Правовое регулирование экономических основ федерализма: Сравнительное исследование тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Фарукшин, Азат Мидхатович

• Фарукшин, Азат Мидхатович
• кандидат юридических наук
• 2002

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Фарукшин, Азат Мидхатович

Введение.

Глава 1. Правовые вопросы разграничения государственной собственности и управления ею в федеративном государстве.

1.1. Правовые аспекты разделения государственной собственности в федеративном государстве.

1.2. Разграничение полномочий по управлению государственной собственностью в федеративном государстве.

Глава 2. Правовые основы межбюджетных отношений в федеративном государстве.

2.1. Субъекты федеративных отношений и модели распределения финансовых ресурсов.

2.2. Правовые вопросы федеральной финансовой поддержки субъектов федерации.

2.3. Способы выравнивания уровней бюджетной ^ обеспеченности субъектов федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование экономических основ федерализма: Сравнительное исследование»

Актуальность проблемы. Огромные масштабы территории, большие региональные различия, многонациональный состав населения России во многом объективно определяют необходимость выбора федеративной формы государственного устройства. Последовательное осуществление принципов федерализма позволяет обеспечить рациональную организацию и эффективное функционирование государственной власти, дополнительное усиление и н ст и ту ц и о н а л и з ац и и демократического политического режима, реализацию общепризнанного в международном и общенациональном законодательстве права народов на самоопределение и создание собственной национальной государственности в рамках единого и целостного российского государства.

В процессе формирования российского федерализма принципиальное значение приобретает проблема организации экономических основ и их правового регулирования. В отечественной науке справедливо подчеркивалось, что именно система экономических отношений играет ключевую роль, как в построении, так и в осуществлении процессов государственного устройства в стране1.

Как отечественный, так и зарубежный опыт федеративного строительства указывает на то, что формирование экономических основ федерализма представляет наибольшую сложность и создает определенную напряженность в отношениях федерального центра и субъектов федерации, а также во взаимоотношениях самих субъектов федерации, поскольку затрагивает самые чувствительные и основополагающие интересы сторон. Достаточно упомянуть, что указанные экономические основы включают отношения собственности и межбюджетные отношения. Их четкое правовое

1 . См.: Валентен С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. - М.: Институт экономики РАН, 1998. - С. 198. регулирование является исключительно важным фактором стабильности и жизнеспособности любой федерации.

Для Российской Федерации эта проблема приобретает особое значение в силу ее новизны на начальном этапе формирования обновляемой российской государственности. Отсутствие собственного опыта реального федеративного строительства, явно невысокая финансово-экономическая обеспеченность проводимых реформ, резкие социально-экономические различия и довольно жесткая конкуренция между регионами, традиции государственного патернализма и уравнительности усугубляют трудности в процессе создания экономических основ российского федерализма и их правового регулирования. Сказанное подтверждает актуальность проблемы, избранной в качестве объекта диссертационного исследования.

По своей природе данная проблема является междисциплинарной, поскольку затрагивает сферы ряда правовых наук. Однако по своему основному содержанию она больше относится к теории государства и права, так как тесно связана с проблематикой этой науки, а именно, с вопросами соотношения экономики и права, федерации как одной из форм государственного устройства, методологии правовых исследований, в том числе использования сравнительного метода в праве.

Есть еще одно серьезное обстоятельство в пользу приведенного утверждения. В теории государства и права общепризнанным считается I мнение, что одним из имманентных признаков государства является «наличие государственной казны, что связано с существованием налогообложения и взиманием налогов» . Однако именно в рамках теории права и государства остается не исследованной ни связь государства с

2 Теория государства и права. Под ред. В. К. Бабаева. - М.: Юристъ, 2001. - С. 53. См. также: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. Проф. М. Н. Марченко. - Том 1. Теория государства. - М.: Издательство «Зерцало», 2000. - С. 99-101; Проблемы теории государства и права. Под ред. М. Н. Марченко. - М.: Юристъ, 2001. - С. 85-86. системой налогообложения, ни особенности налоговых и бюджетных отношений при различных формах государственного устройства.

Степень изученности проблемы. По вопросам федерализма опубликовано значительное число отечественных и зарубежных работ3. В них отражены результаты исследований как общетеоретических аспектов проблемы федерализма, так и актуальные вопросы федеративного устройства российского государства4. При подготовке диссертационного исследования особую ценность представляли труды, в которых раскрываются проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, и особенно разграничения предметов ведения и полномочий в сфере собственности и финансовых ресурсов. При этом если по вопросам так называемого бюджетного федерализма

3 Из работ последних лет можно назвать следующие: Абдулатипов Р. Г. и Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. - М.: Изд-во «Республика», 1994; Основы теории и практики федерализма. - Лейвен (Бельгия): Изд-во Garant Publishers, 1999; Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского Союза. - М.: Российский государственный гуманитарный университет, 1998; Современный федерализм: опыт и перспективы. - Казань: Издание Государственного Совета Республики Татарстан, 1996; Федеральная власть и федерализм власти. - М: ТОО «ИнтелТех», 1997; Чиркин В. Е. Современное федеративной государство. - М.: Изд-во МБИМП, 1997; Elazar D. Federalism and the Way to Peace. - Ontario: Queen's University Press, 1994; McKay D. Designing Europe: Comparative Lessons from the Federal Experience. - Oxford: Oxford University Press, 2001. См., например: Абдулатипов P. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. - М.: Славянский диалог, 1996; Арин и н А. Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. - М: ООО «Соверо-Принт», 2000; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. - М.: Институт экономики РАН, 1998; Иванов В. Н. Россия: социальная ситуация и федеративные отношения. - М.: РАН ИСПИ, 1998; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. -М.: Изд-во Норма, 2001; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998 и др. написан ряд интересных отечественных работ5, то по проблеме разделения государственной собственности и разграничения полномочий по управлению ею научная литература исключительно бедна.

Поскольку работа представляет собой сравнительное исследование российского и зарубежного опыта, то значительную помощь диссертанту оказали труды, посвященные сравнительному анализу различных аспектов современного федерализма6. В них раскрывается методология сравнительного изучения федераций, выявлены общее и специфическое в федеративном устройстве различных государств, исследован широкий круг проблем федерализма в сравнительном контексте, раскрыты уникальные черты российского федерализма.

К этой группе трудов примыкают работы, посвященные зарубежным федерациям7. Их исключительная ценность заключается в том, что в них

5 См., например: Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков, 2-е изд. М.: МАКС Пресс, 1999; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков. - М.: МАКС Пресс, 2001.

6 Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: опыт совместного исследования российских и германских ученых. - Москва-Мюнхен: Изд-во РАГС - ООО «Технология ЦД», 1999; Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. - Екатеринбург: Изд-во Уральской государственной юридической академии, 1998; Столяров М. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа: Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в России и странах Западной Европы. - Казань: Изд-во ФЭН, 1998; Фарукшин М. X. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. - Казань: Изд-во Казанского университета, 1998; Федерализм в России и Бельгии. - Лей вен: Институт европейской политики католического университета, 1996; Федерализм и региональные отношения (Опыт России и Западной Европы), 1999; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве», Второе издание. -М.: Московский общественный научный фонд, 1998 и др.

7 См., например: Васильев В. И. Германский федерализм: проблемы развития. - М.: «Компания спутник», 2000; Canadian Federalism: Performance, Effectiveness, and Legitimacy. - Oxford: Oxford University Press, 2002; Nagel R. F. The Implosion of American Federalism. - Oxford: Oxford University подробно описываются особенности государственного устройства конкретного федеративного государства и содержится большой фактический материал, который раскрывает широкие возможности для сравнительного анал иза, в том числе по вопросам бюджетного федерализма.

В качестве главных , источников для написания данной работы диссертант опирался наряду с нормативными правовыми актами на исследования, посвященные экономическим основам федеративного устройства в виде поделенных финансовых ресурсов и государственной собственности, и особенно на исследования, выполненные с использованием сравнительного метода, и те, которые посвящены зарубежному фискальному федерализму8.

Анализ имеющихся работ показал, что многие важнейшие аспекты федерализма достаточно глубоко исследованы в отечественной и зарубежной правовой и политической науке. Однако некоторые вопросы этой проблематики, имеющие существенное теоретическое и практическое значение, остаются пока разработанными недостаточно или неразработанными вообще. К их числу относится изучение правового регулирования экономических основ федерализма на основе сравнительного анализа опыта России и зарубежных федераций. Актуальность названной проблемы и ее недостаточная разработанность послужили основанием для выбора ее в качестве темы настоящей диссертации.

Объектом исследования является правовое регулирование экономических основ федерализма, включая принципы разделения

Press, 2001; Walker D. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington, Second Edition. - N. Y.: Chatham House Publishers, 2000 и др.

8 См.: Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М.: Дело и Сервис, 2000; Бюджетный федерализм. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». Второе издание. М.: Московский общественный научный фонд, 1998; The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance. - Chaltenham (U. K.): Ed. El gar Publishing, ltd, 1998; Fiscal Federalism in Theory and Practice. - Wash.: International Monetary Fund, 1997; Fiscal Aspects of Evolving Federations. - Cambridge: Cambridge University Press, 1997. государственной собственности на федеральную и региональную, взаимодействие федеральной власти и субъектов федерации в управлении государственной собственностью, а также налоговые и межбюджетные отношения федерального центра и субъектов федерации.

Предмет исследования заключается в том, чтобы выявить особенности и возможные пути совершенствования правового регулирования экономических основ федерализма в России на базе сравнительного анализа отечественного опыта и опыта зарубежных федераций, представляющих страны с высокоразвитой рыночной экономикой.

Цель и задачи исследования. Целью данной работы является сравнительное изучение экономических основ федерализма и их правового регулирования. Указанная цель определила и задачи диссертационного исследования, которые состоят в том, чтобы:

• раскрыть правовые основы и особенности разделения государственной собственности в России на федеральную и региональную в период формирования федеративного устройства;

• выделить и обосновать разграничение полномочий и взаимодействие федерального центра и субъектов федерации по управлению государственной собственностью;

• показать наличие различных моделей распределения финансовых ресурсов в федеративном государстве, выявить их особенности, сравнительные преимущества и недостатки;

• исследовать содержание и способы вертикального и горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности субъектов на основе сравнения опыта российской и зарубежных федераций;

• изучить особенности регулирования экономических основ федерализма в других странах с ориентацией на возможность заимствования положительного зарубежного опыта в российской практике федеративного строительства.

Указанные задачи диссертационного исследования обусловили основные положения, которые выносятся на защиту:

1.Отношения собственности, составляющие экономическую основу жизни любого общества, имеют государственно-правовой аспект, изучаемый в русле теории права и государства и ряда других правовых наук. Специфика этих отношений в федеративном государстве заключается в наличии двух частей государственной собственности - федеральной и региональной - и двух ее собственников - федерального центра и субъектов федерации. Разделение собственности на федеральную и региональную является одним из центральных вопросов федеративных отношений. В настоящее время правовое регулирование разграничения государственной собственности осуществляется на четырех взаимосвязанных уровнях: конституционном, отраслевом законодательном, договорном и судебном.

2. Наряду с разделением государственной собственности на федеральную и региональную существует проблема взаимодействия властей в управлении собственностью. Последнее принимает на практике различные формы. В целях упорядочения взаимодействия федерального центра и субъектов федерации в управлении государственной собственностью нужен федеральный закон «Об управлении и распоряжению государственной собственностью».

3. Понятие «межбюджетные отношения» не совпадает с понятием «федеративные отношения» по содержанию и субъектному составу отношений. С учетом сложившейся федеративной практики и Бюджетного кодекса Российской Федерации целесообразно ввести в научный и нормативный правовой оборот понятие «федеративные бюджетные отношения», в которых целесообразно выделить два принципиальных аспекта: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в налоговой и бюджетной сферах и распределение доходов и расходов между бюджетами двух уровней.

4. В основе федеративных межбюджетных отношений должны лежать два ведущих принципа: обеспечение права граждан государства на получение примерно равных услуг со стороны государства на всей территории страны независимо от места проживания и соответствие финансовых ресурсов задачам и функциям, осуществляемым на каждом уровне власти.

5. Централизацию и децентрализацию в области сбора и расходования финансовых ресурсов нельзя противопоставлять. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, и выбор любой из них должен определяться, в первую очередь, макроэкономическими условиями, в которых находится страна в данное время.

6. В распределении доходов и расходов между федеральным центром и субъектами федерации наиболее рациональной представляется система, которая предусматривает, чтобы власть каждого уровня имела собственные источники доходов в сочетании с разными типами межправительственных трансфертов для устранения любого возникающего разрыва между доходами и расходами.

7. Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта федеративного устройства позволяет выделить три основные модели распределения финансовых ресурсов по уровням власти: полное разделение налоговой базы между федеральным центром и субъектами федерации; наличие у властей разного уровня одной и той же налоговой базы; частичное разделение налоговых баз федерации и ее субъектов и соответственно наличие несовпадающих налогов, а также частичное использование общей налоговой базы и деление налоговых доходов в процентном соотношении между бюджетами различных уровней. Каждая модель имеет свои преимущества и недостатки.

8. Финансовая поддержка федеральным центром субъектов федерации направлена на достижение нескольких целей: устранение или уменьшение вертикального и горизонтального дисбаланса и достижение на этой основе макроэкономической и финансовой стабилизации; поддержка реализации общефедеральных программ; обеспечение справедливости в распределении общественных благ между гражданами государства, проживающими в различных регионах; поощрение эффективного использования ресурсов в масштабах всей страны.

9. При оказании финансовой поддержки субъектам федерации перед федеральным центром стоит задача выбора между самими субъектами (кому оказать помощь и кому в ней отказать), между целями, на достижение которых следует направить трансферты; между видами грантов (условными и безусловными, встречными и не встречными, открытыми и ограниченными).

10. В целях предупреждения макроэкономического кризиса внутренние и внешние финансовые заимствования субъектов федерации должны регулироваться четко установленными правилами: определением абсолютной границы возможной задолженности; разрешением новых заимствований до объема долга, который соотносится с возможностями его обслуживания; запретом или ограничением некоторых типов заимствований.

11. Не финансируемые федеральным центром мандаты в адрес субъектов федерации требуют дифференцированного отношения. Оно должно быть отражено в специальном федеральном законе, который, запрещая не финансируемые мандаты в принципе, одновременно допускал бы исключения на случай чрезвычайных обстоятельств или для стимулирования деятельности субъектов федерации.

12. Выбор механизма горизонтального выравнивания субъектов федерации зависит от выбора критерия выравнивания. Сравнительное исследование российской и зарубежных федераций позволяет выделить три основных критерия: доведение уровня финансовой обеспеченности субъектов федерации до среднего по стране уровня; обеспечение всех граждан федеративного государства независимо от места их проживания примерно одинаковым набором стандартных в общенациональном плане услуг; создание единообразных условий жизни для всего населения страны. Наиболее приемлемым для Российской Федерации является второй критерий.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретико-методологическую основу настоящей диссертационной работы составили принципиальные и общепризнанные выводы теории права и государства о коренных признаках государства и форм государственного устройства; соотношении экономики, политики и права; роли налоговой и бюджетной системы государства в становлении и динамике федеративных отношений. Автор опирался на труды российских и зарубежных ученых по проблемам современного федерализма и, в частности на разработанный в правовой и политической науке категориальный аппарат, отражающий разные аспекты федерализма, на анализ институциональных основ различных моделей федеративного устройства, на теоретические положения, относящиеся к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации.

Основными методами, использованными в процессе диссертационного исследования, были сравнительный, нормативный и логический методы. Использование сравнительного метода изучения значительно расширяет границы познания, позволяет сопоставить опыт разных федераций и тем самым облегчает постановку и решение вопросов, которые являются общими для федеративных государств. В то же время разумное применение сравнительного метода предохраняет от слепого копирования опыта других стран, недооценки уникальных и неповторимых условий, в которых функционирует каждая федерация. Использование нормативного метода было обусловлено необходимостью анализа достаточно большого нормативного правового материала (конституций, законов, договоров), а также ряда судебных решений. На протяжении всей диссертационной работы использовался логический метод, без которого в принципе невозможно ни одно теоретическое исследование.

Научная новизна диссертационной работы заключается в самой постановке проблемы правового регулирования экономических основ федерализма и предложенных вариантах решения ряда ее аспектов. При этом исследование проблемы, обоснование выводов и рекомендаций осуществлено на основе сравнительного 'изучения опыта российской и зарубежных федераций. Ни применительно к России, ни тем более в сравнительном контексте проблема правового регулирования экономических основ федерализма в отечественной юридической науке не ставилась.

Кроме этого, обосновывается необходимость выделения экономических основ федерализма как самостоятельного и специфического объекта исследования в отличие от экономических основ жизни любого общества и государства. Раскрыты особенности содержания экономических основ федеративного государства, отличающие его в этом плане от унитарного государства.

Выделен государственно-правовой аспект отношений собственности. Показана целесообразность разделения двух проблем: разграничения государственной собственности между федерацией и ее субъектами и разграничения между ними полномочий по управлению государственной собственностью, что имеет существенное значение для характеристики взаимодействия властей обоих уровней в данной сфере.

На основе нормативного материала и судебной практики доказано, что правовое регулирование разграничения государственной собственности на федеральную и региональную (собственность субъектов федерации) осуществляется в настоящее время в Российской Федерации в настоящее время в Российской Федерации на конституционном, законодательном, договорном и судебном уровнях.

Обоснована идея о том, что хотя на конституционном уровне не определено, к чьим предметам ведения относится приватизация государственного имущества, а перечень предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, как и перечень предметов исключительного ведения федерального центра, является исчерпывающим и дополнению, кроме как путем конституционных поправок, не подлежит, правовая практика пошла по пути признания приватизации предметом совместного ведения.

Новым моментом является указание на существование потенциального противоречия между общенациональным курсом на переход к рыночной экономике, который невозможен без приватизации государственного и муниципального имущества, и возможным сопротивлением субъекта федерации приватизации своего имущества со ссылкой на права собственника.

Обоснована целесообразность выделения и введения в научный и нормативный правовой оборот понятия «федеративные бюджетные отношения», субъектами которых могут быть только федеральная власть и субъекты федерации, в отличие от понятия «бюджетные отношения».

Сформулированы принципы, которые должны лежать в основе федеративных бюджетных отношений, показана несостоятельность противопоставления принципов эффективности и справедливости в данной сфере, доказывается необходимость наделения субъектов федерации, по крайней мере, одним главным источником доходов при наличии вертикального и горизонтального выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.

Раскрыты необходимые условия предоставления субъектам федерации федеральных трансфертов, причины дифференцированного отношения к не финансируемым мандатам и целесообразности разработки и принятия специального федерального закона.

Выделены критерии горизонтального выравнивания и обоснована целесообразность выбора Российской Федерацией критерия обеспеченности человека примерно одинаковым набором стандартизированных в общенациональном масштабе государственных услуг.

Сформулированы предложения по поводу механизма поэтапного определения потребностей субъектов федерации в горизонтальном выравнивании их финансовой обеспеченности и условий их удовлетворения.

Теоретическое и научно-практическое значение диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что его материалы, выводы и предложения представляют собой определенное приращение знаний в области теории и практики федерализма.

Сформулированные в работе положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования федеративных элементов в экономических основах Российской Федерации.

Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании теории права и государства, конституционного права, политологии и спецкурса по проблемам федерализма, при подготовке учебников и учебных пособий по данным дисциплинам.

Апробация работы выразилась в публикациях диссертанта, выступлении на научно-практической конференции, обсуждении на кафедре теории и истории государства и права Казанского государственного университета. По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Некоторые аспекты межбюджетных отношений в Российской Федерации // Ученые записки Казанского государственного университета, т. 142. Казань: У ни пресс, 2002. - С. 98-107;

2. Правовые основы разграничения государственной собственности на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации //Современные проблемы международных отношений и политологии. -Казань: Унипресс, 2002. - С. 133-141;

3.Региональные аспекты государственного регулирования иностранных инвестиций в экономику России // Ученые записки Института социальных и гуманитарных знаний, т. 1. - Казань, 2000. - С. 74-79;

4. Государство как регулятор рыночных отношений // Научный Татарстан, 1997, № 3-4. - С. 1437-152;

5. Причины и формы государственного регулирования в рыночной экономике // Социально-экономические и политико-правовые аспекты становления рыночных отношений в Республике Татарстан. Материалы научно-практической конференции. - Казань, 1996. - С. 86-88.

Структура работы состоит из введения, двух глав, разбитых на пять параграфов, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы на русском и английском языках.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Фарукшин, Азат Мидхатович

Таковы основные выводы и рекомендации, вытекающие из содержания данного диссертационного исследования.

Заключение. Выводы и рекомендации.

1. В решении проблемы правового регулирования экономических основ федерализма принципиально важным является разграничение понятий «экономические основы жизни общества и государства», которые являются общими для любой страны и охватывают всю массу экономических институтов, явлений и процессов, и понятия «экономические основы федерализма», которые характеризуют особенности экономической жизни именно федеративного государства. Такими главными особенностями являются характер распределения государственной собственностью и разграничение полномочий по управлению ею, а также федеративные бюджетные отношения.

2. Коренным вопросом экономических основ федерализма является правильное разрешение вопроса о государственной собственности. Отношения собственности - главный объект гражданско-правового регулирования. Однако они имеют также государственно-правовой аспект, одним из элементов которого является разделение государственной собственности на федеральную и региональную и взаимодействие федерального центра и субъектов федерации в управлении государственной собственностью.

3. Начавшись с формированием федеративного устройства новой России, деление государственной собственности, доставшейся в наследство от СССР и РСФСР, на федеральную и собственность субъектов федерации претерпело существенные изменения. Не имея первоначально твердой правовой базы, деление собственности и управление ею постепенно приобретали более четкие правовые конторы, и в настоящее время регулируются на конституционном, законодательном, договорном и судебном уровнях. В целях устранения правовых пробелов и противоречий в таком регулировании представляется необходимой разработка федерального закона о государственном имуществе, который устанавливал бы общие принципы раздела государственной собственности и управления ею. На основе указанного закона федеральный центр и субъекты федерации могли бы заключать соглашения о разделе конкретного имущества и согласованных формах совместного управления им.

4. Ни с правовой, ни с социально-экономической точек зрения нельзя назвать правомерным и справедливым одностороннее объявление будь то федеральным центром или субъектами федерации части государственного имущества своей собственностью, включая собственность на природные ресурсы. Территориальная принадлежность названных ресурсов не является достаточным основанием для объявления их собственностью владельца самой территории. В то же время из Конституции Российской Федерации не вытекает, что природные ресурсы являются исключительной собственностью федеральной власти. Доходы от их эксплуатации должны справедливо распределяться между федерацией в целом и субъектом федерации, на территории которого находятся эти ресурсы.

5. Основой взаимодействия федерального центра и субъектов федерации в управлении государственной собственностью служит наличие единого типа собственности, совместной части государственного имущества, общих целей социально-экономической политики российского государства, единого государственного механизма, приспособленное^ для управления собственностью.

6. Отсутствие в перечне предметов исключительного ведения Российской Федерации и перечне предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приватизации государственного имущества ставит проблему, в чьей компетенции находится правовое регулирование всего приватизационного процесса. Практика пошла по пути отнесения данного вопроса к предметам совместного ведения, и это следует закрепить первоначально хотя бы в федеральном законе, поскольку с точки зрения юридической чистоты требуется внести поправку в ст. 72 Конституции Российской Федерации.

7. Субъектами межбюджетных отношений являются федеральные органы власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Однако последние не входят в систему органов государственной власти и поэтому не могут быть субъектами федеративных отношений. Поэтому представляется целесообразным ввести в научный и нормативный правовой оборот понятие «федеративные межбюджетные отношения», которые охватывают отношения по налогам и бюджету между федеральным центром и субъектами федерации, а также отношения между субъектами федерации.

8. Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта позволяет сделать вывод, что в федеративном государстве в основе межбюджетных отношений должны лежать три принципа: (а) обеспечение права граждан государства на получение примерно равных услуг со стороны государственных органов на всей территории страны независимо от места проживания; (б) соответствие финансовых ресурсов задачам и функциям, осуществляемым на каждом уровне власти; (в) следование субсидиарности при распределении управленческих функций и соответствующих финансовых ресурсов. При таком подходе нет оснований для противопоставления принципов эффективности и справедливости.

9. В практике распределения финансовых ресурсов между различными уровнями власти в федеративном государстве применяется, как правило, одна из трех моделей: разделение налоговых баз между федеральным центром и субъектами федерации; использование федеральным центром и субъектами федерации одних и тех же налоговых баз; раздельное закрепление части налогов за соответствующим уровнем власти -федеральной и региональной, другая часть налогов является общей и доходы от них делятся между федеральным центром и субъектами федерации в определенной пропорции. Применяемая в России третья модель является наиболее рациональной, хотя и она требует дальнейшего совершенствования и. в первую очередь, в плане реализации принципа «один налог - один бюджет».

10. Необеспеченность субъектов федерации финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения ими возложенных на них задач и функций, вызывает вертикальный и горизонтальный дисбалансы, устранение которых возможно,, прежде всего, за счет помощи федерального центра и собственных заимствований субъектов федерации, при этом федеральная помощь I выступает в виде выделения трансфертов (грантов) и прямого финансирования граждан и организаций, проживающих или находящихся на территории субъекта федерации.

11. Трансферты со стороны федерального центра преследуют следующие цели: через повышение уровня бюджетной обеспеченности субъектов федерации преодолеть вертикальный и горизонтальный дисбалансы; добиться стабилизации макроэкономических и финансовых показателей; поддержать выполнение федеральных программ, которые разрабатываются в федеральном центре, а реализуются субъектами федерации; обеспечить справедливость в распределении социальных благ между гражданами государства, которые проживают в различных регионах, отличающихся неодинаковыми условиями жизни; повысить эффективность использования финансовых ресурсов в масштабах страны. Основными требованиями к федеральным грантам являются: четкое определение целей трансфертов, простота и понятность условий предоставления трансфертов и отчетности, отсутствие пересечений и дублирования различных грантов, постоянный контроль за их использованием с установлением санкций за не использование или не целевое использование выделенных средств.

12. Практика не финансируемых мандатов, которая имеет место в ряде федераций, характеризуется некоторыми негативными чертами: она возлагает на субъекты федерации дополнительные и незапланированные расходы, увеличивая финансовое бремя, которое ложится на бюджеты субъектов федерации; отвлекает их финансовые ресурсы от других, не менее важных целей; снижает уровень государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти субъектов федерации; увеличивает местные налоги. В то же время полный отказ от не финансируемых мандатов нецелесообразен, поскольку федеральная, власть подчас не может только своими силами решить крупные социальные задачи, а субъекты федерации не могут быть освобождены от участия в их решениях. В этой связи представляется принципиально важной разработка специального федерального закона о не финансируемых мандатах, в котором целесообразно закрепить следующие правила: такого рода мандаты не должны иметь широкое распространение; федеральный центр обязан участвовать в финансировании этих мандатов хотя бы частично; задача финансирования мандатов со стороны субъектов федерации должна решаться дифференцированно с учетом финансового положения субъектов.

13. В интересах макроэкономической стабильности внутренние и внешние заимствования субъектов федерации и федеративного государства в целом должны основываться на четких принципах, отраженных в правовых нормах. Одним из них должно быть ясное описание условий заимствований, включая их предельный объем. При этом в качестве главного критерия следует признать способность субъекта федерации обслуживать и выплачивать долг. Федеральная власть не должна нести ответственность за долги субъекта федерации. Вся процедура заимствования должна быть открытой. Не только государственные органы и должностные лица, но и простые избиратели должны иметь информацию о том, какие долги и в каких целях принимает на себя федеральная, региональная или местная власть.

14. Из обобщения опыта разных федераций вытекает вывод о существовании различных критериев горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности субъектов федерации: доведение уровня финансовой обеспеченности до среднего по стране уровня, обеспечение населения каждого субъекта федерации примерно одинаковым набором стандартных в общенациональном плане государственных услуг; создание единообразных условий жизни для граждан федеративного государства независимо от места их проживания. Выбор того или иного критерия обусловливает степень сложности решения задачи по горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов федерации. Для Российской Федерации наиболее приемлемым является вторЬй (средний) критерий.

Деятельность федеральной власти с целью горизонтального выравнивания следует осуществлять с учетом следующих правил: привлечение более обеспеченных субъектов федерации к этой деятельности не должно вести к утрате ими стимулов для эффективного ведения своего регионального хозяйства; помощь субъектам-реципиентам должна исключить возможность перманентного паразитирования последних за счет хорошо работающего населения других субъектов федерации и стимулировать субъектов-реципиентов на расширение своей налоговой базы; помощь слабым в финансово-экономическом отношении субъектам федерации должна иметь временные границы с тем, чтобы после определенного промежутка времени (5-10 лет) трансферты ежегодно сокращались на определенный процент; выделение трансфертов со стороны федерального центра должно быть поставлено в зависимость от собираемости налогов на территории субъекта-реципиента.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Фарукшин, Азат Мидхатович, 2002 год

1. Конституция Российской Федерации. М.: Юристъ, 2000.

2. Конституции Республик в составе Российской Федерации, выпуск . и 2. М.: Издание Государственной Думы, 1996.

3. Конституции зарубежных государств. М.: Изд-во БЕК, 1999.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации //Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3823.

5. Земельный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147, 4148.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 1. //Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3824, 3825.

7. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 2. //Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 32, ст. 3340.

8. Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Ведомости Совета народных депутатов Российской Федерации, 1992, №11, ст. 527.

9. Закон Российской Федерации «О недрах» от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ с изменениями от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г. // Справочно-правовая система « Гарант»

10. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1929.

11. Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 3, ст. 168.

12. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, ст. 4563.

13. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 октября 2000 г. № 707-III ГД «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 43, ст. 4249.

14. Положение об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 585 // Российская газета, 20 августа 2002 года.

15. Декларация о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики // Ведомости Верховного Совета Татарстана, 1992, № 1.

16. Закон Республики Татарстан от 19 апреля 2002 г. № 1380 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана, 2002, № 3-4, ст. 1048.

17. Закон Республики Татарстан от 25 декабря 1992 года № 1722-ХП «О недрах» // Ведомости Верховного Совета Татарстана, 1992, N 11-12.

18. Постановление Конституционного Суда РФ по делу «О проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» от 9 января 1998 года № 1-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1998, №2.

19. Федеральная целевая программа социально-экономического развития Республики Татарстан до 2006 года. Утверждена Постановлением

20. Правительства Российской Федерации от 24 августа 2001 года № 625. -Москва, 2001.г) Литература на русском языке

21. Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Славянский диалог, 1996.

22. Абдулатипов Р. Г. и Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М.: Изд-во «Республика», 1994.

23. Аринин А. Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. М.: ООО «Соверо-Принт», 2000.

24. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и Сервис, 2000.

25. Бюджетный федерализм. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». Второе издание. М.: Московский общественный научный фонд, 1998.

26. Валентен С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. -М'.: Институт экономики РАН, 1998.

27. Васильев В. И. Германский федерализм: проблемы развития. М.: «Компания спутник», 2000.

28. Иванов В. Н. Россия:социальная ситуация и федеративные отношения. М.: РАН ИСПИ, 1998.

29. Каралетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М!.: Изд-во Норма, 2001.

30. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» //Вопросы экономики, 2001, № 4.

31. Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М.: Институт государства и права РАН, 1999.

32. Лексин И. Договорное регулирование федеративных отношений в России: новые решения и новые проблемы // Российский экономический журнал, 1999, №8.

33. Лексин В., Швецов А. Распределение социальных обязательств государства между федеральным, региональным и местным уровнями // Российский экономический журнал, 2001, № 2.

34. Лексин В., Швецов А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики, 2000, № 10.

35. Лексин В., Швецов А. Становление института социальных стандартов: федеральный, региональный и муниципальный аспекты // Российский экономический журнал. 2001, № 3.

36. Лысенко Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М.: 1995.

37. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. Ред. Проф. М. Н. Марченко. Том 1. Теория государства. - М.: Издательство «Зерцало», 2000.

38. Основы теории и практики федерализма. Лейвен (Бельгия): Изд-во G a rani Publishers, 1999.

39. Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: опыт совместного исследования российских и германских ученых. Москва-Мюнхен: Изд-во РАГС - ООО «Технология ЦД», 1999.

40. Проблемы теории государства и права. Под ред. М. Н. Марченко. М.: Юристъ, 2001.

41. Реформирование федеративных отношений в России (взгляд с позиции, конкурентного федерализма) // Вопросы экономики, 2000, № 10.

42. Тамаркин А., Козаков Е., Беляев В. Социально-экономический механизм рационального недропользования: федеральный и региональный уровни. Российски и экономический журнал, 1999, № 11-12.

43. Теория государства и права. Под ред. В. К. Бабаева. М.: Юристъ, 2001.

44. Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики, 2000, № 1.

45. Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: Изд-во Уральской государственной юридической академии, 1998.

46. Самохвалов А., Куникеев Б. Налоги в России //Свободная мысль XXI, 2002, №9.

47. Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейского Союза. М.: Российский государственный гуманитарный университет, 1998.

48. Современный федерализм: опыт и перспективы. Казань: Издание Государственного Совета Республики Татарстан, 1996.

49. Столяров М. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа: Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Рбссии и странах Западной Европы. Казань: Изд-во ФЭН, 1998.

50. Талапина Э. В. Организация управления государственной собственностью // Журнал Российского права, 2001, № 3.

51. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998.

52. Фарукшин М. X. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. -Казань: Изд-во Казанского университета, 1998.

53. Федерализм в России и Бельгии. Лейвен: Институт европейской политики католического университета, 1996.

54. Федерализм и региональные отношения (Опыт России и Западной Европы), 1999.

55. Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве», Второе издание. М.: Московский общественный научный фонд, 1998.

56. Федеральная власть и федерализм власти. М.: ТОО «ИнтелТех», 1997.

57. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков, 2-е изд. М.: М АКС Пресс, 1999.

58. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков. М.: МАКС Пресс, 2001.

59. Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики, 2002, № 2.

60. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во Ml 1ИМП, 1997.

61. Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право, 2000, № 10.

62. Штульберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М.: «Гелиосарв», 2000.д) Литература на английском языке:

63. Ahmed Е. and Craig J. Intergovernmental Transfers // Fiscal Federalism in theory and Practice. Wash.: International Monetary Fond, 1997.

64. Ahmad E., Hewitt D., and Ruggiero E. Assigning Expenditure Responsibilities // Fiscal Federalism in Theory and Practice.

65. Andretsch D. The market and the State: Government Policy Toward Business in Europe, .Japan and the United States. N. Y.: New York Uni versity Press, 1989.

66. Beale E. The Equalization Program: a Perspective from Atlantic Canada. Presented at Conference on Canadian Fiscal Arrangements: What Works, What Might Work Better. Winnipeg, Manitoba, May, 2002.

67. В earner G. Creative Politics: Taxes and Public Goods in a Federal System. Ann Arbor: The Uni versity of Michigan Press, 2002.

68. Boadway R. The Vertical Fiscal Gap: Conceptions and Misconceptions. Paper prepared for the conference on Canadian Fiscal Arrangements: What Works, What Might Work Better, May 16-17, 2002, Winnipeg, Manitoba.

69. Boothe P. The Stabilization Properties of Canada's Equalization Program. -Edmonton, 2002.

70. Brown D. Fiscal Federalism: The New Equilibrium Between Equity and Efficiency // Canadian Federalism: Performance, Effectiveness, and Legitimacy. Oxford: Oxford University Press, 2002.

71. Canadian Federalism: Performance, Effectiveness, and Legitimacy. Oxford: Oxford University Press, 2002.

72. Craig J. Australia // Fiscal Federalism in Theory and Practice.

73. The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance. Chaltenham (U. K.): Ed. El gar Publishing, ltd, 1998.

74. Elazar D. Federalism and the Way to Peace. Ontario: Queen's University Press,1994.

75. Fiscal Aspects of Evolving Federations. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.

76. Fiscal Balance and Fiscal Relations between Governments in Canada. Intergovernmental Affairs, Privy Council Office, May 2002.

77. Fiscal Federalism in Theory and Practice. Wash.: International Monetary Fund, 1997.

78. Government and Enterprise in Canada. Agincourt, Ontario: Methen Publications, 1985.

79. Grant W., Peterson W. and Whitston C. Government-Industry Relations in the Changing Industry: An Anglo-German Comparison // Comparative Government-Industry Relations: Western Europe, the United States and Japan. Washington,1995.

80. Jclfery Ch. German Unification and the Future of Federal System // Evaluating Federal System. Dordrecht: Martines Nijhoff Publishers, 1994.

81. Kelly J. M., Gullo T. The Unfunded Mandates Reform Act: a Five Year Review. -Wash., 2002.

82. Kincaid J., Cole R. Changing Public Attitudes on Power and Taxation in the American Federal System // Publius: The Journal of Federalism? 2001, vol. 31, no. 3. :

83. King D. Fiscal Tiers: The Economic of Multi-Level Government. L.: Allen & Unwin, 1984.

84. Maioni A. Health Care in the New Millennium // Canadian Federalism: Performance, Effectiveness and Legitimacy. Oxford.: Oxford University Press, 2002.

85. McKay D. Designing Europe: Comparative Lessons from the Federal Experience. Oxford: Oxford University Press, 2001.

86. Nagel R. F. The Implosion of American Federalism. Oxford: Oxford University Press, 2001.

87. Norregaard J. Tax Assignment //Fiscal Federalism in Theory and Practice.

88. Ostry S. Government Intervention: Canada and the United States Compared // Government and Enterprise in Canada. Agincourt, Ontario: Methen Publications, 1985.

89. Spahn P. and Fottinger. Germany // Fiscal Federalism in Theory and Practice. ,

90. Stotslcy J. and Sunley E. United States // Fiscal Federalism in Theory and Practice.

91. Sturm R. Germany United But Not Uniform. The Revival of Regional Pluralism // Regional Pluralism and Good Governance: Problems and Solutions in ASEAN and EU-countries. - Bad-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1999.

92. Ter-Minassian T. Intergovernmental Fiscal Relations in a Macroeconomic Perspective: an Overview // Fiscal Federalism in Theory and Practice. -Washington: International Monetary Fond, 1997.

93. Walker D. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington, Second Edition. N. Y.: Chatham House Publishers, 2000.

94. Wilson G. "Matryoshka Federalism" and the Case of the Khanty Mansiyslc Autonomous Okrug // Post-Soviet Affairs, 2001, vol. 17, # 2.