижении которого гражданин Российской Федерации обладает активным избирательным правом.

2. Необходимо уточнение содержания Конституции относительно разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области избирательного законодательства.

3. Задачи систематизации и обновления избирательного законодательства свидетельствуют о необходимости разработки и принятия Избирательного кодекса Российской Федерации, а на его основе - избирательных кодексов субъектов Российской Федерации.

4. Полагаем, что в Избирательном кодексе Российской Федерации следует закрепить следующие новеллы избирательного законодательства: систему единственного передаваемого голоса и пропорциональную систему с использованием свободных списков, а также распределением мандатов по методу д'Ондта и 5-ти % заградительным барьером как наиболее эффективные

• способы выборов депутатов законодательного органа государственной власти; выборный принцип формирования Совета Федерации как наиболее предпочтительный с точки зрения общедемократических принципов и тенденций развития современного федеративного государства. При этом правом выдвижения кандидатов в члены Совета Федерации должны обладать законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации; к существующим цензам предлагается добавить ценз оседлости для пассивного избирательного права при выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для более эффективного представительства интересов конкретного субъекта Российской Федерации; институт совмещения выборов, являющийся наиболее адекватным современному избирательному процессу; процессуальные нормы, регулирующие муниципальные выборы. В качестве диспозитивной предлагается ввести норму о добровольности участия в выборах на региональном и местном уровнях.

5. В целях устранения имеющихся в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации внутренних противоречий и несоответствия федеральному законодательству необходимо завершить процесс оптимизации регионального избирательного законодательства принятием соответствующих кодексов.

6. В избирательных кодексах субъектов Российской Федерации необходимо закрепить: дополнительные принципы избирательного права (периодичность, гласность, альтернативность, участие общественности в организации и проведении выборов); основные параметры избирательной системы для региональных и муниципальных выборов; максимальную величину заградительного барьера; более высокий, чем на федеральном уровне, процент выбывших кандидатов, являющийся условием отказа в регистрации либо отмены регистрации списка кандидатов; применение открытых списков при формировании законодательных (представительных) органов.

7. В уставах муниципальных образований необходимо закрепить материальные нормы, изъяв их из полномочий субъекта Российской Федерации.

8. Политико-правовая сущность выборов во многом зависит от уровня ответственности выборных лиц перед избирателями. Исходя из того, что представительные органы местного самоуправления и их депутаты в наибольшей степени поддерживают связь с избирателями, представляется целесообразным для депутатов представительных органов местного самоуправления закрепление в законодательстве некоторых элементов императивного мандата, например, отзыва. Право на отзыв депутата, ненадлежащим образом выполняющего свои полномочия и последующая замена отозванного депутата на основе дополнительных выборов необходимо урегулировать и в законодательстве субъектов Южного федерального округа (лишь половина его субъектов имеет законы об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления).

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что в диссертации обоснован комплексный подход к проблеме совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации. Научная разработка указанных вопросов будет способствовать дальнейшему развитию отрасли и науки конституционного права.

Ряд положений, концептуальных выводов и конкретных рекомендаций, обоснованных в диссертации, могут быть использованы в законотворчестве и правоприменительной деятельности избирательных комиссий всех уровней, а также органов государственной власти и местного самоуправления. Полученные в диссертации результаты будут полезны для профессорско-преподавательского состава и научных сотрудников, исследующих проблемы избирательного права в его конституционном измерении. Основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Избирательное право».

Полученные диссертантом результаты могут быть использованы при внесении изменений в федеральное законодательство и для ускорения процессов приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным.

Апробация результатов исследования. Основные положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в ряде научных статей, в тезисах, сообщениях, а также обсуждены на научных конференциях: международные конференции «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России (июнь 2001 г., Ростов-на-Дону), «Региональные элиты в процессе современной российской федерализации» (ноябрь 2001, Ростов-на-Дону - Майкоп); научно-практические конференции «Российское общество и государство на рубеже веков» (октябрь 2000 г., Ростов-на-Дону), «Актуальные проблемы современного российского общества и государства» (октябрь 2001, Ростов-на-Дону), конференция по самоуправлению, конференции в Донском юридическом институте.

Теоретические положения диссертации нашли свое отображение в процессе чтения лекций, при проведении семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран. Выводы, сформулированные в работе, используются в правовом воспитании и обучении студентов.

Структура работы определяется предметом, объектом, целью, задачами исследования и включает в себя введение, две главы, состоящие из четырех параграфов, заключение и список использованной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Сизько, Игорь Александрович

Заключение

Выборы есть один из институтов демократии и способ реализации политической правосубъектности граждан. Они давно превратились в демократических странах в одну из конституционных основ государственного устройства. Поэтому реальное содержание выборов выходит далеко за рамки таких взаимосвязанных категорий, как избирательное право, избирательная система и избирательный процесс, тем не менее выражается именно в них.

Выборы как политический институт следует рассматривать как обязательный и постоянно действующий элемент политической системы. Этот институт нельзя привязать только или главным образом к временным рамкам избирательных кампаний. Принципиальная ошибка властей состоит как раз в том, что выборы на практике рассматриваются как кампания, а не как постоянно действующий политический институт. Отсюда и разрыв между существующим избирательным законодательством и реалиями, а также быстрая утрата доверия вчерашних избирателей к своим избранникам.

Понятно, что мы имеем дело с еще продолжающимся в России процессом формирования основных политических институтов, в том числе и института выборов. В сложной взаимосвязи функционирования всех политических институтов в период их становления непросто вычленить особую роль и значение института выборов. Рискнем предположить, что в настоящее время в России возможность создания и функционирования хорошо работающей избирательной системы представляется довольно отдаленной. До тех пор, пока в обществе не будут сформированы и усвоены большей его частью, или, по крайней мере, основными политическими элитами, консенсусные представления по основным направлениям национально-государственного строительства, в стране будут продолжаться попытки менять те или иные элементы института выборов. Стабилизирующим фактором, безусловно, является подписание Россией ряда международных правовых актов, формулирующих международные стандарты выборов. Это так, но очевидно и другое: формальное согласие принять высокие международные стандарты еще не означает следование им в действительности. Неучастие многих граждан в политической жизни России в последние годы не в последнюю очередь связана и с неверием в справедливость и эффективность сложившегося института выборов.

В условиях продолжающегося процесса формирования современной политической системы России на институт выборов ложится особая ответственность. Он предстает как историческая альтернатива далеко еще не исчезнувшему тоталитарному сознанию граждан и бюрократическому традиционализму. Иного пути перед политической жизнью России, как становление и совершенствование института выборов, - нет.

Непосредственные, свободные, равные и тайные выборы - основа устройства государства, признанного в большинстве стран мира наиболее соответствующим принципам справедливости и естественного состояния общества — современной демократии.

Оценивая сущность избирательной системы, диссертант рассматривает избирательную систему как систему фактических отношений, связанных с выборами органов государственной власти и местного самоуправления (в широком смысле); правила, определяющие порядок проведения и подведения итогов выборов органов государственной власти и местного самоуправления, которые в соответствии с действующим законодательством страны избираются ее гражданами (в узком смысле). Представляется, что отказ рядом авторов1 от термина «избирательная система» в узком смысле не оправдан. Это понятие не сводится только к способу определения результатов голосования, а в действительности представляет систему важнейших юридических норм.

Избирательное право представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с реализацией права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Если избирательное право предметно регламентирует политиче

1 См.: Зиновьев A.B., Поляшова И.С. Избирательная система России (теория, практика и перспективы). СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 20-40. ское право граждан избирать и быть избранными, то избирательный процесс как форма реализации норм избирательного права выражает динамику и структуру участия граждан в осуществлении власти.

Автор считает, что нормы избирательного законодательства определяют принципы проведения выборов. Эти основополагающие, руководящие начала, отражающие демократическую природу выборов и определяющие правовое регулирование отношений в избирательной сфере призваны обеспечить соответствие результатов выборов реальному волеизъявлению граждан.

Современное законодательство, к сожалению, не идеально в отношении концептуального отражения и совершенства юридической техники воспроизводства принципов проведения выборов.

На основе действующего законодательства и современных научных представлений автором предлагается своя классификация принципов проведения выборов в Российской Федерации.

1. Общеконституционные принципы в области реализации народовластия (демократизма, народного суверенитета, народного представительства, разделения властей, ответственности).

2. Классические принципы избирательного права (всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании).

3. Дополнительные принципы избирательного права (добровольность, периодичность, гласность, альтернативность, подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями, участие общественности в организации и проведении выборов).

Реализация демократических принципов проведения выборов в Российской Федерации сталкивается с целым рядом трудностей. Нередко это связано с недостатками избирательного законодательства, как на федеральном, так и на уровне субъекта Российской Федерации.

В настоящее время переход на пропорциональную систему на выборах депутатов Государственной Думы может стать совершенно логичным шагом по развитию реальной многопартийности в России, будет способствовать укреплению единства Российской Федерации, сплочению общества. При этом автор считает, что попытки дальнейшего повышения заградительного барьера в Российской Федерации нецелесообразны.

При этом наиболее эффективным способом выборов депутатов является пропорциональная система с использованием свободных списков, разделением на региональные группы, а также расчетов избирательной квоты по методу д'Ондта и снижением заградительного барьера до 5%.

Анализ региональных избирательных систем позволил автору сформулировать ряд выводов:

1. Еще не все субъекты Российской Федерации привели свое законодательство в соответствие с требованием о том, что половина состава законодательного органа должна избираться по пропорциональной системе (в Южном федеральном округе - в Республике Адыгея и Астраханской области).

2. Применение пропорциональной системы на региональных выборах позволило значительно уменьшить долю избирателей, проголосовавших против всех кандидатов (так, на выборах 7 декабря 2003 года в Областную Думу Волгоградской области эти показатели составили — 16,11% для мажоритарной и 9,3% для пропорциональной составляющей).

3. В субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция завышения заградительного барьера, что может исказить волеизъявление избирателей (в законодательстве субъектов Южного федерального округа: Волгоградская область - 7%, Республика Калмыкия и Республика Дагестан - 10%).

4. Требование Федерального закона «Об основных гарантиях.» об отказе в регистрации либо отмене регистрации списка кандидатов в связи с выбытием более 25 процентов от числа кандидатов в списке с учетом небольшой численности распределяемых по пропорциональной системе мандатов, может создать ситуацию, при которой в зависимость от двух, трех кандидатов ставится возможность участия в выборах политической партии, избирательного блока. Следует рассмотреть вопрос о повышении процента выбывших кандидатов, являющегося условием отказа в регистрации либо отмены регистрации списка кандидатов.

5. Субъектам Российской Федерации необходимо более активно использовать открытые списки при формировании законодательных (представительных) органов.

6. Необходимо законодательно урегулировать порядок наименования блоков, участвующих в региональных выборах.

По мнению диссертанта, необходимо закрепить в Конституции всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, а также принцип проведения выборов в установленные законом сроки. В федеральном конституционном законодательстве целесообразно закрепить конституционно-правовой статус Центральной избирательной комиссии и системы избирательных комиссий, их основные полномочия и обязанности по организации и проведению выборов и референдумов, базовые принципы формирования и деятельности. Это конституционное закрепление особо важно, так как избиратель* ные комиссии играют существенную роль в обеспечении важнейших конституционных прав граждан — права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Также требуют конституционного закрепления такие вопросы, как возраст, по достижении которого гражданин Российской Федерации обладает активным избирательным правом и дополнительные ограничения в реализации пассивного избирательного права. Требует уточнения и содержание Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской в области избирательного законодательства.

Детальное регулирование избирательных процедур в ФЗ «Об основных • гарантиях.» должно быть рассчитано, прежде всего, на выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а процедуры, регулирующие федеральные выборы необходимо прописать в соответствующих законах. Устанавливая приоритетность норм этого Федерального закона, законодатель игнорирует Конституцию, которая не предусматривает большую юридическую силу одного федерального закона над другим.

Изучение порядка формирования Совета Федерации за последние годы и мировой практики по проведению выборов верхних палат парламента позволило сделать вывод о необходимости введения прямых выборов членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

При этом правом выдвижения кандидатов в члены Совета Федерации должны обладать законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Каждый из этих органов обязан будет выдвинуть не менее 3 кандидатов. Выборы членов Совета Федерации должны проходить в пределах административных границ каждого субъекта РФ, на территории которого образуется два одномандатных избирательных округа, раздельно для выборов члена Совета Федерации от законодательного (представительного) органа и члена Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Автор приходит к выводу, что отсутствие в федеральном законе четкой процедуры порядка формирования (избрания) Совета Федерации фактически предлагает субъектам Российской Федерации самостоятельно регулировать эти вопросы своими нормативно-правовыми актами, в том числе - законами, что вступает в противоречие с требованиями федерального законодательства. Анализ нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации свидетельствует о недостаточности регулирования процедуры избрания членов Совета Федерации нормами регламентов соответствующих законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ современного федерального законодательства о выборах и практики его применения позволили автору сделать вывод о необходимости принятия Избирательного кодекса Российской Федерации как высшей формы правотворчества. Это могло бы способствовать обеспечению стабильности в обществе и развитию избирательной системы на твердой правовой основе, а также показать образец регулирования выборов для субъектов Российской Федерации.

Изучая законодательство, регулирующее выборы в субъектах Российской Федерации, диссертант приходит к выводу о том, что российские регионы прошли значительный путь в данном направлении. При этом многие субъекты Федерации, опираясь на конституционные положения, значительно опередили здесь федеральный центр. В субъектах Российской Федерации принято значительное количество законов, развивающих конституционные принципы народовластия.

Анализируя конституции и уставы субъектов Российской Федерации, диссертант еще раз подчеркивает, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, поэтому в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации вообще следует избегать понятия «единственный источник» и рассматривать вопросы осуществления власти в соответствующем субъекте Федерации.

Рассматривая новеллы федерального законодательства о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, автор приходит к выводу о их противоречивости. Так, ст. 83 Конституции Российской Федерации в числе полномочий Президента Российской Федерации не предусматривает возможности назначения главы субъекта Российской Федерации. И вопрос о том, является ли этот перечень полномочий открытым или закрытым не ясен.

Участие федерального центра и регионального парламента в наделении полномочиями высшего должностного лица должно обеспечить постоянство контроля за его деятельностью со стороны депутатов. По мнению диссертанта, этот контроль будет наиболее действенным, если в основу оценки деятельности губернаторов положить простые и понятные критерии улучшения качества жизни людей. К ним относятся, прежде всего, продолжительность жизни, уровень рождаемости, социальной защиты, трудовой занятости и ряд других показателей.

Однако, в законодательство необходимо ввести временный характер этих нововведений, а также обязать претендентов на эти должности предоставлять информацию о доходах и имуществе. Лишь при соблюдении этих условий новые подходы к формированию структуры власти в субъектах будут обоснованными.

По мнению автора, в сфере избирательного законодательства весьма проблемным остается вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Участникам избирательных кампаний, избирательным комиссиям приходится одновременно руководствоваться положениями двух законодательных актов, детально регулирующих выборы в субъекте Российской Федерации. Однако, многие вопросы (особенно процедурные) были однозначно решены в федеральном законе. И в региональных законах значительное место занимают нормы, дублирующие нормы федерального закона.

Необходимо приведение региональных законов в соответствие с федеральным законодательством, что само по себе не так уж и просто, поскольку в данном случае приходится серьезно менять абсолютно все региональное избирательное законодательство. Полагаем, что более целесообразным является не тот вариант, когда в законы субъектов Федерации вносятся соответствующие изменения и дополнения, а вариант принятия новых редакций избирательных законов. Наиболее рациональным будет принятие избирательного кодекса субъекта Российской Федерации. Название, конечно же, условное, поскольку в него могут быть включены процедуры референдумов и отзыва выборных лиц. Цель принятия избирательного кодекса субъекта Российской Федерации состоит в комплексном системном законодательном регулировании выборов и референдума. Кодификация же производится в интересах экономии правового материала, удобства пользования им при подготовке и проведения выборов.

Если в этом кодексе удастся разумно разделить материальные и процессуальные нормы, императивные и диспозитивные нормы, общие и специальные нормы, то региональные законодатели смогут избавиться от необходимости дублировать федеральный закон.

Автор приходит к выводу о необходимости закрепления процессуальных норм, регулирующих проведение муниципальных выборов в федеральном законодательстве. Что касается материальных норм, то значительную часть их можно было бы изъять из полномочий субъекта РФ, передав на местный уровень.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что в интересах совершенствования механизма выборов речь должна идти о дальнейшем совершенствовании избирательного законодательства. При этом процесс совершенствования современного избирательного законодательства подразумевает: а) концептуальные изменения, связанные с усилением контролирующих инструментов федеральных органов государственной власти за политическими процессами, происходящими на федеральном, региональном и местном уровнях (переход на пропорциональную систему выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; переход на смешанную (мажоритарно-пропорциональную) модель формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; выборный порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; изменение порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации; корректировка разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере формирования органов государственной власти и местного самоуправления; создание Избирательного кодекса Российской Федерации, как высшей формы правотворчества). б) корректировка юридико-технического и содержательного характера (согласованность норм отдельных федеральных законов и изменение отдельных статей; приведение нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством; развитие института совмещения выборов; введение дополнительных моральных цензов для кандидатов; совершенствование информационного обеспечения выборов и норм, направленных на усиление правовых гарантий общественного контроля за проведением выборов).

В условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства, основанного на республиканской форме правления и разделении властей, институт выборов должен стать реальным механизмом осуществления народовластия, формой реализации политических интересов граждан, определения ими формы и содержания деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. И основной вектор совершенствование современного избирательного законодательства должен быть направлен в эту сторону.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Сизько, Игорь Александрович, 2005 год

1. Нормативно-правовые акты

2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

3. Федеральный Конституционный закон от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 07.06.2004) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

4. Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (ред. от 08.12.2003) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

5. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

6. Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 20-ФЗ «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 172.

7. Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О Выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

8. Федеральный Закон от 26.11.1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ред. от 22.06.1998 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

9. Закон Республики Дагестан от 25.07.2003 г. № 22 «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан» // Дагестанская правда. 2003. № 160-162.

10. Закон Республики Калмыкия от 8.07.2003 г. № 334-11-3 «О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия» // Хальмг Унн. 2003. № 137-138.

11. Закон Краснодарского края от 9.06.2003 г. № 595-КЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2003. № 7.

12. Закон Волгоградской области от 1.07.2003 г. № 839-ОД «О выборах депутатов Волгоградской областной Думы» // Волгоградская правда. 2003. № 117.

13. Закон Воронежской области от 22.07.2003 г. № 42-03 «Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц» // Коммуна. 2003. № 111.

14. Областной закон от 9.07.2003 г. № 11-ЗС «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области» // Наше время. 2003. № 145-148.

15. Закон города Москвы от 11.06.2003 г. № 36 «Избирательный кодекс города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2003. Специальный выпуск. Ст. 176.

16. Закон города Москвы от 10.09.2003 г. № 52 «О внесении изменений в статью 6 Закона города Москвы от 11 июня 2003 года № 36 «Избирательный кодекс города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2003. №9. Ст. 238.

17. Закон города Москвы от 26.11.2003 г. № 70 «О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 11.06.2003 г. № 36 «Избирательный кодекс города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 12(1). Ст. 323.

18. Избирательный кодекс (закон) Тюменской области от 03.06.2003 г. № 139 (в ред. от 11.03.2004 г. № 209) // Тюменские известия. 2003. 10 июня.1. Документы

19. Закон СССР от 1.12.1988 г. № 9855-Х1 «О выборах народных депутатов СССР» // Ведомости Верхового Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 729.

20. Закон РСФСР от 27.10.1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верхового Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1305.

21. Закон РСФСР от 27.10.1989 г. «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» // Ведомости Верхового Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1306.

22. Закон РСФСР от 24.04.1991 г. № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.

23. Закон РСФСР от 24.10.1991 г. № 1803-1 «О выборах главы администрации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №45. Ст. 1491.

24. Закон РФ от 3.07.1992 г. № 3199-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 34. Ст. 1969.

25. Закон РФ от 3.11.1992 г! № 3779-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 47. Ст. 2665.

26. Федеральный закон от 6.12.1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1994. № зз. Ст. 3406.

27. Федеральный закон от 17.05.1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. №21. Ст. 1924.

28. Федеральный закон от 21.06.1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 26. Ст. 2398.

29. Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.

30. Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.

31. Федеральный закон от 31.12.1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 1. Ст. 11.

32. Указ Президента РФ от 21.09.1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

33. Указ Президента РФ от 11.10.1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42. Ст.,3994.

34. Указ Президента РФ от 29.10.1993 г. № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4197.

35. Указ Президента РФ от 20.12.1993 г. № 2227 «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5060.44