Система бюджетного регулирования в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.10, кандидат экономических наук Попкова, Наталья Александровна

• Попкова, Наталья Александровна
• кандидат экономических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Попкова, Наталья Александровна

Введение.

Глава 1: Основы бюджетного регулирования при формировании бюджетов всех уровней.

1.1. Теория бюджетного регулирования, вертикальное и горизонтальное регулирование бюджетов. ^

1.2. Бюджетный федерализм как основа формирования приоритетов бюджетного регулирования. ^

1.3. Упорядочение бюджетного устройства Российской Федерации и разграничение расходных полномочий между ^ звеньями российской бюджетной системы.

Глава 2: Организация бюджетного регулирования в Российской Федерации. ^

2.1. Регулирование налоговых доходов субъектов Федерации (на примере Саратовской области). ^^

2.2. Выравнивание доходов бюджетов субъектов Федерации (на примере Саратовской области). j ^

2.3. Система бюджетного регулирования на уровне муниципальных образований (на примере Саратовской области).

Глава 3: Совершенствование системы бюджетного регулирования в Российской Федерации.

3.1 Упорядочение системы регулирования расходных полномочий и доходных источников бюджетов всех уровней. ^^

3.2 Развитие механизмов бюджетного выравнивания.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Система бюджетного регулирования в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Федеративное устройство российского государства ставит руководство страны перед необходимостью приведения всех объектов государственного управления в соответствие с общепринятыми принципами его функционирования. Это относится и к бюджетной системе страны. Вопрос совершенствования системы государственного регулирования бюджетов всех уровней является неотъемлемой частью общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу. Неразвитость системы бюджетного регулирования, отсутствие стабильности в ней блокирует развитие многих стратегически важных направлений государственной политики, в частности, становления в России института местного самоуправления, развития инвестиционной инициативы регионов, перехода к системе автономных бюджетов на каждом бюджетном уровне.

Большинство современных проблем системы бюджетного регулирования в России лежит уже вне сферы формализованных способов распределения финансовой помощи субъектам Федерации и местным бюджетам. Неизбежность применения механизмов бюджетного выравнивания обусловлена принципиальной невозможностью достижения «идеального» распределения расходов и соответствующих им доходов между всеми уровнями бюджетной системы, включая как минимум два уровня местных бюджетов. Разнообразие структуры органов местного самоуправления в регионах вынуждает федеральный центр предоставлять им существенные законодательные права в формировании эффективной модели регулирования субрегиональных финансов с учетом местных реалий.

Система бюджетного регулирования в России в настоящее время -это сложный и противоречивый комплекс финансовых методов и механизмов, вектор развития которых в долгосрочном плане ориентирован на реализацию федеративных принципов функционирования российского государства. Актуальность совершенствования российской системы бюджетного регулирования определяется незрелостью и малым опытом функционирования федеративных отношений как таковых. Принципы ее построения и функционирования находятся в постоянном движении, она приводится в соответствие с объективными требованиями времени и л прогресса. В этом смысле актуальность совершенствования системы бюджетного регулирования в России на годы вперед определяется объективным ходом политического развития молодого федеративного государства.

Степень разработанности проблемы. Наличие четкой, отлаженной системы регулирования бюджетов разных уровней является индикатором степени развитости федеративных отношений в государстве. В России весь комплекс проблем регулирования финансовых отношений бюджетов обусловлен сложностью и многогранностью этой сферы отношений, с одной стороны, и преимущественно частным характером теоретических разработок проблематики бюджетного федерализма, с другой. Динамичное развитие внутренних и внешних социально-экономических факторов в стране не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы из-за неполноты разработки теоретических основ и методологии механизма ее трансформации.

С 1991 года исследованием проблем построения и функционирования системы бюджетного регулирования в ходе становления бюджетного федерализма в России занимается целый ряд ученых-теоретиков и специалистов-практиков. Научные работы большинства экономистов советского периода (Д.А. Аллахвердян, М.В. Васильева, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Я.Б. Хесин) в области регулирования финансовых основ государственного устройства в большинстве своем не могли быть применены в условиях одновременного развития федеративных отношений и рыночных принципов хозяйствования. Только с фактическим становлением федеративных отношений в России и, как следствие, с происходящими существенными изменениями в бюджетной сфере в 1993-1995 гг., стали появляться первые труды в области «российской модели» бюджетного федерализма.

Многочисленные исследования в области бюджетных отношений в России можно условно разбить на четыре группы. К первой относятся ученые-экономисты советского периода (Г.В. Базарова, A.M. Бирман, А.Г. Игудип, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский), чьи исследования заключались, в основном, в разработке условий и принципов трансформации бюджетной системы советской России в бюджетную систему федеративного государства. s Ко второй группе можно отнести работы по изучению принципов и перспектив бюджетного федерализма в зарубежных странах, имеющих давние традиции построения и регулирования отношений между бюджетами в федеративных условиях, с целью применения их опыта в России. Результаты исследований российскими специалистами бюджетной практики США, Канады, Австралии, Франции, Германии в большинстве случаев опережали возможности применения в России зарубежных приемов и механизмов бюджетного регулирования в среднем на 4-5 лет. Кроме того, изучение зарубежного опыта функционирования конкурентной и кооперативной моделей бюджетного федерализма собрало вокруг себя наибольшее число сторонников развития его российской модели именно по одному из этих двух вариантов. Хотя уже в зарубежных странах и даже в России наиболее перспективным направлением признается грамотное сочетание элементов этих, казалось бы, полярных моделей.

К третьей группе исследований (В.Н. Лексина, JI.H. Лыкова, Л.В. Смирнягин, И.А. Умнова) можно отнести работы по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики, одним из составных элементом которых и выступали бюджетные отношения и их регулирование. К четвертой группе — все многообразие статей в специализированных периодических изданиях относительно проблем и особенностей регулирования финансовых отношений между бюджетами в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Кроме того, вслед за рядом публикаций с критикой первого опыта реформирования системы бюджетного регулирования широко стали применяться методы регулирования доходной части нижестоящих бюджетов с использованием математических моделей. С принятием Бюджетного и Налогового Кодексов РФ, Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 19992001 гг. была предпринята попытка устранить наиболее явные отклонения действующей системы бюджетного регулирования в России от стандартных требований к формированию комплекса налогово-бюджетных полномочий органов власти в федеративном государстве, привести все ее компоненты в соответствие с объективными территориальными различиями и реальным состоянием экономики.

К 2001 году появились многочисленные работы, обобщающие опыт функционирования местных финансов в условиях становления федеративных отношений в России. В исследованиях Л. Еремеевой, B.C. Мокрого, Л.И. Прониной, А.Н. Швецова проанализирована фактически сложившаяся структура управления местными бюджетами в регионах, предложены механизмы укрепления финансовых основ органов местного самоуправления.

Основной проблемой, препятствующей построению единой и эффективной системы бюджетного регулирования в России, является асимметрия бюджетного устройства регионов. Причем, эта асимметрия носит в равной степени, как политический, так и экономический характер. Несмотря на ряд целенаправленных действий, предпринятых федеральным центром по устранению политической составляющей бюджетной асимметрии, в начале нового века политический фактор все еще продолжает сказываться на регулировании финансовых отношений между бюджетами в стране. В связи с этим, в теоретических исследованиях проблем бюджетного обеспечения политических основ функционирования российского государства акцент в настоящее время смещается с констатации и анализа бюджетной асимметрии, а также предложений по ее сокращению в сторону обоснования закрепления общих принципов бюджетного устройства, детализации и конкретизации их проявления в практическом функционировании системы бюджетного регулирования.

Актуальность темы, степень ее научной разработки и практической значимости определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования. Основной целью работы является исследование теоретических и практических вопросов бюджетного регулирования в России, разработка законодательных и практических предложений по совершенствованию системы бюджетного регулирования в соответствии с объективными требованиями процесса становления российской модели бюджетного федерализма на современном этапе.

Задачи исследования. В соответствии с целью исследования автором поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера:

- раскрыть экономическое содержание бюджетного регулирования в современной системе бюджетных отношений в Российской Федерации;

- исследовать содержание и возможности использования в России методов бюджетного выравнивания, применяемых в зарубежной практике бюджетного регулирования;

- определить организационные основы функционирования механизма вертикального выравнивания с элементами горизонтального распределения средств;

- разработать рекомендации по совершенствованию отдельных законодательных норм, регулирующих вопросы формирования доходов местных бюджетов, и рекомендации по их практическому применению;

- разработать модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации;

- разработать методические рекомендации по применению модели бюджетного выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования в диссертационной работе являются бюджетные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в процессе бюджетного регулирования.

Объектом исследования в диссертационной работе является система бюджетного регулирования Российской Федерации, включая систему межбюджетного регулирования доходов бюджетов разных уровней. В качестве региона, на примере которого рассматриваются особенности ее функционирования, взята Саратовская область.

Методологической основой исследования послужили научные методы системного, сравнительного и логического анализа, обобщения, синтеза, экономико-математическое табличное и графическое моделирование, принципы и приемы статистического метода.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют положения и выводы, сформулированные в научных трудах отечественных и зарубежных специалистов по проблемам, относящимся к теме диссертации.

Информационной базой работы послужили программные документы и законодательные акты Российской Федерации, Краснодарского края, Саратовской, Тюменской, Свердловской, Пермской областей, плановые и отчетные данные Министерства финансов РФ и министерства финансов Саратовской области, материалы соответствующих законодательных и исполнительных органов власти, статистические материалы Госкомстата РФ и Саратовской области.

Объем и структура работы. Цель и задачи исследования определили структуру работы и приложений. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (166 наименований), 5 диаграмм, 28 таблиц, 8 рисунков, 12 приложений. Общий объем работы 182 страницы машинописного текста.

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Попкова, Наталья Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Реформирование системы бюджетного регулирования является важной составной частью общего комплекса мер по построению в России подлинных федеративных отношений в общепринятом понимании их смысла и назначения. Территориальные, географические и иные особенности страны диктуют необходимость адаптации стандартных моделей федеративных отношений к российским реалиям, что выражается в специфике применяемых в бюджетной практике форм и методов бюджетного регулирования. Эта специфика и определила структуру настоящей работы и круг затрагиваемых ею вопросов.

В первой главе работы раскрыты теоретические аспекты системы бюджетного регулирования. Анализ теории бюджетного регулирования осуществлен на основе рассмотрения базовых финансовых понятий (финансы, государственный бюджет, межбюджетные отношения, бюджетная политика) с учетом актуальных вопросов их функционирования на современном этапе.

Сформулирована авторская позиция относительно содержательной стороны системы бюджетного регулирования в Российской Федерации. Согласно позиции автора, система бюджетного регулирования в Российской Федерации представляет собой систему отношений между бюджетами разных уровней и конкретными получателями бюджетных средств, в качестве которых могут выступать как нижестоящие бюджеты, так и субъекты общественных отношений. Система бюджетного регулирования в Российской Федерации включает в себя два блока. Первый из них - система межбюджетного регулирования или совокупность финансовых отношений между бюджетами разных уровней, цель которой - реализация государственной (федеральной, региональной) и муниципальной социально-экономической политики за счет средств бюджета соответствующего уровня путем привлечения нижестоящих бюджетов (в случае экономической целесообразности передачи исполнения обязательств на нижестоящий уровень) либо путем совместного исполнения обязательств за счет средств бюджетов соответствующих уровней (в случае исполнения обязательств совместного ведения). Второй блок - комплекс финансовых отношений бюджетов с субъектами общественных отношений внутри страны и за ее пределами, реализуемых путем прямых финансовых перечислений посредством казначейской системы исполнения бюджетов с целью осуществления ими (бюджетами) заимствований, кредитования, инвестирования, гарантийного обеспечения коммерческих рисков, оплаты товаров и услуг, субсидирования населения и юридических лиц.

Автором сформулированы и уточнены элементы механизмов вертикального и горизонтального выравнивания с точки зрения западных теоретических и практических представлений об их функционировании. Принципиальное отличие механизмов вертикального и горизонтального выравнивания, применяемых в зарубежной бюджетной практике, состоит, соответственно, не в различии и совпадении бюджетного уровня происхождения источников средств, подлежащих перераспределению в рамках того или иного вида выравнивания, и бюджетного уровня, на котором это перераспределение фактически происходит (в обоих случаях бюджетный уровень происхождения средств и бюджетный уровень их перераспределения не совпадают), а в механизме перераспределения этих средств и их фактическом движении.

Сформулирована авторская позиция в отношении содержания теоретических основ отдельных элементов системы бюджетного регулирования, применяемых в российской бюджетной практике. Поставлена под сомнение точка зрения некоторых отечественных экономистов относительно того, что в российской бюджетной практике имеют место механизмы как вертикального, так и горизонтального выравнивания (под последним, например, многие из них понимают распределение по единой формуле средств ФФПР, дотаций или распределение средств Федерального фонда компенсаций). Однако, по мнению автора, присутствие в российской бюджетной практике механизмов горизонтального выравнивания с точки зрения западных теоретических представлений об их содержании является достаточно спорным. В России, по его мнению, преобладает вертикальное выравнивание в западном его понимании, характерными признаками которого являются концентрация основной части средств, подлежащих перераспределению, на вышестоящем бюджетом уровне, недостаточность наделения территорий собственными источниками доходов, сведение их функциональной самостоятельности к минимуму. Для полноценного существования горизонтального выравнивания в России не адаптирован и современный механизм казначейского исполнения бюджетов.

В России на данном этапе отсутствуют механизмы горизонтального выравнивания в том виде, в котором они существуют в некоторых странах. Поэтому с учетом текущих объективных условий речь может идти лишь о вертикальном выравнивании с применением элементов горизонтального распределения средств, конкретные механизмы которых реализованы в модели выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации.

Рассмотрены основные этапы становления российской модели бюджетного федерализма как базы формирования приоритетов государственной политики в области регулирования бюджетов всех уровней. Сделан вывод о том, что негибкость конституционного регулирования экономических основ федеративного устройства тормозит построение в России четкой и стабильной во времени системы регулирования бюджетов, функционирующей на основе базовых принципов построения бюджетной системы федеративного государства.

Раскрыта проблематика неурегулированности бюджетного устройства субъектов Федерации в свете грядущей реформы органов местного самоуправления, дана оценка практике решения регионами вопроса своего бюджетного устройства. В настоящее время на местном уровне существует большое разнообразие в организации местных органов власти и наделении их средствами в виде смет или бюджетов. Существующие подходы противоречат идеям федерального устройства России: в одном случае население лишено конституционного права осуществлять местное самоуправление в рамках своих населенных пунктов, в другом - появляется дополнительный, не установленный федеральным законодательством уровень бюджетной системы с непонятным правовым статусом.

Автором признано прогрессивное значение проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основной целью которого является приведение законодательства о местном самоуправлении в соответствие с фактически существующей в большинстве регионов России структурой органов местного самоуправления, формирование законных основ функционирования на местах двух самостоятельных уровней бюджетов с четким набором бюджетных прав и ответственности.

Проблема четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней как базового элемента построения рациональной системы регулирования бюджетов с соблюдением основных принципов ее функционирования (самостоятельность, сбалансированность бюджетов и др.) рассматривается автором как первоочередная. БК РФ допускает ежегодный пересмотр состава расходных полномочий для различных уровней власти, что влечет за собой неопределенность объема бюджетных полномочий субъектов бюджетных правоотношений и затрудняет построение стабильной системы регулирования бюджетов. Основным «нормативным ступором» в построении рациональной системы разграничения расходных полномочий между звеньями бюджетной системы является ст. 72 Конституции РФ, регламентирующая сферы деятельности, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Проанализирован процесс делегирования расходных полномочий региональным и местным бюджетам, начиная с 1991 года. Проведен анализ законодательных актов и договоров ряда регионов России (Краснодарский край, Свердловская, Саратовская, Пермская, Тюменская области). Законодательство Пермской области в части регулирования разграничения расходных полномочий между региональным и муниципальным уровнем власти признано автором как наиболее грамотное и проработанное, его эффективность подтверждается практическим опытом его применения.

Во второй главе работы проанализирован процесс развития отдельных элементов системы регулирования бюджетов в ходе становления российской модели бюджетного федерализма. Серьезным недостатком действующего механизма регулирования бюджетов является отсутствие системного подхода к процессу бюджетного регулирования, каждая конкретная форма перераспределения не рассматривается как составная и неотъемлемая его часть. Это ведет к разнонаправленности государственной политики, а порой - к явному противоречию целей конкретных форм регулирования.

Автором рассмотрены особенности бюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации. Анализ результатов регулирования налоговых доходов субъектов Федерации выявил отсутствие четкого курса на соблюдение принципов бюджетного федерализма, и в частности, на достижение самостоятельности и сбалансированности региональных бюджетов. Достигаемый видимый баланс доходов и расходов на уровне регионов являлся не следствием проведения грамотной политики в области внедрения принципов бюджетного федерализма, а результатом активного применения механизма прямых финансовых перечислений. На примере

Саратовской области выявлена устойчивая тенденция к снижению финансовой самостоятельности регионов. Рост доли собственных доходов регионов объясняется не столько их фактическим ростом, сколько постоянным пересмотром не в пользу регионов ставок отчислений от основных федеральных налогов и, соответственно, снижением абсолютного объема поступлений от них.

Детально отражен процесс эволюции методики расчета трансфертов регионам, выявлены основные недостатки и достоинства этого метода на разных этапах его становления. На основе анализа соотношения максимального и минимального значения приведенных душевых условно-собственных доходов по 88 регионам России за 1998 - 2000 гг. выявлена устойчивая тенденция к его увеличению. Сделан вывод, что механизм оказания финансовой помощи регионам через ФФПР определенно имеет значительный выравнивающий эффект, однако невозможность сохранить очередность регионов по уровню их приведенной бюджетной обеспеченности до и после выравнивания объясняется резкими различиями между ними по уровню условно-собственных доходов и индекса бюджетных расходов. Несмотря на то, что значительное увеличение доли трансфертов в суммарном объеме федеральной помощи способствовало большей прозрачности и контролируемости межбюджетных финансовых потоков, частичный возврат к практике дотаций, субвенций и субсидий свидетельствует о том, что механизм трансфертов далеко не совершенен и не в состоянии в полной мере решить проблему предоставления адресной финансовой помощи конкретным гражданам или хозяйствующим субъектам.

Необходимость принимаемых мер по стабилизации принципов объективности и справедливости распределения средств в рамках выравнивания доходов региональных бюджетов объясняется незрелостью федеративных отношений в России. В перспективе предоставление прямой финансовой помощи регионам должно стать завершающим дополнением к отлаженной системе регулирования бюджетов, основывающейся на незыблемых основах федеративного устройства России.

Проблема финансовых отношений с местными бюджетами усугубляется необходимостью балансировать между федеральными нормами обеспеченности местных бюджетов, с одной стороны, и реальными возможностями покрытия их финансовых потребностей средствами консолидированного бюджета региона, с другой. Законодательно закрепленный третий уровень бюджетной системы, имеющий негосударственный статус, не отражает фактическое положение вещей. На основе принятых в свое время законодательных актов федерального уровня проанализирован процесс становления местного самоуправления в России. Отражена динамика налогового и бюджетного законодательства по налогам, формирующим доходы местных бюджетов, выявлены особенности формирования доходной базы органов местного самоуправления на каждом этапе их становления. В результате анализа структуры доходов местных бюджетов выявлена устойчивая тенденция к увеличению степени их зависимости от ежегодно пересматриваемой бюджетной политики государства и принимаемых законов.

Сравнительный анализ структуры доходов местных бюджетов в Саратовской области с другими регионами Поволжского района России показал, что местные бюджеты Саратовской области находятся где-то посередине, сочетая умеренную долю налоговых доходов, значительно превышающую среднюю по стране, со сравнительно невысокой степенью зависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Действующая в настоящее время в большинстве регионов методика индивидуального согласования сумм трансфертов местным бюджетам признана неприемлемой. Обоснована необходимость поэтапного перехода к применению в регионах методики выравнивания доходов местных бюджетов с использованием индекса бюджетных расходов, внедрению четкого механизма передачи из вышестоящего бюджета компенсационных источников финансирования «спускаемых сверху» расходов.

В третьей главе работы представлен ряд законодательных и практических предложений по совершенствованию отдельных элементов системы бюджетного регулирования с учетом фактической структуры финансов органов местного самоуправления.

По отдельным налогам одним из вариантов устранения дисбаланса нижестоящих бюджетов по доходам рассматривается режим налогового трансферта. Залогом его эффективного применения является законодательное закрепление принципов определения нормативов отчислений от налогов вышестоящего уровня бюджета в нижестоящий, используемых в рамках режима налогового трансферта, либо доли поступлений от них, а также четкое установление количества пересмотров этих нормативов, либо их периодичности. Внедрение механизма налогового трансферта в виде зачисления в нижестоящий бюджет поступлений от налога вышестоящего уровня пропорционально численности населения нижестоящего бюджетного уровня содержит элементы горизонтального распределения средств. После завершения этапа разграничения доходов между уровнями бюджетной системы данный механизм представляется достаточно перспективным. Применение элементов горизонтального распределения средств в рамках проведения самостоятельной бюджетной политики региона будет способствовать более полной ее реализации и максимальному достижению ее конечных целей.

Для обеспечения стабильности в распределении трансфертов предлагается утверждение на 3-5 лет долей регионов в основной части ФФПР с последующим ежегодным распределением между регионами его дополнительной части. За точку отсчета можно взять абсолютные суммы трансфертов регионам в базовом году. В каждый последующий год эти суммы будут корректироваться на дополнительную сумму каждому региону, рассчитанную пропорционально его доле в части ФФПР, превышающей его объем в базовом году.

После завершения процесса разграничения доходов и расходов между уровнями бюджета предлагается, наряду с принципами распределения финансовой помощи регионам, законодательно закрепить источники формирования ФФПР. Если источником формирования ФФПР определить один или несколько ведущих федеральных налогов, то у регионов появится прямая заинтересованность в максимальном сборе этих налогов на своей территории, поскольку от конечного объема ФФПР напрямую (пропорционально доле региона) будет зависеть объем получаемой ими финансовой помощи. Неравнозначность усилий регионов по сбору этих налогов предлагается учитывать путем применения механизма корректировки суммы трансферта, получаемой регионом в текущем году из дополнительной части ФФПР, с учетом уровня собираемости на территории региона налогов - источников формирования ФФПР.

Предлагается сократить число обязательств региональных и местных бюджетов по социальной защите населения, установленных федеральными законами, но не обеспеченных источниками финансирования, с одновременным расширением прав регионов самостоятельно регулировать в предусмотренных федеральным законодательством случаях и порядке состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в пределах выделяемой региону субвенции из Фонда Компенсаций.

Механизм выделения субвенций из Фонда софинансирования социальных расходов в зависимости от результатов проводимых структурных реформ может быть эффективен в случае разработки по каждой социальной услуге системы оценки уровня социальной защищенности населения до и после проведения реформы с учетом социальной структуры населения и уровня его доходов. В целях исключения «самодеятельности» регионов в данном вопросе методики оценки должны быть разработаны и утверждены на федеральном уровне и обязательны к применению во всех регионах. Оставшиеся вне централизованных фондов расходы, подлежащие регулярному возмещению из федерального бюджета бюджетам регионов, предлагается полностью вывести из сферы взаимных расчетов и включить в состав Фонда компенсаций с распределением средств Фонда на формализованной основе и утверждением его ежегодным законом о бюджете.

В Бюджетном Кодексе для регионов должны быть установлены общие принципы и требования к механизмам предоставления финансовой помощи местным бюджетам. Целесообразным представляется разработка нескольких вариантов базовых методик бюджетного выравнивания на региональном уровне с учетом различной структуры органов местного самоуправления.

С целью введения в бюджетную практику более гибких финансовых инструментов бюджетного регулирования местных бюджетов предлагается исключать депрессивные муниципалитеты из общей методики расчета трансфертов местным бюджетам. Целесообразным представляется использование условных группировок муниципалитетов по определенным бюджетным параметрам (уровень бюджетной обеспеченности, дотационности и пр.). К первой группе могут быть отнесены муниципалитеты с достаточным объемом финансовых ресурсов, ко второй -нуждающиеся в дополнительной финансовой поддержке. К третьей группе могут быть отнесены высокодотационные или имеющие признаки неплатежеспособности согласно БК РФ (п.7 ст. 53 проекта закона) муниципалитеты, с которыми могут вводиться особые режимы финансовых взаимоотношений с вышестоящим бюджетным уровнем. Внутри каждой группы может осуществляться регулирование доходов по отдельной системе, учитывающей специфику группы. Помимо простой группировки, целесообразным представляется внедрение административных механизмов увеличения сборов и доходов в местные бюджеты путем увязки перечисляемых трансфертов со степенью выполнения заданий по сбору региональных и местных налогов, а также введение в методику расчета трансфертов индекса затратности, учитывающего структуру получателей бюджетных услуг в различных муниципальных образованиях.

В работе представлена и прокомментирована авторская модель выравнивания доходов местных бюджетов в рамках субъекта Российской Федерации. Модель разработана с учетом рекомендаций автора, практики горизонтального выравнивания в Германии и положений проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разработаны методические рекомендации к авторской модели бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне, представлен перечень источников формирования средств, перераспределяемых по вертикали и горизонтали бюджетной системы в рамках субъекта Федерации; разработан сводный показатель, с учетом которого происходит ранжирование источников средств по необходимости их перераспределения пропорционально численности жителей субъектов бюджетных отношений нижестоящего бюджетного уровня.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Попкова, Наталья Александровна, 2003 год

1. Нормативно-законодательные документы

2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 октября 1993 года).

3. Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 2000 г. Федеральным законом № 145-ФЗ от 31 июня 1998 г.

5. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года № 1734-1.

6. Федеральные законы РФ о федеральном бюджете на очередной финансовый год, 1993-2002 гг.

7. Федеральный закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 года № 2118-1.

8. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

9. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ.

10. Ю.Федеральный закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ.

11. И.Закон РФ «О плате за землю» от 11 октября 1991 г. № 1738-1.

12. Федеральный закон РФ «О Бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998 года № 181-ФЗ.

13. Федеральный закон РФ "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ.

14. Федеральный закон РФ «О ветеранах» от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ.

15. Федеральный закон РФ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ.

16. Федеральный закон РФ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ.

17. Федеральный закон РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 года № 1761-1.

18. Федеральный закон РФ «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 15 января 1993 года №4301-1.

19. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ.

20. Законы Саратовской области об областном бюджете на очередной финансовый год, 1994-2002 гг.

21. Закон Свердловской области «О местном самоуправлении Свердловской области» от 5 апреля 1995 года№ 510.

22. Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении Краснодарского края» от 2 ноября 1995 года № 18-КЗ.

23. Закон Пермской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области» от 14 сентября 1998 года№ 219-22.

24. Указ Президента РФ «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» от 22 декабря 1993 года № 2270.

25. Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» от 22 декабря 1993 года № 2268.

26. Указ Президента РФ "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины" от 8 мая 1996 г. N 685.

27. Постановление Конституционного суда РФ от 28 ноября 1995 года № 15-П по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации.

28. Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" от 24 января 1997 г. N 1-П.

29. Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке Конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области" от 1 февраля 1996 г. N 3-П.

30. Распоряжение Правительства РФ «О распределении средств Фонда регионального развития, направляемых на дополнительную финансовую помощь высокодотационным субъектам РФ» от 14 сентября 2000 г. № 1276-р.

31. Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и органами Государственной власти Саратовской области" от 4 июля 1997 года.

32. Положения «О порядке предоставления льгот и компенсаций реабилитированным лицам.», утвержденные Постановлениями Правительства РФ от 3 мая 1994 года № 419 и от 12 августа 1994 года № 926

33. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год».

34. Письмо Президента РФ от 31 мая 2000 г. N Пр-1 100. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу».

35. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах (одобрена Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 года № 862)

36. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (одобрена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584).

37. Программа реформирования системы управления финансами Саратовской области, одобрена Постановлением Саратовской областной Думы от 17 июля 2002 г. N 70-2932.

38. Проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесен Президентом Российской Федерации.

39. Учебники, специализированные пособия и издания

40. Бабич A.M., Павлова JI.H. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для Вузов. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000.

41. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / Под ред. д.э.н. М.А. Яхъяева М.: Экзамен, 2001.

42. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

43. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. 2-е изд., испр. и перераб. - М.: Юрайт, 2000.

44. Гуртник В., Огтнад А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант.

45. Игудин А.Г. Региональная асимметрия в Российской Федерации и межбюджетные отношения в свете требований бюджетного федерализма / НИИФИ Минфина РФ. М., 2001.

46. Межбюджетные отношения в Российской Федерации / Под ред. А.Г. Игудина.- М.: Изд-во НИФИ, 1999.

47. Региональная экономика: Учебное пособие / Под ред. М.В. Степанова. — М.: Инфра. М., Изд-во Российской экономической академии. - 2000.

48. Ю.Россия в цифрах: краткий статистический сборник. / Госкомстат России. -М.:, 2000.

49. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. Заслуженного деятеля науки РФ, д.э.н., проф. А.Г. Грязнова. -М: Финансы и статистика. 2002.

50. Финансы, деньги и кредит: Учебник / Под ред. О.В. Соколовой. М.: Юристъ, 2000.

51. Финансы, налоги и кредит. Учебник / Общ. Ред. Емельянов A.M., Мацкуляк И.Д., Пеньков Б.Е., М.: РАГС, 2001.

52. Финансы. Учебник / под ред. проф. В.В. Ковалева. М.: ПБОЮЛ М.А. Захаров, 2001.

53. Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник / под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. М.: «Проспект», 1999.

54. Финансы: Учебник для вузов/ Под ред. проф. J1.A. Дробозиной. М.: ЮНИТИ, 2000.

55. Финансы в России: статистический сборник 2000 г. М.: Госкомстат России, 2000.

56. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.

57. Энциклопедический словарь. М., 1998.

58. Das Haushaltssystem der Bundesrepublik Deutschland. Bonn. - 1997.

59. Grundgesetz Kommentar, herausgegeben von Horst Dreier. Band III Artikel 83146. Verlag Mohr Siebeck. - 2000.

60. Haushaltsgrundsatze fur Bund, Lander und Gemeinden. Systematische Gesamtdarstellung von Dr. jur. Robert F. Heller, R. v. Decker's. - Verlag Heidelberg.- 1998.

61. Probleme der regionalen Steuerverteilung im bundesstaatlichen Finanzausgleich. Von Prof. Dr. Gisela Farber. Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden.- 2000.

62. Wichtige Steuergesetze. Heine; Berlin: Verl. Neue Wirtschafts-Briefe. - 48. Aufl., Stand 1. Februar 2000.- 2000.

63. Периодические издания и дополнительная литература

64. Андреев А. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в РФ // Федерал изм. 2001. - № 1.

65. Аронова Г.Б. Из опыта определения трансфертов местным бюджетам // Финансы. 2000. - №7.

66. Ассекритов С., Широбокова В. Межбюджетные отношения: проблемы и подходы к их решению // Экономист. 2001. - №1.

67. Берг О.В. Проблемы формирования бюджетов муниципальных образований // Финансы. 2001. - № 6.

68. Бирюков А.Г. К оценке бюджетов обеспеченности регионов // Финансы. -2001. 4.

69. Богачева О.В. Налоговый потенциал и региональные счета // Финансы. -2001.-№3.

70. Богачева О.В. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов РФ // Регион: экономика и социология. 1999. - №1.

71. Богачева О.В. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 1995. - №8.

72. Борескова Е.В., Китова Е.И. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. -№5.

73. Ю.Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения: текущее состояние и основные тенденции развития // Федерализм. 2002. - №2.

74. КБухвальд Е. Альтернативы российской модели бюджетного федерализма // Федерализм. 2001. - №3.

75. Бухвальд Е., Игудмин А. Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. - №4.

76. Бушмин Е.В. Реформа межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу // Финансы. 2000. - №6.

77. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики.- 1998. -№3.

78. Бюджет неразвитого капитализма (о проекте бюджета на 2001 год) // Известия. — 2000. 23 августа.

79. Бюджет 2002 сбалансированный и реалистичный // Финансы. - 2002. -№1.

80. Бюджет страны — суть и содержание государственной политики // Финансы. 2001. - №5.

81. Взаимоотношения между звеньями бюджетной системы РФ // Финансы.1992. №9.

82. Волков А. А. Реализация территориального интереса в бюджетном федерализме // Финансы. 2001. - №9.

83. Голованов А.А. Совершенствование системы территориальных межбюджетных отношений в Саратовской области // Фигнансы. — 2000. -№8.

84. Горегляд В., Подпорина И. Ориентиры бюджетной политики // Экономика.- 2000. №5.

85. Городецкий Д. Концепция бюджетной сбалансированности // Экономист. -2000. №4.

86. Дубов С. К вопросу о взаимоотношениях региональных и местных бюджетов // Федерализм. 2001. - №3.

87. Еремеева J1. Проблемы бюджетного федерализма и роль местного самоуправления в их решении // Федерализм. 2002. - №2.

88. Иванов A.M. Некоторые вопросы оптимизации управления бюджетными ресурсами на региональном уровне // Финансы. 2002. - № 9.

89. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в РФ // Финансы. 1998. - №8.

90. Игудин А.Г. Нормативно-долевой метод межбюджетных отношений первые итоги и перспективы // Финансы. 1996. - №8.

91. Игудин А.Г. Межбюджетные отношения в РФ // Экономист. 1994. - №2.

92. Игудин А.Г. Совершенствование межбюджетных отношений в РФ // Финансы. 1994. - №2.

93. Кирдина С. Направления модернизации бюджетного федерализма в пореформенной политической системе РФ // Федерализм. 1999. - №4.

94. Клюшкин Г.М. О нормативном методе бюджетного финансирования // Финансы. 2001. - №4.

95. Ковалева Г., Пешина Э. Стратегия преобразований и регулирования межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2001. - №4.

96. Колесов А.С., Ревайкин А.С. Важный инструмент регулирования межбюджетных отношений II Финансы. 2000. - № 10.

97. Крохина Ю.А. Бюджетная компетенция субъектов в РФ // Регион: экономика и социология. 2001. - №2.

98. Крылов Г.З. Бюджетное устройство и бюджетное выравнивание // Финансы.-2000.-№9.

99. Кузнецов С.П. О некоторых проблемах местных финансов // Финансы. -2002. № 8.

100. Лавров А., Литвак Д., Сазерленд Д. Реформа межбюджетных отношений в РФ: федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. 2001. - №4.

101. Лавров A.M. Развитие бюджетного федерализма в РФ // Федерализм. -2000. -№3.

102. Лавров A.M. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация // ЭКО.- 1995.-№9.

103. Лавров A.M. Проблемы и перспективы развитьия межбюджетных отношений в РФ // Общество и экономика. 1995. - №3.

104. Лексин В., Швецов А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2000. - №1.

105. Лыкова Л.Н. Проблемы сбалансированности российской налоговой системы // Финансы. 2002. - № 5.

106. Любимцев 10. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. 2000. - №6.

107. Максимова Н.С. Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 2002. - № 8.

108. Максимова Н.С. О программе развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 года//Финансы. -2001. -№10.

109. Максимова Н. Никакого произвола: реформа межбюджетных отношений глазами Минфина. Экономический анализ // Эксперт. 2000. - №32.

110. Максимова Н.С. О некоторых итогах работы по оздоровлению государственных финансов в 1999 году // Финансы. 2000. - № 3.

111. Матенюк В.И. Бюджетные отношения: регионы и местное самоуправление //Финансы.-2000. -№11.

112. Матенюк В.И. Основы самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов // Финансы. 2000. - №3.

113. Методика распределения средств ФФПР на 2001 год // Финансы. 2001. -№3.

114. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления // Финансы. 2001. - №1.

115. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления//Финансы. 2001.- №6.

116. Немкина О.И. Финансовый федерализм: опыт ФРГ // Финансы. 2000. -№10.

117. Пансков В.Г. Межбюджетное распределение налоговых доходов // Финансы. 2002. - № 8.

118. Пансков В.Г. Специфика и задачи совершенствования межбюджетных отношений // Российский экономический журнал. 1996. - №4.

119. Пансков В.Г. Формирование федерального бюджета и межбюджетные отношения // Финансы. 1994. - №6.

120. Подпорина И. Современные проблемы бюджетного регулирования // Экономист. 1996. - №7.

121. Подпорина И. Трансферты и бюджетное выравнивание // Российский экономический журнал. 1995. - №12.

122. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов // Финансы. 2001. -№9.

123. Пронина Л.И. Реформа межбюджетных отношений и интересы местного самоуправления // Финансы. 2001. - № 11.

124. Пронина Л.И. О разграничении налоговых полномочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов// Финансы. 2001. - № 5.

125. Пронина Л.И. Федеральный бюджет и местные финансы // Финансы. -2000.- №1.

126. Путин В.В. О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу: Бюджетное послание Президента Федеральному Собранию // Российская газета. -2000. -3 июня.

127. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Проблемы развития межбюджетных отношений на этапе перехода к инвестиционному росту // Финансы. 2001. -№10.

128. Пчелинцев О.С. Учет региональных бюджетных доходов при определении трансфертов из ФФПР // Финансы. 2000. - № 3.

129. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Направления развития финансового федерализма и проблема трансфертов // Проблемы прогнозирования. -2000. -№3.

130. Романцов К. Межбюджетные отношения и формирование доходов территориальных бюджетов // Финансы. 2001. - №9.

131. Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики. 2000. - №1.

132. Семенов Г. Рационализация взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами: пути обновления налогово-бюджетного механизма // Вопросы экономики. 1994. - №9.

133. Сергеев Л.И., Жданов В.П. Бюджетная система РФ // Финансы. 1999. -№4.

134. Сидоров М. Бюджеты местных органов власти в экономически развитых странах // Юридическая газета. 1997. - №51.

135. Силуапов А.Г. Федеральный бюджет и экономическая политика в 2002 году // Финансы. 2001. - №9.

136. Соколинский В.М., Костюк А.Н. Эволюция налоговой политики: опыт Германии // Финансы. 2001. - № 5.

137. Статистическое обозрение. Ежеквартальный журнал. №2 (33), 2000. М.: Госкомстат России, 2000.

138. Суспицын С.А. Укрепление межбюджетных отношений на субфедеральном уровне // Регион: экономика и социология. 2000. - №1.

139. Фролова Н.К. Финансовая стабилизация регионов — основа бюджетного федерализма // Финансы. 2002. - № 9.

140. Фролова Н.К. К вопросу о межбюджетных отношениях в России // Финансы.-2000.-№1.

141. Христенко В.Б., A.M. Лавров. Новая методика распределения трансфертов //Финансы.-2001. -№3.

142. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег, к разделению полномочий // Российская газета. 2001. - 17 февраля.

143. Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. — 2000. №8.

144. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений // Финансы. 1999. - №5.

145. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. - №2.

146. Хурсевич С.Н., Сибиряков С.А. Бюджетная политика: учет реальности // Финансы. 2000. -№1.

147. Хурссвич С.Н. Совершенствование стратегии реформирования межбюджетных отношений // Финансы. 2000. - №4.

148. Хурсевич С.Н. О некоторых условиях результативности реформы межбюджетных отношений // Вопросы экономики. 1998. - №10.

149. Хурсевич С.Н. Бюджетная поддержка субъектов РФ // Российский экономический журнал. — 1997. №9.

150. Хурсевич С.Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит// Финансы.- 1996. №4.

151. Цыбатов В., Дубошина М. Неравенство муниципальных образований: анализ и опыт преодоления в Самарской области // Федерализм. 2001. -№4.

152. Чебанова А. Финансовая помощь бюджетам других уровней II Федерализм.- 2001. №3.

153. Шалимов С. Опасность усиления административного подхода в межбюджетных отношениях // Федерализм. 2001. - №3.

154. Ширяев В.П. Оптимизация бюджетных процессов// Финансы. 1999. - № 10.

155. Яндиев М.И. Прогнозирование доходов нуждается в усовершенствовании // Финансы. 2001. - №4.

156. Яндиев М.И. Уровни бюджетной системы в России // Финансы. 2000. -№2.

157. Функции и роль государственного бюджета в процессе распределения (перераспределения) ВВП

158. Распределительная функция бюджета

159. Бюджет (государственный бюджетный фонд)

160. Бюджетные доходы: Бюджетные расходы:

161. Налоговые 1. Финансированиекосвенные и прямые отраслей народногоналоги); хозяйства к2, Таможенные сборы н бюджетной сферы;пошлины; 2. Средства

162. Неналоговые иежбюлжетногодоходы; регулирования;

163. Иные платежи и j. Погашение займов;перечисления в 4. Бюджетныесоответствии с кредиты,льготы.действующим ссуды.законодательством;

164. Займы, в т.ч. доходы от эмиссии.

165. Валовой внутренний продукт за период (или созданная валовая добавленная стоимость), в рыночных иенах1. Амортизационный фонл

166. Расходы на конечное потребление домашних хозяйств, бюджетной сферы, коммерческих и некоммерческих организаций

167. Валовое накопление основного капитала и запасов в экономике

168. Чистый экспорт товаров и услуг

169. Валовой внутренний продукт за период (по расходам), в рыночных ценах

170. Регулирующая функция бюджета

171. Прим.: Контрольная функция бюджета проявляется на каждом этапе движения бюджетных средств, обозначаемом значком «стрелка».

172. Содержание и составные элементы системы бюджетов РФ

173. Отношения использования средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов всех уровнен

174. Состав и структура бюджетной системы как сферы функционирования бюджетных взаимоотношений1. Бюджетные взаимоотношения5