Правовое регулирование планировки территорий для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 00.00.00, кандидат наук Варданян Артур Давидович

• Варданян Артур Давидович
• кандидат наук
• 2025

Оглавление диссертации кандидат наук Варданян Артур Давидович

Введение

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

РАЗМЕЩЕНИЯ ЛИНЕЙНЫХ ОБЪЕКТОВ

ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

НА ЗЕМЛЯХ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

§ 1.1. Линейные объекты транспортной инфраструктуры

как объект правового регулирования

§ 1.2. Особенности размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры

на землях населенных пунктов

Глава 2. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОДГОТОВКИ

ДОКУМЕНТАЦИИ ПО ПЛАНИРОВКЕ ТЕРРИТОРИИ В ЦЕЛЯХ РАЗМЕЩЕНИЯ ЛИНЕЙНЫХ ОБЪЕКТОВ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

§ 2.1. Состав и система нормативных правовых

и нормативно-технических актов, регулирующих градостроительное планирование размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов

§ 2.2. Планировка территории как правовой инструмент развития

транспортной инфраструктуры населенных пунктов

Глава 3. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЛАНИРОВКИ ТЕРРИТОРИИ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ В ОТДЕЛЬНЫХ СЛУЧАЯХ

§ 3.1. Правовое регулирование планировки территории в целях развития транспортной инфраструктуры при комплексном развитии территорий

населенных пунктов

§ 3.2. Правовые аспекты подготовки документации

по планировке территории населенных пунктов в целях реализации приоритетных проектов по модернизации и расширению

транспортной инфраструктуры

§ 3.3. Пересечения линейных объектов

транспортной инфраструктуры как особый объект планировки территорий населенных пунктов

Заключение

Список сокращений и условных обозначений

Список используемых источников и литературы

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование планировки территорий для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. По данным переписи населения 2021 г., в городах Российской Федерации проживало примерно три четверти россиян: 74,8 %, или 109,3 млн человек1; при этом, согласно данным статистики, на 1 января 2023 г. площадь городских населенных пунктов составляет 8 402,1 тыс. га, сельских населенных пунктов — 12 236,2 тыс. га (т.е. общая площадь населенных пунктов равняется 20 665,9 тыс. га). Учитывая, что общий земельный фонд России на 1 января 2023 г. составил 1 723 399,1 тыс. га (без учета внутренних морских вод и территориального моря)2, можно констатировать, что все население проживает сегодня на 1,2 % территории Российской Федерации.

При столь высокой урбанизированности земель населенных пунктов и плотности населения на них практически неизбежными являются столкновения различных интересов, как общественных (публичных), так и частных. Непротиворечивое и справедливое урегулирование и гармонизация возникающих на землях населенных пунктов нередко разноплановых интересов граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления в сфере градостроительства и землепользования — актуальная задача современного градостроительного и земельного законодательства.

Формирование и поддержание нормальных условий жизнедеятельности населения, устойчивого функционирования предприятий и организаций на территориях населенных пунктов невозможны без развития транспортной инфраструктуры, которая обеспечивает связанность населенных пунктов, мобильность населения, нормальное функционирование органов власти и управления, эффективную деятельность промышленных предприятий, объектов оборонного, социального, хозяйственного и другого назначения. В Российской Федерации осуществляется динамичное развитие транспортного комплекса, на эти

1 URL: https://journal.tinkoff.ru/gorod-i-selo/ (дата обращения: 10.03.2024).

2 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2022 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Росреестра. URL: https://rosreestr.gov.ru/upload/Doc/16-upr/doc_nation_report_2022.pdf (дата обращения: 10.03.2024).

цели выделяется и расходуется значительный объем денежных средств. Так, финансовое обеспечение государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы»3 составляет на 2024 г. 16 082 080,4 тыс. руб.; на 2025 г. — 9 047 718,3 тыс. руб.; на 2026 г. — 8 787 773,6 тыс. руб.4 Соответствующие программы, нацеленные на развитие транспортных систем, реализуются практически во всех субъектах Российской Федерации.

Большинство объектов транспортной инфраструктуры относятся к категории линейных, что определяет специфику их проектирования, строительства и эксплуатации в условиях плотной застройки земель населенных пунктов, требует учета различных экономических, технологических, социальных, правовых, экологических и других факторов.

Указанные обстоятельства позволяют вопросы совершенствования теоретико-правовых основ планировки территорий для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов квалифицировать в качестве важной научной задачи, имеющей существенное значение для публично-правовой (государственно-правовой) науки, для развития градостроительного и земельного законодательства. Сущность данной задачи состоит в выработке научно обоснованных правовых средств разрешения противоречий, возникающих при проектировании и размещении линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования определяется тем, что на современном этапе развития градостроительного и земельного законодательства имеет место дефицит комплексных исследований такого института градостроительной деятельности, как территориальное планирование в целях размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов.

3 Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2017 г. № 1596 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы"» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.03.2024).

4 Федеральный закон от 27 ноября 2023 г. № 540-ФЗ «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.03.2024).

Различные аспекты, касающиеся темы настоящего диссертационного исследования, нашли освещение в научной литературе. Так, правовой режим земель населенных пунктов рассмотрен в диссертационных исследованиях по земельному праву А. Ю. Александровой, А. П. Анисимова, Е. С. Бедовой, Н. Л. Лисиной, Е. Р. Моргуновой, А. П. Ушаковой5, других авторов. Специфика линейных объектов различного назначения как объектов регулирования земельного и градостроительного законодательства, в том числе относящихся к транспортной инфраструктуре, раскрыта в диссертациях Д. Ф. Абузяровой, О. А. Золотовой, А. С. Кравцовой, Н. В. Лукьянцевой, М. С. Муравьевой, А. Т. Наниева, Е. Ю. Чернобай6. Правовые вопросы градостроительной деятельности на землях населенных пунктов нашли отражение в исследованиях С. В. Андреева, Т. А. Веровской, Д. С. Железнова, В. Ю. Метальникова, А. Я. Рыженкова, О. В. Тимофеевой7. С позиций науки административного права отдельные вопросы градостроительной деятельности, в том числе осуществляемой на землях населенных пунктов, проанализированы в диссертациях А. В. Ерхова, Е. А. Прокошевой8 и др.

5 См.: Александрова А. Ю. Правовое регулирование использования земель поселений для застройки в России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008 ; Анисимов А. П. Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004 ; Бедова Е. С. Правовой режим земель населенных пунктов : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012 ; Лисина Н. Л. Правовой режим земель поселений : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003 ; Моргунова Е. Р. Установление правового режима земель при градостроительном зонировании : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013 ; Ушакова А. П. Правовой режим земель общего пользования в составе земель населенных пунктов : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.

6 См.: Абузярова Д. Ф. Правовой режим земель автомобильного транспорта в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011 ; Золотова О. А. Правовой режим земель охранных зон : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013 ; Кравцова А. С. Эколого-правовое регулирование строительства и эксплуатации линейных объектов нефтегазового комплекса : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2022 ; Лукьянцева Н. В. Правовой режим линейных сооружений : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Минск, 2015 ; Муравьева М. С. Правовой режим земельных участков, предназначенных и (или) используемых для размещения линейных объектов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2022 ; Наниев А. Т. Автомобильные дороги как объект гражданских прав : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018 ; Чернобай Е. Ю. Правовой режим земель полосы отвода железных дорог : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.

7 См.: Андреев С. В. Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием законодательства города Москвы). М., 2007 ; Веровская Т. А. Правовое регулирование комплексного развития территорий в России: земельно-правовой аспект : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2022 ; Железнов Д. С. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014 ; Метальников В. Ю. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения в области градостроительной деятельности: правовое регулирование и практика реализации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2022 ; Рыженков А. Я. Принципы градостроительного права : монография. М. : Юрлитинформ, 2019 ; Тимофеева О. В. Реализация права на благоприятную окружающую среду при разработке и утверждении градостроительной документации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2023.

8 См.: Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации: административно -правовой аспект : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007 ; Прокошева Е. А. Административно-разрешительная деятельность (административное санкционирование) в сфере градостроительства : дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2017.

Как показывает анализ научной литературы, институт планировки территории пока не нашел должного освещения. Исследования по данной тематике представлены в основном диссертациями, выполненными по экономическим наукам (см., например, работы М. И. Битаровой, Е. С. Киевской, Е. С. Мищерякова, В. С. Примакиной)9. Правовые проблемы территориального планирования в интересах развития инфраструктуры населенных пунктов рассматриваются главным образом в различных учебных изданиях, научно-практических комментариях к основополагающим актам градостроительного и земельного законодательства10, а также в многочисленных научных статьях. Вопросам планировки территории (без выделения особенностей данного вида градостроительной деятельности в целях размещения линейных объектов транспорта) посвящена отдельная глава в научном труде по градостроительству Э. К. Трутнева11, а также соответствующие разделы в различных учебных и научно-практических изданиях12. На уровне диссертационного исследования проблематика территориального планирования в отношении земель населенных пунктов затронута только Д. Г. Лебедевым13. Но, во-первых, данная работа подготовлена более 15 лет назад и не отражает тех существенных изменений, которые претерпело градостроительное и земельное законодательство за эти годы; во-вторых, в ней рассмотрены только общие вопросы правового регулирования

9 См.: Битарова М. И. Совершенствование управления пространственным развитием города: проблемы, направления, инструментарий : дис. ... канд. экон. наук. Воронеж, 2020 ; Киевская Е. С. Территориальное планирование и землеустройство в странах Европейского Союза : дис. ... канд. экон. наук. М., 2006 ; Мищеряков Е. С. Совершенствование организационно-методического обеспечения территориального планирования как фактора социально-экономического развития регионов : дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2012 ; Примакина В. А. Совершенствование территориального планирования промышленного сектора экономики региона : дис. ... канд. экон. наук. М., 2006.

10 См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (постатейный) / отв. ред. Н. Н. Мельников // СПС «КонсультантПлюс», 2017 ; Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ / Н. Н. Мельников, Р. В. Амелин, А. А. Борисов [и др.]. 2-е изд., испр. и доп. М. : Гарант, 2018 ; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, А. И. Бутовецкий, Е. Л. Ковалева [и др.] ; под ред. С. А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2017.

11 Трутнев Э. К. Градорегулирование : Правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. М. : Институт экономики города, 2019. С. 412-545.

12 См., например: Болтанова Е. С., Романова О. А., Бандорин Л. Е. Градостроительное право : учебник. М. : Проспект, 2022 ; Земельное право : учебник для бакалавров / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова, О. А. Романова. М. : Проспект, 2015 ; Зоны с особыми условиями использования территорий (проблемы установления и соблюдения правового режима) : науч.-практ. пособие / отв. ред. Е. А. Галиновская. М. : Инфра-М, 2020.

13 Лебедев Д. Г. Правовое регулирование территориального планирования использования земель городов в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

территориального планирования с позиций земельного права, без акцента на проблемах градостроительной деятельности, связанных с планированием размещения на указанных землях линейных объектов транспорта.

Немаловажным фактором является высокая интенсивность изменений градостроительного законодательства. Так, в ГрК РФ14 со времени его вступления в силу внесены изменения более чем 160 федеральными законами. При этом практика правового регулирования градостроительной деятельности существенно опережает теоретическое осмысление процессов, происходящих в градостроительной сфере, включая развитие института планировки территории. На фоне высокой динамики изменений градостроительного законодательства ощущается явная недостаточность научных исследований этих новаций правового регулирования. Настоящая диссертация призвана в определенной степени восполнить пробел в градостроительной и земельно-правовой науке, чем и определяются ее актуальность и востребованность в системе современных исследований публично-правовой направленности.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по планировке территорий населенных пунктов в целях размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры.

Предметом диссертационного исследования выступают нормы и институты российского публичного права, регулирующие градостроительные и земельные отношения, возникающие при планировке территории населенных пунктов в целях развития сети линейных объектов транспортной инфраструктуры, материалы правоприменительной практики органов государственной власти и местного самоуправления, субъектов транспортного комплекса страны в данной области, теоретические положения, научные концепции, доктринальные и стратегические документы градостроительной и земельной политики Российской Федерации.

14 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе научного анализа норм градостроительного и земельного законодательства сформулировать теоретические положения и практические рекомендации, направленные на развитие правового регулирования градостроительных и земельных отношений, связанных с деятельностью по планировке территории населенных пунктов в целях размещения линейных объектов транспорта, выработать научно обоснованные предложения по внесению изменений в соответствующее законодательство Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

1) дать правовую характеристику линейных объектов транспортной инфраструктуры как особых объектов правового регулирования градостроительного и земельного законодательства;

2) выявить особенности размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов;

3) проанализировать виды и систему документов территориального планирования, предусматривающих размещение линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов;

4) определить место и значение планировки территории в системе правовых инструментов развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов;

5) исследовать особенности правового регулирования планировки территории в целях развития транспортной инфраструктуры при использовании института комплексного развития территорий населенных пунктов;

6) проанализировать правовой порядок подготовки документации по планировке территории населенных пунктов в целях реализации приоритетных проектов по модернизации и расширению транспортной инфраструктуры;

7) рассмотреть вопросы, связанные с определением места и функций пересечений линейных объектов транспортной инфраструктуры как особых элементов планировки территории, осуществить научную классификацию пересечений;

8) сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию градостроительного законодательства в части, касающейся планировки территории в целях размещения линейных объектов транспорта на землях населенных пунктов.

Методологическую основу диссертационного исследования составила система общенаучных, специальных, системных и сравнительных методов научного познания, включающих системно-структурный метод — при уяснении сущности планировки территории в целях размещения линейных объектов транспорта на землях населенных пунктов и места данного института в системе правового обеспечения развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов; конкретно-социологический — в ходе исследования вопросов эффективности градостроительной деятельности на землях населенных пунктов; таксономический — при выделении разновидностей линейных объектов, документов территориального планирования, пересечений линейных объектов различных видов и различного назначения (этот метод служит типологизации исследуемого предмета). Кроме того, применялись специальные правовые методы исследования: формально-юридический (при изучении сложившейся системы правового регулирования планировки территории населенных пунктов), сравнительно-правовой (при выявлении сходства и различий разных видов линейных объектов и документов территориального планирования) и др.

При подготовке работы использован междисциплинарный подход, который заключается в рассмотрении вопросов правового регулирования деятельности по планировке территории для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов с позиций не только градостроительного и земельного законодательства, но и иных юридических наук (теории права, конституционного, административного, гражданского права и др.), а также иных сфер гуманитарного знания.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды ученых в области земельного права (В. Б. Агафонова, А. П. Анисимова, С. Б. Боголюбова, Т. А. Веровской, Г. В. Выпхановой,

Е. И. Галиновской, Н. Г. Жаворонковой, О. И. Крассова и др.), градостроительной деятельности (Л. Е. Бандорина, Е. С. Болтановой, Н. Н. Мельникова, О. А. Романовой, Э. К. Трутнева, А. Я. Рыженкова и др.), правовых аспектов транспортной деятельности (В. Н. Гречухи, Н. А. Духно, В. М. Корякина, В. И. Потапова и др.).

Нормативную базу диссертационного исследования составили положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых и нормативно-технических актов федеральных органов исполнительной власти, регионального законодательства.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили материалы государственной статистики, касающиеся развития транспортной инфраструктуры, информация, содержащаяся в государственных докладах о состоянии земель в Российской Федерации, стратегических документах развития транспортной системы Российской Федерации и строительной отрасли, материалы, размещенные на официальных сайтах органов государственной власти, правоприменительная, в том числе судебная, практика.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании с позиций публично-правовой науки теоретических и практических проблем правового регулирования планировки территории населенных пунктов в целях размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры. Диссертация является первой работой в публично-правовой (государственно-правовой) науке, в которой изложены результаты системного исследования проблем правового регулирования деятельности по планировке территории населенных пунктов в интересах развития транспортной системы.

Научная новизна диссертации заключается также в том, что в ней:

а) сформулированы определения понятий:

— «линейные объекты транспортной инфраструктуры»;

— «планировка территории в целях размещения объектов транспортной инфраструктуры»;

— «обеспеченность жителей населенного пункта объектами транспортной инфраструктуры»;

б) обоснованы и сформулированы принципы развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов;

в) выявлены и систематизированы особенности градостроительных и земельных отношений, возникающих при размещении линейных объектов, в том числе при комплексном развитии территорий;

г) предложена структурно-функциональная классификация:

— разновидностей линейных объектов транспортной инфраструктуры;

— разновидностей пересечений линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов;

д) сформулированы практические предложения по развитию градостроительного законодательства в целях развития транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов.

Результаты исследования уточняют и обогащают теорию публично -правового (государственно-правового) регулирования градостроительных и земельных отношений в части планирования и размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов, способствуют приращению научного знания в области законодательства о правовом обеспечении деятельности по планировке территории населенных пунктов в интересах развития транспорта.

Положения, выносимые на защиту:

1. Обоснован теоретико-правовой вывод о том, что линейные объекты являются особыми объектами правоотношений, комплексно регулируемых градостроительным, земельным, энергетическим законодательством, законодательством о транспорте и транспортной деятельности, о связи, о жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д. Для формирования единых подходов к планировке территории в целях размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры и единого понимания сущности, структуры и предназначения таких объектов диссертантом предложено следующее определение: линейные

объекты транспортной инфраструктуры — это система линейно-протяженных объектов транспортного комплекса (железнодорожных линий, автомобильных дорог, линий городского электрического и внеуличного транспорта), а также технологически и функционально связанных с ними иных объектов (обеспечивающего, вспомогательного, защитного характера), предназначенных для перемещения в пространстве людей и материальных средств. Большинство такого рода объектов являются особо опасными, технически сложными и уникальными.

Формализация данного определения посредством его закрепления в градостроительном законодательстве позволит обеспечить унификацию подходов к проектированию линейных объектов транспорта.

2. Выявлена специфика размещения объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов, определяющая следующие особенности подготовки документации по планировке территории в этих целях:

а) повышенные требования к обеспечению безопасности эксплуатации транспортных средств и подвижного состава, транспортной безопасности;

б) необходимость учета существующей застройки и большого количества градостроительных ограничений, в том числе в связи с наличием зон исторической застройки;

в) осуществление линейными объектами транспортной инфраструктуры населенных пунктов дополнительной функции — разграничения земель населенного пункта на функциональные зоны;

г) необходимость учета перспектив роста и развития транспортно-планировочной организации населенного пункта, в том числе с использованием механизмов комплексного развития территории.

С учетом названных особенностей обоснованы и сформулированы принципы деятельности по развитию транспортной инфраструктуры населенных пунктов, представляющие собой основополагающие идеи и правила, следование которым призвано обеспечить успешное решение задач и достижение целей развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов. К числу таких принципов

предлагается отнести: приоритет обеспечения безопасности населения и участников дорожного движения перед иными целями развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов; нацеленность на удовлетворение транспортных потребностей населения и на повышение уровня обеспеченности населения объектами транспортной инфраструктуры; согласованность (сопряженность) с развитием иных подсистем инфраструктуры населенного пункта; приоритет в размещении транспортных линейных объектов федерального значения.

3. Установлено, что при разработке документации по планировке территории подлежат обязательному учету нормативы градостроительного проектирования, учитывающие потребности жителей населенных пунктов в объектах жилищно-коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры и иных объектах жизнеобеспечения. Важнейшим из таких нормативов является обеспеченность жителей населенного пункта объектами транспортной инфраструктуры. Ввиду отсутствия в законодательстве определения данного понятия сформулирована его дефиниция: это количественная и качественная характеристика сети как линейных, так и площадных объектов транспортной инфраструктуры, обеспечивающих транспортную доступность для населения основных объектов производственной (мест трудовой деятельности), жилищной, социальной инфраструктуры (здравоохранения, образования, культуры, отдыха и т.п.), а также создающих условия для беспрепятственного выезда из населенного пункта и въезда в него с использованием различных видов транспорта. Данное определение восполняет выявленный пробел в понятийно-терминологическом аппарате градостроительного законодательства.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Варданян Артур Давидович, 2025 год

С. 19.

и расположенных на них объектов, регулирование застройки, принятие органами

79

государственной власти и местного самоуправления иных правовых мер»79;

в) в качестве ключевой категории правового режима земель населенных пунктов Н. Л. Лисина предлагает понятие «порядок использования и охраны земель». Как отмечает данный автор, «правовой режим земель населенных пунктов представляет собой закрепленный нормами земельного и градостроительного законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах черты населенного пункта, определяющий права и обязанности субъектов земельных прав через градостроительное планирование, территориальное зонирование и регулирование застройки в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития поселения»80.

Целевым предназначением правового режима земель населенных пунктов является обеспечение земельного правопорядка в сфере градостроительства, представляющего собой «совокупность правовых отношений, сложившихся между субъектами, которые в точном соответствии с нормами законодательства реализуют принадлежащие им земельные, градостроительные и иные права и исполняют возложенные на них юридические обязанности при использовании земель населенных пунктов для градостроительной деятельности, обеспечивая тем самым рациональное использование этих земель и их охрану»81.

Имеются и иные походы к режиму земель населенных пунктов. Несмотря на некоторые различия между ними, из приведенных определений, а также из анализа норм гл. XV ЗК РФ можно вывести следующие признаки правового режима земель населенных пунктов, определяющие в том числе и особенности планировки территории в целях размещения объектов транспортной инфраструктуры:

— основное целевое предназначение земель — застройка и развитие населенных пунктов, в том числе размещение объектов транспортной

79 Бедова Е. С. Указ. соч. С. 9.

80 Лисина Н. Л. Указ. соч. С. 7.

81 Андреев С. В. Указ. соч. С. 9.

инфраструктуры. Под термином «застройка» в данном случае понимается создание (возведение) объектов капитального строительства на земельном участке82;

— отграничение данной категории земель от иных земель установленными границами соответствующего населенного пункта;

— использование земель исключительно в рамках разрешенного использования, представляющего собой «неотъемлемый элемент правового режима земель, установление которого имеет целью определение конкретного, устойчивого способа использования земель, соответствующего целевому назначению земель населенных пунктов»83;

— осуществление территориального планирования84 и градостроительного зонирования85 земель в целях развития населенных пунктов;

— размещение на данных землях различных объектов жизнеобеспечения населения, т.е. объектов, используемых для удовлетворения жизненно необходимых потребностей населения, сгруппированных по функциональному предназначению. К числу объектов жизнеобеспечения относятся и объекты транспортной инфраструктуры;

— комплексность правового регулирования использования земель населенных пунктов, выражающаяся а) в действии норм различных отраслей законодательства (земельного, гражданского, градостроительного, экологического, жилищного и др.); б) в принадлежности этих норм к законодательству различного уровня — федеральному, региональному, муниципальному.

По мнению С. А. Боголюбова, «значение земель населенных пунктов и их обособленность среди земель других категорий обусловлены их ролью, важностью

82 Александрова А. Ю. Указ. соч. С. 7.

83 Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 6.

84 Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9 ГрК РФ).

85 Градостроительное зонирование — зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Территориальные зоны — зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 6, 7 ст. 1 ГрК РФ).

для проживания и обеспечения благополучия граждан»86. Не меньшее значение земли населенных пунктов имеют для экономики России: именно на данных землях размещена значительная часть промышленных предприятий87.

В состав земель населенных пунктов входят земельные участки следующих территориальных зон: 1) жилых; 2) общественно-деловых; 3) производственных; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационных; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иных территориальных зон88.

Исходя из предмета настоящего исследования, более детально остановимся на территориальных зонах, на которых размещаются объекты транспортной инфраструктуры.

В соответствии с п. 8 ст. 85 ЗК РФ земельные участки зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами транспорта различного назначения (железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного, трубопроводного), а также связи, инженерной инфраструктуры, объектами иного назначения в соответствии с градостроительными регламентами.

Сходные по составу объекты могут размещаться на землях населенных пунктов в зоне транспортной инфраструктуры: согласно ч. 8 ст. 35 ГрК РФ такая зона предназначена для размещения объектов транспортной инфраструктуры, включая сооружения и коммуникации транспорта (железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного). На ней также могут устанавливаться, в соответствии с требованиями технических регламентов, санитарно-защитные зоны указанных объектов.

Транспортная инфраструктура населенного пункта рассматривается как «совокупность путей сообщения, транспортных сооружений и устройств различных видов транспорта, предназначенных для пассажирских и грузовых перевозок, ремонта, технического обслуживания и хранения транспортных средств

86 Боголюбов С. А., Никишин В. В., Устюкова В. В. Земельное право : учебник для вузов. М. : Норма, 2003.

С. 327.

87 Примакина В. А. Указ. соч.

88 Пункт 1 ст. 85 ЗК РФ.

(подвижного состава) в пределах территории населенного пункта»89. При этом объектами транспортной инфраструктуры выступают «участки автомобильных дорог, тоннели, эстакады, мосты, морские терминалы, порты, железнодорожные вокзалы и станции, автовокзалы и автостанции, аэродромы, аэропорты, объекты

90

систем навигации и управления движением транспортных средств, связи»90 и пр.

Основными элементами транспортной инфраструктуры населенного пункта с точки зрения градостроительной деятельности являются:

а) линейные объекты (улично-дорожная сеть и сопряженная с ней сеть городского пассажирского транспорта, наземные линии метро, железнодорожные линии, автомобильные дороги);

б) площадные объекты, предназначенные для посадки и высадки пассажиров, хранения, ремонта и обслуживания транспортных средств (вокзалы и станции различных видов транспорта, транспортно-пересадочные узлы, автозаправочные станции, надземные сооружения метрополитенов, гаражи и депо, автостоянки и т.п.).

Рассмотрение площадных объектов транспортной инфраструктуры как единого комплекса с линейными объектами подтверждается судебно-арбитражной практикой. Так, в одном из дел арбитражный суд встал на сторону ООО «Алькорр», намеревавшегося построить автозаправочный комплекс и съезды к нему в полосе отвода автомобильной дороги. Этот комплекс предназначен для обслуживания автомобильного транспорта, движущегося по данной дороге, и, соответственно, отдельно от автодороги строительство автозаправочного комплекса не имеет смысла. Кроме того, именно для размещения такого рода объектов (объектов дорожного сервиса) предназначена полоса отвода автомобильной дороги91. Суд резюмировал: проект планировки территории должен предусматривать съезды к существующим или запланированным объектам транспортной инфраструктуры, и

89 Болтанова Е. С., Романова О. А., Бандорин Л. Е. Указ. соч. С. 200.

90 Болтанова Е. С., Романова О. А., Бандорин Л. Е. Указ. соч. С. 200.

91 См. п. 15 ст. 3 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

обязал орган местного самоуправления выдать обществу разрешение на

92

строительство92.

Улично-дорожная сеть населенного пункта является совокупностью объектов, включающих в себя улицы и дороги различных категорий, площади, мосты, эстакады, подземные переходы, разворотные площадки общественного транспорта и иные объекты. Улицы и дороги в составе улично-дорожной сети неоднородны: могут быть магистрального и местного значения. Именно улично-дорожная сеть является основой планировочной структуры всего населенного

93

пункта93.

Собственно, транспортная инфраструктура формирует внутренние связи отдельных планировочных элементов населенного пункта как между собой, так и с его центром, обеспечивает подъезды и подходы ко всем земельным участкам, зданиям, сооружениям, транспортные связи населенного пункта с прилегающими территориями и другими поселениями.

В населенных пунктах улично-дорожная сеть размещается на землях общего пользования. При этом, как отмечает А. П. Ушакова, прочие элементы транспортной инфраструктуры, которые не относятся к улично-дорожной сети, могут размещаться на землях иного назначения (в частности, на землях транспорта). По ее мнению, это «достаточно яркий пример того, насколько существенно целевое назначение категории земель населенных пунктов предопределяет регулирование использования земель для конкретных целей, даже если эти цели близки к назначению земель иных категорий»94. Так, размещение линейного объекта транспорта (например, железнодорожного пути) может осуществляться как на землях населенных пунктов, так и на землях промышленности и транспорта. Данное обстоятельство подлежит обязательному

92 Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2018 г. по делу № А57-23601/2017 // СПС «КонсультантПлюс». Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 25 июля 2018 г. № Ф06-33939/2018 данное постановление оставлено без изменения.

93 См.: Баевский О. А. Указ. соч. ; Ушакова А. П. Указ. соч. С. 149 ; Широкая Н. В. Формирование улично-дорожной сети в Москве // Евразийский союз ученых. 2015. № 5 (14). С. 19.

94 Ушакова А. П. Указ. соч. С. 148-149.

учету при осуществлении планировки территории населенных пунктов в целях развития транспортной инфраструктуры.

Сеть магистральных улиц и дорог населенного пункта составляет транспортно-планировочный каркас населенного пункта, под которым в официальных документах понимается совокупность основных наиболее устойчивых элементов планировочной структуры населенного пункта, включая территории системы общегородских центров (ядро исторического центра), сеть

95

магистральных улиц и дорог, систему транспортно-пересадочных узлов95. Транспортно-планировочный каркас является основой формирования функционально-планировочной структуры населенного пункта.

Система линейных объектов транспорта наряду с основной функцией — обеспечением транспортной связанности территорий — на землях населенных пунктов выполняет дополнительную функцию — деление территории на функциональные зоны (промышленно-складские, спортивных комплексов, центральное ядро города, зоны отдыха, парки и т.п.), — а также функцию деления селитебной территории96 населенного пункта на планировочные жилые районы и микрорайоны. Собственно планировочным районом в градостроительстве признается «элемент крупного планировочного членения города с учетом естественного разделения территории города реками, путями сообщения и коммуникациями, территориально целостная структурно-планировочная часть города, в пределах которой возможна относительная сбалансированность связей

97

циклов повседневной жизнедеятельности городского населения»97.

Развитие транспортной инфраструктуры населенных пунктов осуществляется на основании программ комплексного развития. Под такого рода

95 СП 396.1325800.2018 «Улицы и дороги населенных пунктов. Правила градостроительного проектирования» (утв. приказом Минстроя России от 1 августа 2018 г. № 474/пр) // СПС «КонсультантПлюс».

96 Селитебная территория — территория, предназначенная для размещения жилищного фонда, общественных зданий и сооружений, в том числе научно-исследовательских институтов и их комплексов, а также отдельных коммунальных и промышленных объектов, не требующих устройства санитарно-защитных зон; для устройства путей внутригородского сообщения, улиц, площадей, парков, садов, бульваров и других мест общего пользования (СП 165.1325800.2014 «Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне». Актуализированная редакция СНиП 2.01.51-90 (утв. и введен в действие приказом Минстроя России от 12 ноября 2014 г. № 705/пр) (ред. от 26.11.2020) // СПС «КонсультантПлюс»).

97 Агеева А. Ф. Градостроительное развитие планировочных районов крупного города (на примере города Уфы) : автореф. дис. ... канд. архитектуры. М., 2007. С. 4.

программами (п. 27 ст. 1 ГрК РФ) понимаются документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры населенного пункта, предусмотренные, кроме того, государственными и муниципальными программами, стратегией социально -экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), инвестиционными программами субъектов естественных монополий в области транспорта. Органами местного самоуправления разрабатываются и утверждаются «программы комплексного развития транспортной инфраструктуры населенного пункта» на основании утвержденных документов территориального планирования, которые должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие транспортной инфраструктуры населенного пункта в соответствии с потребностями в строительстве, а также реконструкции объектов транспортной инфраструктуры на местном уровне. Базовые требования к таким программам определены постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. № 144098.

Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры населенного пункта реализуются в том числе посредством разработки на их основе документации по планировке территории. При этом в данной документации должны учитываться различия между размещением объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов и размещением аналогичных объектов на землях иных категорий.

Проведенное исследование позволило выделить следующие особенности размещения транспортных объектов на землях населенных пунктов99:

1) в обязательном порядке в процессе планирования размещения объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов следует учитывать требования к обеспечению безопасности населения и к предотвращению

98 Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. № 1440 «Об утверждении требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, муниципальных округов, городских округов» // СЗ РФ. 2016. № 2 (ч. 1). Ст. 326.

99 Варданян А. Д. Особенности размещения объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов // Транспортное право и безопасность. 2022. № 3. С. 103-108.

негативного воздействия транспортной деятельности на окружающую среду. Для этого документацией по планировке территории населенных пунктов и проектной документацией должно быть предусмотрено размещение дополнительных элементов инфраструктуры безопасности (защитные сооружения, светофорная сигнализация, камеры видеонаблюдения, подземные и надземные пешеходные переходы, транспортные развязки, условия доступной среды для инвалидов и иных маломобильных категорий граждан и т.п.), которые на территориях вне населенных пунктов, как правило, не устанавливаются;

2) в населенных пунктах существенно ограничен выбор вариантов размещения (прохождения) новых объектов транспортной инфраструктуры, так как должна учитываться сложившаяся застройка. Размещение объектов транспортной инфраструктуры в условиях плотной застройки зачастую требует сноса или реконструкции ранее возведенных зданий и сооружений, изъятия земель путем их выкупа у собственников. Такого рода процедуры применяются при развитии транспортной инфраструктуры и вне населенных пунктов, но гораздо реже, поскольку там больше возможностей для обхода указанных объектов. Как вполне обоснованно отмечает в своей диссертации Д. С. Железнов, «специфика земельных участков как объектов правоотношений заключается в сложности их образования и формирования для целей строительства в условиях существующей застройки и большого количества градостроительных ограничений, что обуславливает необходимость закрепления в законодательстве адекватного механизма учета публичных и частных интересов при разработке и принятии документов территориального планирования и документации по планировке территорий»100;

3) на землях населенных пунктов сравнительно больше зон (территорий) исторической застройки — это «земли историко-культурного назначения: земли объектов культурного наследия (памятников, ансамблей, достопримечательных мест), исторических поселений, объемно-планировочная и объемно-пространственная структуры которых обладают признаками исторической и

100 Железнов Д. С. Указ. соч. С. 11.

эстетической ценности»101. В научных публикациях обращается внимание на возникающие в связи с этим противоречия: как полагают ученые, суть антагонизма выражается в интенсивном развитии населенных пунктов, которое может значительно повлиять на «историческую ценность и самобытность местности», а иногда и разрушить их. Вместе с тем «исторические поселения должны быть удобными и привлекательными для проживания, включать туристическое и торговое направления развития, что влечет за собой формирование транспортной инфраструктуры»102. В исторических местах размещение объектов транспортной инфраструктуры весьма специфично и предполагает выработку дополнительных мер по сохранности объектов культуры в первозданном виде при одновременном обеспечении их транспортной доступности;

4) необходимость взаимоувязки транспортной системы с другими неотъемлемыми элементами населенного пункта: населением (обществом), жилищной и социальной инфраструктурой, экономикой и экологией, является еще одной особенностью планировки территории в целях размещения транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов103. Как отмечается в диссертации О. В. Тимофеевой, посвященной вопросам реализация права на благоприятную окружающую среду, при разработке и утверждении градостроительной документации «регламентация характеристик планировочной структуры, включающей показатели размеров площадей участков и зон разного функционального назначения, расстояния между отдельными участками и зонами, показатели транспортно-коммуникационной структуры и ее узлов (плотность транспортной сети, параметры коридоров, интенсивность потоков и др.), имеет особое значение для обеспечения благоприятной окружающей среды в населенных пунктах»104;

101 Пункт 3.15 СП 42.13330.2016.

102 Трофимова Т. Е., Родионовский А. Н. Размещение и развитие транспортной инфраструктуры для формирования благоприятной городской среды территорий исторических поселений Московской области // Инновации и инвестиции. 2019. № 11. С. 282.

103 Такого рода градация предложена в публикации: Березинец И. В., Соколова Е. В. Транспортная система и город: какой должна быть транспортная реформа // Вестник СПбГУ. Менеджмент. 2020. Т. 19. Вып. 3. С. 362-384.

104 Тимофеева О. В. Указ. соч. С. 28.

5) с учетом предназначения земель населенных пунктов его транспортная инфраструктура, выполняя общие функции транспортной системы страны (обеспечение связанности территорий, удовлетворение потребностей населения, предпринимателей и иных организаций в грузовых и пассажирских перевозках, мобильности населения и т.п.), одновременно реализует функцию разделения земель населенного пункта на функциональные зоны (жилая, производственная, рекреационная и др.), предусмотренные ст. 85 ЗК РФ. Все это также существенно влияет на специфику планировки территории населенных пунктов;

6) при размещении на землях населенных пунктов объектов транспортной инфраструктуры должны приниматься во внимание перспективы роста населенного пункта и развития его транспортно-планировочной структуры, — это требует оставлять открытыми возможности развития магистральных улиц, резервировать коридоры и полосы для размещения в будущем приоритетных линейных объектов транспортной инфраструктуры (например, скоростных и высокоскоростных автомобильных и железнодорожные магистралей), для устройства пересечений линейных объектов.

Названные особенности размещения объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов подлежат обязательному учету при их планировании (долгосрочном, среднесрочном, краткосрочном) и реализации. В соответствии с Требованиями к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, муниципальных округов, городских округов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. № 1440, соответствующие программы разрабатываются на длительную перспективу: максимальный период — срок действия генерального плана соответствующего населенного пункта, а минимальный — 10 лет. Важно отметить, что согласно ч. 10 и 11 ст. 9 ГрК РФ схемы территориального планирования, в которых идет речь о размещении линейных объектов, утверждаются на срок не менее чем 20 лет.

Из указанного следует вывод, что документы территориального планирования в части, касающейся размещения линейных объектов транспорта, имеют долгосрочный характер, что требует дополнительных ресурсов на их

разработку. В некоторых случаях такой долгосрочный характер создает препятствия для оперативного решения неотложных задач социально-экономического развития населенных пунктов. В целях преодоления указанных препятствий в отношении приоритетных объектов транспортной инфраструктуры предусмотрен упрощенный порядок проектирования, размещения, эксплуатации (об этом пойдет речь в § 3.2 настоящей диссертации).

Исходя из выявленных особенностей, а также основных начал градостроительного и земельного законодательства, можно утверждать, что развитие транспортной инфраструктуры населенных пунктов должно базироваться на ряде принципов, под которыми, согласно этимологическому значению термина «принцип» («основное, исходное положение какой-либо деятельности, науки, теории и т.п.»), мы предлагаем понимать основополагающие идеи и правила, следование которым позволяет успешно решать задачи и достигать цели в сфере развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов посредством планировки территории.

С учетом того что вопросы размещения объектов транспортной инфраструктуры комплексно регулируются нормами градостроительного и земельного законодательства, принципы развития транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов органично вытекают из принципов названных отраслей отечественной правовой системы и базируются на них. Принципы земельного законодательства официально закреплены в ст. 1 ЗК РФ, принципы градостроительного законодательства — в ст. 2 ГрК РФ.

Как отмечает Г. А. Волков, «принципы земельного права формируются из основных начал земельного права, в том числе из целей и задач земельного права, типа правового регулирования земельных отношений, а также из доктринальных выводов юридической науки»105. По мнению С. А. Боголюбова, принципы земельного права являются базой правовых институтов земельного права, пронизывают их, отражаясь на конкретных нормах. На основе принципов могут

105 Волков Г. А. Принципы земельного права : автореф. дис.

д-ра юрид наук. М., 2005. С. 7.

приниматься административные, судебные и арбитражные решения106. В свою очередь, «основные принципы градостроительного права выступают в роли своеобразных критериев, которым должны соответствовать законодательство и весь механизм правового регулирования градостроительной деятельности. По сути, это принципы функционирования самой системы градостроительной деятельности»107. Принципы градостроительного права как его фундаментальные начала и основные идеи являются той несущей конструкцией, вокруг которой формируется совокупность градостроительных правовых норм108.

На основе изложенных теоретических положений можно сформулировать следующие принципы деятельности, связанной с размещением на землях населенных пунктов объектов транспортной инфраструктуры109:

1) принцип приоритета обеспечения безопасности населения и участников дорожного движения. Никакой экономический интерес и финансовая выгода не могут служить оправданием создания рисков для жизни и здоровья граждан при развитии транспортной инфраструктуры. Экономия на безопасности людей недопустима. Данный принцип имеет своими истоками конституционные положения о правах и свободах человека, которые являются высшей ценностью; в Российской Федерации охраняется здоровье людей; каждый имеет право на жизнь (ст. 2, ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 20 Конституции РФ)110. С практической точки зрения данный принцип означает, что при проектировании и строительстве объектов транспортной инфраструктуры населенного пункта, формировании и реконструкции улично-дорожной сети в обязательном порядке должно предусматриваться возведение элементов безопасности дорожного движения и пешеходов (подземные и надземные переходы, светофоры и сигнализации,

106 Боголюбов С. А. Земельное право : учебник для вузов. 9-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2023. С. 2930.

107 Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (постатейный) / отв. ред. Н. Н. Мельников.

108 Рыженков А. Я. О классификации принципов градостроительного права // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2018. № 3 (44). С. 286.

109 Варданян А. Д. Вопросы развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов: теоретико-правовой аспект // Право и государство: теория и практика. 2024. № 2. С. 197-198.

110 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. "ГОЬ: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.03.2024).

ограждения проезжей части и т.п.). Кроме того, требуется создание дополнительных условий для обеспечения безопасности при пользовании объектами транспорта инвалидами и иными маломобильными группами граждан;

2) принцип нацеленности на удовлетворение транспортного спроса. Планировка территории населенного пункта в целях размещения объектов транспорта предполагает обязательный учет спроса на такие объекты. Транспортный спрос представляет собой потребности населения и субъектов экономический деятельности в передвижении, перевозке грузов по территории населенного пункта. Транспортная система не может развиваться сама по себе, она всегда ориентирована на удовлетворение потребностей субъектов в перевозках. Применение данного принципа к развитию транспортной инфраструктуры населенного пункта означает, что еще на стадии планирования основных направлений развития транспортной системы должны проводиться изучение потребностей граждан в передвижении, анализ существующих и перспективных направлений перемещений, причем как на общественном, так и на личном транспорте. Сведения о подвижности населения необходимы для создания транспортных моделей и обоснования инвестиций в будущие инфраструктурные проекты. В научных публикациях данный процесс именуется транспортным моделированием111. Следует отметить, что данный принцип нашел отражение в Требованиях к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, муниципальных округов, городских округов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. № 1440. Указанный документ включает обязательное требование о том, чтобы в паспорте соответствующей программы содержались, во-первых, прогноз транспортного спроса, во-вторых, объем и характер передвижения населения и, в-третьих, объем перевозок грузов по видам транспорта, имеющимся на территории поселения, муниципального округа, городского округа. Транспортный спрос и моделирование транспортных потоков определяют приоритетные направления развития

111 Сакульева Т. Н. Транспортный спрос как функция состояния транспортной сети // Управление. 2019. № 3. С. 47-53.

транспортной инфраструктуры и параметры проектируемых объектов, а также используются при подготовке такой обязательной части проекта планировки территории линейного объекта, как схема организации движения транспорта (включая транспорт общего пользования) и пешеходов, которая отражает местоположение объектов транспортной инфраструктуры и учитывает потребности (существующие и прогнозные) в транспортном обеспечении территории населенного пункта;

3) принцип программно-целевого подхода. Он вытекает из вышерассмотренных положений законодательства о необходимости разработки и реализации комплексных программ развития транспортной инфраструктуры. Его реализация требует постоянного мониторинга состояния дел в данной области, выявления проблем определенного населенного пункта в отношении состояния и развития его транспортной инфраструктуры, целеполагания, включающего разработку целей и задач и формирование на этой основе системы программных мероприятий. Следует согласиться с тезисом о том, что «программно-целевой подход составляет теоретическую основу стратегического управления и предусматривает четкое определение целей, формирование и реализацию программы действий, направленных на достижение этих целей»112. Если подняться на стратегический уровень планирования в сфере транспортной деятельности, то рассматриваемый принцип означает также то, что программные документы в сфере развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов должны базироваться на положениях долгосрочных стратегических программных документов в сфере транспорта, наиболее значимыми из которых выступают:

— Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р113;

112 Андрианов Ю. В., Комаров В. В. Правовые и методологические основы развития транспортной инфраструктуры // Транспорт Российской Федерации. 2016. № 2-3 (63-64). С. 12.

113 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.03.2024).

— Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 г. с прогнозом на период до 2035 г.;

— Государственная программа РФ «Развитие транспортной системы»114;

— Национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги»115.

Конкретизация указанных программных документов и их воплощение на практике осуществляются посредством подготовки и реализации документов территориального планирования (об этом пойдет речь в следующем параграфе диссертации).

Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин отмечает относительно направленности и содержания стратегических планирующих документов, что «не может быть эффективного индивидуального, корпоративного, государственного планирования и прогнозирования, если неизвестно, как планы и прогнозы соотносятся с завтрашними законами. Не может быть устойчивости и развития, если нет эффективного планирования и прогнозирования. Даже чисто психологически — не может человек, сообщество, общество нормально действовать, если неизвестны завтрашние "условия игры"»116. На практическое воплощение принципа программно-целевого подхода направлено поручение Президента РФ о реализации мероприятий, направленных на повышение качества подготовки документов транспортного планирования, в том числе путем формирования методической базы на федеральном и региональном уровнях117, а

114 Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2017 г. № 1596 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы"» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.03.2024).

115 Паспорт проекта утвержден Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24 декабря 2018 г. № 15. Паспорт нацпроекта разработан Минтрансом России во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817) и включает в себя четыре федеральных проекта: «Дорожная сеть», «Общесистемные меры по развитию дорожного хозяйства», «Безопасность дорожного движения» и «Автомобильные дороги Минобороны России».

116 Зорькин В. Д. Тезисы о правовой реформе [Электронный ресурс] // URL: https://viperson.ru/articles/tezisy-v-d-zorkina-o-pravovoy-reforme-v-rossii (дата обращения: 20.05.2023).

117 Перечень поручений по итогам совещания по вопросу развития строительной отрасли, состоявшегося 8 августа 2023 г.: поручения Президента РФ от 17 сентября 2023 г. № Пр-1845 [Электронный ресурс] // URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/72285 (дата обращения: 17.04.2024).

также разрабатываемый в настоящее время новый национальный проект «Транспорт», рассчитанный до 2035 г.118;

4) принцип системного, комплексного подхода. Системный подход предполагает рассмотрение объекта как целостного явления, состоящего из совокупности взаимосвязанных элементов, когда изменение одного элемента так или иначе затрагивает состояние иных элементов. Комплексный подход предполагает учет многосторонности, многоаспектности того или иного явления; использование данного метода в деятельности по развитию транспортной инфраструктуры требует одновременного воздействия на все элементы системы, их совокупность. Транспортная инфраструктура населенного пункта, безусловно, представляет собой систему взаимосвязанных элементов, большинство из которых автономно, отдельно от других существовать и развиваться не может; функционирование каждого из этих элементов преследует общую цель — обеспечение транспортных потребностей жителей населенного пункта, а также расположенных на его территории организаций, предприятий и иных юридических лиц. При подготовке проектов планировки территории применение принципа комплексности и системности в развитии транспортной инфраструктуры населенного пункта требует учитывать размещение одновременно объектов различных видов транспорта, выполняющих как основную функцию — осуществление пассажирских и грузовых перевозок, — так и технологически и логистически связанные с ней функции технического обслуживания, ремонта, хранения транспортных средств (подвижного состава) в пределах территории населенного пункта;

5) принцип согласованности (сопряженности) с развитием иных подсистем инфраструктуры населенного пункта. Система инфраструктуры населенного пункта включает подсистему транспортной инфраструктуры (как системы более низкого порядка). Элементами инфраструктуры населенного пункта являются подсистемы: объектов жилищного комплекса и жилищно-коммунального хозяйства; объектов социального и культурного назначения; промышленных

118 иИЬ: https://tass.ru/interviews/19775727 (дата обращения: 17.04.2024).

объектов; объектов административно-управленческого назначения и др. Каждая из этих подсистем имеет собственные планы и программы развития. Соответственно, создание новых объектов этих подсистем требует транспортного обеспечения. Например, строительство нового жилого района в населенном пункте невозможно без одновременного строительства объектов транспортной инфраструктуры, а строительство в пригородной зоне объекта здравоохранения требует строительства соответствующих путей сообщения, и т.д.;

6) принцип приоритета в размещении объектов федерального значения перед объектами регионального и местного значения. Данный принцип получил нормативное закрепление в п. 3, 4.1 ст. 9 ГрК РФ и в Законе № 254-ФЗ119. Например, если по территории населенного пункта проходит (или планируется размещение) железнодорожный путь общего пользования ОАО «РЖД», то документы территориального планирования субъектов Российской Федерации, равно как и муниципальных образований, не могут каким-либо образом противоречить или ограничивать планы реконструкции и (или) строительства указанной железной дороги.

Сформулированные выше принципы развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов вполне применимы к развитию всей транспортной системы страны. Соответственно, транспортная инфраструктура населенных пунктов, являясь частью общегосударственной транспортной инфраструктуры, обладает всеми ключевыми ее признаками и развивается на основе стратегического документа — Транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 г. с прогнозом на период до 2035 г. Пункт 3 распоряжения Правительства РФ от 27 ноября 2021 г. № 3363-р рекомендует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Транспортной стратегии при разработке и корректировке

119 Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 254-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях реализации приоритетных проектов по модернизации и расширению инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 17.03.2024).

государственных программ субъектов Российской Федерации, прочих документов стратегического планирования.

Выводы по § 1.2

1. Среди различных категорий земель, предусмотренных земельным законодательством, земли населенных пунктов занимают особое место: именно на землях данной категории создаются условия для повседневной жизнедеятельности населения. Основными признаками данной категории земель являются целевое предназначение для застройки и развития населенных пунктов; отграничение земель населенных пунктов от земель иных категорий установленными границами соответствующего населенного пункта; размещение на данных землях различных объектов жизнеобеспечения населения, включая объекты транспортной инфраструктуры; комплексное регулирование использования земель населенных пунктов нормами земельного, гражданского, градостроительного, экологического, жилищного законодательства и иных отраслей законодательства, относящимися как к федеральному уровню, так и к уровню субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Размещение объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов обладает рядом особенностей, основными из которых являются повышенные требования к обеспечению безопасности движения транспортных средств, транспортной безопасности ввиду высокой плотности населения на территории населенного пункта; необходимость учета существующей застройки и большого количества градостроительных ограничений; возложение на транспортную инфраструктуру населенного пункта дополнительной важной функции разделения соответствующих земель на функциональные зоны; необходимость учета перспектив роста и развития транспортно-планировочной системы населенного пункта.

3. Деятельность по развитию транспортной инфраструктуры населенных пунктов базируется на определенных принципах, основными из которых являются приоритет обеспечения безопасности населения и участников дорожного движения перед иными целями развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов;

нацеленность на удовлетворение транспортного спроса населения и на повышение уровня обеспеченности населения объектами транспортной инфраструктуры; согласованность (сопряженность) с развитием иных подсистем инфраструктуры населенного пункта; приоритет в размещении линейных объектов федерального значения.

Глава 2

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОДГОТОВКИ ДОКУМЕНТАЦИИ

ПО ПЛАНИРОВКЕ ТЕРРИТОРИИ В ЦЕЛЯХ РАЗМЕЩЕНИЯ ЛИНЕЙНЫХ ОБЪЕКТОВ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

§ 2.1. Состав и система нормативных правовых и нормативно-технических актов, регулирующих

градостроительное планирование размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов

В первой главе настоящего исследования представлены общие теоретико-методологические аспекты и подходы к развитию транспортной инфраструктуры населенных пунктов и к осуществлению планировки территории в этих целях. Основываясь на полученных теоретических данных, рассмотрим далее состав и особенности разработки документов градостроительного планирования на территории населенных пунктов в целях размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры, а также иерархию нормативных правовых и нормативно-технических документов, регулирующих градостроительную деятельность, связанную с размещением линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов.

Данный вопрос нашел освещение в научных публикациях по

120 " " градостроительству , однако ввиду довольно высокой динамики изменений в

градостроительном и земельном законодательстве он требует постоянного

внимания и новых исследований. Это обусловлено тем, что линейные объекты

имеют достаточно большой удельный вес среди объектов, планируемых к

размещению на землях населенных пунктов, а среди объектов транспортной

120 См.: Спирин П. А., Митягин С. Д., Мякиненков В. М. Варгина Т. В., Мареева Е. Д. Методические подходы к подготовке документации по планировке территории в части определения зон планируемого размещения линейных объектов // Промышленное и гражданское строительство. 2015. № 4. С. 21-27 ; Спирин П. А., Митягин С. Д., Мякиненков В. М. Варгина Т. В. Определение параметров зон планируемого размещения линейных объектов // Промышленное и гражданское строительство. 2016. № 6. С. 46-51 ; Трутнев Э. К. Указ. соч. С. 412-545.

инфраструктуры они занимают доминирующее место. Указанное обстоятельство определяет актуальность дальнейшей теоретический проработки данных вопросов.

В специальной литературе градостроительное проектирование вполне обоснованно позиционируется в качестве первой фазы градостроительной деятельности121. Это действительно так, поскольку любая деятельность только тогда имеет смысл, когда есть четкий план действий по достижению спрогнозированного результата. В градостроительной деятельности эту функцию выполняют документы территориального планирования. Применительно к землям населенных пунктов целевым ориентиром их разработки и реализации является повышение качества жизни населения122. Так, при рассмотрении градостроительного планирования А. П. Анисимов акцентирует внимание на функции управления, которую реализуют государственные (муниципальные) органы власти. Данная функция осуществляется путем подготовки и реализации градостроительной документации в целях создания благоприятной среды, необходимой для проживания жителей населенных пунктов, устойчивого развития соответствующих территориальных образований123.

Структура и содержание документов территориального планирования, порядок их разработки, согласования и утверждения установлены ГрК РФ, а также изданными в его развитие подзаконными нормативными правовыми актами. При этом ГрК РФ подразделяет данные документы на следующие четыре уровня (в иерархическом порядке, по степени уменьшения юридической силы):

1) документы территориального планирования Российской Федерации (ст. 10-12 ГрК РФ);

2) документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации (ст. 13.1-13.2, 16 ГрК РФ);

121 См.: Митягин С. Д. Особенности современной проектной градостроительной деятельности в России // Архитектура и строительство. 2021. № 4. С. 54-62 ; Он же. Перспективы развития градостроительного проектирования в Российской Федерации // Вестник «Зодчий. 21 век». 2010. № 4. С. 26-31.

122 Арнаутова Е. С. Проблемы повышения качества жизни и их решение в документах территориального планирования // Научно-образовательный потенциал молодежи в решении актуальных проблем XXI века. 2016. № 4. С. 252-254.

123 Анисимов А. П. Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации.

3) документы территориального планирования субъекта Российской Федерации (ст. 14-16 ГрК РФ);

4) документы территориального планирования муниципальных образований (ст. 18-21, 23-25 ГрК РФ).

Разновидностями документов территориального планирования являются:

а) схемы территориального планирования, подразделяющиеся на федеральные, региональные и муниципальные. Указанные схемы содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов;

б) генеральные планы городов, поселений, муниципальных округов, городских округов, содержащие положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов, карты границ населенных пунктов и карты функционального зонирования124.

Во все эти документы включаются сведения о линейных и площадных объектах транспортной инфраструктуры, планируемых для размещения на землях населенных пунктов. Важно обратить внимание на то, что объекты транспортной инфраструктуры, размещаемые на землях населенных пунктов, имеют публичный характер, что проявляется, во-первых, в том, что основная цель их проектирования публичная, т.е. оно направлено на удовлетворение транспортного спроса неопределенного круга лиц (организаций и физических лиц); во-вторых, в том, что решения о проектировании и строительстве таких объектов принимаются публично-правовыми образованиями: государственными органами (в том числе уполномоченными в сфере функционирования различных видов транспорта — Минтрансом России, Росжелдором, Росавиацией, Росморречфлотом, Росавтодором), органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. В связи с тем, что документы

124 Учитывая, что территорию поселения, городского или муниципального округа могут составлять как земли населенных пунктов, так и прилегающие к ним земли иного назначения (земли сельскохозяйственного назначения, земли государственного лесного фонда, земли особо охраняемых территорий и объектов и др.), в настоящем исследовании мы рассматриваем документы территориального планирования в отношении земель, относящихся к категории земель населенных пунктов, т.е. земель, используемых и предназначенных для застройки и развития населенных пунктов (п. 1 ст. 83 ЗК РФ).

территориального планирования утверждаются актами уполномоченных органов, то после утверждения они приобретают общеобязательную юридическую силу, т.е. получают нормативный, юридически обязывающий характер.

Из вышеприведенных, а также иных норм ГрК РФ о территориальном планировании вытекает очень важный принцип деятельности по разработке документов территориального планирования — иерархичность. Данный термин предполагает наличие множества компонентов, которые размещены по признаку подчиненности элементов более низкого уровня элементам более высокого125. Этот же принцип определяет приоритеты в размещении транспортных объектов различного уровня на землях населенных пунктов.

Как следует из ГрК РФ, земли, на которых осуществляют либо планируют свою деятельность органы публичной власти, независимо от уровня этих органов, охватывают одни и те же территории. Вместе с тем, как отмечается в научной литературе, каждый из уровней власти обладает гарантированной самостоятельностью по отношению к другим уровням, базирующейся на принципах федеративного устройства и отделения местного самоуправления от государства126. С практической точки зрения принцип иерархичности означает, что при разработке документов территориального планирования соответствующего уровня необходимо, чтобы они не противоречили документам более высокого уровня и включали в себя объекты, предусмотренные такими документами территориального планирования. В частности, при разработке муниципальных документов территориального планирования, с одной стороны, в них включаются объекты транспортной инфраструктуры вышестоящего уровня, учтенные в аналогичных документах Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, размещаемые на территории соответствующего муниципального образования, а с другой стороны, муниципальные объекты транспортной инфраструктуры не

125 Полещук И. А. Принцип иерархичности и принцип структуризации // European Science. 2015. № 9 (10).

С. 50.

126 Смольянинов В. В. Сравнительный анализ районной планировки и территориального планирования как базовых институтов пространственной организации территории // Исследования территориальных систем: теоретические, методические и прикладные аспекты : материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. 4-6 октября 2012 г., г. Киров. Киров : Лобань, 2012. С. 120-121.

должны создавать препятствий для размещения объектов транспорта федерального и регионального значения. Соответственно, внесение изменений в схемы территориального планирования более высокого уровня влечет за собой необходимость корректировки схем более низкого уровня. Важно, что при соблюдении иерархии документов территориального планирования «по вертикали» следует также их согласовывать «по горизонтали» с документами стратегического планирования отраслевого характера127 (например, с программами и планами развития инфраструктуры различных видов транспорта).

Для правильного понимания сути иерархии документов территориального планирования представляется очень важным уяснение их правовой природы. А.П. Ревякин в диссертационном исследовании, посвященном вопросам ограничения прав на землю, на основании анализа обширной судебной практики, в том числе высших судебных органов Российской Федерации, пришел к выводу о том, что акты об утверждении документов территориального планирования носят нормативный характер, устанавливают права и обязанности неопределенного круга лиц и предполагают многократное применение128. В п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 сформулирована значимая правовая позиция, согласно которой к нормативным правовым актам относятся акты об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации129. Этот подход устанавливает иерархию документов территориального планирования с позиции их юридической силы: документы федерального уровня обладают большей юридической силой по отношению к документам, принятым на уровне субъектов Российской Федерации и (или) на муниципальном уровне.

127 Личичан О. П., Арзуманов И. А., Галенпольский Ф. С. Методологические проблемы взаимосвязи документов стратегического планирования федерального уровня, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципам // Сибирский юридический вестник. 2021. № 2 (93). С. 30-36; № 3 (94). С. 9-13.

128 Ревякин А. П. Ограничения прав на земельные участки в публичных интересах : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2019. С. 76-77.

129 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. № 2.

Состав схем территориального планирования, определенный ГрК РФ, конкретизирован в постановлении Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. № 680130: схема территориального планирования Российской Федерации включает информацию, предусмотренную ч. 5 и 6 ст. 10 ГрК РФ, как в текстовой, так и в графической форме. При планировании мероприятий по социально-экономическому развитию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований схема территориального планирования выступает основой для принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, связанных с резервированием земель, изъятием земельных участков для государственных нужд, переводом земель из одной категории в другую.

Интересен взгляд Д. Г. Лебедева, который, рассматривая правовую природу зарезервированных на основании документов территориального планирования земель, правовой режим использования земельных участков, иной недвижимости в пределах зарезервированных земель, находит аналогии с правовыми последствиями установления зон с особыми условиями использования территории. По мнению названного ученого, такое резервирование необходимо вводить на

131

срок, предусмотренный документами территориального планирования131. Применительно к теме настоящего исследования использование института резервирования земель создает условия для реализации стратегических планов развития транспортной инфраструктуры в целом и населенных пунктов в частности. На резервирование земель как важный элемент реализации схем территориального планирования в целях развития сети автомобильных дорог указывает в диссертационном исследовании Д. Ф. Абузярова132.

Обоснованный в гл. 1 настоящего исследования принцип программно-целевого подхода к развитию транспортной инфраструктуры населенных пунктов имеет два значимых аспекта: он предполагает, во-первых, разработку и реализацию

130 Постановление Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. № 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4910.

131 Лебедев Д. Г. Указ. соч. С. 12.

132 Абузярова Д. Ф. Указ. соч.

программ комплексного развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов с учетом программ развития субъектов естественных монополий в сфере транспорта, государственных и муниципальных инвестиционных программ; во-вторых, разработку долгосрочных документов территориального планирования и документации по планировке территории в целях размещения на землях населенных пунктов объектов транспортной инфраструктуры, предусмотренных указанными документами. Если говорить о соотношении двух названных разновидностей планирующих документов, представляется вполне справедливым высказанное в научных публикациях суждение о том, что «в системе стратегического управления схемы территориального планирования должны прежде всего использоваться как пространственная "развертка" реализации государственных (федеральных и региональных) стратегий, проектов и

" " 133

программ — как отраслевой, так и пространственной направленности»133.

Согласно ст. 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»134 схемы территориального планирования федерального и регионального уровней отнесены к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках планирования и программирования.

Методологической основой территориального планирования является Стратегия пространственного развития Российской Федерации —документ, разрабатываемый в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу, определяющий направления развития регионов и поддержание устойчивости системы расселения в Российской Федерации135. В настоящее время действует Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. Она предусматривает, в частности, комплексное развитие крупных транспортных узлов, расположенных в опорных населенных пунктах, обеспечение транспортной доступности и улучшение транспортного обслуживания

133 Бухвальд Е. М. Правовое регулирование стратегического пространственного и территориального планирования // Журнал российского права. 2019. № 11. С. 137.

134 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.03.2024).

135 Пункт 26 ст. 3 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

сельских территорий, согласованное планирование развития всех видов транспорта и транспортной инфраструктуры, содействие развитию малых и средних городов и крупных сельских населенных пунктов. При этом степень развитости транспортной инфраструктуры позиционируется в качестве ключевого индикатора пространственного развития населенных пунктов136.

Территориальное планирование, в свою очередь, выступает в качестве своего рода инструмента реализации программ и планов развития транспортной системы России. Документы территориального планирования позволяют на плановой, долгосрочной основе осуществлять на практике развитие транспортной инфраструктуры посредством ее привязки к конкретным территориям, в том числе к землям населенных пунктов. Л. Е. Бандорин справедливо отмечает, что территориальное планирование и социально-экономическое планирование тесно связаны: первое опирается на второе, а то, в свою очередь, выступает в качестве материалов, обосновывающих содержание документов территориального

137

планирования .

В пункте 2 ст. 1 ГрК РФ территориальное планирование раскрывается как «планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения». В качестве цели территориального планирования обозначено «определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» (ч. 1 ст. 9 ГрК РФ).

В основу системы территориального планирования положен принцип функционального деления территории. Функциональные зоны «представляют

136 Битарова М. И. Указ. соч. С. 18.

137 Бандорин Л. Е. Указ. соч. С. 88.

собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение»138. Функциональные зоны находят отражение в генеральных планах городов, поселений, городских и муниципальных округов.

В научной литературе вышеприведенное законодательное определение термина «территориальное планирование» подвергается обоснованной критике. Так, по мнению Е. С. Мищерякова, «базовое понятие в ГрК РФ не раскрывает сущности планирования развития территорий, что не позволяет эффективно использовать имеющийся инструментарий территориального планирования»139. В результате анализа категории «территориальное планирование», содержащейся в экономических источниках, этот ученый обнаружил, что используемые в них формулировки в своей основе повторяют положения ГрК РФ и не учитывают современные реалии, в частности возможность участия в процессе территориального планирования негосударственных субъектов140. Как полагает указанный автор, территориальное планирование необходимо рассматривать в качестве разновидности управленческой деятельности, направленной на территориальное развитие, прежде всего связанное с комплексным и устойчивым развитием территорий. При этом оно осуществляется путем создания и практического воплощения документов территориального планирования различного публичного уровня, где основная задача учета публичных и частных интересов решается через распределение бюджетных средств и административное содействие инвестиционной деятельности141. Ценной представляется попытка автора показать финансовую составляющую территориального планирования: соответствующие документы служат основанием для планирования расходов бюджетов различных уровней на развитие территорий, а также для направления на эти цели финансовых средств из иных источников.

138 Андрианов Н. А. Территориальное планирование как основа регулирования городской застройки // Правовые вопросы строительства. 2005. № 2. С. 20-26.

139 Мищеряков Е. С. Указ. соч. С. 7.

140 Мищеряков Е. С. Указ. соч. С. 7-8.

141 Мищеряков Е. С. Указ. соч. С. 8.

В земельном и градостроительном праве термину «территориальное планирование» придается различное значение: так, в земельном праве «территориальное планирование» рассматривается в качестве инструмента государственного управления земельными ресурсами142. В градостроительном праве «территориальное планирование» трактуется более обширно, под ним понимается «совокупность общественных отношений, связанных с деятельностью по разработке, утверждению и реализации документов территориального планирования, содержание деятельности уполномоченных органов, порядок ее осуществления, обеспечение определенных в результате планирования параметров землепользования»143.

В юриспруденции территориальное планирование рассматривается в качестве правового института, регламентирующего отношения в области пространственной организации и использования территории.

На основании изложенных методологических подходов Д. Г. Лебедевым сформулированы следующие определения:

а) территориальное планирование — деятельность, направленная на формирование планов развития территориальных зон, которая проводится органами публичной власти путем установления функционального назначения

" 144

земель на текущий отрезок времени и на определенную перспективу144;

б) правовой институт территориального планирования использования земель населенных пунктов — совокупность норм различных отраслей законодательства (земельного, градостроительного и иного), регулирующих деятельность органов публичной власти (федеральной, региональной, муниципальной) по разработке, утверждению и исполнению документов территориального планирования, использованию земель, где ключевое место принадлежит зонированию территорий, делению земель на территориальные зоны, на основе их целевого назначения145.

142 Земельное право : учебник для бакалавров. С. 137.

143 URL: https://otherreferats.allbest.ru/law/00340247_0.html (дата обращения: 22.03.2024).

144 Лебедев Д. Г. Указ. соч. С. 31.

145 Лебедев Д. Г. Указ. соч. С. 32.

В представленных определениях указанный автор делает акцент на земельном праве, что представляется не совсем верным, поскольку территориальное планирование является системообразующим институтом градостроительного законодательства, возведенным в самостоятельный принцип градостроительной деятельности: «осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории»146. Кроме того, Д. Г. Лебедев ведет речь только о территориальных зонах и не упоминает о зонах функциональных, для которых документами территориального планирования определяются границы и функциональное назначение. Исходя из этого, по нашему мнению, следует усомниться в обоснованности вывода данного автора о том, что территориальное планирование является институтом земельного права147. Более правильным является тезис о том, что территориальное планирование является межотраслевым институтом земельного и градостроительного законодательства.

Основные нормы об институте территориального планирования сосредоточены в гл. 3 ГрК РФ. Формой объективации деятельности, связанной с территориальным планированием, являются документы территориального планирования, которые подразделяются на документы федерального (Российской Федерации), регионального (субъектов Российской Федерации) и местного (муниципальных образований) уровней.

Наиболее распространенными документами территориального планирования являются схемы территориального планирования, которые разрабатываются на каждом из вышеуказанных уровней планирования. При этом градостроительным законодательством (ч. 10 ст. 9 ГрК РФ) установлены особые требования к схемам территориального планирования, предусматривающим размещение линейных объектов федерального, регионального и местного значения: такие схемы утверждаются на срок не менее 20 лет (в остальных случаях схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее 10 лет). Учитывая,

146 Статья 2 ГрК РФ.

147 Лебедев Д. Г. Указ. соч. С. 10.

что большинство объектов транспортной инфраструктуры относятся к категории линейных объектов, можно сделать вывод о том, что пространственное размещение транспортной инфраструктуры должно планироваться на более значительную по времени перспективу, что требует дополнительных сил и средств, анализа обширного массива данных, совершенствования методологических подходов к планированию.

Постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. № 680 закреплена структура схем территориального планирования Российской Федерации, а Методические рекомендации по их разработке определены приказом Минэкономразвития России от 1 декабря 2020 г. № 793148.

Другой разновидностью документов территориального планирования являются генеральные планы, которые разрабатываются в отношении территорий и их частей: поселений, муниципальных округов, городских округов, а также городов федерального значения. Для населенных пунктов генеральные планы являются основным видом документов территориального планирования. При их разработке должны учитываться как документы территориального планирования более высокого уровня, так и документы отраслевого планирования (программы развития транспорта, жилищно-коммунальной инфраструктуры, энергетики и т.д.) различного уровня. Основные различия между схемами территориального планирования и генеральными планами населенных пунктов заключаются в том, что схемы территориального планирования, как правило, разрабатываются по отраслевому принципу, предусматривая размещение или реконструкцию существующих объектов капитального строительства (например, объектов транспортной инфраструктуры), а генеральные планы имеют комплексный характер и отражают все планируемые на установленный период времени направления развития территории населенных пунктов, размещение объектов капитального строительства различного назначения.

148 Приказ Минэкономразвития России от 1 декабря 2020 г. № 793 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке схем территориального планирования Российской Федерации в областях федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного, трубопроводного), автомобильных дорог федерального значения, энергетики, высшего образования, здравоохранения, обороны страны и безопасности государства» // СПС «КонсультантПлюс».

Важно отметить, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 июня 2023 г. № 1076149 генеральные планы поселения, муниципального округа, городского округа, в том числе подготовленные применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, муниципального округа, городского округа, и к частям населенного пункта, включающие карты градостроительного зонирования, градостроительные регламенты в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, имеют статус единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования.

При рассмотрении роли генеральных планов в системе документов территориального планирования представляется весьма значимой правовая позиция, выраженная в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 13 июня 2017 г. и от 3 октября 2017 г. по делу № 307-КГ17-5121. Согласно фабуле дела индивидуальный предприниматель Н. А. Маринина оспаривала отказ Администрации г. Твери в предоставлении ей в собственность земельного участка, на котором находится принадлежащий ей на праве собственности объект недвижимости — склад. Требования заявительницы судом первой инстанции были удовлетворены.

Администрация города в ходе судебного заседания обратила внимание на то, что земельный участок, по поводу которого возник спор, в соответствии с генеральным планом города Твери, утвержденным решением Тверской городской Думы от 25 декабря 2012 г. № 193 (394), отнесен к землям общего пользования и к зоне зеленых насаждений. Кроме того, рассматриваемый земельный участок предназначен для формирования улично-дорожной сети. Вместе с тем суды указали, что генеральный план сам по себе не является доказательством расположения спорного участка в границах земель общего пользования, а

149 Постановление Правительства РФ от 29 июня 2023 г. № 1076 «Об утверждении Правил подготовки и утверждения единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа, внесения в него изменений и состава материалов по обоснованию единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 27.02.2024).

запланированная улично-дорожная сеть фактически проходит по испрашиваемому земельному участку.

Между тем выводы судов по оценке генерального плана города Твери, по мнению Судебной коллегии, нельзя признать соответствующими статьям 18, 23, 35 ГрК РФ, определяющим правовое значение документов территориального планирования муниципальных образований, их содержание, а также описание функциональных зон, отображение объектов местного значения, линейных объектов и т.д.

Исходя из системного толкования положений ч. 3 ст. 9, ч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ, Судебная коллегия пришла к выводу, что имеет место принцип первичности генерального плана как документа, формирующего стратегию градостроительного развития территорий, включая ориентиры соответствующего развития в долгосрочной перспективе. На этом основании Судебная коллегия отменила решения судов первой, апелляционной и кассационной инстанций и направила дело на новое рассмотрение в суд первой

инстанции150.

Деятельность, связанная с подготовкой документов территориального планирования (схем территориального планирования и генеральных планов), подпадает под общее понятие градостроительного проектирования, представляющего собой комплекс мероприятий, направленных на создание пространственной конфигурации объектов капитального строительства и прилегающих территорий с целью формирования внешнего облика населенного пункта. Градостроительное проектирование является институтом, синтезирующим подходы городского (урбанистического) планирования, ландшафтного дизайна и архитектуры, и требует при осуществлении градостроительной деятельности обязательного учета политических, социальных, экологических, экономических факторов151.

150 См.: определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 13 июня 2017 г. по делу № 307-КГ16-18929, А66-14671/2015 ; от 3 октября 2017 г. по делу № 307-КГ17-5121, А66-17088/2015 // СПС «КонсультантПлюс».

151 Лезина Е. П. Градостроительное проектирование как основа устойчивого развития городов // Технические науки в мире: от теории к практике : сборник научных трудов по итогам международной научно-

Разработка генеральных планов осуществляется с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, которые, согласно п. 26 ст. 1 ГрК РФ, представляют собой набор критериев, установленных в целях создания благоприятных условий жизнедеятельности человека и обязательных к применению при разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, а также документации по планировке территории. Более развернутое определение данного понятия приводится в п. 2 Методических рекомендаций по подготовке нормативов градостроительного проектирования, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 15 февраля 2021 г. № 71152: названные нормативы представляют собой критерии обеспечения населения объектами регионального и местного значения и закрепляются в документах территориального планирования, учитываются в правилах землепользования и застройки, а также в документации по планировке территории. Посредством названных документов планируется обеспечение населения социальными, транспортными и инженерными услугами. Нормативы градостроительного проектирования являются одним из инструментов реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. , стратегий и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Э. К. Трутнев рассматривает градостроительное нормирование как совокупность взаимосвязанных законодательных институтов, тесно взаимодействующих и одновременно урегулированных различными отраслями законодательства при отсутствии пересечения характерных для соответствующих областей собственных сфер нормативно-правового регулирования. К таковым, по мнению указанного автора, относятся, во-первых, институт технических регламентов безопасности, включающий, прежде всего, своды правил; во-вторых, институт регламентов в области градостроительства, устанавливающий через

практической конференции. Ростов н/Д, 11 августа 2017 г. Вып. IV. Ростов н/Д : Инновационный центр развития образования и науки, 2017. С. 54-56.

152 Приказ Минэкономразвития России от 15 февраля 2021 г. № 71 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке нормативов градостроительного проектирования» // СПС «КонсультантПлюс».

правила землепользования и застройки правовой режим земель; в-третьих, институт нормативов градостроительного проектирования, посредством которого формируются балансы между объектами застройки и обслуживающими их объектами инфраструктуры различного назначения153.

Из названных институтов, по мнению указанного автора, вытекают основные (базовые) цели градостроительных отношений: во-первых, поддержание нормально-приемлемых требований безопасности, во-вторых, соответствие определенной рациональности — эти цели предполагают адекватную правовую регламентацию каждой из областей нормирования154. В полной мере такой подход применим и к градостроительному проектированию в целях размещения транспортных линейных объектов на землях населенных пунктов.

Нормативы градостроительного проектирования имеют свою иерархию и, в соответствии со ст. 29.1 ГрК РФ, подразделяются на два уровня: региональные и местные. Если руководствоваться принципом иерархичности, то расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов местного значения для населения муниципальных образований не могут быть больше значений, указанных в региональных нормативах градостроительного проектирования (ч. 3 ст. 29.4 ГрК РФ).

Каких-либо общефедеральных нормативов градостроительного проектирования не существует и не может быть в принципе ввиду обширности территории России, существенных различий в социально-демографической структуре и плотности населения в разных регионах, в природно-климатических условиях, уникальности исторически сложившегося пространственно-территориального размещения большинства населенных пунктов и т.п. Поэтому нормативы градостроительного проектирования всегда очень тесно привязаны к конкретным местным условиям жизнедеятельности населенных пунктов и жизненным потребностям проживающих в данных населенных пунктах граждан.

153 Трутнев Э. К. Указ. соч. С. 330.

154 Трутнев Э. К. Указ. соч. С. 233-234.

Как следует из анализа ст. 29.2 ГрК РФ, обязательными элементами структуры нормативов градостроительного проектирования являются объекты транспортной инфраструктуры:

— региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения, относящимися к транспорту (железнодорожному, водному, воздушному), автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения;

— нормативы градостроительного проектирования муниципального района устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения муниципального района, относящимися к автомобильным дорогам местного значения вне границ населенных пунктов, в границах муниципального района;

— нормативы градостроительного проектирования поселения, муниципального округа, городского округа устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения поселения, муниципального округа, городского округа, относящимися к автомобильным дорогам местного значения.

Как отмечается в Методических рекомендациях по подготовке нормативов градостроительного проектирования, целью их утверждения и применения является качественный рост обеспеченности населения объектами инфраструктуры с учетом показателей социально-экономического развития.

Документы, регулирующие вопросы нормирования в сфере градостроительного проектирования, содержат показатель, имеющий прямое отношение к теме настоящего исследования, — «обеспеченность населения объектами инфраструктуры различного назначения». Он определяет требуемый уровень инфраструктурного развития населенного пункта и комфортности условий проживания. Обязательным и одним из важнейших элементов нормирования градостроительной деятельности на землях населенных пунктов является транспортная обеспеченность населения. Ввиду отсутствия официальной

дефиниции категории «обеспеченность жителей населенного пункта объектами транспортной инфраструктуры» мы предлагаем понимать под ней «количественную и качественную характеристику сети как линейных, так и площадных объектов транспортной инфраструктуры, обеспечивающих транспортную доступность для населения основных объектов производственной (мест трудовой деятельности), жилищной, социальной инфраструктуры (здравоохранения, образования, культуры, отдыха и т.п.), а также беспрепятственного выезда из населенного пункта и въезда в него с использованием различных видов транспорта»155.

Ключевым показателем обеспеченности населения объектами транспортной инфраструктуры является транспортная доступность. Данный показатель как экономическая категория отражает количественные и качественные характеристики транспортной системы и степень удовлетворения транспортных потребностей населения и хозяйствующих субъектов156. Иными словами, транспортная доступность объектов населенного пункта — это возможность его жителей добраться до них разными видами транспорта в различное время суток. Данный показатель является одним из основных факторов, влияющих на развитие территорий населенных пунктов. Именно поэтому он должен лежать в основе подготовки документации по планировке территории населенных пунктов в целях развития транспортной инфраструктуры.

Нацеленность на достижение необходимого расчетного уровня обеспеченности населения соответствующего населенного пункта транспортными услугами, а также обеспечение транспортной доступности объектов инфраструктуры населенного пункта для населения в соответствии с разработанными и утвержденными в установленном порядке нормативами градостроительного проектирования находят практическое воплощение в качестве целевых показателей программ комплексного развития систем транспортной

155 Варданян А. Д. Нормативы градостроительного проектирования размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов // Право и государство: теория и практика. 2024. № 1. С. 117-120.

156 Янков К. В. Проблема транспортной доступности населенных пунктов в федеральных документах стратегического планирования // Проблемы развития территории. 2021. Т. 25. № 6. С. 118-130.

инфраструктуры населенных пунктов157 в соответствии с Требованиями, утвержденными постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. № 1440, к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, муниципальных и городских округов. Документы территориального планирования разрабатываются на основании нормативов градостроительного проектирования. При этом следует иметь в виду, что документы территориального планирования, документация по планировке территории важны не сами по себе, а постольку, поскольку являются основой разработки проектно-сметной документации на объекты капитального строительства, в том числе линейные объекты транспортной инфраструктуры158.

Региональный стандарт транспортного обслуживания населения, согласно требованиям, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2023 г. № 2086159, устанавливает перечень и целевые значения показателей, характеризующих доступность, безопасность и комфортность для населения субъекта Российской Федерации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, включая интермодальные перевозки иными видами транспорта общего пользования, организация которых отнесена к компетенции исполнительных органов субъектов Российской Федерации, на пять лет, в том числе по годам, с указанием значений показателей на текущий год.

Говоря об иерархии документов территориального планирования и иных нормативных документов, регулирующих градостроительную деятельность, связанную с размещением линейных объектов транспортной инфраструктуры на

157 Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа — документ, устанавливающий перечень мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения, которые предусмотрены также государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), планом и программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования, инвестиционными программами субъектов естественных монополий в области транспорта (Методические рекомендации по подготовке нормативов градостроительного проектирования).

158 Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ / Н. Н. Мельников, Р. В. Амелин, А. А. Борисов [и др.].

159 Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2023 г. № 2086 «Об утверждении требований к региональному стандарту транспортного обслуживания населения» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 27.03.2024).

землях населенных пунктов, необходимо отдельно рассмотреть вопрос о соотношении правовых и технических норм в исследуемой сфере. Как показывает анализ многочисленных документов градостроительного законодательства, в их массиве весьма высокий удельный вес имеют технические нормы, содержащиеся в массе документов, регулирующих отношения «человек — техника», «общество — техника» (в отличие от нормативных правовых актов, регулирующих отношения «человек — человек», «общество — человек»). Как отмечается в научной литературе, «технические нормативные правовые акты и нормативные технические документы, которые не являются правовыми, составляют нормативную основу технического регулирования общественных отношений, частью которой является правовая основа регулирования технических отношений. Совокупность всех технических нормативных правовых актов образует техническое законодательство, которое сопоставимо с понятиями экономического, социального и другого законодательства»160.

Относительно высокий удельный вес технических норм в структуре градостроительного законодательства обусловлен тем, что, как отмечается в научных исследованиях, ядром градостроительной деятельности является непосредственно строительство — возведение зданий, строений, сооружений. Как отмечает А. П. Анисимов, «технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), то есть определяют сам порядок безопасного ведения строительства и требования к построенному объекту»161. Иные элементы градостроительной деятельности либо имеют подготовительный по отношению к строительству характер (градостроительное проектирование), либо относятся к эксплуатации уже построенных объектов162.

В пункте 7 ст. 2 ГрК РФ закреплен очень важный принцип законодательства о градостроительной деятельности и изданных в соответствии с ним нормативных

160 Поленина С. В. Технические нормативные правовые акты в системе формальных источников современного права // Журнал российского права. 2020. № 12. С. 37.

161 Анисимов А. П. Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации.

С. 38.

162 Прокошева Е. А. Указ. соч. С. 62.

правовых актов: «осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов». Следовательно, обилие и многообразие технических норм в градостроительном законодательстве — это своего рода визитная карточка, характерный признак, неотъемлемый атрибут, подлежащий обязательному учету при осуществлении территориального планирования и подготовке документации по планировке территории. С этим тезисом солидаризируются многие исследователи163. Данная особенность градостроительного законодательства сложилась исторически: практически во всех историко-правовых исследованиях генезиса отечественного градостроительного права неизменно отмечается, что нынешние градостроительные нормы восходят именно к техническим нормам — от зачатков строительных правил времен Петра I до Строительного устава 1842 г. и до первого Градостроительного кодекса современной России 1998 г.164

Показательной является судебная трактовка правовой природы технических документов. Так, Верховный Суд РФ в одном из своих решений обратил внимание на двойственность положения национальных стандартов: они являются, с одной стороны, нормативными техническими актами, не содержащими правил поведения, но, с другой стороны, актами многократного применения, которые «устанавливают требования к продукции (работам, услугам), процессам, системам менеджмента, терминологии, условным обозначениям, исследованиям (испытаниям) и измерениям (включая отбор образцов) и методам испытаний, маркировке, процедурам оценки соответствия, реализация которых на практике способствует повышению качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и осуществления сопутствующих процессов, а также повышению

163 См.: Ерхов А. В. Указ. соч. С. 51-53 ; Кравцова А. С. Указ. соч. С. 85-100 ; Кучмаева С. Н., Сидоров Ю. В. Особенности градостроительного законодательства, его место в системе административного права // Достижения науки и образования. 2018. № 18. С. 56-62 ; Рыженков А. Я. О принципе осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов: теория и практика // Legal Concept = Правовая парадигма. 2018. Т. 17. № 3. С. 54-62.

164 См., например: Пирожкова И. Г. Система источников нормативно-правового регулирования градостроительства в Российской империи // Вестник ТГУ. 2009. № 11 (79). С. 406-412 ; Тумасян А. В. История развития градостроительного законодательства в России // Наука и образование сегодня. 2019. № 6-2. С. 95-96 ; Шишканова Е. М. Генезис развития права застройки в России // Образование и право. 2014. № 9-10. С. 108-114.

конкурентоспособности продукции»165. В другом своем решении Верховный Суд РФ, отменяя решение суда первой инстанции, отметил, что данным судом не принят во внимание тот факт, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты базируются на принципах, закрепленных в ст. 2 ГрК РФ, к числу которых относится принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов.

Минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям устанавливает Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Объектами регулирования данного Закона являются здания и сооружения любого назначения, а также сопутствующие процессы, к которым относятся проектирование, строительство, необходимые изыскания, монтаж, наладка, эксплуатация, утилизация (снос)166.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» разновидностями правовых актов, содержащих технические нормы, являются:

1) национальные стандарты Российской Федерации и (или) своды правил (часть национального стандарта и (или) часть свода правил);

2) международные стандарты, региональные стандарты и своды правил, стандарты и своды правил иностранных государств;

3) стандарты организаций;

4) результаты применения предусмотренных частью 6 ст. 15 Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» способов обоснования соответствия архитектурных, функционально-технологических, конструктивных, инженерно-технических и иных решений и мероприятий по обеспечению безопасности зданий, сооружений, процессов, осуществляемых на

165 Решение Верховного Суда РФ от 11 декабря 2020 г. № АКПИ20-715 «Об отказе в признании недействующими абзаца второго пункта 4.7, абзаца девятого пункта 6.3, абзаца третьего пункта 8.2 "ГОСТ Р 568362016. Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка соответствия. Правила сертификации цементов", утвержденного приказом Росстандарта от 11.01.2016 № 1-ст» // СПС «КонсультантПлюс».

166 Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 13 сентября 2017 г. № 78-АПГ17-11 // СПС «КонсультантПлюс».

всех этапах их жизненного цикла, требованиям, установленным данным Федеральным законом, утвержденные лицом, осуществляющим подготовку проектной документации.

Будучи утвержденными актами уполномоченных государственных органов, вышеперечисленные документы приобретают юридические свойства. Поэтому общим свойством как нормативных правовых, так и нормативно-технических актов является способность порождать определенные правовые последствия, а также юридическая сила, под которой в энциклопедической литературе понимается как обязательность правового акта вообще, так и его приоритет перед другими актами или подчиненность им167. В ведущейся достаточно давно в теории права дискуссии о соотношении правовых и технических норм представляется наиболее рациональной компромиссная позиция о том, что технические нормы, получившие закрепление в актах технического регулирования, выступают и социальными, и техническими регуляторами, которые определяются в процессе научно-технического анализа (исследований, опытов и т.п.) и основываются на объективных законах природы168.

А. П. Анисимов пишет, что градостроительные регламенты, будучи по сути техническими нормами, приобретают юридическую силу с момента утверждения

" 169

правил землепользования и застройки169.

В подготовленном Минстроем России проекте СП «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения»170 предлагается легализовать термин «нормативные технические документы», под которыми понимаются документы по стандартизации, включая национальный стандарт, в том числе межгосударственные стандарты, применяемые на территории Российской Федерации в качестве национальных, предварительный национальный стандарт,

167 Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997.

С. 503.

168 См.: Болтанова Е. С. Эколого-правовые основы регулирования застройки земель зданиями и сооружениями в России : дис. ... д-ра юрид. наук. Томск, 2014. С. 129 ; Рыженков А. Я. Принципы градостроительного права. С. 126-127.

169 Анисимов А. П. Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации.

С. 268.

170 URL: https://www.rst.gov.ru (дата обращения: 27.03.2024).

свод правил или стандарт организации, объект стандартизации которых относится к территориям муниципальных образований, элементам планировочной структуры, зданиям, сооружениям и их частям, а также к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).

Особенностью системы нормативных правовых актов является иерархичность: каждый акт в этой системе занимает свою ступень и имеет соподчиненность по отношении к другим нормативным актам. Основным критерием юридической силы тех или иных норм и соответствующих нормативных правовых актов выступает иерархическое положение правотворческих органов власти, разрабатывающих соответствующее законодательство. Следовательно, акты вышестоящих органов обладают большей юридической силой, акты нижестоящих органов должны издаваться в соответствии с ними, поскольку имеют меньшую юридическую силу, — данный постулат в теории права воспринимается как аксиома и никем не оспаривается. Следуя этой логике, любой правотворческий орган, разрабатывающий проект нормативного документа, должен следить за тем, чтобы в разрабатываемом акте не появились нормы, противоречащие актам более высокой юридической силы. Соответственно, при изменении нормативного правового акта, как правило, требуется корректировка принятых в исполнение или развитие его положений актов более низкого уровня.

Данное правило в полной мере распространяется на сферу разработки документов территориального планирования. Согласно вышеобоснованному принципу иерархичности документы территориального планирования федерального уровня обладают более высокой юридической силой по отношению к такого рода документам, принятым на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне.

Вместе с тем то, что является очевидным для системы нормативных правовых актов, не в полной мере работает применительно к их соотношению с нормативно-техническими документами. Возникает вопрос: могут ли нормативные правовые акты включать нормы, противоречащие техническим нормам,

содержащимся в актах более низкой юридической силы? Безусловно, такая ситуация недопустима, поскольку технические нормативы имеют объективную природу. В сфере нормотворческой деятельности нередко нормативно-технические документы, являясь формально по действующей иерархии правовых актов актами более низкой юридической силы, фактически имеют определенного рода приоритет перед актами более высокой юридической силы. Как отмечается в научной и учебной литературе, практическая значимость технических норм и актов, в которых такие нормы получили закрепление, иногда оказывается выше значения нормативных правовых актов, включая федеральный уровень, нормы которых отсылают к нормативно-техническим документам171. Выверенный надлежащим образом закон никогда не будет игнорировать технические документы, а тем более им противоречить.

Это обусловлено тем, что технические нормы исходят из естественных законов природы, отражают физические свойства материалов и технологий. Никакими волевыми усилиями и нормативными предписаниями невозможно изменить естественные законы природы и окружающего мира, отменить физические свойства предметов материального мира, игнорировать требования безопасности эксплуатации технических средств, проистекающие из их естественных природных свойств. Правовой акт, противоречащий естественным законам природы, по сути, ничтожен. Например, теоретически может быть принят «закон», обязывающий осуществлять проектирование и строительство железнодорожного пути с поворотами под прямым углом (что вполне возможно при проектировании трасс трубопроводного транспорта). Но такого рода «закон» будет безусловно ничтожен и изначально неисполним, поскольку противоречит физическим законам природы и вытекающим из них технологическим условиям проектирования, строительства и эксплуатации железные дорог.

Таким образом, мы делаем очень важный вывод, связанный с особенностями иерархии нормативно-технических и нормативно-правовых актов и их

171 См.: Болтанова Е. С., Романова О. А., Бандорин Л. Е. Указ. соч. С. 15 ; Петрова Т. В. Нормативные документы в области охраны окружающей среды: понятие, проблемы принятия и применения // Экологическое право. 2012. № 5. С. 19.

соотношения: технические нормы, содержащие правила и требования, основанные на естественных законах природы и физических свойствах материалов, доступных технологиях, подлежат обязательному учету при разработке иных норм и правил, независимо от юридической силы актов, в которых эти нормы содержатся. А. С. Кравцова называет это явление «доминирующей ролью норм технического

172

регулирования» .

Применительно к проблематике настоящего исследования это означает, что при подготовке документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов, следует в обязательном порядке ориентироваться на совокупность действующих технических норм, содержащихся в нормативно-технических документах, регулирующих технологические процессы проектирования, строительства и безопасной эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры (технические регламенты, стандарты, СП и др.).

Проектная документация на линейные объекты транспортной инфраструктуры разрабатывается на основе документации по планировке территории, т.е. ГрК РФ устанавливает влияние документации по планировке территории на проектную документацию линейного объекта («сверху вниз»). Однако нормативной базой подготовки проектной документации на линейные объекты транспортной инфраструктуры, являющиеся во многих случаях опасными, технически сложными, уникальными объектами, служат технические нормы. Технические нормы определяют способы ведения строительных работ, учитывают свойства строительных и иных материалов, климатические особенности территорий, доступные технологии, эксплуатационные задачи объектов и т.д. Во многом технические нормы отражают уровень доступной и применяемой техники и технологий, знаний, которые находятся за пределами гуманитарной науки.

Стадии проектирования линейных объектов существенным образом связаны друг с другом, и на практике нередко имеет место обратное влияние проектной

172 Кравцова А. С. Указ. соч. С. 15.

документации, основанной на технических нормах, на документацию по планировке территории («снизу вверх»). Так, например, частью 22 ст. 45 ГрК РФ предусмотрен упрощенный порядок внесения изменений в проект планировки территории линейного объекта. Речь идет о ситуациях, в которых требуется увеличение или уменьшение зоны планируемого размещения линейного объекта либо иного объекта капитального строительства, входящего в состав линейного объекта, при условии, что отклонение составляет не более чем 10 % соответствующей площади. Такого рода необходимость возникает, как правило, в целях учета технических норм, применяемых на последующих стадиях проектирования при подготовке проектной документации линейного объекта и не

" 173

в полной мере учтенных при подготовке планировочного документа173.

Как показывает правоприменительная практика, указанные нормы ГрК РФ об упрощенном порядке активно применяются в градостроительной деятельности. Так, в 2023 г. со ссылкой на ч. 22 ст. 45 ГрК РФ Правительством г. Москвы внесены изменения в целый ряд ранее утвержденных проектов планировки территории линейных объектов транспортной инфраструктуры174.

Таким образом, налицо определяющее влияние технологий, технических регламентов, пусть даже применяемых на добровольной основе, на проектную документацию и, как следствие, на документацию по планировке территории линейного объекта, что, в свою очередь, демонстрирует связь «снизу вверх» между техническими регламентами, проектной документацией и документацией по планировке территории для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры.

Данное явление следует, на наш взгляд, квалифицировать в качестве явно выраженной закономерности градостроительной деятельности. Она состоит в том, что технические нормы, содержащие правила безопасности работ, порядок

173 Варданян А. Д. Проектирование линейных объектов: актуальные вопросы реформы градостроительного законодательства // Аграрное и земельное право. 2022. № 3 (207). С. 23-26.

174 См., например: постановления Правительства Москвы от 6 июля 2023 г. № 1270-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 29 октября 2019 г. № 1426-ПП» ; от 27 июня 2023 г. № 12141111 «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 31 августа 2017 г. № 619-1111» ; от 26 июня 2023 г. № 1163-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 22 декабря 2016 г. № 931-ПП».

применения и использования технологий, основанные на естественных законах природы и физических свойствах материалов, оказывают определяющее влияние на все стадии проектирования технически сложных, опасных и уникальных объектов транспортной инфраструктуры и подлежат безусловному соблюдению при реализации иных норм и правил, независимо от юридической силы актов, в которых такие нормы установлены. Технические нормы юридически закрепляют естественные законы природы и физические свойства материалов, придавая им качество обязательности соблюдения и исполнения175.

Выводы по § 2.1

1. Документы территориального планирования выполняют роль связующего звена между планами и программами пространственного развития России, развития транспортной системы и их практическим претворением в жизнь. Указанные документы являются первоосновой для принятия органами власти решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальный нужд, о резервировании и переводе земель из одной категории в другую. Их положения реализуются посредством разработки документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории), в которой отображаются основные параметры линейных объектов транспортной инфраструктуры, планируемых к строительству. На основе данных документов осуществляются проектирование и непосредственное возведение объектов транспортной инфраструктуры.

2. Важной особенностью иерархии и соотношения нормативно-технических и нормативно-правовых актов является то, что технические нормы, содержащие правила безопасности, основанные на естественных законах природы и физических свойствах материалов, доступных технологиях, подлежат безусловному соблюдению при реализации иных норм и правил, независимо от юридической силы актов, в которых эти нормы содержатся. На практике это означает, что при осуществлении градостроительной деятельности, связанной с проектированием,

175 Варданян А. Д. К вопросу о соотношении нормативных правовых и нормативно-технических актов в сфере градостроительной деятельности // Аграрное и земельное право. 2023. № 12. С. 90-94.

строительством и эксплуатацией объектов транспортной инфраструктуры, многие из которых являются особо опасными, технически сложными, уникальными объектами, недопустимо игнорирование требований технических регламентов, действующих стандартов, СП и иных актов, содержащих технические нормы о безопасности продукции, работ, технологий, процессов и др. Технические параметры проектируемых линейных объектов, их местоположение, пересечения между собой, геометрическая конфигурация и траектория имеют определяющее значение при подготовке документации по планировке территории линейных объектов.

§ 2.2. Планировка территории как правовой инструмент развития транспортной инфраструктуры населенных пунктов

Относительно самостоятельную группу градостроительной документации составляет документация по планировке территории. Ее место и роль в градостроительной деятельности, а также соотношение с документами территориального планирования определены в ст. 26 ГрК РФ, где сказано, что документация по планировке территории является одним из средств реализации документов территориального планирования или, как отмечается в научных исследованиях, «вариантом их детализации»176. То есть для того, чтобы линейные объекты транспортной инфраструктуры, которые на основании документов стратегического планирования и с учетом нормативов градостроительного проектирования включены в документы территориального планирования, были построены, необходима разработка документации по планировке территории.

Рассмотрим соотношение внешне схожих понятий «территориальное планирование» и «планировка территории». Для этого обратимся к части 1 ст. 26 ГрК РФ, в которой закреплены способы реализации документов территориального планирования:

176 Лебедев Д. Г. Указ. соч. С. 116.

1) подготовка и утверждение градостроительной документации — документации по планировке территории;

2) принятие решений в области земельных правоотношений — о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;

3) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, включая объекты федерального, регионального, местного значения.

Из приведенных законоположений следует вывод, что документы территориального планирования — это своего рода теория градостроительной деятельности, ее стратегия на период не менее 10 лет, а документация по планировке территории — это ее практическая часть. Такой вывод содержится и в научной литературе, где территориальное планирование рассматривается как стратегическая деятельность, а планировка территории признается практической функцией по определению объектов застройки, формированию договорных

" 177

отношений, развитию определенного участка территории .

Анализируя соотношение рассматриваемых разновидностей градостроительной документации и их предназначение, А. П. Ушакова и другие исследователи пришли к обоснованному выводу о том, что проект планировки территории по назначению связан с документами территориального планирования, а не с правилами землепользования и застройки. Проект планировки территории детализирует решения, содержащиеся в документах территориального планирования, устанавливает границы зон размещения объектов капитального строительства для последующего принятия решений в области земельных отношений (в частности, изъятие земельного участка). Утвержденный проект планировки территории имеет особое значение для органов публичной власти, так

177 Харькова К. С., Левичев А. Н. Конкретизация сущности территориального планирования в городских округах // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. № 12-3 (39). С. 184.

как является основой для практической реализации принятых проектных решений178.

Состав документации по планировке территории (проект планировки территории, проект межевания территории) и ее содержание зависят от вида проектируемого объекта. С учетом того что основной и наиболее характерной особенностью объектов транспортной инфраструктуры является их линейность, первостепенное практическое значение имеет Положение о составе и содержании документации по планировке территории, предусматривающей размещение одного или нескольких линейных объектов, которое утверждено постановлением Правительства РФ от 12 мая 2017 г. № 564179.

Согласно данному документу подготовка проекта планировки территории, предусматривающего размещение одного или нескольких линейных объектов, осуществляется по внешним границам максимально удаленных от планируемого маршрута прохождения линейных объектов (трасс) зон с особыми условиями использования территорий, которые подлежат установлению в связи с размещением этих линейных объектов. В научной литературе зона с особыми условиями использования территорий определяется как «часть поверхности земли с установленными в соответствии с требованиями законодательства границами, на которой установлен особый режим охраны и использования земель и земельных участков в целях защиты жизни и здоровья граждан; безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства; обеспечения сохранности объектов культурного наследия; охраны окружающей среды, включая защиту и сохранение природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира; обеспечения

178 См.: Градорегулирование: основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости / рук. авт. коллектива Э. К. Трутнев. М., 2008. С. 141-142 ; Ушакова А. П. Указ. соч. С. 83.

179 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 27.03.2024).

обороны и безопасности государства»180. Исчерпывающий перечень такого рода зон определен в ст. 105 ЗК РФ.

Применительно к объектам транспортной инфраструктуры в числе таких зон названы:

а) охранная зона железных дорог;

б) придорожные полосы автомобильных дорог;

в) охранная зона объектов инфраструктуры метрополитена.

Таким образом, в документации по планировке территории должно найти отражение размещение не только самих линейных объектов транспорта (железных и автомобильных дорог, наземных линий метрополитенов и др.), но и вышеназванных охранных зон.

В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 мая 2017 г. № 564, проект планировки территории в целях размещения линейных объектов состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.

Основная часть проекта планировки территории включает в себя два раздела: разд. 1 «Проект планировки территории. Графическая часть»; разд. 2 «Положение о размещении линейных объектов». Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат разд. 3 «Материалы по обоснованию проекта планировки территории. Графическая часть»; разд. 4 «Материалы по обоснованию проекта планировки территории. Пояснительная записка».

В целях размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры определенную структуру имеет и проект межевания территории, также включающий основную часть, утверждаемую уполномоченными органами власти, и материалы по обоснованию.

Основная часть проекта межевания территории состоит из разд. 1 «Проект межевания территории. Графическая часть»; разд. 2 «Проект межевания территории. Текстовая часть». Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя разд. 3 «Материалы по обоснованию проекта

180 Зоны с особыми условиями использования территорий. С. 19.

межевания территории. Графическая часть»; разд. 4 «Материалы по обоснованию проекта межевания территории. Пояснительная записка».

При подготовке проекта межевания территории в целях определения земельных участков для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры следует руководствоваться нормативно установленными параметрами зон планируемого размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры (см. табл. 2).

Главная задача документации по планировке территории состоит в обеспечении устойчивого развития определенной территории, установлении границ земельных участков и зон планируемого размещения объектов капитального строительства, выделении элементов планировочной структуры181. Этот перечень целей документации по планировке территории не является исчерпывающим; в ней также отражаются параметры проектируемых объектов и этапы их реализации.

Таблица 2

Диапазон нормативных параметров зон планируемого размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры на землях населенных пунктов182

Объект Параметры зоны Специальные Нормативный

инфраструктуры в границах населенного требования правовой акт

пункта

Средние Минимальный

показатели размер зоны

ширины в красных

земельного линиях(м)

участка (м)

181 Иванцова Е. А., Горелкина Я. А. Документация по планировке территории как основа обеспечения эффективности ее использования // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2018. № 8. С. 22.

182 Спирин П. А., Митягин С. Д., Мякиненков В. М. Варгина Т. В. Указ. соч. С. 49-50.

Автомобильные 25-70 От 30 до 160 Санитарные Постановление

дороги в зависимости разрывы: Правительства

от категории до жилой РФ

застройки — от 02.09.2009

100 м; № 717

до садово-

дачной

застройки —

50 м;

полоса защитных

зеленых

насаждений —

не менее 10 м

Железные дороги 5,8-12 1 035-1 120 Ширина Приказ

двухпутные санитарно- Минтранса

(максимальный защитной зоны России

размер) может быть от 06.08.2008

уменьшена, но № 126

не более чем на

50 м, при

размещении

железной дороги

в выемке или

при

осуществлении

специальных

шумозащитных

мероприятий

Планировка территории, таким образом, является относительно самостоятельным этапом градостроительной деятельности, посредством которого решения градостроительных документов стратегического характера приобретают планировочную развертку и детализацию.

Именно как документ, принятый в публичных целях, трактуется документация по планировке территории и судебной практикой. Например, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в деле № А50-186/2020 не поддержал позицию истца, согласно которой реконструкция улично-дорожной сети в виде устройства второстепенного проезда, бульвара или тротуара не относится к исключительным обстоятельствам, при которых допустимо изъятие земельных участков из частной собственности. Суд пришел к выводу, что установление красных линий обусловлено публично-правовыми целями градостроительной деятельности, регламентация которой направлена на обеспечение комфортной среды обитания; если соблюдены требования о соответствии документации по планировке территории вышестоящим градостроительным документам, то реконструкция улично-дорожной сети является исключительным обстоятельством, требующим изъятия земельного участка в связи с тем, что соответствующее мероприятие направлено на решение вопросов местного значения в интересах неопределенного круга лиц183. При этом следует иметь в виду, что в отдельных случаях градостроительное законодательство разрешает разрабатывать документацию по планировке территории без учета требований генерального плана населенного пункта. Так, частью 10.2 ст. 45 ГрК РФ установлено, что в случае, если для реализации решения о комплексном развитии территории требуется внесение изменений в генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, подготовка документации по планировке территории осуществляется одновременно с подготовкой изменений в генеральный план поселения (муниципального округа, городского округа). Утверждение указанной документации по планировке территории допускается до утверждения таких изменений в генеральный план184.

183 Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2020 г. № 17АП-9305/2020-ГК по делу № А50-186/2020 // СПС «КонсультантПлюс».

184 Более подробно вопрос планировки территории в целях ее комплексного развития будет рассмотрен в § 3.1 настоящей диссертации.

Подавляющее большинство линейных объектов транспортной инфраструктуры населенных пунктов составляют линейные объекты федерального, регионального, местного значения. В связи с этим исследование правового регулирования проектирования, размещения и эксплуатации таких объектов представляется наиболее востребованным направлением развития земельного и градостроительного законодательства, что в полной мере согласуется с темой настоящего диссертационного исследования.

Последовательность действий по размещению линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального, местного значения на территории населенных пунктов, состоит из нижеследующих основных этапов:

1) разработка нового документа или внесение изменений в действующий документ территориального планирования, в котором указываются общие сведения о планируемых линейных объектах федерального, регионального, местного значения;

2) разработка и утверждение документации по планировке территории линейного объекта транспортной инфраструктуры, предусмотренного документом территориального планирования;

3) разработка проектной документации, экспертиза проектной документации, получение разрешения на строительство;

4) строительство и последующий ввод в эксплуатацию линейного объекта транспортной инфраструктуры.

Представляется верным суждение о том, что «планировку территории следует определять как градостроительную деятельность результирующего типа. В ней должна отражаться последовательность этапов реорганизации сложившейся планировочной организации территориальных систем таким образом, чтобы не нарушать целостности действия градостроительных принципов их перспективного развития с учетом закономерностей взаимодействия их отдельных структурных частей (фрагментов территории). Тем самым осуществляется переход от крупных

территориальных элементов к фрагментам территории (от общего — к частному)»185.