Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде: Сравнительно-правовой анализ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Утешев, Рустам Ринатович

• Утешев, Рустам Ринатович
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Утешев, Рустам Ринатович

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы бюджетного федерализма в России и Канаде

1.1. Конституция и законодательство Российской Федерации о 26 принципах межбюджетных отношений

1.2. Конституционные основы канадского бюджетного федерализма

Глава 2. Правое регулирование разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы

2.1.Законодательство Российской Федерации о разграничении полномочий в системе межбюджетных отношений.

2.2.Правовая основа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в Канаде

Глава 3. Нормативная основа и формы федеральной финансовой помощи субъектам федерации

3.1.Правовое регулирование форм федеральной финансовой 157 помощи субъектам федерации в России

3.2.Правовое регулирование федеральной финансовой помощи 163 субъектам федерации в Канаде

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде: Сравнительно-правовой анализ»

Актуальность сравнительного исследования правового регулирования межбюджетных отношений в России и Канаде объясняется центральным положением этого механизма в реализации принципов федерализма.

При федеральной системе управления предметы ведения и компетенция должны быть разграничены между центральным правительством и отдельными землями (штатами) таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно решать собственные региональные задачи. Таким образом, основной вопрос состоит в том, чтобы найти наиболее оптимальный способ сочетания (комбинации) преимуществ и недостатков централизации и децентрализации власти соответственно.

Мировой опыт свидетельствует: имеются две основные противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений и одна смешанная.

Первая из них мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования "неравных" условий жизни. Такой подход существует в Германии, где федеральный принцип разделения трудовых ресурсов значительно ограничивает свободу действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов. По расходам же система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Обычно предметы ведения и компетенция долями распределяются между различными уровнями власти, причем это обуславливает, как правило, необходимость проведения длительных переговоров прежде, чем будет достигнуто искомое широкое единодушие (консенсус). Существует ряд обязанностей, предметов ведения, которые невозможно выполнять самостоятельно. В равной степени значительно используется принцип их уравнивания.

Вторая модель фокусируется на соображениях распределения. "Единообразных условий жизни" не следует добиваться путем корректировки результатов деятельности рыночных сил. Целесообразнее дать возможность каждому региону конкурировать, исходя из собственных сравнительных преимуществ. Такой подход руководствуется идеей "конкурирующего", а не "сотрудничающего" федерализма. Принципы, обеспечивающие получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования для такого подхода. Более того, целью является дать возможность конкретным регионам взвалить на свои плечи больше обязанностей в решении собственных проблем посредством предоставления им достаточного доступа к независимым источникам доходов. Если регионы меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в более рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы, поскольку любой бюджетный избыток не будет компенсироваться за счет соответствующих сокращений трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход принят в США. В отличие от Германии там отдельные штаты могут сами проводить собственную налоговую политику, нет согласованного налогообложения вроде германских "общих налогов". Значительные различия можно отметить в разграничении предметов ведения и компетенции.

Наконец, есть еще и смешанная модель, например, в Канаде.

Бюджетный федерализм в Канаде имеет элементы как американской, так и германской системы межправительственных бюджетно-налоговых отношений. С одной стороны, наблюдается высокий уровень децентрализации, при которой весьма важные прерогативы переданы провинциям, которые грубо можно сравнить со штатами в США и землями (Bundeslander) - в Германии. Тем самым провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Более того, они самостоятельно определяют собственную налоговую политику, причем методами, совершенно неизвестными в Германии. С другой стороны, в канадской модели бюджетного федерализма важную роль играют распределительные соображения. Как и в Германии, но в отличие от США, общенациональное правительство и провинции призваны обеспечить повсеместно для народа равные возможности экономического прогресса, необходимое количество и качество общественно полезных услуг, что необходимо для того, чтобы сократить региональные варианты экономического развития.

Аналогично штатам своего южного соседа канадские провинции пользуются довольно значительной степенью самостоятельности в налоговой политике. В то же самое время важную роль играет принцип распределительной справедливости, хотя и нет системы горизонтального долевого распределения доходов. Но для этой цели центральное правительство использует фонд выплат для выравнивания возможностей. Однако объемы эти выплат не так значительны как при германской системе долевого распределения доходов. Кроме того, в последние годы центральное правительство сократило размеры своих субсидий для провинций, в результате чего значительно осложнились финансовые проблемы в провинциях. В свою очередь провинции решили переложить возросшее финансовое бремя на локальный уровень.

Все эти проблемы, как показывает даже беглый анализ, существенно совпадают с проблемами российского федерализма.

Опыт их решения крайне важен, так как в правовом регулировании межбюджетных отношений в Российской Федерации существует немало нерешенных вопросов. Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависят именно от финансовых отношений. Нарушение принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики.

Сегодня более половины доходов и расходов консолидированного бюджета России приходится на долю субъектов Федерации. Без реорганизации финансовых отношений между центром и регионами невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной системе, ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы.

С учетом сложившейся ситуации требуется осуществление серьезных изменений в структуре бюджетного сектора, а, следовательно, глубокое изменение нормативной базы.

Кроме того, в современной России также сохраняется острота и актуальность проблемы сочетания, гармонизации общефедеральных (общенациональных) интересов в межбюджетных отношениях с интересами региональными (субъектов РФ). Конституция РФ в ст. 1 и 5 определяет Российскую Федерацию как федеративное государство. Однако конкретных гарантий федеративного устройства России в Конституции РФ закреплено явно недостаточно. Прежде всего, это касается финансовой основы федерализма. В Конституции РФ нет ни одной статьи, которая бы конкретно определяла финансовые возможности РФ и ее субъектов, формы их взаимоотношений в сфере финансов и т.д. Очевидно, что в такой ситуации бюджетное законодательство должно восполнить неурегулированные Конституцией РФ вопросы.

Как же решаются такие проблемы за рубежом? Поиск ответа на этот вопрос заставляет обратиться к канадскому опыту. Канада имеет репутацию страны с весьма эффективно действующими механизмами бюджетного федерализма. Фундамент для отношений центра федерации и провинций составляют не только законодательные акты и многочисленные долгосрочные соглашения, но и система регулярно проводимых консультаций и переговоров между полномочными представителями обоих уровней власти).

Канадский опыт свидетельствует, что, во-первых, несмотря на кризис некоторых политических институтов, в обществе может сохраняться поддержка основной массой населения традиционно утвердившихся морально-нравственных устоев общественной жизни, демократических принципов развития, законопослушания, гарантий основных прав и социального статуса человека, поощрения и развития личной инициативы и т.д.; во-вторых, уровень экономического "благополучия" страны совсем необязательно автоматически ведет к сглаживанию противоречий в области государственно-правовых и национальных отношений в обществе; в-третьих, какого бы накала ни достигали в стране национальные и политико-правовые противоречия, для развитых, "устоявшихся" федераций, к числу которых относится и Канада, характерно максимально полное стремление использовать в основном мирные, цивилизованные формы и средства разрешения самых острых кризисов; наконец, стабильность демократического поступательного и мирного развития той или иной федеративной государственной структуры непосредственно связана с прямым участием в данном процессе не только людей "избранных" - профессиональных политиков, а всего населения страны.

Степень разработанности проблемы.

В российской финансово-правовой науке и науке конституционного права исследование проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений основывается на давней научной традиции.

Научная разработка проблем бюджетных правоотношений началась еще в начале XIX века. М.М. Сперанский в своей работе "План финансов", предложил специальную программу преобразования государственных финансов1.

1 Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. Т.1. - М.,1998. С.17-107

В начале XX в проблемы бюджетных правоотношений обстоятельно анализировались также С.Ю. Витте, С.И. Иловайским, Е.Ф. Канкриным, С.А. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х. Озеровым, Л.И. Печориным, Н.И. Тургеневым, Н.М. Цытовичем, Л.Н. Яснопольским, А.С. Ященко и другими учеными.

В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, Ш. Брюханов, А.И. Буковецкий, Л.К. Воронова, A.M. Гурвич, В.П. Дьяченко, М.Л. Коган, С.А. Котляревский, Н.А. Куфакова, Ф.А. Меньков, П.М. Микеладзе, А.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Н.Н. Равинский, Е.А. Ровинский, А.К. Сучков, С.Д. Цыпкин.

В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения межбюджетных отношений разработаны в трудах Н.И.Химичевой, М.В.Карасевой, О.Н.Горбуновой, Ю.А.Крохиной, А.Д.Селюкова.2 Особо следует отметить, труды А.Д.Селюкова, специально посвященные анализу межбюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе, в которых содержится глубокий анализ как методологических аспектов правового регулирования межбюджетных отношений, в частности, обоснование принципов бюджетного федерализма, так и обстоятельный анализ состояния и перспектив правового регулирования всего комплекса межбюджетных отношений в современной России \ Большой вклад в разработку темы межбюджетных отношений внесли также О.И. Бетин, О.В. Богачева, Л.Л.

2 См.: Финансовое право. Учебник. / От. ред. Н.И.Химичева. - М.,2003; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М.,2001; Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М.,1996; Крохи на Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм./ Под ред. Н.И.Химичевой. М.,2001; Селюков А.Д. Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М.,2003.

3 См.: Селюков А.Д. Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М.,2003; Его же. Финансовое обеспечение местного самоуправления.(Проблемы правового регулирования). - М.,2003; Горбунова О.Н. Селюков.А.Д. Другова Ю.В. Бюджетное право России. М.,2002; Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: Правовое обеспечение. - М., 2000 и др.

Боровкова, Э.В. Вознесенский, А.З. Дадашев, Ю.В. Другова, А.Г. Игудин, М.В. Корсунский, A.M. Лавров, В.М. Мандрица, О.Б. Осколкова, Г.Б. Поляк, Р.Г. Сомоев, М.И. Ходорович и др4.

Большинство юристов рассматривают межбюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право - его правовой институт. О. Н. Горбунова в этой связи отмечала, что финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой его составной части, а также нормы, регламентирующие бюджетный процесс5. Этого же мнения придерживалась JI. К. Воронова6.

А.Д.Селюков полагает, что «бюджетные отношения, будучи разновидностью финансовых отношений, функционируют в силу предписаний государства или муниципальных образования, одновременно являются правоотношениями. Все бюджетные отношения являются частью

4 См.:Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. - М,1999; Другова Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект. -М, 1999; Кирдина С.Г. Направления модернизации бюджетного федерализма в реформируемой политической системе России// Федерализм. 1999. №4. С. 67-78; Кирпичников В.А. Бюджетный федерализм и местное самоуправление. // Финансы. 1995.№6; Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1998. № 3; Лексин В. Н. Бюджет и межбюджетные отношения. Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма : Концепция и рекомендации. — М., 1999; Лексин В., Швецов А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма //«Вопросы экономики» 2000. №1; Матвеев С. Н. Бюджетный федерализм в системе общественного воспроизводства -М.,1998; Пыхова И.А. Бюджетный федерализм и принципы его функционирования // Пробл. регион, экономики.— 2000. № 1/4. С. 328343; Сабуров Е. Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения //«Вопросы экономики» 2000. №1; Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации -М.,1998; Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия //«Вопросы экономики» 2000. №1,

5 См.: Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. - М., 1996. С. 10, 36; см. также: Пискотин М. И. Советское бюджетное право.- М., 1973.

6 См.: Воронова Л. К. Бюджетное право Украинской ССР. Канд. дисс. - Киев, 1963. С.26. бюджетной деятельности, включающей в себя также ряд других видов правоотношений: конституционных, административных,

В рамках финансового права рассматривается в правовой науке и мировой опыт межбюджетных отношений7.

Особого внимания заслуживают работы российских ученых, посвященные изучению бюджетного федерализма в Канаде. Среди этих о работ есть труды, по общим проблемам бюджетного федерализма и весьма важным частным9. Например, исследование JI.H.Лыковой налоговой системы Канады. Ее монография посвящена анализу современной налоговой системы Канады: через призму воплощения в жизнь принципов бюджетного федерализма. Рассмотрены вопросы построения различных налогов, специфика формирования налоговых баз и установления налоговых ставок, вопросы взаимодействия федерации и провинций в области налогообложения. Анализируются как федеральные налоги, так и ключевые налоги провинций.

Большой вклад вносится в исследование уроков канадского федерализма для России в рамках научных конференций. Только в последние годы прошли ряд таких конференций.

Для стимулирования исследований канадского опыта имеет значение и то, что Канада выделила два миллиона долларов на программу обучения российских ученых и правительственных чиновников основам канадского федерализма.

В рамках этой программы Канада делится опытом решения конституционных проблем, балансирования бюджета, организации государственных служб, развития северных районов и распределения

7 См.:, например, Богачева О. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9.

8 См.: Борисов Я. Е. Бюджетный федерализм в Канаде //Журнал российского права. 1999.-N9.C.144-149; Шило В. Е. Конституционная реформа: противоборство Оттавы и провинций// Современная внутренняя политика Канады. М., 1986. С. 88.

4 Лыкова JI.H. Налоговая система федеративного государства: опыт Канады. - М., 2002 ответственности между Оттавой и провинциальными администрациями в области добычи полезных ископаемых. Всего, начиная с 1998 года, Канада потратила около четырех миллионов долларов на пропаганду в России достижений канадского федерализма.

Особый интерес представляют исследования бюджетного федерализма самими канадскими учеными. В журнале «Полития» в 2002 году опубликованы сразу три статья канадских ученых, посвященных проблемам канадского федерализма. В работе Г.Уильямса рассматривается территориальная конфигурация федеративной модели, различия в возможностях различных провинций в реализации тех или иных властных функций.

В центре внимания Ф.Роше вопрос сочетания федерализма и этничности и его преломление в Канаде через проблему Квебека.

В.Делла Сала полагает, что в целом федерализм, в основе которого лежит стремление к оптимальному сочетанию единства и разнообразия, представляет собой наиболее приемлемую форму правления для эпохи прогрессирующей глобализации10.

Наиболее фундаментальной работой по проблемам межбюджетных отношений является работа канадского ученого Дж. Стрика "Государственные финансы Канады". Он - известный специалист в области государственных финансов.

В книге подробно изложена финансовая структура канадского правительства, бюджетный процесс, а также особенности бюджетного процесса в субъектах федерации, провинциях. С большим интересом российский читатель узнает о многочисленных примерах разрешения противоречий между федеральным центром и провинциями. Систематически описана федеральная структура и принципы налогообложения.

10 См.: Уильяме. Г. Соотношение властных функций центрального и региональных правительств; Роше.Ф. Внутренние противоречия канадского федерализма; Сала В.Делла. Проблемы федерализма в эпоху глобализации.// Полития . 2002. № 4

Книга дает основы знаний в области финансов федеративного государства с рыночной экономикой." Немало работ, посвященных различных аспектам исследуемой проблематики, опубликовано в Канаде и США.12

Особого внимания заслуживает литература, посвященная анализу специфики фискального федерализма в Канаде, механизмов его функционирования и правовой базе13.

11 Стрик Дж. Государственные финансы Канады. -М.,2000

12 Bercuson D., Cooper В. Deconfederation. Canada without Quebec. Toronto 1991; Bercuson D., Cooper B. An Idea Whose Time Has Not Yet Come: B.C. Separation. 1997 // The Globe and Mail, 24.05;Bertrand G. Enough is Enough. An Attorney's Struggle for Democracy in Quebec. 1996,Toronto; Doran Ch. Will Canada Unravel?// Foreign Affairs, 1996.vol. 76, № 5;Freeman A., Grady P. Dividing the House: Planning for a Canada without Quebec. Toronto,1995.; Gibson G. Plan B. The Future of the Rest of Canada. Vancouverl994 ;Johnson W. A Canadian Myth: Quebec between Canada and Illusion of Utopia. Montreal 1994; Lemco J. Turmoil in the Peaceable Kingdom: The Quebec Sovereignty Movement and Its Implication for Canada and the United States. Toronto. 1994; Simeon R., Elkins D. Regional Political Cultures in Canada.// Canadian Journal of Political Science, 1974.vol. 7, № 3;The Globe and Mail. 1997. 09.05;Young R. The Secession of Quebec and the Future of Canada. Montreal 1995;Young R. The Struggle for Quebec: from Referendum to Referendum? Montreal, Kingston 1 999; R.Krelove, J.G.Stotsky, C.L.Vehorn "Canada"// "Fiscal Federalism in Theory and Practice" — Papers, prepared by the staff of the IMF. — Washington: IMF, 1997 etc.

13 См.: Banting, Keith, Douglas M. Brown and Thomas J. Courchene, eds. The Future of Fiscal Federalism. Kingston: School of Policy Studies, 1994;Biggs, Margaret. Building Blocks for Canada's New Social Union. Working papper # F/02/.Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1996; Birch, A.H. Federalism, Finance and Social Legislation in Canada, Australia and the United States. London: Oxford University Press, 1955;Boadway, Robin W. and Paul A.R. Hobson. Equalization: Its Contribution to Canada's Economic and Fiscal Progress. Kingston: John Deutsch Institute for the Study Economic Policy, Queen's University, 1998; Intergovernmental Fiscal Relations in Canada. Canadian Tax Foundation Paper # 96. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1993; Boothe, Paul. Finding a Balance: Renewing Canadian Fiscal Federalism. C.D. Howe Institute Benefactors Lecture, 1998.Toronto: C.D. Howe Institute, 1998; Reforming Fiscal Federalism for Global Competition. Edmongton: University of Alberta Press, 1996;Boothe, Paul and Derek Hermanutz. Simply Sharing: An Interprovincial Equalization Scheme for Canada. Commentary 3 128. Toronto: C.D. Howe Institute, July, 1999; Brown, Douglas M. Equalization on the Basis of Need in Canada. Reflection Paper # 15. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1996;Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provinces and Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999; Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954;Canada. "Federalism and the Canadian Economic Union." In Report of the Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985; Courchene, Thomas J. Renegotiating Equalization: National Policy, Frderal State, International Economy. Commentary # 113. Toronto: C.D. Howe Institute September, 1998;"Fair-shares Federalism and the 1999Federal Budget." Policy Options 20

Как представляется, однако, наиболее эффективный способ изучения исследуемой проблемы в правовой науке РФ используется еще явно недостаточно. Речь идет о сравнительном правоведении. В мировой компаративистике существуют три различных представления о природе данной дисциплины: одни считают, что это научный метод познания, лишенный самостоятельного предмета; другие утверждают, что это чистая наука14, т.е. самостоятельная дисциплина со своим определенным предметом; наконец, третьи рассматривают сравнительное правоведение как вспомогательную дисциплину в рамках теории государства и права. Иными словами, сторонники третьего подхода считают, что теория сравнительного метода является частью общей теории права15. По моему мнению,

April, 1999): 39-46; Dupre, J. Stefan. "Reflections on the Workability of Executive Federalism." In Intergovernmental Relations, ed. Richard Simeon, 1-32. Toronto: University of Toronto Press, 1985;Howse, Robert. "Between Anarchy and the Rule of Law: Dispute Settlement and Related Implementation Issues in the Agreement on Internal Trade." In Getting There: An Assessment of the Agreement on Internal Trade, ed. Michael J. Trebilcock and Daniel Schwanen, 170-195. Policy Study # 26. Toronto: C.D. Howe Institute, 1995;Institute for Research on Public Policy. "Forum on the Social Union." Policy Options 19 (November, 1998): 3-58;Institute for Research on Public Policy. "Four Views of the Social Union." Policy Options 20 (April, 1999): 68-75; Institute of Intergovernmental Relations. Assessing Access: Towards a New Social Union. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1997; Jenson, Jane. Mapping Social Cohesion: The State of Canadian Research. CPRN Study # F/ОЗ/. Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1999; Krasnick, Mark. Fiscal Federalism. Toronto: University of Toronto Press, 1986; Lazar, Harvey. "The Feredal Role in a New Social Union." In Canada: The State of the Federation, 1997-Non Constitutional Renewal, ed. Harvey Lazar, 105136. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1998; Leslie, Peter M., Kenneth Norrie and Irene K. Ip. A Partnertship in Trouble: Renegotiating Fiscal Federalism. Policy Study 18. Toronto: C.D. Howe Institute, 1993;Mellon, Hugh. "The Complexity and Competitiveness of Fiscal Federalism: Blending the GST with Provincial Sales Taxes." In Challenges to Canadian Federalism, ed. Martin Wesmacott and Hugh Mellon, 157-170. Scarborough: Prentice Hall Canada Inc., 1998; Perry, David B. Financing the Canadian Fedration. Canadian Tax Paper # 102. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1997; Watts, Ronald L. The Spending Power in Federal Systems: A Comparative Study. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University 1999.

14 Два ведущих германских компаративиста — К. Цвайгерт и X. Кётц считают, что "сравнительное право само по себе — чистая наука" (Цвайгерт К., Кётц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. — М., 1998. Т. I. С. 15). С этим мнением согласен профессор Ю.А. Тихомиров, утверждающий, что сравнительное правоведение как наука имеет свой предмет исследования и свою методологию — сравнительный метод (см.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. — С. 30).

15 Так считает профессор М.Н. Марченко (см.: Общая теория государства и права. — М., 1998. — Т. 1.С. 25—28). Разумеется, он имеет в виду, что лишь общая часть предмета сравнительного правоведения входит в состав теории права. сравнительное правоведение есть своеобразный научный метод — именно сравнительный метод аналитического изучения права, не имеющий самостоятельного предмета, так как он определяется отраслью права. Поэтому когда мы говорим о "предмете" сравнительного правоведения, то подразумеваем множественность предметов.

Следует различать сравнительное правоведение и изучение зарубежного права. Сравнительное правоведение подразумевает анализ двух или более правовых систем путем сопоставления их отдельных аспектов с целью выявления общих и/или отличительных свойств. Напротив, изучение зарубежного права охватывает раскрытие только одной зарубежной системы, без ее сравнения с другими системами, что, бесспорно, является полезным занятием, но вряд ли имеющим отношение к сравнительному правоведению. Это лишь шаг к нему.

По форме анализа в сравнительном правоведении выделяют три направления сравнения правовых систем: институты, цели и уровни. При сравнении по институтам проводят макро- и микросравнение; по целям — функциональное (практическое) и теоретическое (научное) сравнение; по уровням — межсистемное, внутрисистемное, внутринациональное, историческое и межотраслевое сравнение.

Макросравнение, или базисное сравнение, сводится к сравнительному анализу общей структуры (т.е. истории, классификации, инфраструктуры, методологии и правовой культуры) различных правовых систем, тогда как микросравнение, или надстроечное сравнение, есть сравнительный анализ специфических положений отдельных институтов материального или процессуального права разных правовых систем.

Сравнение правовых систем с целью практического применения полученных результатов считается функциональным.

Теоретическое сравнение правовых систем осуществляется с целью научного применения его результатов.

Сопоставление правовых систем двух или более правовых семей считается межсистемным, а двух или более правовых систем внутри одной правовой семьи — внутрисистемным. Сравнение правовой системы двух или более субъектов одного федерального государства квалифицируется как внутринациональное сравнение (так, сравнительное изучение права двух штатов США или двух субъектов Российской Федерации дает свои полезные результаты). Сравнение действующего закона со старым или с проектом нового есть историческое сравнение, в то время как сравнение институтов или отраслей права (например, деликта с договором или гражданского процесса с уголовным) одной страны является межотраслевым сравнением. В традиционном понимании сравнительное правоведение (компаративистика) охватывает лишь внутрисистемное и межсистемное сравнение.

Сравнительное законодательство помогает разработчикам кодексов или отдельных законов разных стран учесть зарубежный опыт. Например, разработчики Единообразного торгового кодекса США взяли в качестве основы идеи из Торгового кодекса Германии; разработчики Гражданского кодекса РФ исходили из общих положений модельного Гражданского кодекса СНГ, в котором был учтен богатый опыт зарубежных гражданских и коммерческих кодексов. Сравнительное частное право — также одна из форм применения сравнительного законодательства в прикладных целях. Сравнительное право способствует гармонизации и унификации норм частного и частнопроцессуального права национальных правовых систем путем разработки международных конвенций, коллизионных норм и типовых договоров. В этом отношении я полностью поддерживаю мнение о том, что сравнительное право "имеет огромную ценность для МЧП" и что "при нынешнем высоком уровне развития международных отношений применение методов МЧП возможно в наши дни лишь с уметом выводов сравнительного права"16.

Цель данной работы - сделать попытку восполнить имеющий в науке пробел - сравнить правовые и финансово-экономические механизмы действия бюджетного федерализма в России и Канаде, определив, таким образом, наиболее эффективные способы решения многих экономических и социальных проблем в федеративном государстве.

Нормативно-источниковая база исследования.

Структура бюджетного законодательства, определенная ст.2 Бюджетного кодекса, дана в широком понимании слова "законодательство", поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса17 и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой 2 статьи, Бюджетного кодекса не могут противоречить Кодексу. В случае противоречия между Бюджетным Кодексом и другими нормативными правовыми актами, применяется Кодекс.

16 Цвайгерт К., Кётц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. С. 15.

17 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31.Ст. 3823

Кроме Бюджетного кодекса развитие межбюжетных отношений регулируется Президентом Российской Федерации, который направляет i fi бюджетные послания Федеральному Собранию издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения19.

На основании и во исполнение Бюджетного кодекса, иных актов, указанных в статье 2 Кодекса, Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.20

Федеральные органы исполнительной власти также принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, которые предусмотрены Бюджетным кодексом.21 iк

См.: например, Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2002 год" //"Российская газета" 2001. 24 апреля. . N 79 ; Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. "О бюджетной политике в 2003 году"(Текст послания официально опубликован не был); Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. "О бюджетной политике в 2004 году.// http://www.president.kremlin.ru

19 См.: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1214 "О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году" // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 35. Ст. 4146 ; Указ Президента РФ от 1 августа 2003 г. N 866 "О приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год"// Собрание законодательства Российской Федерации от 4 августа 2003 г. N 31. Ст. 3106 и др.

20 См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года"// Собрание законодательства Российской Федерации от 20 августа 2001 г., N 34. Ст. 3503; Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 862 "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гт. // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. N 32. Ст. 3905 и др.

21 См.: Письмо Минфина РФ от 12 августа 1997 г. N 10-6-3 "Об информации по результатам изучения и анализа межбюджетных отношений"; Письмо Минфина РФ от 16 марта 1998 г. N 01-10/06-905 О проекте Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 год и на период до 2001 года.( Тексты писем официально опубликованы не были) // http://minfin.rinet.ru/

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции22.

Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции23.

В соответствии со статьей 4 Бюджетного кодекса, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.

Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или федеральным законом.

Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания.

Таким образом, на федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, на уровне субъекта Федерации

22 См.: Распоряжение Мэра Москвы от 25 сентября 1995 г. N 509-РМ "О кредитном обеспечении инвестиционных программ"// "Вестник Мэрии Москвы" 1995 г. N 19; Решение Московской областной Думы от 19 февраля 2003 г. N 11/47 "Об Отчете о работе Комитета по вопросам бюджета, финансовой и налоговой политики в 2002 году" (Текст решения официально опубликован не был ) и др.

23 См.: например, Распоряжение Мэра Москвы от 29 сентября 1999 г. N 1080-РМ "О Плане первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" в г. Москве"; Распоряжение Мэра Москвы от 16 марта 2000 г. N 275-РМ "О выделении средств Департаменту государственного и муниципального имущества города Москвы"(Тексты распоряжений официально опубликованы не были ) многие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные), на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.

Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год.

В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 года24 Федеральный закон "О бюджете развития Российской Федерации" от 26 ноября 1998 года предусматривает составной частью федерального бюджета составление бюджета развития, формируемого в составе капитальных расходов федерального бюджета, определение источника его формирования, порядок предоставления гарантий, проведение конкурсов и

25 др .

В статье 2 Бюджетного кодекса РФ упоминается лишь об актах бюджетного законодательства. В действительности же регулирование бюджетных отношений осуществляется не только специальными актами бюджетного законодательства; отдельные нормы, регулирующие бюджетные отношения, включаются в акты других отраслей.

Компетенция федеральных органов государственной власти в области бюджета регулируется Конституцией Российской Федерации, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации",

24 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4030 (с учетом изменений).

25 Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 181-ФЗ "О Бюджете развития Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 ноября 1998 г., N 48. Ст. 5856 (Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ действие настоящего Федерального закона было приостановлено с 1 января по 31 декабря 2003 г.)

Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации "О федеральном казначействе", Положением о федеральном казначействе Российской Федерации и другими федеральными нормативными актами.

Для практического применения норм права чрезвычайно важно установление статьей 2 Бюджетного кодекса РФ приоритета его норм над правовыми актами законодательных (представительных) органов, регулирующими бюджетные отношения.

Надлежит упомянуть о необходимости изменения статутных актов, регулирующих порядок деятельности государственных внебюджетных фондов, а именно: Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации; Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации; Устава Фонда обязательного медицинского страхования; Закон Российской Федерации "О занятости в Российской Федерации" и др.

На правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, особенно Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных и других судов .

Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные,, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около

50).27 Такие соглашения впервые появились в

26 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год"II Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июля 1998 г., N 30. Ст. 3801; Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 сентября 1998 г. N С5-7/УЗ-718 "О Бюджетном кодексе Российской Федерации"// Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 12; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г. "Формирование резервных фондов как составной части бюджетов должно производиться в соответствии с правилами, установленными федеральным законодательством для формирования государственных бюджетов" //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 7

УП

См: Соглашение от 28 июня 1995 г. N 11 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) в области бюджетных отношений; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Коми о разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях (Москва, 20 марта 1996 г. N 8); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях

Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией они, по мнению автора, отомрут, их заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д.

Для законодательства субъектов Федерации характерен процесс активного совершенствования правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в регионах. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением.

Право местного самоуправления иметь свой бюджет основано на ст. 132 Конституции Российской Федерации. Важным правовым актом является Федеральный закон "О финансовой основе местного самоуправления" от 25 сентября 1997 года28. Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений.

Таким образом, в период развития рыночных отношений в Российской Федерации сложилось новое бюджетное законодательство, осуществлено новое правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, созданы новые системы бюджетного законодательства и бюджетного права, идет процесс совершенствования бюджетного законодательства.

В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ происходят весьма существенные изменения, требующие анализа и изучения. Происходит перестройка финансово-экономической базы местного между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и др.(Тексты соглашений официально опубликованы не были )

28 Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст.4464. самоуправления и в связи с этим реструктуризация всей нормативной системы межбюджетных отношений. Принята новая редакция федерального закона о местном самоуправлении,29 вносятся серьезные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Среди канадских источников привлекают внимание прежде всего конституционно-правовые. В 1982 г. в Канаде был принят Акт о конституции (Основной закон государства представляет собой совокупность

ЧП актов о конституции различных лет, начиная с 1867 г.) , в соответствии с которым страна впервые обрела полный суверенитет в конституционной области, а Основной закон был существенно изменен и дополнен. Вместе с тем это событие имело два важнейших последствия и по сей день продолжающих в значительной мере определять характер и остроту всей нынешней конституционной и национально-правовой ситуации в стране.

Во-первых, это относится к Хартии прав и свобод, внесенной в конституцию страны и предваряющую Акт о конституции 1982 г. При всех положительных моментах включение Хартии в Основной закон страны инициировало активизацию самостоятельной деятельности множества формальных и неформальных общественных организаций и объединений в обход основных политических институтов страны и провинций, а также распространение атмосферы индивидуализма, разобщенности в ущерб коллективному началу, тенденции к объединению сил в психологии всего общества.

Во-вторых, принятие Акта о конституции 1982 г. сопровождалось отказом правительства франкоязычной провинции Квебек,

29 См: Российская газета. 2003. 8 октября

30 http://laws.justice.gc.ca/en/const/index.html См.: также A Consolidation of the Constitution Acts 1867 to 1982. Statutes. 2000, reprinted 2003 неудовлетворенного условиями соглашения, от подписания указанного федерально-провинциального документа. В результате при полном отсутствии каких-либо конституционных норм, регулирующих подобную ситуацию, Квебек вплоть до настоящего момента фактически считает себя свободным (хотя и по собственной воле) от каких-либо обязательств в рамках конституционного процесса, происходящего в стране, что не может не накладывать свой негативный отпечаток на всю атмосферу в рамках канадской федеративной государственности и ее конституционное оформление.

Большое значение для анализа исследуемой проблемы имеют документы различных правительственных учреждений Канады.31 Наиболее богатый материал для данного исследования имеется на сайте Департамента финансов Канады.'

Объектом исследования данной диссертации являются межбюджетные правовые и финансовые отношения, складывающиеся в современных России и Канаде в условиях реформирования федеративных отношений, местного самоуправления и бюджетно-налогового законодательства.

Предмет исследования - правовые акты, регулирующие межбюджетные отношения в России и Канаде, правовая основа

31 См.: Intergovernmental Fiscal Relations in Canada. Canadian Tax Foundation Paper # 96. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1993; Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provinces and Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999; Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954;Canada. "Federalism and the Canadian Economic Union." In Report of the Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985 ; 1990/91 Budget Address, Sixth Session of the Twelfth Legislative Assembly of the Northwest Territories, Government of the Northwest Territories, February 1990-1999/2000 Budget Address, Seventh Session of the Thirteenth Legislative Assembly of the Northwest Territories, Government of the Northwest Territories, April 19, 1999, (based on estimates from GNWT Department of Finance and Finance Canada; Annual Financial Report of the Government of Canada Fiscal Year 2002-2003 etc.

32 См.: Http://www.fin.gc.ca формирования и исполнения бюджетов разного уровня в федерациях России и Канады.

Цели и задачи исследования. Целями исследования является: анализ конституционно-правовых основ бюджетного федерализма в России и Канаде; сравнительное изучение правового регулирования развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде, выявление еще нерешенных проблем в этой области и рассмотрение научных и практических подходов к их разрешению; выработка и внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере бюджетного и налогового законодательства.

Поставленные цели исследования были достигнуты при поэтапном решении следующих задач: уяснение общих черт и особенностей законодательства РФ и Канады о структуре бюджетной системы; формулирование и классификация принципов осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде; выявление общего и особенного в правовом регулировании разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в России и Канаде; определение нормативной основы и форм федеральной финансовой помощи субъектам РФ и субъектам Канады.

Поставленные задачи выражают практическую потребность в их решении на уровне научной работы, поскольку они практически не исследовались в современный период.

Методологическая база диссертационного исследования.

Методологической основой работы служит совокупность таких методов научного познания, как диалектический, формально-логический, специально-юридический, сравнительно-правовой, методы системного и структурного анализа, а также исторический, аналитический и другие. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.

Научно-теоретическую основу настоящей диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, финансового права, экономической теории.

Научная новизна диссертационного исследования.

Диссертация выполнена на базе новейшего законодательства России и Канады и представляет собой комплексное исследование проблем развития межбюджетных отношений в современных условиях.

В диссертации разработаны и вводятся в научный оборот следующие положения и выводы, содержащие научную новизну:

- выявлено общее и особенное в конституционно-правовых принципах бюджетного федерализма в РФ и Канаде; обоснованы общие признаки и особенности правовой базы бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде на современном этапе;

- обоснованы основные общие черты и отличия изменений правовой базы межбюджетных отношений в законодательстве РФ и Канады в последние годы;

- выявлена структура законодательства РФ и Канады о бюджетной системе;

- сформулированы и дана классификация принципов осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде;

- выявлены и обоснованы основные черты правового регулирования разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

- определена нормативная основа и формы федеральной финансовой помощи субъектам РФ и субъектам Канады.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора.

26

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Утешев, Рустам Ринатович

КРАТКИЕ ВЫВОДЫ

В соответствии со ст. 133 БК РФ финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может осуществляться в следующих формах: предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; предоставления бюджетных кредитов; предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

Главным правовым основанием такой помощи являются БК РФ и ежегодный закон о бюджете.

В 2005 году в РФ произойдут изменения, касающиеся форм и методов финансовой поддержки регионов из федерального бюджета.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) сформирован в объеме 189,9 млрд. рублей исходя из объема ФФПР, утвержденного Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год", увеличенного на уровень роста потребительских цен в 2005 году в размере 8 процентов.

В соответствии с новым бюджетным законодательством средства ФФПР будут предоставляться только в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

В 2005 году предусматривается повысить эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. Это позволит повысить доходы наименее обеспеченных регионов, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов, субъект Российской Федерации, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного I жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.

В 2005 году будет образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, который является правопреемником для действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов. В новом порядке Фонда предусмотрено расширение количества участников до 8 субъектов Российской Федерации с 2005 года, а с 2006 года включаются в число получателей средств фонда 8 муниципальных образований.

Начиная с 2005 года из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации будут предоставляться бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, и на осуществление расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, с уплатой процентов за пользование ими.

В Канаде финансовая помощь бюджетам провинций из федерального бюджета выделяется в виде целевых и нецелевых трансфертов. При этом до 1997 года существовало три программы, в рамках которых осуществлялась федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящего уровня: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов, трансферты в рамках финансирования утвержденных программ (Established Programs Financing — EPF) и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки (Canada Assistance Plan — CAP).

Нецелевые трансферты выделяются бюджетам провинций для выравнивания их доходов. Принцип бюджетного выравнивания закреплен

185 http://www.minfin.ru/budjet/budjet.htm в Конституции. Формула расчета выравнивающих трансфертов построена таким образом, что федеральные средства распределяются между семью провинциями — Ньюфаундленд, Принс Эдвард Айленд, Нова Скотия, Нью Брансвик, Квебек, Манитоба и Саскатчеван. Эти субъекты федерации располагают доходным потенциалом ниже среднего уровня. Доходный потенциал рассчитывается как разность между среднедушевыми поступлениями каждого налога в целом по пяти провинциям, утвержденным в качестве федерального стандарта, и среднедушевыми налоговыми поступлениями на территории провинции. Налоговые поступления при этом рассчитываются по средним ставкам, действовавшим на территории всех провинций. Налоговый потенциал рассчитывается по 33 позициям, включающим прямые и косвенные налоги.

Целевой трансферт для финансирования утвержденных программ выделялся бюджетам провинций с целью расходования полученных средств на здравоохранение и среднее образование. Финансовые ресурсы передавались бюджетам провинций в виде прямых перечислений из федерального бюджета, а также путем передачи в доходы региональных бюджетов части налоговых поступлений федерального бюджета.

Средства в рамках финансирования национальной программы финансовой поддержки выделяются в соответствии с принципом долевого финансирования, а их сумма заранее не определяется. Финансовая помощь выделяется на содержание детских домов, домов инвалидов, прочих учреждений социальной и медицинской помощи, а также напрямую инвалидам, престарелым и безработным. При этом средства целевого трансферта не перечисляются на покрытие капитальных затрат, бремя финансирования которых полностью лежит на бюджетах провинций.

Бюджеты различных уровней в Канаде имеют право привлекать заемные средства в целях финансирования дефицита. При этом для федерального правительства не существует конституционных ограничений на объем привлеченных средств на финансирование как текущих, так и капитальных расходов. Федеральное законодательство не предусматривает ограничений предельного объема заимствований и для органов власти провинций, тем не менее законодательством многих субъектов федерации такие ограничения установлены. Например, нормативные акты провинции Альберта позволяют региональным органам власти привлекать заемные ресурсы на текущие цели в размере, не превышающем прогнозный годовой объем налоговых доходов бюджета провинции.

В Канаде существует несколько источников заемных средств для финансирования дефицита бюджета. Для федеральных органов власти -это внутренний и внешний рынки долговых бумаг, а также кредиты, полученные от Канадской пенсионной программы. Органы власти провинций привлекают средства на внутреннем рынке долговых бумаг и в виде кредитов от Канадской пенсионной программы. При этом последняя имеет право покупать федеральные государственные облигации и облигации органов власти провинций только в случае превышения доходов над расходами на выплату пенсий.

Региональные нормативные акты требуют от муниципальных органов власти, чтобы их бюджеты, в отличие от бюджетов вышестоящих уровней, были сбалансированы по текущим расходам. Таким образом, местные органы власти имеют право привлекать заемные средства только для финансирования дефицита по капитальным расходам. В случае необходимости привлечь дополнительные финансовые ресурсы, органы власти муниципальных образований обязаны, в зависимости от субъекта федерации, либо согласовывать с вышестоящими властями объемы заимствований, либо предоставлять для утверждения в правительство провинций программу заимствований на срок, превышающий цикл бюджетного планирования, либо привлекать ресурсы в пределах лимитов на объем кратко- средне- и долгосрочных займов, установленных законодательством провинции. Органы власти многих провинций оказывают содействие местным бюджетам в получении займов путем организации государственных посреднических институтов или предоставления ссудных средств на условиях долевого финансирования.

183

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Утешев, Рустам Ринатович, 2004 год

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145

3. ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г.1. N31.Ст. 3823

4. Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 181-ФЗ "О Бюджетеразвития Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской

5. Федерации от 30 ноября 1998 г., N 48. Ст. 5856 (Федеральным законом от 24декабря 2002 г. N 176-ФЗ действие настоящего Федерального закона было приостановлено с 1 января по 31 декабря 2003 г.)

6. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1735-1 "Об основах бюджетногоустройства и бюджетного процесса в РСФСР"// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 14 ноября 1991 г. N 46. 1. Ст. 1543

7. РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 6 мая 1993 г. N 18. Ст. 635

8. Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1214 "О признанииутратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета

9. Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов

10. Российской Федерации в 1994 году" // Собрание законодательства

11. Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 35. Ст. 4146

12. Указ Президента РФ от 1 августа 2003 г. N 866 "О приостановлениидействия и признании утратившими силу некоторых указов Президента

13. Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Офедеральном бюджете на 2003 год"// Собрание законодательства Российской

14. Федерации от 4 августа 2003 г. N 31. Ст. 3106

15. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О

16. Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации напериод до 2005 года"// Собрание законодательства Российской Федерации от 20 августа 2001 г., N 34. Ст. 3503

17. Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 862 "О

18. Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской

19. Федерации в 1999-2001 гг. // Собрание законодательства Российской

20. Федерации от 10 августа 1998 г. N 32. Ст. 3905 .

21. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П"По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год"// Собрание законодательства

22. Российской Федерации от 27 июля 1998 г., N 30. Ст. 3801;

23. Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 сентября 1998 г. N С57/УЗ-718 "О Бюджетном кодексе Российской Федерации"// Вестник Высшего

24. Арбитражного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 12;

25. Временные методические рекомендации субъектам Российской

26. Федерации по регулированию межбюджетных отношений: Одобреныпостоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Рос. Федерации. -М., 2000

27. Международная Конференция о межбюджетных отношениях междуфедеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в федеративных государствах (Москва; 2000).

28. Заключительная декларация: Одобрена 7 окт. 2000 г. - М., 2000

29. Канадские нормативные акты

30. Federal Financial Support for the Provinces and Territories, 1999

32. Federal Transfers to Provinces and Territories, 2000;

33. Annual Financial Report of the Government of Canada Fiscal Year 19982003

34. Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provincesand Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999;

35. Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial

36. Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954;

37. Canada. "Federalism and the Canadian Economic Union." In Report of the

38. Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for

39. Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985;1. Научные исследовання

40. Артемьева C.C. Межбюджетные отношения: вопросы теории ипрактики. - Саранск: Изд-во Морд, ун-та, 2001

41. Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемырегулирования и управления. - М.: Изд-во Моск. гос. ун-та, 1999

42. Бетин О.И. Основы бюджетного федерализма : Курс лекций. - Тамбов:

43. Изд-во Тамб. гос. ун-та, 2000

44. Бетин О.И. Механизмы государственного межбюджетногорегулирования : Науч.-метод. пособие/ Олег Иванович Бетин, Борис

45. ГеоргиевичПреображенский. - Воронеж: Центр духов, возрождения1. Чернозем, края, 2001

46. Бойтуш О.А. Распределение финансовой помощи в системемежбюджетных отношений России/ О.А.Бойтуш А.Ю.Казак. - Екатеринбург: 1. АМБ, 2003.

47. Бюджетный федерализм : Рос.-канад. проект "Федерализм всотрудничестве." -М.: Моск. обществ, науч. фонд, 1998

48. Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы канализу и правовому регулированию/ Сост. и общ. ред. В.Н. Лексина, А.Н.

49. Швецова. - М.: Формула права, 2001

50. Борисов Я. Е. Бюджетный федерализм в Канаде //Журнал российскогоnpaBa.-1999.-N9.-C.144-149;

51. Гусев СИ. Межбюджетные отношения и налоговая политика:проблемы их совершенствования в Российской Федерации : Моногр./ С И .

52. Гусев, Л.А.Коршунов. - Барнаул: Изд-во Алт. гос. техн. ун-та, 2000

53. Грицюк. Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения1. М., 2004

54. Вопросы бюджетной политики и бюджетного федерализма в России и

55. США: Семинар, Иркутск, 26-28 сент. 1995 г./ Аппарат Совета Федерации

56. Федер. Собр. РФ; Законодат. Собр. Иркутской обл.; Агентство междунар.развития США; Барентс груп. -М.., [1995].

57. Деревянко В. В. Бюджетные отношения в Российской Федерации:теория, практика, эффективность. Под науч. ред. Любимцева Ю.И. -М.: Издво ТПГУ, 1996

58. Исламгулов Р. Р. Бюджет и бюджетное регулирование в условияхфедерализма : Учеб. Пособие - Уфа, 2000

59. Епифанова Н.С Принципы бюджетного выравнивания в концепциибюджетного федерализма: теория и мировая практика. Отв. ред. Ершова М.Я. -Новосибирск: НГУ, 2001.

60. Калов 3. А. Совершенствование межбюджетных отношений в

61. Российской Федерации: вопросы теории и практики. - Нальчик: Эль-Фа, 2000

62. Клисторин В. И Совершенствование межбюджетных отношений врегионе/ Владимир Ильич Клисторин, Татьяна Сергеевна Новикова; Отв. ред.

63. Унтура Г.А.. -Новосибирск, 2000

64. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. Под ред.

65. Химичевой Н.И. - М.: Норма, 2001

66. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской

67. Федерации в 1999-2001 годах: Материалы парламент, слушаний "О кризис,социал.-экон. ситуации на Севере России и неотлож. мерах по ее преодолению в осенне-зим. период 1998-1999 гг"., 6 окт., 1998 г. -М., 1999

68. Конюхова И.Т. Современный российский федерализм и мировой опыт:итоги становления и перспективы развития, М.,2004

69. Корсунский Б. Л. Проблемы межбюджетных взаимоотношенийсубъектов Федерации и федерального центра - Хабаровск, 1998.

70. Лыкова Л.Н.На11оговая система федеративного государства: опыт

71. Канады. - М.// ИЭ РАН - 2002

72. Максимов А. В Концепция межбюджетных отношений субъекта

73. Федерации России : Науч.-практ. пособие. -Ростов н/Д, 2001.

74. Мамсуров Т.Д., Кесельбренер Л.Я . Бюджетный федерализм.

75. Экономика и политика. - М.,2004

76. Материалы семинара-совещания по проблемам совершенствованиямежбюджетных отношений/ Общ. ред. Н. Хуревича. - М.: Олита, 2000.

77. Методологические и методические положения совершенствованиямежбюджетных отношений в Российской Федерации/ Поздняков A.M.,

78. Беденков А.Р., Масаков В.М. и др.;. - М.: ИНСАН, 1998

79. Межбюджетные отношения : Проблемы и пути решения: Материалыкруглого стола, 13 апр. 1999/ РАН. Ин-т экономики. - М., 1999.

80. Мартинес-Васкес X. Россия: переход к новому федерализму : Пер. сангл./ Х.Мартинес-Васкес, Д. Бо. - М.: Весь мир, 2002.

81. Миронов И.В. Реформирование налогообложения и межбюджетныхотношений в условиях становления местного самоуправления. - М.: 1. Спутник+, 2002

82. Об итогах реализации Концепции реформирования межбюджетныхотношений в Российской Федерации в 1999-2001 году и о проекте

83. Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005года/ Минфин России. - М., 2001.

84. Организация казначейского исполнения бюджета и проблемамежбюджетных отношений в свете бюджетного кодекса Российской

85. Федерации: Материалы науч.-практ. конф. фин. органов Москвы, Респ.

86. Карелия, Санкт-Петербурга и Ленингр. обл, г. Москва, 20-22 дек. 2001 года.1. М., 2002.

87. Определение финансового потенциала регионов Российской

88. Федерации и возможность его использования в системе межбюджетныхрасчетов: Сб. ст../ Центр, банк РФ, НИИ. - М., 1997

89. Основные направления совершенствования межбюджетных отношенийв Российской Федерации: Материалы парламент, слушаний "О межбюджет. отношениях в Рос. Федерации в 1999 году-М.., [1998]

90. Современные тенденции развития финансовой системы: Сб. работ.1. М.: Диалог-МГУ, 1998

91. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в

92. Российской Федерации. - М., 2003

93. Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления,(проблемы правового регулирования). - М., 2003

94. Синельников-Мурылев Г. Законодательные и политические аспектыбюджетной политики в постсоветской России. - М., 1998.

95. Система государственных социальных стандартов и реформированиемежбюджетных отношений в Российской Федерации. - Ростов н/Д: Рост. гос. экон. акад., 2000

96. Совершенствование межбюджетных отношений в России : Сб. ст./ Ред.

97. Главацкая Н. - М.: Ин-т экономики переход, периода, 2000.

98. Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношенийв Российской Федерации - СПб.: Изд-во -Петерб. ун-та экономики и финансов, 1999

99. Совершенствование межбюджетных отношений в современныхусловиях : Материалы науч.-практ. конф./ Гл. ред. Кураков Л.П. -Чебоксары: 1. Чуваш, ун-т, 1999

100. Совершенствование межбюджетных отношений как основы развитияместного самоуправления : Материалы парламент, слушаний, 16 нояб. 2000 г./ Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации. - Изд. Гос. Думы. - М., 2001.

101. Федеральный бюджет и регионы : Опыт анализа фин. потоков/ Моск. центр

102. Ин-та "Восток-Запад". Проф. "Открытые финансы". - М.: Диалог-МГУ, 1999.

103. Татаркин А. И. Территориальные межбюджетные отношения вэкономике переходного периода: проблемы, пути решения, рекомендации. 1. Екатеринбург, 2000

104. Тимашова Т.Н. Канадская модель федерализма. М.,2002

105. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управлениерегиональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. - М.: Дело, 2002.

106. Фарукшин А.М. Правовое регулирование экономических основфедерализма (сравнительное исследование) : Автореф. дис, на соиск. учен, степ. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.01 - Теория и история права и государства; история правовых учений. - Казань, 2002

107. Чернов В.М. Стратегия развития бюджетных отношений насубфедеральном уровне : Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук.

108. Спец.: 08.00.10 - Финансы, денеж. обращение и кредит/ В.М. Чернов; Сарат.гос. СОЦ.-ЭКОН, ун-т. - Саратов, 2003.

109. Рязанцева М.В.Оптимизация бюджетной системы и межбюджетныхотношений в регионе (на материалах Ставропольского края) : Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук. Спец.: 08.00.10 - Финансы, денеж. обращение и кредит. - Ставрополь, 2003.

110. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской

111. Федерации/ Под ред. Г.В. Петровой. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003.

112. Преображенский Б.Г. Межбюджетные отношения в мировой и российскойпрактике/ Б.Г. Преображенский, И.Е. Рисин, Ю.И. Трещевский; Совет

113. Федерациии Федер. Собрания, Воронеж, гос. ун-т. - Воронеж: Изд-во1. Воронеж, гос. ун-та, 2003

114. Фадеев Д.Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализмав Российской Федерации : Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. Спец.: 12.00.14 - Адм. право, финансовое право, информ. право. - М., 2003.

115. Шило В. Е, Конституционная реформа: противоборство Оттавы ипровинций// Современная внутренняя политика Канады. М., 1986.

116. Экономические реформы в регионах Российской Федерации: опыт иперспективы : Сб./ Под ред. Лысенко В.Н.; Ин-т соврем, политики. Проект парламент, практики Восток-Запад, Ассамблея парламентариев. - М., 1998.

117. Научные исследования на английском языке

118. Ahmad Е., Craig J. Intergovernmental Transfers // "Fiscal Federalism in

119. Theory and Practice" ed. T. Ter-Minassian, Washington: IMF, 1997

120. Banting, Keith, Douglas M. Brown and Thomas J. Courchene, eds. The

121. Future of Fiscal Federalism. Kingston: School of Policy Studies, 1994;

122. Biggs, Margaret. Building Blocks for Canada's New Social Union. Workingpapper # F/02/.Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1996;

123. Birch, A.H. Federalism, Finance and Social Legislation in Canada,

124. Australia and the United States, London: Oxford University Press, 1955;

125. Boadway, Robin W. and Paul A.R. Hobson. Equalization: Its Contribution to

126. Canada's Economic and Fiscal Progress. Kingston: John Deutsch Institute for the

127. Study Economic Policy, Queen's University, 1998;

128. Boothe, Paul. Finding a Balance: Renewing Canadian Fiscal Federalism.

129. C D . Howe Institute Benefactors Lecture, 1998.Toronto: C D . Howe Institute,1998;

130. Reforming Fiscal Federalism for Global Competition. Edmongton:

132. Boothe, Paul and Derek Hermanutz. Simply Sharing: An Interprovincial

133. Equalization Scheme for Canada. Commentary 3 128. Toronto: CD. Howe1.stitute, July, 1999;

134. Brown, Douglas M. Equalization on the Basis of Need in Canada. Reflection

135. Paper # 15. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University,1996;

136. Courchene, Thomas J. Renegotiating Equalization: National Policy, Frderal

137. State, International Economy. Commentary #113. Toronto: CD. Howe Institute1. September, 1998; "Fair-shares Federalism and the 1999Federal Budget." Policy Options 20 (April, 1999): 39-46;

138. Dupre, J. Stefan. "Reflections on the Workability of Executive Federalism."

139. Intergovernmental Relations, ed. Richard Simeon, 1-32. Toronto: University of1. Toronto Press, 1985;

140. Howse, Robert. "Between Anarchy and the Rule of Law: Dispute Settlementand Related Implementation Issues in the Agreement on Internal Trade." In Getting

141. There: An Assessment of the Agreement on Internal Trade, ed. Michael J.

142. Trebilcock and Daniel Schwanen, 170-195. Policy Study # 26. Toronto: CD.1. Howe Institute, 1995; 1.stitute for Research on Public Policy. "Forum on the Social Union." Policy

143. Options 19 (November, 1998): 3-58;1.stitute for Research on Public Policy. "Four Views of the Social Union."

144. Policy Options 20 (April, 1999): 68-75;1.stitute of Intergovernmental Relations. Assessing Access: Towards a New

145. Social Union. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's1. University, 1997;

146. Jenson, Jane. Mapping Social Cohesion: The State of Canadian Research.

147. CPRN Study # F/03/. Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1999;

148. Krasnick, Mark. Fiscal Federalism. Toronto: University of Toronto Press,1986; Lazar, Harvey. "The Feredal Role in a New Social Union." In Canada: The

149. State of the Federation, 1997-Non Constitutional Renewal, ed. Harvey Lazar, 105

150. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1998;1.slie, Peter M., Kenneth Norrie and Irene K. Ip. A Partnertship in Trouble:

151. Renegotiating Fiscal Federalism. Policy Study 18. Toronto: CD. Howe Institute,1993;

152. Mellon, Hugh. "The Complexity and Competitiveness of Fiscal Federalism:

153. Blending the GST with Provincial Sales Taxes." In Challenges to Canadian

154. Federalism, ed. Martin Wesmacott and Hugh Mellon, 157-170. Scarborough:

156. Perry, David B. Financing the Canadian Fedration. Canadian Tax Paper #

157. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1997;

158. Watts, Ronald L, The Spending Power in Federal Systems: A Comparative

159. Study. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University1999.