Правовое регулирование процедур внешнего государственного финансового контроля тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 00.00.00, кандидат наук Громова Зоя Евгеньевна

• Громова Зоя Евгеньевна
• кандидат наук
• 2024

Оглавление диссертации кандидат наук Громова Зоя Евгеньевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы процедур внешнего государственного финансового контроля

1.1. Процессуальная природа внешнего государственного финансового контроля

1.2. Административно-правовой статус органов, осуществляющих процедуры внешнего государственного финансового контроля

1.3. Процедуры внешнего государственного финансового контроля: понятие и виды

ГЛАВА 2. Содержание процедур внешнего государственного финансового контроля

2.1. Контрольные процедуры, осуществляемые органами внешнего государственного финансового контроля

2.2. Процедуры взаимодействия органов внешнего государственного финансового контроля с иными органами публичной власти

2.3. Обеспечение законности в сфере реализации процедур внешнего государственного финансового контроля

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Приложение № 1 Сравнительный анализ норм федеральных законов от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных

образований», регламентирующих вынесение представления

Приложение № 2 Сравнительный анализ норм федеральных законов от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», регламентирующих вынесение предписания

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование процедур внешнего государственного финансового контроля»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена возрастанием роли и значения внешнего государственного финансового контроля в современных условиях в силу его нацеленности на обеспечение публичных интересов государства и общества в должном использовании и распределении государственных ресурсов, оказавшихся под влиянием беспрецедентных экономических санкций.

Поиск решений по ряду направлений стратегического развития государства, связанных с укреплением финансовой безопасности, финансовой дисциплины, с повышением эффективности финансовой деятельности государства, оптимизацией использования государственных финансовых и иных ресурсов, безусловно, актуализирует проведение комплексного анализа природы процедур внешнего государственного финансового контроля.

Сегодня обеспечение законности и целесообразности расходования бюджетных средств является одним из важнейших факторов стабильности государства и общества, основой реализации прав и свобод граждан, законных интересов организаций. Возросшие требования к качеству функционирования органов внешнего государственного финансового контроля требуют проведения соответствующих теоретико-правовых исследований для выработки новых подходов к совершенствованию нормативной базы и практики контрольных процедур.

Принятие конституционных поправок (2020 г.)1, определивших принципы построения механизма публичной власти, появление новых субъектов в системе публичного управления обусловило трансформацию деятельности контрольно-счетных органов государства, скорректировало содержание их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Поэтому важно сформировать должную теоретическую основу для качественного

1 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1 - ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Российская газета. 16.03.2020. № 55.

функционирования органов внешнего государственного финансового контроля в единой системе публичной власти.

Несмотря на достаточно обширную законодательную базу, в частности наличие Бюджетного кодекса Российской Федерации2, федеральных законов от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»3 (далее — Федеральный закон № 41-ФЗ), от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»4 (далее — Федеральный закон № 6-ФЗ), от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»5, процедуры внешнего государственного финансового контроля не получили необходимой конкретизации в подзаконных актах, что негативно сказывается на практике контрольной деятельности, порождает факты коррупции и злоупотреблений в сфере формирования и использования государственных ресурсов, в том числе непосредственно бюджетных средств. Так, согласно данным Счетной палаты Российской Федерации (далее — Счетная палата), только за последние три года рост количества нарушений (недостатков), выявленных в ходе внешнего государственного аудита (контроля), составил 20 % (с 3 698 в 2020 г. до 4 447 в 2022 г.), в денежном выражении — с 355,5 млрд до 885,6 млрд руб.6 Данное обстоятельство также актуализирует тему диссертации и повышает значимость исследования процедур внешнего государственного финансового контроля.

2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 14.04.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 21 мая 2023 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

3 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 28 декабря 2022 г.) «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.

4 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ (ред. от 1 июля 2021 г.) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.

5 Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ (ред. от 14 марта 2022 г.) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 51 (ч. I). Ст. 8973.

6 Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2022 году // Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: https://ach.gov.ru/reports/report_2022 (дата обращения: 01.05.2023).

Актуальность обозначенной темы для публично-правовых наук в целом и науки административного права в частности обусловлена отсутствием устоявшегося подхода к понятию и содержанию процедур внешнего государственного финансового контроля. Наряду с этим, имеет место мнение отдельных ученых о расширении состава органов и учреждений государства, наделенных административными полномочиями по реализации контрольных процедур в сфере использования бюджетных и иных государственных ресурсов, что создает угрозу размывания института внешнего государственного финансового контроля в теории и, как следствие, принятия необоснованных нормативных и организационных решений на практике.

Отмеченное подтверждает объективную необходимость углубления научных знаний в области теории процедур внешнего государственного финансового контроля для совершенствования правового регулирования и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере управленческой деятельности.

Степень научной разработанности темы исследования. Отдельные процедурные аспекты внешнего государственного финансового контроля нашли отражение в научных трудах специалистов в области финансового права: Н. Е. Абрамовой; Л. Л. Арзумановой; О. В. Болтиновой; О. Ю. Бубновой; А. В. Голубева; О. Н. Горбуновой; Е. Ю. Грачевой; В. А. Жукова; Н. М. Казанцева; А. В. Курдюмова; И. И. Кучерова; Х. В. Пешковой; Н. А. Поветкиной; А. А. Ситника; С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова. Однако эти ученые исследовали проблемы государственного финансового контроля и статуса органов, его осуществляющих, в контексте финансовой деятельности государства.

В теории административного права контрольные процедуры обычно исследуются применительно либо к управленческой деятельности в целом (А. И. Гурин, К. В. Давыдов, С. М. Зубарев, С. А. Морозов, А. Ф. Ноздрачев, Ю. С. Смородинова, П. Е. Спиридонов, М. С. Студеникина, А. В. Филатова и др.), либо к отдельным видам государственного контроля (С. А. Агамагомедова, А.В. Мартынов, Ю. Ш. Никонова, Б. М. Фролов и др.), не затрагивая контроль в

финансово-бюджетной сфере. Тем самым труды ученых-административистов, создавая методологическую основу для настоящего исследования, не позволяют получить целостное представление о сущности процедур внешнего государственного финансового контроля.

Таким образом, в отечественных публично-правовых науках отсутствуют монографические работы, непосредственно посвященные теоретическим аспектам, правовому регулированию и практике реализации процедур внешнего государственного финансового контроля.

Цель диссертационной работы заключается в приращении новых научных знаний о процессуальной природе внешнего государственного финансового контроля, а также в подготовке предложений по совершенствованию правового регулирования и практики осуществления процедур внешнего государственного финансового контроля.

Цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:

— исследовать процессуальную природу внешнего государственного финансового контроля;

— определить содержание административно-правового статуса органов внешнего государственного финансового контроля;

— уточнить понятие процедур внешнего государственного финансового контроля и осуществить их классификацию;

— рассмотреть сущность и содержание контрольных процедур, осуществляемых органами внешнего государственного финансового контроля;

— раскрыть содержание процедур взаимодействия органов внешнего государственного финансового контроля с иными органами публичной власти;

— выявить гарантии обеспечения законности в сфере реализации процедур внешнего государственного финансового контроля.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие при осуществлении процедур органами внешнего

государственного финансового контроля, в сфере формирования и использования государственных ресурсов, в том числе бюджетных средств.

Предмет исследования составляют нормы административного и административно-процессуального права, а также взаимосвязанных с ним отраслей права (конституционного, финансового и его подотрасли — бюджетного права), положения доктрины административного и иных отраслей публичного права, раскрывающие сущность процедур внешнего государственного финансового контроля, правоприменительная практика в области контроля за формированием и использованием государственных ресурсов, в том числе бюджетных средств.

Методология и методы научного исследования. В диссертации применяются общенаучные (анализ, синтез, классификация, аналогия, логический, системно-структурный) и частнонаучные методы исследования (формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический), обеспечившие комплексное исследование содержания процедур внешнего государственного финансового контроля, а также обоснованность и достоверность сформулированных выводов.

Теоретической базой диссертационного исследования послужили труды ученых в области теории государства и права, конституционного, финансового права, иных отраслей публичного права: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Л. Л. Арзумановой, М. В. Баглая, М. И. Байтина, О. В. Болтиновой, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, С. В. Запольского, О. С. Иоффе, Н. М. Казанцева, Д. А. Керимова, А. Н. Козырина, Ю. А. Крохиной, О. Е. Кутафина, И. Б. Лагутина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. С. Нерсесяна, И. С. Перетерского, Х. В. Пешковой, В. Н. Протасова, Э. Д. Соколовой, В. М. Сырых, В. Е. Чиркина, М. Д. Шаргородского, М. А. Шафира, С. М. Шахрая, С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова и др.

Выводы и предложения диссертационной работы базируются на работах ученых в области административного права и административного процесса: А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. А. Власова, А. А. Демина,

С. В. Запольского, А. Б. Зеленцова, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, Б. М. Лазарева, А. В. Мартынова, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, А. И. Стахова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Ц. А. Ямпольской и др.

Нормативная основа исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Эмпирическую основу исследования составили данные систематизации и анализа правоприменительной практики органов внешнего государственного финансового контроля, статистические данные и обзорные материалы, подготовленные Счетной палатой и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, материалы судебной практики по обжалованию актов органов внешнего государственного финансового контроля.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена получением новых для публично-правовых наук результатов о процедурах внешнего государственного финансового контроля. Применение межотраслевого подхода позволило выявить процессуальную природу внешнего государственного финансового контроля, уточнить понятие «процедура внешнего государственного финансового контроля» и содержание элементов административно-правового статуса органов, его осуществляющих.

Научно обоснованы понятие и виды контрольных процедур, осуществляемых органами внешнего государственного финансового контроля, доказана административно-правовая природа этих процедур; охарактеризованы процедуры взаимодействия Счетной палаты, контрольно-счетных органов

субъектов Российской Федерации с иными органами публичной власти при осуществлении внешнего государственного финансового контроля.

Автором установлены основные проблемы обеспечения законности при реализации процедур внешнего государственного финансового контроля (отсутствие единого подхода к определению подсудности дел с участием органов внешнего государственного финансового контроля, несовершенство механизма досудебного обжалования решений указанных органов) и обоснованы меры по их преодолению.

В результате проведенного исследования выносятся на защиту следующие положения:

1. Процессуальную природу внешнего государственного финансового контроля образует совокупность процедур, реализуемых уполномоченными органами (Счетной палатой, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации) для оценки законности, обоснованности осуществления действий, принятия правовых актов, обеспечивающих выполнение требований законодательства в финансово-бюджетной сфере.

Процессуальная природа внешнего государственного финансового контроля включает два компонента. Во-первых, административно-правовой компонент, определяющий сущность и порядок реализации процедур контроля, которые базируются на юридических основах управленческой деятельности и не выходят за пределы компетенции уполномоченных органов публичной власти, их полномочий в сфере публичных финансов. Во-вторых, финансово-правовой компонент: вовлеченность контрольных процедур, проводимых Счетной палатой, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, в финансовые правоотношения, формируемые на уровне бюджетного процесса.

2. Административно-правовой статус органов внешнего государственного финансового контроля образуют: контрольные полномочия, регулятивные полномочия в форме утверждения регламентов функционирования, стандартов контрольной деятельности, упорядочивающих отношения в сфере государственного контроля, исполнительно-распорядительные полномочия,

связанные с регламентацией служебных правоотношений, юрисдикционные полномочия, в том числе по составлению протоколов об административных правонарушениях.

3. Процедуры внешнего государственного финансового контроля, являясь разновидностью административных процедур, представляют собой нормативно установленный порядок реализации полномочий органов внешнего государственного финансового контроля, определяющий основания, формы, сроки и последовательность властных действий, нацеленных на обеспечение законности и финансовой дисциплины в сфере использования государственных ресурсов, в том числе бюджетных средств.

4. К процедурам внешнего государственного финансового контроля как нормативно установленной форме реализации полномочий Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации следует отнести: 1) контрольные процедуры (процедуры проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий); 2) обеспечивающие процедуры (например, процедуры управления качеством контрольных процедур, процедуры организации и осуществления контроля реализации их результатов); 3) процедуры взаимодействия указанных государственных органов с иными органами публичной власти.

Контрольные процедуры характеризуются следующими признаками: соответствие процессуальной форме деятельности органов внешнего государственного финансового контроля; реализация в рамках административно-контрольных процессуальных правоотношений; производность от государственно-властных полномочий контрольно-счетных органов; императивность; обязательность реализации; властный, управленческий характер; достижение конкретных юридических результатов, значимых для финансово-бюджетной сферы и сферы использования иных государственных ресурсов; документированность; комплексный характер.

5. Авторская классификация позволяет разграничить контрольные процедуры в деятельности Счетной палаты и контрольно-счетных органов

субъектов Российской Федерации по следующим критериям: 1) цели реализации контрольных процедур; 2) объект контроля; 3) содержание контрольной процедуры; 4) взаимодействие при реализации контрольных процедур с иными органами публичной власти.

6. Оптимизации организационно-правовой основы проведения контрольных процедур органами внешнего государственного финансового контроля будет способствовать:

— придание стандартам, устанавливающим содержание контрольных процедур и принимаемым Счетной палатой как высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), статуса нормативных правовых актов;

— введение в нормативный оборот в качестве дополнительных документов, которые должны издаваться по итогам контрольных процедур, информационных писем и рекомендаций. Информационные письма предназначены для доведения до заинтересованных субъектов публичной власти и общественности итогов контрольных процедур. Рекомендации должны содержать предложения по совершенствованию правового регулирования, системы управления, повышению эффективности деятельности проверяемых органов публичной власти и организаций, устранению возможных финансовых рисков и т.д. При подготовке рекомендаций предлагается использовать метод мотивированного суждения в качестве оценки фактических данных и материалов.

7. Процедуры взаимодействия органов внешнего государственного финансового контроля с правоохранительными органами призваны повысить эффективность контрольной деятельности Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Обосновано положение, предусматривающее обязательность направления материалов контрольных процедур в органы прокуратуры в случае неисполнения предписаний органов внешнего государственного финансового контроля о возмещении ущерба, причиненного публично-правовому образованию. При этом за органами прокуратуры целесообразно закрепить полномочие по обращению в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба.

8. Аргументировано предложение об изъятии из компетенции судов общей юрисдикции и об отнесении к компетенции арбитражных судов рассмотрения дел об административных правонарушениях, протоколы по которым составляют должностные лица органов внешнего государственного финансового контроля (например, по делам об административных правонарушениях в сфере использования бюджетного кредита, предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных инвестиций, о невыполнении государственного задания и др.).

9. Установленная в федеральном законодательстве процедура обжалования действий контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации противоречит функциональному предназначению последнего и предполагает ничтожность правовых последствий рассмотрения жалобы в связи с отсутствием у такого органа власти административно-юрисдикционных полномочий в отношении контрольно-счетного органа, допустившего неправомерные действия (бездействие) в ходе контрольных процедур. Сформулировано предложение о предоставлении полномочий по рассмотрению жалоб коллегиальным органам, формируемым в органах внешнего государственного финансового контроля с участием представителей общественности и независимых экспертов.

10. Сформулированы изменения и дополнения действующего законодательства, направленные на совершенствование процедур внешнего государственного финансового контроля, в том числе:

1) в ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 35, ч. 6-9 ст. 35 Федерального закона № 41-ФЗ, п. 3 ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 6-ФЗ — в части уточнения статуса стандартов внешнего государственного финансового контроля, укрепления единой методологической основы контрольных процедур, реализации дополнительных гарантий равенства прав подконтрольных субъектов при проведении контрольных процедур на разных уровнях территориального устройства государства;

2) в ст. 26 Федерального закона № 41-ФЗ, ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ — в части уточнения правового режима представлений, предписаний Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации;

3) в ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ, ст. 27 Федерального закона № 41-ФЗ, ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ, ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ — в части уточнения последствий неисполнения предписания органа внешнего государственного финансового контроля;

4) в ст. 23.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях — в части уточнения подведомственности дел об административных правонарушениях;

5) в ч. 4 ст. 5, ч. 2 ст. 17 Федерального закона № 6-ФЗ, дополнение Федерального закона № 41-ФЗ статьей 28.1 «Гарантии прав проверяемых органов и организаций» — в части введения досудебного порядка обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов внешнего государственного финансового контроля.

Теоретическая значимость исследования состоит в доктринальном обосновании проблем правового регулирования процедур внешнего государственного финансового контроля и разработке предложений, направленных на их преодоление. Полученные в результате исследования научные выводы в определенной степени восполняют пробелы в публично-правовых науках, развивая представления о сущности и содержании процедур внешнего государственного финансового контроля, об элементах административно-правового статуса органов внешнего государственного финансового контроля (Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации), о направлениях обеспечения законности в сфере реализации указанных процедур.

Практическая значимость исследования. Научные результаты, полученные в процессе исследования, сформулированные автором выводы и предложения могут быть использованы при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус органов внешнего государственного финансового контроля; при подготовке методических рекомендаций для

правоприменительных органов по его осуществлению, а также в процессе преподавания учебных дисциплин публично-правового цикла, в том числе дисциплин «Административное право», «Административные процедуры», «Государственный финансовый контроль», при организации занятий по дополнительному профессиональному образованию работников органов внешнего государственного финансового контроля.

Достоверность и обоснованность результатов исследования основаны на методологии познания и обеспечены использованием общенаучных и частнонаучных методов исследования, позволивших провести комплексное изучение содержания процедур внешнего государственного финансового контроля и получить оригинальные научные результаты. Обоснованность и достоверность сформулированных автором выводов и предложений опирается на достижения различных отраслей публично-правовых (государственно-правовых) наук, широкий круг научных источников в области конституционного, административного, финансового права по вопросу реализации процедур внешнего государственного финансового контроля, а также подтверждается репрезентативным эмпирическим материалом, в т.ч. статистическими и фактографическими данными, характеризующими результаты контрольных процедур Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, примерами судебной практики по обжалованию правовых актов органов внешнего государственного финансового контроля.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Основные положения и выводы, сформулированные в диссертационной работе, обсуждались на научно-практических мероприятиях: на международной научно-практической конференции «Финансовая безопасность и право в эпоху цифровизации» (Пискотинские чтения — 2021) (г. Москва, 2021 г.); Саратовском международном юридическом форуме (г. Саратов, 2021 г.); международном круглом столе «Цифровизация сферы публичных финансов: особенности

правового регулирования в России и за рубежом» (г. Москва, 2021 г.);

XV Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Ю. М. Козлова, «Стратегическое планирование в теории административного права и правоприменительной практике» (г. Москва, 2022 г.); международной научно-практической конференции, посвященной памяти Д. Н. Бахраха (к 90-летию со дня рождения), «Законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях: после реформы, перед реформой» (г. Екатеринбург, 2022 г.);

XVI Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Ю. М. Козлова, «Наука административного права в систем публично-правовых наук» (г. Москва, 2023 г.).

Основные положения диссертационного исследования отражены в 11 статьях, 6 из них опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Громова Зоя Евгеньевна, 2024 год

С. 63.

подход обеспечит единство методологии проведения контрольных процедур на федеральном и региональном уровнях, позволит избежать возможных ошибок и недостатков положений региональных и местных стандартов, которые могут быть вызваны разницей в уровне профессиональных знаний и умений специалистов контрольных органов разных уровней. Дополнительной мерой по обеспечению прав и интересов региональных органов контроля могло бы стать установление обязывающей нормы, требующей одобрения указанных стандартов их профессиональным объединением (советом контрольно-счетных органов, ассоциацией).

Таким образом, признание за стандартами статуса нормативных правовых актов обеспечит реализацию принципа законности в управлении государственными финансами, укрепив правовую основу реализации контрольных процедур, осуществляемых органами ВГФК, а также реализацию принципа единства системы государственной власти в сфере ВГФК посредством выполнения Счетной палатой координирующей роли в методологическом обеспечении контрольных процедур, осуществляемых региональными контрольно-счетными органами. Кроме того, такое признание выступит существенной гарантией реализации права подконтрольных субъектов на судебную защиту, поскольку законные права и интересы названных субъектов будут защищены правовой «оболочкой» (например, в случае судебного разбирательства можно будет оспаривать действия (бездействие) должностных лиц органов внешнего финансового контроля как не соответствующие положениям стандартов внешнего финансового контроля — нормативных правовых актов).

Как следствие, предлагается внести изменения в Федеральные законы № 41-ФЗ и № 6-ФЗ. В частности, части 6 и 7 ст. 35 Федерального закона № 41-ФЗ изложить в следующей редакции:

«6. В целях реализации возложенных полномочий Счетная палата разрабатывает и утверждает в установленном порядке стандарты внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения

контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

7. Анализ их соблюдения осуществляется Счетной палатой по обращению контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Часть 2 ст. 11 Федерального закона № 6-ФЗ предлагается изложить в следующей редакции:

«2. Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются Счетной палатой Российской Федерации».

Ссылки из Федеральных законов № 41-ФЗ и № 6-ФЗ на общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения контрольных процедур контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации — исключить (внести изменения в ч. 1 ст. 11, ч. 6-9 ст. 35 Федерального закона № 41-ФЗ, п. 3 ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 6-ФЗ).

Важной характеристикой содержания процедур ВГФК, осуществляемых Счетной палатой и контрольно-счетными органами субъектов РФ, выступают правовые акты управления и иная юридическая документация, подготавливаемые по результатам контрольных процедур и направляемые подконтрольным субъектам. В административно-правовой науке принятие по результатам процедур контрольных, экспертно-аналитических мероприятий индивидуальных (ненормативных) правовых актов рассматривается в числе важнейших

"257

административных полномочий государственных органов и учреждений257, принятие правовых актов (промежуточных, окончательных) — как один из

257 См., например: Бурмистрова С. А. Система основных производств по защите публично-правовых интересов: какой ей быть // Вестник гражданского процесса. 2020. № 6. С. 66-83 ; Уманская В. П. Формы реализации государственного управления. Гл. 3 // Уманская В. П., Малеванова Ю. В. Государственное управление и государственная служба в современной России. М., 2020.

признаков административных процедур258. Такие полномочия с позиции содержания соответствующих процедур имеют производное значение: орган контроля обязан сформулировать свое мнение в письменной форме по результатам соответствующей контрольной процедуры. Вынесение по результатам контрольных процедур в деятельности органов ВГФК правовых актов (а именно представлений) — довод в пользу того, что вряд ли можно согласиться с точкой зрения специалистов, указывающих на вспомогательный характер процедур как их основное свойство, обуславливающее то обстоятельство, что несоблюдение правил процедур не имеет правовых

259

последствий259.

Полномочия органов внешнего государственного финансового контроля в связи с реализацией ими контрольных процедур подразумевают их процессуальные действия по вынесению представлений, предписаний подконтрольным субъектам, направлению уведомлений о применении бюджетных мер принуждения в адрес финансового органа для принятия им решения, осуществления производства по делам об административных правонарушениях260. Названные акты предполагают специальные процессуальные формы их подготовки и утверждения (вынесения) (процедуры) в пределах административных полномочий соответствующих органов. Так, принятые по результатам контрольных процедур представления и предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения направляются подконтрольным субъектам согласно принятому Коллегией Счетной палаты решению о направлении соответствующего акта261. Свойства правового режима названных актов органов контроля предусмотрены как Бюджетным кодексом РФ, федеральным законодательством об их правовом статусе, так и стандартами.

258 Административное право : учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М., 2009.

С. 680.

259 См.: МасленниковМ. Я. Административно-процессуальные нормы и организационно-технические (процедурные) правила: соотношение и функциональное содержание // Научные труды. Вып. 2. Т. 2. М. : РАЮН, 2002. С. 386.

260 П. 2 ст. 268.1 БК РФ; п 2 ч. 1 ст. 14, ст. 26-28, п. 9 ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 41-ФЗ; п. 9 ч. 1 ст. 14, ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ.

261 Пп. 9 п. 2 ст. 9 Регламента Счетной палаты.

Например, пункт 8.1.1 СГА 106 «Контроль реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий» предусматривает подконтрольность исполнения представлений и предписаний как свойство их правового режима.

БК РФ, обращаясь в ст. 270.2 к правовому режиму представлений и предписаний органов государственного финансового контроля, ограничивается указанием на составление и направление подконтрольным субъектам представлений, а также предписаний органами контроля в соответствии с Федеральными законами № 41-ФЗ и № 6-ФЗ. В законодательстве, регулирующем деятельность Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов РФ, понятия предписаний и представлений не детализированы. Определение представления содержится в Регламенте Счетной палаты, которое в строгом смысле применимо только для ВГФК федерального уровня262. Перечень оснований для направления представлений, предписаний подконтрольным субъектам является закрытым.

В ракурсе содержания представлений и предписаний органов ВГФК федеральному правовому регулированию реализации итогов контрольных процедур присущи в настоящее время следующие недостатки: отсутствие единого подхода к регулированию института представлений (предписаний) для Счетной палаты и региональных контрольно-счетных органов (основание вынесения, содержание требований и др.) в целом, а также отсутствие определенности в правовой природе указанных актов как ненормативных правовых актов. Указанная ситуация обуславливает поиск решения обозначенных проблем на уровне правового регулирования и судебной практики в целях обеспечения стабильности правоприменительного процесса.

Так, анализ положений ст. 26 Федерального закона № 41-ФЗ и ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ подтверждает, что федеральным законодателем не обеспечен единый подход к установлению оснований вынесения представлений и

262 Представление определено как «документ, содержащий требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства».

предписаний, осуществляемого Счетной палатой и контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации. Например, если Счетная палата вправе направлять представление как в ходе, так и по результатам контрольного мероприятия, то региональный контрольно-счетный орган может направить представление только по результатам проведения контрольных мероприятий.

Сравнительный анализ норм названных законов (приложение № 1), показывает, что в них имеется расхождение в формулировках оснований для вынесения представлений, а также тех требований, которые могут предъявляться к подконтрольным субъектам, кроме того, установлены разные последствия невыполнения таких требований.

Аналогично в отношении регламентации предписаний органов внешнего государственного финансового контроля можно увидеть подходов к установлению обстоятельств, при которых указанные документы могут быть направлены, а также отсутствие единства в требованиях к подконтрольным субъектам. Различия показаны в приложении № 2.

При этом если проанализировать в части контрольных процедур опыт законодательства субъектов РФ, стремящихся оптимизировать региональную законодательную базу, но с обязательным соблюдением предписанных федеральных законодательством основ регулирования контрольных процедур, то необходимо отметить, что в большинстве региональных законов о контрольно-счетных органах в части направления представлений, а также предписаний дублируются положения Федерального закона № 6-ФЗ263. Между тем на уровне законодательства субъектов РФ налицо попытки уточнения порядка реализации соответствующего административного полномочия контрольно-счетного органа. Законами отдельных субъектов РФ правовой режим реализации полномочий органов ВГФК на вынесение представления, обеспечение реализации

263 См., например: ст. 25 Закона Республики Татарстан от 7 июня 2004 г. № 37-ЗРТ «О Счетной палате Республики Татарстан» ; ст. 18 Закона Астраханской области от 7 сентября 2011 г. № 57/2011-ОЗ (ред. от 17 сентября 2021 г.) «О Контрольно-счетной палате Астраханской области» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 15 сентября 2011 г. № 40 ; ст. 19 Областного закона Ростовской области от 14 сентября 2011 г. № 667-ЗС (ред. 9 ноября 2021 г.) «О Контрольно-счетной палате Ростовской области».

содержащихся в нем положений детализируется — в части, например, уточнения понятия данного индивидуального ненормативного акта, указание на привлечение к ответственности за его неисполнение. Представление признается актом, обязательным для исполнения, о чем свидетельствуют положения законодательства, устанавливающие право контрольно-счетного органа направлять предписания в случае невыполнение представлений, привлечение к ответственности в случае неисполнения представлений264.

В законах ряда субъектов РФ как основания вынесения предписания по результатам реализации контрольных процедур установлены следующие юридические факты: несоблюдение сроков рассмотрения представления, невыполнение представлений265, умышленное или систематическое несоблюдение порядка и сроков рассмотрения представлений контрольно-счетного органа266. Однако в судебной практике имеются случаи признания установленных «региональных» оснований вынесения предписаний органов ВГФК недействующими и противоречащими федеральному законодательству. Например, частью 4 ст. 18 Закона Республики Саха (Якутия) от 10 ноября 2011 г. 976-З № 837-1У (ред. от 30 июня 2021 г.) «О Счетной палате Республики Саха (Якутия)»267 несоблюдение сроков рассмотрения представления Счетной палаты

264 См., например: ст. 23, 24 Закона Удмуртской Республики от 10 октября 2011 г. № 51-РЗ «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» // Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2011. № 38 ; ст. 13 Закона Республики Калмыкия от 16 сентября 2011 г. № 282-1У-З «О Контрольно-счетной палате Республики Калмыкия» // Хальмг Унн. 2011. 20 сентября. № 166 ; ст. 15, 19 Закона Московской области от 12 ноября 2010 г. № 135/2010-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Московской области» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2020. 13 ноября. № 209 ; ст. 16, 17 Закона Краснодарского края от 4 октября 2011 г. № 2321-КЗ (в ред. от 5 октября 2021 г.) «О Контрольно-счетной палате Краснодарского края» ; ст. 17, 18 Закона Тверской области от 29 сентября 2011 г. № 51-ЗО «О Контрольно-счетной палате Тверской области» // Тверские ведомости. 2011. 30 ноября. № 39.

265 См.: ст. 18 Закона Кировской области от 27 сентября 2011 г. № 46-ЗО «О Контрольно-счетной палате Кировской области» // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2012. № 6. Ч. 1 ; ст. 21 Закона Краснодарского края от 4 октября 2011 г. № 2321-КЗ (в ред. от 5 октября 2021 г.) «О Контрольно-счетной палате Краснодарского края».

266 См.: ст. 22 Закона Республики Марий Эл от 3 января 1997 г. № 13-З «О Государственной счетной палате Республики Марий Эл» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 1997. № 2. Ст. 50.

267 Парламентская газета «Ил Тумэн». 2011. 2 декабря. № 47.

Республики Саха (Якутия) квалифицировано в качестве основания вынесения предписания по результатам контрольных процедур. Верховным судом Республики Саха (Якутия) указанные положения регионального законодательства были признаны недействующими ввиду их противоречия ч. 4 ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ, которая предусматривает принципы организации и деятельности региональных контрольно-счетных органов268. Как следует из данного решения, судом не были приняты во внимание положения Федерального закона № 41-ФЗ, устанавливающие основания вынесения предписания Счетной палатой в рамках аналогичных контрольных процедур.

С учетом изложенного возникает вопрос о необходимости унификации требований к представлениям и предписаниям органов ВГФК. В статье 29 БК РФ закреплен принцип единства бюджетной системы РФ, который предполагает в том числе единство бюджетного законодательства. Заметим также, что в части непосредственно бюджетных нарушений в статье 7 БК РФ установлена исключительно компетенция федерального центра по определению их видов и порядка применения бюджетных мер принуждения. В то же время, по мнению автора, существенные расхождения в правовом регулировании требований к актам органов государственного финансового контроля, выносимым по итогам (в ходе) контрольных процедур, такому единству на федеральном уровне не способствуют. Кроме того, необходимость гармонизации комментируемых норм Федерального закона № 41-ФЗ и Федерального закона № 6-ФЗ объясняется важностью обеспечения прав и интересов подконтрольных субъектов при проведении контрольных процедур. Вне зависимости от выявившего органа, любое правонарушение должно влечь одинаковые негативные последствия для подконтрольных лиц. В противном случае будет нарушен конституционный принцип равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ).

Как отмечалось ранее, другой проблемой в фокусе вопроса правовых актов ВГФК как формализованных итогов контрольных процедур является уточнение

268 См.: решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 16 июля 2013 г. по делу № 3-18/13 // Якутские ведомости. 2013. 30 ноября. № 135.

их статуса как ненормативных правовых актов. Согласно ст. 198 АПК РФ могут быть оспорены в суде ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) государственных органов (должностных лиц). Поэтому одним из обязательных условий рассмотрения судом обжалуемого акта публичного субъекта является ненормативный характер такого акта. В противном случае — если обжалуемый акт государственного органа по своей природе не признается ненормативным правовым актом — формально предполагается, что нарушение прав и законных интересов истца отсутствует.

В федеральном законодательстве закреплена возможность судебного обжалования только предписания Счетной палаты. Федеральный закон № 6-ФЗ аналогичной нормы не содержит, что, впрочем, не препятствует, как показывает практика, региональному законодателю воспроизводить ее в законодательстве субъекта Российской Федерации269. Ряд законов субъектов Российской Федерации предусматривают возможность обжалования также и представлений контрольно-счетных органов в судебном порядке270.

В результате такого регулирования не обеспечивается единообразие в подходах федеральных судов к определению правовой природы комментируемых представлений и предписаний как ненормативных правовых актов, что формирует риски деформации (нивелирования) стабильности правоприменительного процесса как гарантии публичного порядка. Анализ судебной практики, сформированной по результатам судебного обжалования представлений и предписаний органов ВГФК, свидетельствует о том, что суды могут рассмотреть

269 См., например: Закон Республики Коми от 28 сентября 2011 г. № 73-РЗ (ред. от 25 декабря 2012 г.) «О Контрольно-счетной палате Республики Коми» ; Закон Забайкальского края от 2 ноября 2011 г. № 579-ЗЗК «О Контрольно-счетной палате Забайкальского края» ; Закон Ивановской области от 21 декабря 2006 г. № 140-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Ивановской области».

270 Закон Вологодской области от 12 июля 2011 г. № 2574-ОЗ (ред. от 30 января 2013 г.) «О Контрольно-счетной палате Вологодской области» // Красный Север. 15 июля 2011 г. № 128 ; Закон Рязанской области от 30 ноября 2011 г. № 110-ОЗ (ред. от 5 марта 2013 г.) «О Контрольно-счетной палате Рязанской области» // Рязанские ведомости. 1 декабря 2011 г. № 226 ; Закон Тверской области от 29 сентября 2011 г. № 51-ЗО (ред. от 11 марта 2013 г.) «О Контрольно-счетной палате Тверской области».

по существу заявленные требования271, а могут прекратить производство из-за

272

неподведомственности дела суду272, указав, что оспариваемое представление является промежуточным документом, в котором содержатся предложения в добровольном порядке исправить выявленные нарушения и отсутствуют обязательные предписания, порождающее правовые последствия для заявителя, в том числе в форме ответственности за его неисполнение273. Интересно заметить, что в другом случае арбитражный суд, также указав на промежуточный характер представления и отсутствие административной ответственности за его неисполнение, пришел к диаметрально противоположному выводу о правовой природе обжалуемого представления, констатировав, что промежуточный характер не предполагает исключительно его информационной составляющей и не исключает как возможности восстановления в судебном порядке прав заявителя, так и аналогичной перспективы защиты в судебном порядке интересов субъектов Российской Федерации для соответствующих (компетентных) органов государственной власти — в случае непринятия заявителем мер реагирования на обжалуемое представление274.

Существование подобной противоречивой практики судебного толкования, обусловленной недостаточной правовой урегулированностью на федеральном уровне вопросов судебного обжалования представления контрольно-счетного

271 Определение Верховного Суда РФ от 10 мая 2016 г. № 310-КГ16-4902 по делу № А23-2564/2015 ; определение Верховного Суда РФ от 19 декабря 2017 г. № 301-КГ17-18788 по делу № А17-7709/2016 ; постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2017 г. по делу № А05-3773/2017 // URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/bkyt8YQkBVlc/ (дата обращения: 29.01.2023).

272 Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2015 г. по делу № А48-2249/2015 // URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/GBqTZEaFmFrm/ (дата обращения: 29.01.2023) ; постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 мая 2014 г. по делу № А48-2868/2013 ; постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2015 г. № 13АП-8893/2015 по делу № А56-86342/2014 ; определение Арбитражного суда Республики Крым от 20 июня 2017 г. по делу № А83-2664/2017 ; определение Арбитражного суда Московской области от 3 августа 2017 г. по делу № А41-43313/17.

273 Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2015 г. по делу № А69-1837/2014 // URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/9R5xdeICR6Nu/ (дата обращения: 29.01.2023).

274 Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2015 г. № 17АП-14755/2015-АК по делу № А60-24176/2015 // URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/4Lef15LhDLgC/ (дата обращения: 29.01.2023).

органа, несет в себе риски недостижения в полной мере целей судебного контроля за законностью деятельности публичной администрации, с одной стороны, и необеспечения правовой определенности в финансово-бюджетных отношениях как гарантии правопорядка — с другой.

В этой связи более удачным представляется опыт правового урегулирования вопросов реализации полномочий органов внутреннего государственного финансового контроля, в отношении которых устанавливается судебный порядок отмены их представлений и предписаний275.

В судебных актах при рассмотрении вопросов, связанных с обжалованием представлений контрольно-счетных органов, дается толкование ненормативного правового акта с указанием его признаков. Например, отмечается властно-распорядительная природа акта как документа публичной власти, устанавливающего, изменяющего или отменяющего права и обязанности конкретных лиц276. Неисполнение содержащихся в нем предписаний порождает неблагоприятные юридические последствия277. На уровне постановления Пленума

275 См.: постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) указанных специализированных некоммерческих организаций» // СЗ РФ. 2013. № 49 (ч. VII). Ст. 6435.

276 Так, в постановлении Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2015 г. по делу № А48-2249/2015 утверждается, что «под ненормативным правовым актом (индивидуальным правовым предписанием) понимается акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Необходимыми признаками ненормативного правового акта являются его происхождение от органа публичной власти и соответственно его властно-распорядительная природа, то есть наличие в нем обязательных для исполнения распоряжений (требований, предписаний), непосредственно влияющих на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Характерной особенностью ненормативного правового акта является также то, что неисполнение содержащихся в нем обязательных предписаний порождает для лица, которому они адресованы, неблагоприятные юридические последствия».

277 Например, в постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2015 г. № 13АП-8893/2015 по делу № А56-86342/2014 указывается, что «рассмотрению в арбитражном суде подлежит ненормативный правовой акт, под которым понимается индивидуальный акт государственного или муниципального органа, адресованный конкретному лицу и содержащий обязательные для этого лица правила поведения, при этом он

Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 2 1278 разъясняется, что принятые единолично или коллегиально индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, порождающие правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, относятся к решениям, которые могут быть оспорены в суде. Вместе с тем, принимая во внимание подход АПК РФ к разделению категорий «ненормативный правовой акт», «решения» и «действия (бездействие)», можно утверждать, что определенности в вопросе возможности процессуального обжалования представлений органов ВГФК указанные разъяснения не добавляют.

По нашему мнению, важность обеспечения конституционной гарантии прав, законных интересов подконтрольных объектов (ст. 46 Конституции РФ) и достижения целей законности в финансово-бюджетной сфере обуславливает потребность в однозначном определении в действующем законодательстве правовой природы представлений органов внешнего государственного аудита.

Полагаем, что существуют следующие основания для отнесения представлений органов ВГФК к ненормативным правовым актам: зафиксированные в них выводы о выявленных нарушениях в действиях конкретных подконтрольных субъектов и о недостатках в их действиях, принимаемых решениях и требования по их устранению в адрес конкретных лиц, выводы о конкретных фактах причинения ущерба государству, обоснование мотивов привлечения к ответственности конкретных лиц, допустивших

не содержит норм права, рассчитанных на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц. Таким образом, необходимыми признаками ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), которые могут быть оспорены в арбитражном суде, являются нарушение прав и законных интересов определенных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на таких лиц каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности».

278 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета. Федеральный выпуск. № 149 (8797). 13 июля 2022 г.

нарушения законодательства (исходя из свойств представлений, основанных на ст. 26 Федерального закона № 41-ФЗ).

Данные выводы относительно сущности представлений не ограничиваются исключительно рамками финансового законодательства, а будучи сопряженными с ним, также могут касаться, например, сферы применения участниками общественных отношений трудового законодательства, гражданского законодательства о контрактной системе (о закупках товаров, работ, услуг для публичных нужд), законодательства о государственной собственности, что

279

получает отражение в правоприменительной практике, учтено стандартами279. В этой связи производимая судом оценка законности требований органа ВГФК, содержащихся в его представлении, не только является гарантией законности решения указанного органа как публичной администрации, но и обеспечивает реализацию принципа законности в финансово-бюджетной сфере и публичного правопорядка в целом. Заметим, что анализ судебной практики также свидетельствует о том, что, рассматривая представления по существу (как ненормативный правовой акт), суды первой инстанции не всегда соглашаются с выводами контрольно-счетных органов в области финансового, бюджетного

980

законодательства280.

Кроме того, содержанию представлений Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов РФ присуще формулирование уполномоченным органом контроля негативной оценки выявленных деяний подконтрольных субъектов. Невыполнение представлений влечет применение мер

279 См., например: п. 9.4 Стандарта ВГФК «Проведение аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг», утв. распоряжением Контрольно-счетной палаты Московской области от 30 декабря 2016 г. № 40Р-96 (ред. от 19 декабря 2018 г.) // URL: https://ksp.mosreg.ru/sites/default/files/documets/standart_vgfk_provedenie_audita_zakupok_0.pdf (дата обращения: 22.01.2023).

280 Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 июня 2008 г. № Ф03-А04/08-1/1961 Справочная правовая система «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 29.01.2023) ; постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 сентября 2004 г. № Ф08-3871/04-1508А // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 29.01.2023) ; решение Арбитражного суда Кировской области от 9 марта 2007 г. по делу № А28-8966/06-435/30 //Документ опубликован не был.

административной ответственности в отношении конкретных субъектов281. Обязательность исполнения властного предписания конкретными субъектами — свойство ненормативного правового акта.

С учетом изложенного предлагается дополнить ст. 26 Федерального закона № 41-ФЗ частью 6 следующего содержания:

«6. Представления Счетной палаты могут быть обжалованы в судебном порядке».

Предлагается также внести изменения в ст. 1 6 Федерального закона № 6-ФЗ, дополнив ее частью 9 следующего содержания:

«9. Представления, предписания контрольно-счетных органов могут быть обжалованы в судебном порядке».

Итогом рассмотрения соответствующего дела станет принятие судом решения по существу, тем самым публичный интерес в финансово-бюджетной сфере, а также права и законные интересы подконтрольных субъектов будут защищены действием.

Еще одним правовым актом, являющимся средством обеспечения в управлении государственными финансами, право направления которого предоставлено комментируемым органам по итогам контрольных процедур, является уведомление о применении бюджетных мер принуждения (абз. 4 п. 2 ст. 268.1 БК РФ). Направление указанного акта отнесено к полномочиям Счетной палаты (п. 2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ), в Федеральном законе № 6-ФЗ вопросы направления уведомлений не урегулированы.

Вопрос о правовой природе таких уведомлений и возможности их судебного оспаривания остается открытым, что также указывает на недостаточную правовую регламентацию института уведомлений контрольно-счетных органов. В то же время анализ судебной практики позволяет утверждать об особом внимании судов к содержанию уведомлений, соблюдению порядка реализации процессуальных полномочий контрольных органов при их вынесении

281 Ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ. Представлениям контрольно-счетных органов субъектов РФ присуще негативное последствие в виде вынесения предписания, невыполнение которого влечет применение мер административной ответственности.

по результатам контрольных процедур ВГФК, осуществляемых Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ. Направляемые органами ВГФК в адрес финансовых органов уведомления о применении бюджетных мер принуждения понимаются судами как ненормативные правовые акты, влекущие во многих случаях неблагоприятные для подконтрольных субъектов последствия282. Но есть и обратные примеры. Судами указывается, что «направление уведомления о применении бюджетных мер принуждения не нарушает интересы юридического лица и не влечет неблагоприятные последствия»283. Судебная практика показывает, что в уведомлениях органов контроля о применении бюджетных мер принуждения зачастую содержатся ошибки и неточности. Кроме того, уведомления на практике выносятся органами контроля за пределами сроков, установленных для контрольных процедур в целом и конкретных совершаемых в их рамках действий; по данному основанию эти уведомления признаются судами недействительными284. Уведомления органов контроля признаются судами недействительным и в части отдельных положений — например, суды выявляют ошибки органов контроля в расчете объемов нецелевого использования средств в ходе проведения проверок285.

В отличие от представлений органов ВГФК, властно-распорядительный характер уведомления о применении бюджетных мер принуждения не так

282 См., например: определение Верховного Суда РФ от 24 декабря 2018 г. № 302-КГ18-21531 по делу № А33-17507/2017 // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/vsrf/doc/XjLkHelFvqWK/ (дата обращения: 28.05.2023) ; постановление Арбитражного суда Московского округа от 25 января 2018 г. по делу № А40-56443/2017 // URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/rBRIoxVPKwr1/ (дата обращения: 26.01.2023).

283 См.: постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27 сентября 2016 г. № Ф06-12587/2016 по делу № А12-50077/2015 // URL: https://roskazna.gov.ru/upload/iblock/713/postanovlenie-arbitrazhnogo-suda-povolzhskogo-okruga-ot-27.09.2016-po-delu-_-a12_50077_2015.pdf (дата обращения: 26.01.2023).

284 Например, на основании решения Арбитражного суда г. Москва от 15 февраля 2018 г. по делу № А40-160920/17-79-1425 уведомление о применении бюджетных мер принуждения было признано недействительным, т.к. был пропущен срок его обжалования (см.: URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/FUdMwu8YF2Na/ (дата обращения: 26.01.2023)).

285 См., например: решение Арбитражного суда Архангельской области от 6 июля 2017 г. по делу № А05-3773/2017 // URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/cTLE0x8J4O1T/ (дата обращения: 28.05.2023) ; постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 ноября 2020 г. № 14АП-7393/2020 по делу № А05-393/2020 // СПС.

однозначен, поскольку с позиции ст. 306.3 БК РФ оно является основанием для принятия решения о применении таких мер, но не самим решением.

С учетом изложенного вопрос о правовой природе таких актов органов ВГФК, как уведомления о применении бюджетных мер принуждения, остается открытым и может, на наш взгляд, быть разрешен в рамках соответствующих разъяснений Верховного Суда РФ.

Перспективным направлением совершенствования процедур внешнего государственного финансового контроля является установление правового режима дополнительных документов (актов), которые могут выносить органы контроля по результатам реализации ими полномочий на проведение контрольных процедур. В частности, кроме основных документов (представления, предписания, а также уведомления о применении бюджетной меры принуждения), Счетная палата вправе направлять:

а) рекомендации по совершенствованию внутреннего аудита в объектах

98 6

контроля286;

б) рекомендации по составу и порядку формирования данных при создании и модернизации федеральных государственных информационных систем в целях обеспечения выполнения государственных функций и (или) предоставления

987

государственных услуг287;

в) рекомендации по повышению эффективности деятельности региональных и муниципальных контрольно-счетных органов по их обращениям (обращениям законодательного (представительного) органа публично-правового образования)288;

г) рекомендации по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования Российской Федерации289;

д) информационные письма по результатам контрольных процедур290.

286 Ч. 2 ст. 29 Федерального закона № 41-ФЗ.

287 П. 4 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ.

288 П. 7 ч. 1 ст. 14 Федерального закона 41-ФЗ.

289 П. 10 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ

290 П. 2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ.

В свою очередь, контрольно-счетные органы субъектов РФ могут направлять только рекомендации по повышению эффективности работы муниципальных органов внешнего финансового контроля по их обращению291. Для последних не предусмотрено направление рекомендаций по совершенствованию внутреннего аудита в объектах контроля и информационных писем. Приведенные нормы предусматривают различия в видах и содержании документов, издаваемых органами ВГФК разных территориальных уровней.

В качестве юридических документов в инструментарии процедур ВГФК интерес представляют информационные письма как форма документирования информации органами контроля. Анализ статистических данных работы органов ВГФК показывает, что количество подготавливаемых документов данного вида за

292

последние годы растет292, что может свидетельствовать среди прочего о действенности на практике рекомендаций, формулируемых указанными органами и направляемых по результатам контрольных процедур.

Правовой режим и статус информационных писем в Федеральном законе № 41-ФЗ, предусматривающем полномочие Счетной палаты на их направление293, не детализируются. Федеральный закон № 6-ФЗ не устанавливает для регионального контрольно-счетного органа полномочия по направлению информационных писем по результатам контрольных процедур. С учетом указанного обстоятельства наличие практики направления указанных писем, на наш взгляд, не отвечает требованиям формальной определенности процедур, осуществляемых контрольными органами, а также не обеспечивает единства административно-правового статуса органов ВГФК всех территориальных уровней.

291 П. 5 ч. 6 ст. 18 Федерального закона № 6-ФЗ.

292 См.: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2021 году. С. 5-6 // URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/2f7/rkqs3l6w9j487tqfztvv30v4axyd8kb8.pdf (дата обращения: 26.01.2023).

293 П. 2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ.

Назначение и содержание информационных писем раскрываются в стандартах Счетной палаты294, что указывает на регулятивное значение указанных стандартов для оформления юридической документации, сопутствующей контрольным процедурам. В то же время, будучи исключительно документами внутреннего нормативного характера, информационные письма являются обязательными для применения только сотрудниками Счетной палаты.

Так, в указанных стандартах разъясняется, что информационные письма могут следовать за проведенным экспертно-аналитическим, контрольным мероприятием. Они составляются при необходимости и исключительно по итогам указанных мероприятий и могут направляться объектам экспертно-аналитического (контрольного) мероприятия, Президенту РФ, Правительству РФ, заинтересованным руководителям соответствующих федеральных органов государственной власти, другим адресатам, для которых они могут представлять интерес. В информационных письмах излагаются ключевые итоги мероприятия, содержащиеся в отчете, а также предложения (рекомендации), подготовленные по результатам контрольных процедур, в том числе предложения по совершенствованию действующего законодательства. Стандартом Счетной палаты предусмотрен также мониторинг реализации предложений (рекомендаций), изложенных в информационных письмах Счетной палаты295.

Обобщение сложившейся практики, анализ стандартов позволяет назвать две функции информационных писем, подготавливаемых органами ВГФК и значимых для контрольных процедур: информационная функция — письма содержат сведения об итогах мероприятия и о выявленных недостатках в той или иной сфере деятельности объекта контрольного мероприятия либо иных лиц; рекомендательная функция — в письмах излагаются предложения по совершенствованию правового регулирования, изменению системы управления,

294 П. 6.11 СГА 102 «Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий» ; п. 7.3.4 СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия».

295 СГА 106 «Контроль реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий».

повышению эффективности деятельности проверяемых органов публичной власти и организаций, устранению возможных финансовых рисков и т.д.296

В то же время следует заметить, что рекомендательная функция «выполняется» такими документами органов ВГФК, как рекомендации, что указывает, на наш взгляд, на частичное дублирование функционального назначения информационных писем и рекомендаций.

Кроме того, действующее федеральное законодательство не устанавливает за органами ВГФК права вынесения рекомендаций (пожеланий) объектам контроля и иным затронутым проверкой лицам. Информационное письмо Счетной палаты, по мнению автора, также не может восполнить данный пробел. Как уже отмечалось, его элементы раскрыты только в стандартах Счетной палаты (внутренних нормативных документах). И даже в том случае, если бы положения стандартов имели силу нормативного правового акта, положения о содержательном наполнении информационного письма в них также должны быть уточнены. Следует подчеркнуть, что в настоящее время имеет место явное несоответствие названия данного документа и его функций.

По мнению автора, задача информационного письма должна состоять в доведении до сведения общественности, субъектов публичной власти результатов экспертно-аналитического, контрольного мероприятия. Соответственно, содержанием комментируемого документа должна стать характеристика контрольного мероприятия и его итогов. Кроме того, автор полагает возможным проводить регулярное обобщение практики проведения и результатов экспертно-аналитических и контрольных мероприятий соответствующим контрольно-счетным органом и доводить его до широкого круга общественности в формате информационных писем. В то время как цели и задачи рекомендации как сопутствующего проведению ВГФК документа должны быть законодательно расширены. Рекомендация должна стать документом организационного и методического характера, который содержит предложения (пожелания),

296 См.: п. 6.11 СГА 102 «Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий».

используемые по усмотрению адресата. В первую очередь рекомендации могут направляться объектам контроля, а также другим затрагиваемым контрольным мероприятием лицам. Кроме того, рекомендация по совершенствованию правового регулирования может быть адресована правотворческим субъектам. Последнее особенно важно с учетом отсутствия у Счетной палаты права законодательной инициативы. Хотелось бы обратить внимание, что в Московской декларации Международной организации высших органов аудита 2019 г. (ИНТОСАИ)297 подчеркивается, что высшие органы аудита могут повысить ценность государственного аудита, расширяя практику предоставления основанных на результатах аудита рекомендаций по важным и стратегическим

298

вопросам государственного управления298.

Ввиду изложенного хотелось бы остановиться еще на одном моменте, а именно на необходимости совершенствования приемов проведения Счетной палатой, контрольно-счетными органами субъектов РФ контрольных процедур с оперированием так называемым «профессиональным мотивированным суждением». Практика применения данного приема исследования фактических данных и материалов в процедурах контроля и иных мероприятиях получила распространение в контрольной и иной деятельности в различных сферах, например в банковской, аудиторской, адвокатской, нотариальной деятельности, что получает юридическое закрепление299. Стандарты Счетной палаты также упоминают о нем300.

297 См.: Московская декларация Международной организации высших органов аудита (ИНТОСА) : принята XXIII Конгрессом ИНТОСАИ, Москва, 25 - 27 сентября 2019 года. — URL: https://ach.gov.ru/upload/medialibrary/news/Московская_декларация.pdf (дата обращения: 26.01.2023).

298 Там же указывается, что рекомендации должны опираться на объективные данные и результаты аудита, соответствовать независимым полномочиям, уникальным накопленным знаниям и профессиональному суждению органов финансового контроля.

299 См.: п. 19 постановления Правительства РФ от 14 июля 2021 г. № 1188 «Об утверждении требований к правилам внутреннего контроля, разрабатываемым адвокатами, нотариусами, лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг, аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru. 16.07.2021.

300 Например: п. 2.4.3 СГА 104 «Аудит эффективности».

Впервые названный прием был реализован в банковском законодательстве. В статье 64.1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 11 июня 2021 г.) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»301 предусмотрено, что Комитет банковского надзора вправе принять решение о признании лица лицом, связанным с кредитной организацией, на основании «мотивированного суждения». Под профессиональным суждением в рамках мероприятий банковского контроля понимается аргументированная профессиональная оценка регулятора, применяемая в дополнение к формализованным требованиям или при их отсутствии, которая основана на анализе совокупности качественных и количественных показателей и приоритете экономического или фактического содержания над юридической формой302.

Потребность в применении мотивированного суждения назрела и в процедурах ВГФК. В некоторых случаях должностное лицо органа внешнего государственного финансового контроля в процессе проведения контрольных процедур, руководствуясь своим опытом и профессиональными знаниями, может составить мнение о наличии в деятельности проверяемой организации рисков правонарушений. Например, о ситуации, являющейся предпосылкой правонарушений, могут свидетельствовать низкий уровень квалификации сотрудников бухгалтерской службы, отсутствие в организации подразделения внутреннего контроля, широкое применение организацией совмещения разных должностных обязанностей одним сотрудником и т.д. Такое мотивированное суждение было бы особенно полезным при формулировании по результатам контрольных процедур рекомендаций (предложений) подконтрольному субъекту по улучшению его деятельности, устранению возможных финансовых рисков, а также улучшению системы управления в организации. По нашему мнению, мотивированное суждение органа внешнего государственного контроля следует понимать как один из приемов оценки фактических данных и материалов, по

301 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

302 См.: Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2021 годов // Банк России : [официальный сайт]. — URL: https://cbr.ru/analytics/develop/main_direction_2019_2021 (дата обращения: 23.01.2023).

результатам использования которого могут выноситься рекомендации в адрес объектов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Сформулированный вывод подтверждается мировым опытом в сфере процедур ВГФК. Московской декларацией ИНТОСАИ 2019 г. высшим органам аудита рекомендовано при проведении контрольных процедур обратить внимание на следующие моменты:

а) «выявление областей риска, имеющих национальное и международное значение, и повышение осведомленности об этих рисках»;

б) «управление системными рисками в сфере государственного управления в дополнение к операционным, организационным и другим рискам отдельных организаций и ведомств».

С учетом изложенного в целях совершенствования правового режима дополнительных документов, выносимых органами ВГФК по итогам контрольных процедур, предлагается:

— установить в качестве указанных документов рекомендации и информационные письма;

— закрепить в Федеральном законе № 6-ФЗ полномочие контрольно-счетного органа субъекта РФ направлять по результатам контрольных процедур информационные письма;

— разделить функциональную нагрузку рекомендаций и информационных писем органов финансового контроля следующим образом: закрепить за информационным письмом исключительно функцию доведения до общественности, субъектов публичной власти итогов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (информационная функция), соответственно, за рекомендацией определить функцию формулирования предложений по изменению системы управления в проверяемых органах публичной власти и организаций, повышению эффективности их деятельности, устранению возможных финансовых рисков и т.д. (рекомендательная функция). При этом рекомендации выполняются по усмотрению их адресата;

— закрепить мотивированное суждение органа ВГФК в качестве оценки фактических данных и материалов, по результатам использования которого могут формулироваться рекомендации подконтрольным субъектам.

Таким образом, рассмотрение содержания контрольных процедур внешнего государственного финансового контроля позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, оптимизации организационно-процедурных основ ВГФК способствует разработка и утверждение общих требований к методологическому сопровождению (стандартам) контрольной и экспертно-аналитической деятельности территориальных контрольно-счетных органов. Данные полномочия Счетной палаты, с одной стороны, призваны обеспечивать реализацию принципа независимости контрольно-счетных органов в осуществлении их полномочий по реализации контрольных процедур и неподчиненности каким-либо иным органам государственной власти; с другой стороны, способствовать повышению эффективности их работы на основе общих методологических подходов к контрольным процедурам. С целью оптимизации организационно-правовой основы проведения контрольных процедур Счетной палатой и контрольно-счетными органами субъектов РФ предлагается придать стандартам Счетной палаты статус нормативных правовых актов, наделить Счетную палату правотворческими функциями по разработке и утверждению стандартов контроля, подлежащих реализации как на уровне Российской Федерации, так и на территориальных уровнях.

Во-вторых, на федеральном уровне отсутствуют единые подходы к формированию и содержанию представлений и предписаний органов ВГФК разных уровней, что несет в себе риски недостижения в полной мере целей судебного контроля за законностью деятельности публичной администрации — с одной стороны, и недостижения правовой определенности в финансово-бюджетных отношениях как гарантии правопорядка в финансово-бюджетной сфере — с другой, для исключения которых предлагаются решения нормативного характера.

В-третьих, одним из направлений совершенствования содержания процедур органов ВГФК, связанных с вынесением итоговых актов, предлагается рассматривать установление правового режима «дополнительных» документов (актов), которые могут выносить названные органы по результатам контрольных процедур (информационные письма, рекомендации). В фокусе рассматриваемой проблематики «дополнительных документов» органов ВГФК автор также обращается к институту профессионального суждения, практика применения которого в настоящее время достаточно широко распространена, например, при осуществлении банковского надзора. На основе анализа такой практики и рекомендаций, отраженных в Московской декларации ИНТОСАИ 2019 г., обосновывается целесообразность внедрения в механизм государственного финансового контроля (аудита) института мотивированного суждения при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

2.2. Процедуры взаимодействия органов внешнего государственного финансового контроля с иными органами публичной власти

Современные тенденции усиления комплексности осуществляемых органами публичной власти процедур и мероприятий и нахождение их в «подвижном» состоянии в условиях экономических кризисов, заставляют задуматься об объективной необходимости развития форм взаимодействия субъектов разной функциональной предназначенности, прежде всего ориентированных на контрольную и связанные с ней виды деятельности. Взаимодействие различных органов публичной власти важно для эффективной реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях, для выполнения задач в интересах населения, проживающего в пределах

территориальных образований. Это признается как положение, значимое для организации публичной власти на нормативном уровне303.

К теоретико-правовому обоснованию подходов к взаимодействию органов власти, в том числе в рамках процедур, обращаются многие специалисты304. Особое внимание уделяется взаимосвязанному функционированию органов, охватываемых системой разделения властей, иных государственных органов и учреждений. Предметом научных исследований выступают взаимоотношения органов законодательной власти и других государственных органов (контрольных и иных) вне системы разделения властей305.

Счетная палата, контрольно-счетные органы субъектов РФ в силу указания закона обладают организационной, функциональной независимостью, что предполагает осуществление ими контрольных процедур самостоятельно306. Закон подчеркивает, что аудиторы Счетной палаты «самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений»307. Вместе с тем независимость как свойство правового статуса контрольных органов и их должностных лиц не означает, что эти органы функционируют абсолютно обособленно от иных органов и учреждений государства и публично-правовых образований. Законодательно закрепляется, что Счетная палата подотчетна Федеральному Собранию, контрольно-счетные органы субъектов РФ — органам законодательной (представительной) власти субъектов РФ. Решения Государственной Думы, Совета Федерации, так же как и Президента РФ, являются основаниями для проведения контроля за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета. В то же время деятельность органов ВГФК не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной

303 Федеральный закон № 414-ФЗ.

304 См.: Кобзарь-ФроловаМ. Н. Система органов публичной власти РФ: понятие, характерные признаки, взаимодействие // Сибирское юридическое обозрение. 2021. № 3. С. 192-203 ; Челпаченко О. А. Административно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 4-50.

305 См.: Чиркин В. Е. Законодательная власть. М., 2008. С. 166-183.

306 Ч. 1 ст. 2, ст. 4 Федерального закона № 41-ФЗ; ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ.

307 Ч. 8 ст. 9 Федерального закона № 41-ФЗ.

Думы, прекращением полномочий органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ.

Взаимосвязь целей деятельности Счетной палаты и ее взаимодействия с органами государства, а также организациями, гражданами Счетная палата определила в Стратегии развития Счетной палаты на 2018-2024 годы308. Взаимодействие органов ВГФК с другими органами публичной власти

309

осуществляется на основе соответствующих соглашений о сотрудничестве309. Положения указанных соглашений уточняют основания и процессуальные основы взаимодействия, например: в части проведения совместных проверок и иных контрольных процедур, экспертно-аналитических мероприятий и т.д.; взаимообмена специалистами и экспертами по взаимному согласию для проведения контрольных процедур; оказания взаимной консультативной помощи; координации планов работы (относительно контрольных процедур и текущего функционирования); подготовки совместных семинаров и конференций; обмена опытом и методическими материалами по вопросам проведения контрольных процедур; обмена сведениями и документами по результатам контрольных

308 URL: https://ach.gov.ru/documents/strategy/ (дата обращения: 23.01.2023).

309 Например: Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной службой по оборонному заказу : заключено в г. Москве 19.07.2013 № С-04-30 // КонсультантПлюс : справочно-правовая система. — URL:

https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=578479 (дата обращения: 29.01.2023); О сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной налоговой службой : соглашение Счетной палаты Российской Федерации № С-03-01-108, Федеральной налоговой службы России № ММВ-23-3/16 от 14.11.2014 (редакция от 31.07.2020) // КонсультантПлюс : справочно-правовая система. —

URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_171150/?ysclid=lljntmykvu64323379 (дата обращения: 29.01.2023); соглашение об информационном взаимодействии между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом : утверждено Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимуществом) 11 июля 2017 г. // КонсультантПлюс : справочно-правовая система. —

URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_293196/?ysclid=lljnf8aq6b649298564 (дата обращения: 29.01.2023); соглашение о сотрудничестве между Контрольно-счетной палатой Брянской области и Управлением государственной службы по труду и занятости населения Брянской области от 24 сентября 2014 г. // URL:

https://kspbo.ru/deyatelnost/soglasheniya-o-vzaimodejstvii (дата обращения: 02.10.2022); Соглашение о взаимодействии между Контрольно-счетной палатой Московской области и Уполномоченным по правам человека в Московской области от 15 ноября 2017 г. // Гарант : справочно-правовая система. — URL: https://base.garant.ru/72909734 (дата обращения: 02.10.2022).

процедур, о результатах проведения контрольных процедур (в том числе о выявленных нарушениях в деятельности органов власти и иных субъектов); взаимодействия по запросам и текущего взаимодействия и т.д.

Проводя теоретико-правовой анализ положений федерального законодательства и складывающейся правоприменительной практики, обозначим в общем виде характеристики взаимодействия органов внешнего государственного финансового контроля с органами публичной власти в его значении для реализации контрольных процедур.

В условиях современной информатизации общества и процессов цифровизации значимой составляющей взаимодействия при реализации контрольных процедур выступает информационный обмен. Это отвечает требованию о том, что «в любой контрольно-надзорной деятельности органов публичного управления должен присутствовать принцип информационной

310

открытости»310, значимый для органов власти.

Информационный обмен в рамках рассматриваемого взаимодействия получает выражение в направлении информации, документов и материалов, принятых правовых актов уполномоченным субъектам в установленных законодательством случаях, например:

а) информирование Президента РФ — о выявленных основаниях для досрочного освобождения от занимаемой должности аудиторов Счетной палаты;

б) информирование Совета Федерации и Государственной Думы, законодательного органа субъекта РФ — направление отчетов о работе органа ВГФК, информации о результатах проведения контрольных и экспертно-аналитических процедур; заключений на проекты законов (правовых актов) о бюджетах и на отчеты об их исполнении; ежеквартальных оперативных докладов о ходе исполнения бюджета;

310 Лапина М. А. Совершенствование законодательства, регламентирующего юрисдикционную деятельность Счетной палаты Российской Федерации... С. 1024-1027.

в) информирование Председателя Правительства РФ — направление аналитической записки о ходе исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный период;

г) информирование Правительства РФ — направление заключения на отчет об исполнении бюджета;

д) информирование органов исполнительной власти — направление информации и материалов в пределах компетенции (например, информации о лицах, в отношении которых осуществлены контрольные процедуры, применены меры административной ответственности и т.д.).

Правовой режим обращения информации, информационного обмена в рамках процедур взаимодействия участников общественных отношений, в том числе органов государства, непосредственно контрольных органов, получил актуальность в связи с развитием различных отраслей права и правовых институтов. Взаимодействие органов ВГФК отвечает тенденциям функционирования публичных органов и учреждений таким образом, что обмен информации между ними является важнейшим элементом государственного управления, вне которого невозможно ни принятие решений, воздействующих на поведение участников общественных отношений, ни реализация процедур в

311

пределах компетенции311.

В связи с этим справедливо ставится вопрос об эволюции институтов государственной власти в условиях информационного общества и развивающейся цифровизации в различных сферах. Более того, цифровые технологии признаются инструментом государственного управления обществом и инструментом контроля, в том числе финансового, что послужило основой для научных

312

исследований соответствующей тематики312.

311 См.: Терещенко Л. К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства. М. : ИЗиСП, Инфра-М, 2013 ; Россинский Б. В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. № 5. С. 6-24.

312 См.: Арзуманова Л. Л., Болтинова О. В., Петрова И. В. Цифровые технологии как инструмент финансового контроля. С. 5-48 ; Запольский С. В., ВасянинаЕ. Л. Финансовый контроль в эпоху цифровизации // Финансовое право. 2022. № 7. С. 8-12 ; Зубарев С. М., Сладкова А. В. О понятии и сущности цифровых технологий контроля в сфере

Различные формы и направления контрольной работы предполагаются и Национальной программой «Цифровая экономика Российской Федерации»313. Данная программа предписывает организацию и обеспечение функционирования «сервисов на цифровой платформе для процесса осуществления внешнего государственного аудита (контроля)» (разд. 4.6 федерального проекта «Цифровое государственное управление» в рамках указанной национальной программы). Отметим также, что названной выше Стратегией развития Счетной палаты в качестве общесистемного направления развития Счетной палаты предусматривается внедрение и развитие современных цифровых технологий государственного аудита, что предполагает цифровую трансформацию процессов операционной деятельности Счетной палаты посредством создания цифровой инфраструктуры для поддержки аудита и аналитической деятельности, развития

314

дистанционных методов аудита314.

Обращение информации в ходе взаимодействия государственных структур, характерное для развития информационного общества, порождает и новые качества процедур в деятельности органов государства, применительно к нашему исследованию — качества контрольных процедур. Речь идет, например, о возложении информационных обязанностей на участников контрольных процессуальных правоотношений, возникающих в ходе и в связи с реализацией контрольных процедур (представлять информацию, в том числе в связи с проведением проверок и по иным основаниям, размещать информацию в информационных ресурсах, формировать информационные ресурсы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и др.); о применении информационных технологий в контрольных процедурах, об информатизации

государственного управления. С. 53 ; ЛебедеваЕ. А., Сладкова А. В. О цифровых технологиях контроля в государственном управлении в зарубежных странах // Административное право и процесс. 2020. № 7. С. 83-88 ; Шохин С. О. Цифровизация в сфере государственного финансового контроля // Финансовое право. 2021. № 6. С. 7-10.

313 Паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» : утвержден Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря 2018 г. № 16). — URL: http://static.govemment.ru/media/files/urKHm0gTPPnzJlaKw3M5cNLo6gczMkPF.pdf (дата обращения: 29.01.2023).

314 URL: https://ach.gov.ru/documents/strategy/ (дата обращения: 27.05.2023).

контрольных процедур. Развитие и функционирование информационной системы, необходимой для информационного обмена с государственными органами, в том числе с контрольно-надзорными органами, подконтрольными субъектами, отнесено Федеральным законом № 41-ФЗ к ведению Счетной палаты315. Обязательность отражения информации о контрольных и об экспертно-аналитических мероприятиях в информационных системах предусмотрена стандартами316.

Так, например, Счетная палата, контрольно-счетные органы на уровне субъектов РФ317 обязаны вести официальные сайты с размещением на них информации, например, о ходе реализации стратегических задач по борьбе с коррупцией, об участии в реализации и совершенствовании мер, препятствующих злоупотреблениям в сфере использования государственных ресурсов318; об итогах работы по линии контрольных процедур и иных видов работы319; о планах,

320

результатах проверок320; о содержании докладов о реализации процедур аудита бюджетов бюджетной системы России321; о доходах, расходах и об обязательствах имущественного характера лиц, замещающих в органах ВГФК государственные должности322; об используемых в контрольных мероприятиях и

315 П. 25 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 41-ФЗ.

316 П. 1.8 СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия».

317 Например: официальный сайт Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан. URL: https://ksprb.bashkortostan.ru/ (дата обращения: 27.01.2023) ; официальный сайт Контрольно-счетной палаты Ростовской области. URL: http://www.ksp61.ru/ (дата обращения: 27.01.2023).

318 См.: Противодействие коррупции // Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: https://ach.gov.ru/anticorruption/ (дата обращения: 27.01.2023).

319 См.: Контрольно-счетная палата Республики Башкортостан подвела итоги работы в 2021 году // Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан. URL: https://ksprb.bashkortostan.ru/ (дата обращения: 27.01.2023) ; Отчеты // Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Ростовской области. URL: http://www.ksp61.ru/work/reports/ (дата обращения: 27.01.2023).

320 См.: Результаты проверок // Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан. URL: https://ksprb.bashkortostan.ru/ (дата обращения: 27.01.2023) ; Проверки // Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Ростовской области. URL: http://www.ksp61.ru/work/reports/ (дата обращения: 27.01.2023).

321 См.: Аудит федерального бюджета // Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: https://ach.gov.ru/audit/ (дата обращения: 27.01.2023).

322 См.: Сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера // Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: https://ach.gov.ru/anticorruption/income/ (дата обращения: 27.01.2023).

иных направлениях деятельности информационных системах и об отражении в них информации323 и др. При этом в условиях усиления информатизации контрольной деятельности уполномоченных органов, развития цифровизации разных направлений контроля важно соблюсти требования к устойчивости и безопасности связи и оборудования, обеспечивающие сохранность, конфиденциальность значимой для процедур контроля информации, персональных данных, в том числе используемых при взаимодействии государственных структур, что предписано разделом 4.4 Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», в свою очередь предусматривающим реализацию федерального проекта «Информационная безопасность».

Взаимодействие органов ВГФК с использованием информационных технологий, свидетельствующее о расширении цифровизации контрольной деятельности в сфере финансов, имеет место как по линии обмена информацией в рамках текущей деятельности, так и по линии предоставления информации, необходимой для проведения контрольных процедур, оформления отчетов (заключений) по их результатам. И цифровизация инструментария внешнего государственного контроля в значительной степени усиливает результативность контрольных процедур: позволяет снизить нагрузку на взаимодействующие с органами контроля иные органы публичной власти, подконтрольные субъекты в реализации обязанностей по предоставлению информации, документации, необходимых для проведения контрольных процедур, в связи с чем сокращаются временные и материальные затраты на их проведение.

Охарактеризуем особенности взаимодействия органов внешнего государственного финансового контроля с конкретными субъектами публичной власти, имеющие принципиальное значение для реализации контрольных процедур, сопутствующих мероприятий (например, для формирования кадрового состава указанных органов).

323 См.: Информационные системы // Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан. URL: https://ksprb.bashkortostan.ru/ (дата обращения: 27.01.2023).

Основой взаимодействия Счетной палаты с Президентом РФ, Федеральным Собранием в сфере ВГФК выступает их направляющая роль в определении кадровой политики контрольного органа. Данное взаимодействие осуществляется по линии назначения на должность председателя Счетной палаты (представление его кандидатуры Президентом РФ для назначения Советом Федерации) и заместителя председателя Счетной палаты (назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ)324. В региональной практике назначение высших должностных лиц контрольно-счетных органов, аудиторов относится к компетенции законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ при внесении кандидатур уполномоченными субъектами325.

Взаимодействие Счетной палаты с Президентом РФ непосредственно по линии контрольных процедур получает выражение в реализации его полномочий на обращение в Счетную палату (поручения ей) для проведения контрольных процедур326. Запросы Президента РФ подлежат обязательному рассмотрению при формировании планов работы Счетной палаты327. По запросам Президента РФ Счетная палата также проводит подготовку и представление заключений, письменных ответов по вопросам своей компетенции328. Законодательством установлена обязанность контрольных органов Президента РФ содействовать деятельности Счетной палаты, предоставлять информацию по ее запросам, необходимую для реализации ее задач, функций329.

Взаимодействие Счетной палаты и Федерального Собрания осуществляется по следующим направлениям, имеющим значение для контрольных процедур:

324 Ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 41-ФЗ.

325 Ч. 1 ст. 6 Федерального закона № 6-ФЗ.

В качестве примера см. акты региональной законодательной практики: ст. 5 Закона г. Москва от 30 июня 2010 г. № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы» ; ст. 5 Областного закона Ленинградской области от 14 октября 2011 г. № 77-оз «О Контрольно-счетной палате Ленинградской области».

326 Ч. 4 ст. 15, ч. 7 ст. 33 Федерального закона № 41-ФЗ.

327 Ч. 6 ст. 33 Федерального закона № 41-ФЗ.

328 П. 1 ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 41-ФЗ.

329 Ст. 30 Федерального закона № 41-ФЗ.

а) взаимодействие в ходе представления информации о результатах

330

проведенных контрольных процедур и экспертно-аналитических мероприятий330;

б) проведение экспертизы законопроектов о бюджете, подготовка и

331

представление заключений на них331;

в) представление ежеквартального оперативного доклада о ходе исполнения федерального бюджета, исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации332;

г) представление заключения на отчет об исполнении федерального бюджета, отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации333;

д) взаимодействие в ходе назначения аудиторов, досрочного освобождения их от должности (по представлению Президента РФ)334;

е) представление в Государственную Думу заключения по докладу об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции335;

ж) представление отчета о работе Счетной палаты336;

з) участие председателя Счетной палаты в заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий337;

и) обязательное рассмотрение при планировании работы Счетной палаты запросов Федерального Собрания (комитетов, комиссий, сенаторов, депутатов)338;

к) направление заключений (письменных ответов) по запросам (Совета Федерации, Государственной Думы, их комитетов, сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы)339;

л) направление предложений о совершенствовании законодательства в

340

орган законодательной власти по вопросам, охватываемым компетенцией340;

330 П. 24 ч. 1 ст. 13, ч. 4 ст. 17 Федерального закона № 41-ФЗ.

331 П. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 41-ФЗ.

332 Ч. 2, 4.2, 5 ст. 19, п. 14 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 41-ФЗ.

333 Ч. 4, 6 ст. 20 Федерального закона № 41-ФЗ.

334 Ч. 4, 10, 11 ст. 9 Федерального закона № 41-ФЗ.

335 П. 24.1 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 41-ФЗ.

336 Ч. 6 ст. 7 Федерального закона № 41-ФЗ.

337 Ч. 7 ст. 7 Федерального закона № 41-ФЗ.

338 Ч. 6 ст. 33 Федерального закона № 41-ФЗ.

339 П. 2-4 ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 41-ФЗ.

м) взаимодействие с Советом Федерации, Государственной Думой — вынесение ими решений о досрочном освобождении от должности председателя Счетной палаты, заместителя председателя Счетной палаты по представлению Президента РФ341.

Следует отметить, что основы взаимодействия Счетной палаты и Федерального Собрания также уточнены Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»342, которым предусматривается присутствие аудиторов Счетной палаты на заседаниях палат Федерального Собрания, парламентские слушания законопроектов с участием должностных лиц Счетной палаты, участие Счетной палаты в мероприятиях парламентского

343

контроля343.

Аналогичное распределение «ролей» существует и для контрольно-счетных органов субъектов РФ в их взаимодействии с органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ.

Взаимодействие Счетной палаты и Правительства РФ осуществляется по следующим направлениям, имеющим значение для контрольных процедур:

а) участие членов Правительства РФ в заседаниях Коллегии Счетной

344

палаты344;

б) предоставление Правительством РФ информации при реализации Счетной палатой контроля за исполнением федерального бюджета345;

в) ежеквартальное представление Счетной палатой Правительству РФ оперативных докладов о ходе исполнения федерального бюджета346;

г) направление Счетной палатой для принятия Правительством РФ предложений по срокам и формам финансовой отчетности, необходимой для

340 П. 23 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 41-ФЗ.

341 Ч. 9 ст. 7, ч. 9 ст. 8 Федерального закона № 41-ФЗ.

342 СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

343 Ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 7.1, ч. 6 ст. 11, ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле».

344 Ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 41-ФЗ.

345 Ч. 12 ст. 19 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 45. Ст. 7061.

346 П. 14 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 41-ФЗ.

подготовки ежеквартальных оперативных докладов о ходе исполнения федерального бюджета347;

д) направление Счетной палатой в Правительство РФ заключений на отчет об исполнении федерального бюджета, отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов348;

е) обязательное рассмотрение Счетной палатой при планировании работы запросов Правительства РФ349;

ж) проведение Счетной палатой контрольных процедур по обращению Правительства РФ350;

з) направление Счетной палатой заключений (письменных ответов) по запросам Правительства РФ351;

и) участие представителей Счетной палаты в заседаниях Правительства РФ352.

Следует отметить, что вопросы взаимодействия контрольно-счетного органа

субъекта РФ с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в федеральном законодательстве подробно не детализированы. В то же время отдельные элементы взаимодействия обозначены. Например, предусматривается ежеквартальное представление контрольно-счетным органом субъекта РФ информации о ходе исполнения регионального бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах контрольных процедур руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (высшему должностному лицу субъекта РФ)353. Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется в том числе с учетом предложений указанного руководителя (высшего должностного лица)354.

347 Ч. 4 ст. 19 Федерального закона № 41-ФЗ.

348 Ч. 4, 6 ст. 20 Федерального закона № 41-ФЗ.

349 Ч. 6 ст. 33 Федерального закона № 41-ФЗ.

350 Ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 41-ФЗ.

351 П. 4 ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 41-ФЗ.

352 Ч. 7 ст. 7, ч. 7 ст. 8 Федерального закона № 41-ФЗ.

353 П. 10 ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 6-ФЗ.

354 Ч. 2 ст. 12 Федерального закона № 6-ФЗ.

Содержание взаимодействия органов ВГФК с органами исполнительной власти как по линии непосредственно контрольных процедур (содержание контрольных процедур), так и в ходе текущей деятельности зависит от вида органа исполнительной власти и его функциональной предназначенности. Например, взаимодействие Счетной палаты с органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю, предполагает обмен информацией о лицах, привлеченных к

355

административной ответственности в рамках контрольных процедур355.

В действующем законодательстве отсутствуют положения, указывающие на наличие прямого взаимодействия органов ВГФК и судов. Специфические способы взаимодействия судебной власти с другими ветвями власти рассматриваются как свойство самостоятельности судебной власти356.

Следует отметить, что ранее между Счетной палатой и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (далее — ВАС РФ) действовало соглашение о взаимодействии от 9 июля 2003 г.357 (далее — соглашение). Предметом соглашения выступало установление основ осуществления информационного обмена о работе, проведение организационных мероприятий с участием сторон соглашения (пленумы и президиумы ВАС РФ, заседания Коллегии Счетной палаты, совещания, конференции, заседания научно-консультативных, экспертных органов). Информационный обмен предполагал представление копий постановлений Пленума и Президиума ВАС РФ, судебных решений, решений Коллегии Счетной палаты, отчетов, писем, представлений и предписаний по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты, обзоров судебно-арбитражной практики, аналитических материалов, информационных писем, а также предложений по совершенствованию действующего законодательства. В качестве условия представления вышеобозначенных

355 П. 10.1 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ.

356 Лебедев В. М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М. : РАП, 2000. С. 34-35.

357 Соглашение о взаимодействии между Счетной палатой Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом РФ от 9 июля 2003 г. // Справочная правовая система «Гарант». — URL: http://www.base.garant.ru/ (дата обращения: 29.01.2023).

материалов указывалось на строгое соблюдение российского законодательства, внутренних распорядительных документов, регламентирующих деятельность соответственно Счетной палаты и ВАС РФ. В качестве еще одного направления взаимодействия соглашение определяло возможность создания совместных рабочих групп.

Проведенная судебная реформа, связанная с упразднением ВАС РФ и реформированием Верховного Суда РФ358, принятие федеральных законов о региональных контрольно-счетных органах, о Счетной палате (в новой редакции), изменения в административном и бюджетном законодательстве, безусловно, видоизменили институциональные, организационные и правовые механизмы, обеспечивающие законность в финансово-бюджетной сфере. Вместе с тем общая целевая деятельность судов и Счетной палаты по обеспечению законности в государственном управлении финансово-бюджетной сферой осталась неизменной.

С учетом усложнения общественных отношений в финансово-бюджетной сфере, развития нового инструментария государственного контроля полагаем, что заключение соответствующего соглашения между Счетной палатой и Верховным Судом РФ, аналогичного ранее действовавшему механизму взаимодействия между Счетной палатой и ВАС РФ, представляет собой дополнительную гарантию правопорядка в рассматриваемой сфере, повышения эффективности процедур, реализуемых органами ВГФК.

В аспекте реализации контрольных процедур взаимодействие органов внешнего государственного финансового контроля с правоохранительными органами осуществляется по следующим направлениям: привлечение правоохранительных органов (их представителей) к участию в проведении

359

контрольных процедур359, содействие правоохранительных органов деятельности

358 Федеральный конституционный закон от 4 июня 2014 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статью 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 23. Ст. 2921.

359 П. 6 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ; ч. 4 ст. 9 Закона Пермского края от 12 сентября 2011 г. № 808-ПК (ред. от 14 сентября 2021 г.) «О Контрольно-счетной палате Пермского края».

органов внешнего государственного финансового контроля посредством предоставления по их запросам информации, необходимой для проведения контрольных процедур360; передача материалов контрольных процедур в правоохранительные органы в случае, если выявлены данные, указывающие на признаки составов преступлений361, признаки коррупционного правонарушения (в последнем случае такое регулирование осуществлено для контрольно-счетного органа субъекта РФ)362. Так, по данным отчета о работе Счетной палаты за 2021 г. в правоохранительные органы и Генеральную прокуратуру Российской Федерации (далее — Генеральная прокуратура) по итогам проверок Счетной палатой направлено 36 материалов, по результатам рассмотрения которых возбуждено 10 уголовных дел, по 6 материалам организовано проведение Следственным комитетом России и Федеральной службой безопасности процессуальных проверок и оперативно-розыскных мероприятий363.

В свою очередь, на правоохранительные органы возложена обязанность предоставлять органам ВГФК информацию о результатах рассмотрения представленных органом контроля материалов364. Следует отметить, что на федеральном уровне подход к регулированию вопросов взаимодействия с правоохранительными органами, осуществляемого Счетной палатой и контрольно-счетными органами субъектов РФ, несколько отличается: такое взаимодействие за Счетной палатой закреплено как полномочие365, за контрольно-счетным органом субъекта РФ — как его право366.

Основы взаимодействия органов внешнего государственного финансового контроля с иными органами публичной власти по вопросам организации и проведения совместных контрольных процедур, в том числе внепланового

360 Ст. 30 Федерального закона № 41-ФЗ.

361 П. 2 ч. 1 ст. 14, ч. 6 ст. 17 Федерального закона № 41-ФЗ; ч. 8 ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ.

362 Ч. 8 ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ.

363 URL: ach.gov.ru/upload/reports/2021.pdf (дата обращения: 22.02.2023).

364 Ч. 7 ст. 17, ст. 30 Федерального закона № 41-ФЗ; ч. 8 ст. 16, ст. 18 Федерального закона № 6-ФЗ.

365 П. 2, 6 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ.

366 Ч. 1 Ст. 18 Федерального закона № 6-ФЗ.

характера, документирования результатов совместных процедур, уточняются и положениями соответствующих стандартов как Счетной палаты367, так и контрольно-счетных органов субъектов РФ368.

Организационным механизмом реализации взаимодействия органов ВГФК с правоохранительными органами являются соглашения о сотрудничестве, право на заключение которых предоставлено им федеральным законодателем369.

Примером является соглашение о сотрудничестве, заключенное в 2019 г. между Счетной палатой и Генеральной прокуратурой Российской Федерации (далее - Генеральная прокуратура), призванное повысить эффективность взаимодействия для достижения национальных целей по линии противодействия правонарушениям в финансово-бюджетной сфере. Соответствующие меры по реализации данного соглашения утверждены указанием Генеральной прокуратуры от 1 ноября 2019 г. № 801/7370. Следует отметить, что Генеральной прокуратурой основы взаимодействия органов прокуратуры с органами внешнего государственного финансового контроля закреплены также в приказе от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (п. 8.1)371.

Привлечение представителей правоохранительных органов к участию в проведении контрольных процедур обеспечивает доказательственную базу в отношении нарушений законодательства, квалифицируемых в качестве соответствующего состава преступления. В то же время полагаем, что укрепление

367 СОД 17 «Проведение Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий с участием правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации».

368 Например, приказ Контрольно-счетной палаты Сахалинской области от 28 марта 2012 г. № 1 «Об утверждении стандартов внешнего государственного финансового контроля и организации деятельности Контрольно-счетной палаты Сахалинской области» // СПС.

369 П. 21 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 41-ФЗ; ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 6-

ФЗ.

370 Указание Генеральной прокуратуры РФ от 1 ноября 2019 г. № 801/7 «О мерах по реализации Соглашения о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Российской Федерации» // Законность. 2020. № 1.

371 Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. № 8.

законности, повышение результативности контрольных процедур с позиции обеспечения публичных интересов позволяет обозначить еще одно потенциальное направление во взаимодействии между органами ВГФК и правоохранительными органами. Обоснование к этому следующее.

Сегодня приходится констатировать отсутствие у органов ВГФК полномочий по обращению в судебные органы для восстановления законности в финансово-бюджетной сфере. Федеральный законодатель не предоставил им права обращаться в суд в защиту интересов публично-правовых образований, нарушения которых могут быть установлены в ходе проведения контрольных мероприятий. Вместе с тем в научных публикациях проблема наделения органов внешнего финансового контроля таким правом поднимается. Например, А. А. Ялбулганов, исследуя статус Счетной палаты, констатирует отсутствие у нее полномочий по прямому обращению в суд по фактам выявленных нарушений и необходимость обращаться за помощью к «посредникам»372. Аналогичная ситуация, но на региональном уровне отмечается В. А. Жуковым373. М. Е. Каратонов рассматривает наделение контрольно-надзорных органов России правом прямого обращения в судебные органы в целях эффективного и оперативного реагирования на выявленные факты нарушений финансового (бюджетного) законодательства, хищений и коррупции как важное направление реформирования и развития системы госфинконтроля для повышения роли государства в регулировании рыночной экономики в целом374. С. В. Степашин в качестве перспективных мер оптимизации деятельности органов государственного аудита рассматривает дополнение статуса Счетной палаты и счетных палат субъектов РФ специальными полномочиями, предоставив им,

372 Ялбулганов А. А., Коробкина Л. М., Косолапое С. В. Научно-практический комментарий «Система органов государственного финансового контроля: полномочия, основные направления деятельности и вопросы их координации» / под ред. проф. А. А. Ялбулганова. - ООО «Новая правовая культура», 2007. - Справочная правовая система «Гарант». — URL: http://www.base.garant.ru/ (дата обращения: 29.01.2023).

373 Жуков А. П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008. С. 85.

374 Каратонов М. Е. «Насущные» проблемы развития и повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансовое право. 2006. № 11.

подобно зарубежным аналогам, все функции органов финансовой юстиции, включая право обращаться в судебные инстанции для защиты интересов государства и граждан375. Также стоит отметить, что положение о наделении счетной палаты государства и контрольно-счетных органов государственно-территориальных образований правом защиты государственных интересов в суде содержится в Модельном законе стран СНГ «О государственном финансовом контроле»376.

В то же время возможность прямого обращения в суд федеральным законодателем в настоящее время предоставлена Федеральному казначейству в рамках осуществления им полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (п. 4 ст. 270.2 БК РФ)377. Согласно порядку осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, именно оно является уполномоченным органом, наделенным правом направлять исковые заявление в суд о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации378.

375 Степашин С. В. Конституционный аудит. С. 201.

376 Модельный закон о государственном финансовом контроле, принят в г. Санкт-Петербурге 04.12.2004 постановлением 24-11 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2005. № 35 (ч. 2). С. 183-195.

377 Заметим, что в БК РФ указано, что неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства РФ, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

378 См.: постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) указанных специализированных некоммерческих организаций» // СЗ РФ. 2013. № 49 (ч. VII). Ст. 6435.

Следует отметить, что еще в Лимской декларации руководящих принципов аудита (1977 г.)379 указывалось, что, когда заключения высшего органа аудита утверждаются не в форме судебного решения, а выявленные нарушения являются существенными, высший орган аудита должен быть наделен правом обращаться в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и привлечении к ответственности виновных.

В целом федеральное законодательство предоставляет органам ВГФК определенный инструментарий обеспечения законности в финансово-бюджетной сфере в случае причинения ущерба Российской Федерации. Так, Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу об ущербе, причиненном государству, при наличии данных, указывающих на признаки составов преступлений, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы, возбуждает дела об административных правонарушениях, если подконтрольным субъектом не выполнены требования представлений (предписаний). В Федеральном законе № 6-ФЗ предусмотрена обязанность контрольно-счетных органов субъектов РФ в случае, если при проведении контрольных мероприятий ими выявлены факты, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, в частности незаконное использование бюджетных средств, незамедлительно передать материалы в правоохранительные органы.

Вместе с тем комментируемые федеральные законы и иные акты бюджетного законодательства не устанавливают правового механизма компенсации государству нанесенного материального ущерба в порядке судопроизводства при его выявлении органами ВГФК.

В этом ключе кажется неоправданным изменение Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 406-ФЗ380 части 4 ст. 270.2 Бюджетного кодекса, согласно которому в случае неисполнения предписаний только органа внутреннего

379 Официальный сайт Международной организации высших органов аудита. URL: https://www.intosai.org/fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/issai_1_ru.pd f (дата обращения: 21.02.2023).

380 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. I). Ст. 26.

государственного финансового контроля о возмещении причиненного соответствующему публично-правовому образованию ущерба возникает право обратиться в суд с иском о возмещении ущерба, причиненного соответствующему публично-правовому образованию. Такой иск направляет в суд уполномоченный соответствующим публично-правовым образованием орган. До поправок неисполнение предписаний органов как внешнего, так и внутреннего финансового контроля позволяло уполномоченному органу выступить в защиту публичных интересов. В пояснительной записке к законопроекту поправка не аргументируется381. Можно предположить, что она была принята для нивелирования рисков нарушения принципа разделения властей при назначении Правительством РФ уполномоченного органа для защиты публичных интересов посредством подачи искового заявления в суд на основании результатов контрольных мероприятий Счетной палаты. По мнению автора, в этом был бы некоторый смысл, если бы вопрос о возмещении ущерба по результатам контрольных мероприятий контрольно-счетных органов был решен любым другим способом.

По пути восполнения выявленного пробела идут некоторые субъекты РФ. Законодательство отдельных субъектов Российской Федерации наделяет региональные контрольно-счетные палаты правом самостоятельно обратиться в судебные органы в защиту нарушенных имущественных прав и интересов края382, государственных и общественных интересов субъекта Российской Федерации383. В ранее действовавших редакциях законов о контрольно-счетном органе в Ивановской и Орловской областях, Ставропольском крае названные органы были

381 Паспорт проекта федерального закона № 811646-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о зачислении торгового сбора, совершенствовании администрирования доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, государственного (муниципального) контроля)» // Система обеспечения законотворческой деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/ (дата обращения: 20.02.2023).

382 Ч. 7 ст. 17 Уставного закона Красноярского края от 31 марта 2011 г. № 12-5718 «О Счетной палате Красноярского края».

383 Ч. 6 ст. 1 Закона Пермского края от 12 сентября 2011 г. № 808-ПК (ред. от 14 сентября 2021 г.) «О Контрольно-счетной палате Пермского края».

наделены правом на обращение в суд для защиты интересов области384, прав и законных интересов края385. В целом подобный интерес, исходя из федеративного устройства государства, следует понимать в качестве разновидности публичного интереса. Вместе с тем с позиции требований ч. 1 ст. 53 АПК РФ публичный интерес, полномочия по его защите средствами механизма арбитражного судопроизводства должны быть определены непосредственно в федеральном законодательстве.

Решение данной проблемы видится в следующем. Счетная палата, по нашему мнению, не может быть наделена правом обращения в суд с иском о возмещении выявленного ущерба. Дело в том, что деятельность федеральных судов как участников бюджетного процесса, которые получают финансирование из федерального бюджета, осуществляют исполнение федерального бюджета в части средств, направляемых на содержание судебной системы, составляют бюджетную отчетность, также является объектом ВГФК. Проводимый в этой связи Счетной палатой контроль связан с достижением целей законности в финансовой деятельности государства и также направлен на обеспечение информационной прозрачности органов судебной власти как участников управления предоставленными им публичными финансами, формирующимися в том числе за счет средств налогоплательщиков. С учетом изложенного представляется, что предоставление Счетной палате права выступать в защиту Российской Федерации в судах сформирует риски конфликта интересов.

Вместе с тем полагаем, что федеральным законом данным полномочием может быть наделен другой государственный орган, в задачи которого входит обеспечение законности в государственном управлении. По мнению автора, в качестве такого органа могут быть определены органы прокуратуры. Заметим, что

384 Закон Ивановской области от 20 ноября 1997 г. № 31-03 (ред. от 28 декабря 2005 г.) «О контрольно-счетной палате» // Законы Ивановской области и документы Законодательного Собрания. 30.01.1998. № 2(92) (утратил силу) ; Закон Орловской области от 15 августа 2007 г. № 695-0З (ред. от 8 июня 2010 г.) «О Контрольно-счетной палате Орловской области».

385 Закон Ставропольского края от 27 июля 2006 г. № 67-кз (ред. от 28 декабря 2011 г.) «О Счетной палате Ставропольского края» // Ставропольская правда. 28.07.2006. № 173-174 (23879-23880) (утратил силу).

в настоящее время указанным органам предоставлено право обращения в арбитражный суд с иском о возмещении ущерба, причиненного публично-правовым образованиям в результате нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа, а также законодательства о контрактной системе (ч. 1 ст. 52 АПК РФ).

Что касается предоставления региональным контрольно-счетным органам полномочий по защите публичных интересов в рамках искового производства, то это возможно. Причем с учетом принципов бюджетного федерализма, самостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ данный вопрос следует отдать в ведение регионального законодателя, который в качестве уполномоченного органа может определить соответствующий контрольно-счетный орган либо иной государственный орган на региональном уровне. Однако с учетом ст. 53 АПК РФ, предусматривающей возможность обращения в арбитражный суд в защиту публичных интересов только в случаях, предусмотренных федеральным законом, следует такое полномочие за регионами закрепить в федеральном законодательстве, например в ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ.

На основании изложенного предлагается внести следующие изменения в федеральное законодательство.

Статью 270.2 БК РФ дополнить пунктом 4.1 следующего содержания: «Последствия неисполнения предписаний органа внешнего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба регулируются Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Статью 27 Федерального закона № 41-ФЗ дополнить частью 4.2 следующего содержания: «Неисполнение предписаний Счетной палаты

Российской Федерации о возмещении причиненного Российской Федерации ущерба является основанием для направления материалов контрольного мероприятия в органы прокуратуры для обращения в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации».

Статью 16 Федерального закона № 6-ФЗ дополнить частью 7.1 следующего содержания: «Неисполнение предписаний контрольно-счетного органа о возмещении причиненного субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения суд с исковым заявлением о возмещении ущерба, причиненного субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию».

Часть 1 ст. 52 АПК РФ дополнить положениями следующего содержания: «Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в результате неисполнения предписаний органов ВГФК о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию».

В рамках рассмотрения процедур взаимодействия внешнего государственного финансового контроля с иными публичными органами власти важным вопросом является выявление правовых нюансов взаимодействия между Счетной палатой и региональными контрольно-счетными органами.

Исходя из анализа положений ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 41-ФЗ, наделяющих Счетную палату статусом «постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля)», логично предположить, что такой статус «высшего» органа указывает на наличие по отношению к нему «нижестоящих» органов, реализующих на территориальных уровнях аналогичную функцию внешнего государственного контроля, а также поставить вопрос о возможной реализации Счетной палатой властных, административных полномочий в отношении этих органов.

Несмотря на отсутствие в Федеральном законе № 6-ФЗ указаний на «аудит» при формулировании статуса контрольно-счетного органа субъекта РФ386, наличие в федеральном законодательстве общих подходов к принципам формирования Счетной палаты и региональных контрольно-счетных органов, к организации и осуществлению ими административных полномочий позволяет воспринимать Счетную палату и региональные контрольно-счетные органы, имеющие единую цель деятельности, общие подходы к методологии контрольных процедур как некую единую систему органов государственного контроля. Особенность указанной системы заключается не только в отсутствии в такой системе иерархических связей, но и своеобразии положения в ней Счетной палаты, которая не осуществляет контроль или надзор в отношении контрольно-счетных органов субъектов РФ, как это характерно для высшего органа в целом при построении иерархических систем управления, но выступает в роли консультативного центра.

Исходя из формальных оснований, организация системы органов внешнего государственного контроля федерального и регионального уровня в России не строится на иерархических связях их взаимодействия, хотя многим органам государства — субъектам административного права — такой подход построения, «перераспределения» административных полномочий и присущ. В то же время следует констатировать, что законодательство предусматривает положения, допускающие взаимосвязь между деятельностью Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов РФ, в которой возможно усматривать властное, административное начало во влиянии федерального органа контроля на функционирование аналогичных региональных контрольных органов и на реализуемые ими контрольные и иные процедуры. Например, это проявляется в возложении на Счетную палату полномочий как по оценке в установленных законом случаях непосредственно деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ387, так и по проведению оценки и составлению заключения о

386 Ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ.

387 Ч. 7 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ; ч. 7 ст. 18 Федерального закона № 6-ФЗ.

соответствии кандидатур на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта РФ требованиям законодательства388. Процедура указанной проверки регламентирована Порядком проведения проверки соответствия квалификационным требованиям кандидатур на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, утвержденным приказом Счетной палаты от 21 сентября 2021 г. № 98389.

Как полномочие властно-управленческого характера можно расценивать и возложенное на Счетную палату полномочие разрабатывать и утверждать общие требования к стандартам контрольной деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, осуществлять анализ их соблюдения в ходе проведения контрольных процедур по обращению территориальных органов390.

Организацию взаимодействия, предусматривающего планирование и проведение совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических процедур, федеральный законодатель закрепляет как соответствующее полномочие Счетной палаты391. Согласно данным отчета о работе Счетной палаты, в 2021 г. проведено около 14 таких совместных контрольных мероприятий392. Правовой режим взаимодействия Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов РФ в осуществлении контрольных процедур детализируется стандартами Счетной палаты393, а также заключаемыми между ними соглашениями в рамках выполнения задач и функций ВГФК.

388 П. 7 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ.

389 Приказ Счетной палаты РФ от 21 сентября 2021 г. № 98 «О порядке проведения проверки соответствия кандидатур на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации квалификационным требованиям // URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/c0c/5iw0eto2h696rji425d9rb1fhoimjtqr.pdf7ys сМ=Ш6рЛгй931578893(дата обращения: 22.02.2023).

390 Ч. 6, 7 ст. 35 Федерального закона № 41-ФЗ.

391 П. 8 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 41-ФЗ.

392 URL: ach.gov.ru/upload/reports/2021.pdf (дата обращения: 22.02.2023).

393 Стандарт организации деятельности СОД 15 «Проведение Счетной палатой Российской Федерации совместных или параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с контрольно-счетными органами Российской Федерации», утв. Коллегией Счетной палаты РФ 2 декабря 2011 г., протокол № 59К (826) // URL: https://sudact.ru/law/sod-15-provedenie-schetnoi-palatoi-rossiiskoi-federatsii/sod-15/ (дата обращения: 27.05.2023) ; Стандарт внешнего государственного финансового контроля «СФК 4702. Порядок организации и проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты

Таким образом, по критерию содержания взаимодействия органов ВГФК с иными органами публичной власти в ходе проведения контрольных процедур выделяются следующие виды взаимодействия:

1) совместные контрольные мероприятия на объектах, представляющих взаимный интерес;

2) взаимодействие по обращению органов публичной власти о проведении контрольных процедур в отношении конкретных субъектов;

3) информационный обмен (обмен информацией по вопросам, представляющим взаимный интерес; обмен планами проведения контрольных процедур; обмен сведениями и документами по результатам проведения контрольных процедур; информирование о результатах проведения контрольных процедур (в том числе о выявленных нарушениях);

4) привлечение экспертов и специалистов из иных органов публичной власти для проведения контрольных процедур и др.

В структуре процедур взаимодействия органов ВГФК с иными органами публичной власти по критерию содержательной направленности могут быть выделены процедуры, связанные: с организацией деятельности органа ВГФК (формирование кадрового состава, участие в планировании проверочных мероприятий, утверждение бюджета на деятельность); с осуществлением контрольных процедур (информационный обмен, взаимодействие по запросам, проведение совместных (параллельных) контрольных мероприятий). По критерию формализации выделены процедуры: 1) основанные на прямом указании закона (например, обязанность предоставления информации по запросам органа внешнего государственного финансового контроля); 2) обусловленные заключением соответствующих соглашений (например, взаимодействие в рамках рабочих групп).

Взаимодействие органов ВГФК с иными органами публичной власти в ходе осуществления различных направлений деятельности и при реализации

Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации», утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 7 июля 2006 г. № 25К (492) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 29.01.2023).

процедур ВГФК значимо как для функционирования органов контроля как таковых, так и для оптимизации института государственного финансового контроля в целом. Это взаимодействие позволяет скоординировать деятельность органов ВГФК, повысить качество их информационного обеспечения и качество проведения контрольных процедур посредством использования знаний и опыта специалистов — должностных лиц взаимодействующих органов; способствует использованию результатов контрольных и экспертно-аналитических процедур в деятельности иных органов публичной власти и учреждений.

2.3. Обеспечение законности в сфере реализации процедур внешнего государственного финансового контроля

Законность подразумевает такой режим реализации общественных отношений, который характеризуется верховенством права, выраженного в законодательстве государства, а также наличием специальных механизмов, гарантирующих неукоснительное соблюдение субъектами права законов и подзаконных нормативных правовых актов, что тем самым обеспечивает правопорядок и безопасность субъектов права, беспрепятственное осуществление ими прав и свобод394. Законодательство выступает формой выражения права395,

396

что основано на «централизации всего права под главенством закона»396, а сам закон рассматривается как «средство реализации задач формирования правового государства»397. Таким образом, «подчинение» процедур ВГФК законности как принципу обусловлено тем, что контрольные процедуры — их содержание, порядок осуществления — должны получить нормативную определенность и

394 См.: Байтин М. И. Сущность права. С. 338-344 ; Сырых В. М. Теория государства и права. С. 117.

395 См.: Ушаков А. А. Избранное : Очерки советской законодательной стилистики. Право и язык. М., 2008. С. 114.

396 ОриуМ. Основы публичного права. М., 2015. С. 148.

397 ОриуМ. Основы публичного права. С. 148.

прежде всего на уровне акта законодательного уровня, соблюдение и реализация регламентирующих их правовых норм должны быть обеспечены мерами государственного принуждения.

Как справедливо отмечает Н. Г. Салищева, при рассмотрении проблем государственного управления, его форм и методов основное внимание уделяется

398

государственному контролю за деятельностью органов исполнительной власти398. Безусловно, деятельность указанных органов является традиционным предметом анализа науки административного права. В то же время в условиях действия принципа разделения властей деятельность тех субъектов, которые в классическом понимании не относятся к системе исполнительной власти, но обладают государственно-властными полномочиями, в том числе административными, также не может осуществляться вне институтов контроля и ответственности.

Вместе с тем важно заметить, что вопросы ответственности должностных лиц рассматриваемых органов в федеральном законодательстве отражены довольно размыто: констатируется лишь несение должностными лицами органов ВГФК ответственности за недостоверность и необъективность результатов контрольных процедур, разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны399. В региональном законодательстве указанные основания ответственности также дублируются400 и в ряде случаев дополняются ссылками на дисциплинарную ответственность за несанкционированное предание гласности

398 Салищева Н. Г. О судебном контроле за законностью в деятельности органов исполнительной власти. С. 81.

399 Ч. 7 ст. 36 Федерального закона № 41-ФЗ; ч. 5 ст. 14 Федерального закона № 6-ФЗ.

400 Например: ст. 16 Закона Мурманской области от 17 сентября 2011 г. № 1389-О1 (ред. от 30 мая 2022 г.) «О Контрольно-счетной палате Мурманской области» // URL: https://docs.cntd.ru/document/913521552 (дата обращения: 10.02.2023) ; ст. 16 Закона Владимирской области от 12 декабря 2011 г. № 110-ОЗ (ред. от 20 сентября 2022 г.) «О Счетной палате Владимирской области» // URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=105025470&backlink=1&&nd=105035148 (дата обращения: 10.02.2023) ; ст. 15 Закона Чеченской Республики от 3 ноября 2011 г. № Э7-РЗ (ред. от 1 августа 2022 г.) «О Счетной палате Чеченской Республики» // URL: https://base.garant.ru/35908939/ (дата обращения: 10.02.2023) ; ст. 16 Закона Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 27 мая 2011 г. № 51-оз (ред. от 25 ноября 2021 г.) «О Счетной палате Ханты-Мансийского автономного округа — Югры» // URL: https://docs.cntd.ru/document/446451930 (дата обращения: 10.02.2023).

(разглашение) результатов контрольных процедур (окончательных или промежуточных)401. Законодатель также обращается к персональной ответственности должностных лиц органов ВГФК, не раскрывая при этом

402

содержание такой ответственности402.