Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы: Региональный аспект тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Федотова, Татьяна Владимировна

• Федотова, Татьяна Владимировна
• кандидат юридических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Федотова, Татьяна Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРАВОРЕАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В СИСТЕМЕ ПРИОРИТЕТОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

1.1. Сущность и правовые основания принятия решений о проведении административной реформы в субъектах Российской Федерации.

1.2. Правореализация управленческих решений о прекращении избыточного государственного регулирования, исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

1.3. Правовые требования к управленческим решениям о предоставлении государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

ГЛАВА 2. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВОРЕАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ПРОЦЕССЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1. Совершенствование функций, форм и методов правореализации управленческих решений на этапе межуровневого разграничения полномочий

2.2. Административная реформа: оптимизация управленческих решений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти региона

2.3. Правовое обеспечение приоритетности реализации регионально-управленческих решений в системе административного реформирования

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правореализация управленческих решений в системе приоритетов административной реформы: Региональный аспект»

Актуальность темы исследования. Перспективы становления зрелой демократии и развитого гражданского общества в значительной мере определяются правовой реализацией (правореализацией) управленческих решений - приоритетного направления административной реформы. Раскрывая систему приоритетов такого развития, Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул: "Между тем уже не первый год правительство не может определиться по приоритетам. И вопрос, прямо скажем, перезрел. Обращаю внимание, что ориентиром для принятия необходимых решений должна быть реализация общегосударственных задач, а не интересы отдельных компаний . Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов"1.

Приоритетный характер региональных решений, отражая логическую модель административной реформы и необходимую информацию о право-реализации в субъектах РФ - регионах, требует новых управляющих воздействий, которые открывают простор рыночным социальным и экономическим ориентирам. Именно отсюда берут приоритетные, подлинно рациональные начала в привлечении субъектов Федерации к активному участию в разработке и осуществлении решений по реализации новых программ развития как регионов, так и муниципальных образований.

Причем надо учитывать, что решение проблемы прекращения избыточного государственного регулирования осложняется тем, что за годы, предшествующие административному реформированию, приняты многие не первоочередные решения, отражающие узкокорпоративные интересы. Одновременно из года в год остается нерешенной проблема регулирования региональных механизмов управления через приоритеты антикризисного развития и многообразие форм собственности, предпринимательства на местах. Между тем коррупция, хаос, несогласованность в реальном секторе экономики, тормозящие осуществление государственных региональных решений, могут свести на нет преимущества рыночной экономики.

1 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2004. 27 мая.

Эти и другие обстоятельства предопределили выбор темы диссертации и круг решаемых в ней вопросов.

Состояние научной разработанности проблемы. Исследование пра-вореализации регионально-управленческих решений, входящих в систему приоритетов административной реформы, относится к малоизученным комплексным проблемам обществоведения. Отдельные из них привлекают к себе внимание представителей юридической науки, а также правоведов, политологов, социологов и философов.

В числе содержательных работ, посвященных вопросам разработки и принятия решений, нужно указать книги и статьи Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Бакушева В.В., Барцица И.Н., Бачило И.Л., Васильева А.В., Вишнякова В.Г., Володина В.В., Воробьева В.В., Габричидзе Б.Н., Емельянова Н.А., Жилинского С.Э., Закупень Т.В., Казанцева Н.М., Колод-кина J1.M., Лебедева М.Г., Мальцева Г.В., Манохина В.М., Миронова М.А., Мицкевича А.В., Ноздрачева А.Ф., Овчинникова И.И., Прокошина В.А., Прониной B.C., Селюкова А.Д., Тихомирова Ю.А., Халиповой Е.В. Непосредственное отношение к теме исследования имеют труды известных ученых в области административного права Вельского К.С., Веремеенко И.И., Власова В.А., Евтихеева И.И., Елистратова А.И., Сорокина В.Д., Старилова Ю.Н. и др.1

Значительный вклад в разработку проблематики управленческих решений внесли также Аунапу Ф.Ф., Анохин М.Г., Белоусов Р.А., Вильямский B.C., Глазунова Н.И., Иванов В.Н., Патрушев В.И., Пирогов С.В., Шкредов

1 См.: Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ// Федерализм. 2003. № 3. С. 19-38; Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству// Журнал Российского права. 2003. № 10. С. 11-23; России - управленческие знания. М., 2002. С. 8-63; Административная реформа: предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности. Сборник научных статей. М., 2003. С. 30-106; Мальцев Г.В. Право и политика современной России. М., 1996; Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. М., 2000; Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004; Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003. С. 143-231; Право, экономика и культура управления. Сборник научных статей. М., 2001. С. 9-36; Федосов М.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.О. Перспективы российского федерализма: федеративные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты// Полис. 2002. №• 4. С. 158-183; Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, суб-сидиарность// Государство и право. 2002. № 5 и др.

В.П., Явчуновская Р.А. и др.

В числе зарубежных авторов следует назвать работы прежде всего Адамецки К., Брэбана Г., Кхола Й., Острома В., Питтерса Т., Планкетта JI., Поппера К., Старосьцяк Е., Токвиля А., Устермана Р., Хейла Г. и др.1

Изучение публикаций, в которых исследуются управленческие решения, показывает, что одни авторы связывают настоящую проблематику с разработкой и принятием решений на местах, другие акцентируют внимание на решениях, исходящих лишь от федерального центра. В последнее время активизировалась работа в области правового регулирования решений как основы документационного обеспечения управления: установлен порядок опубликования и вступления в силу законов, актов палат Федерального Собрания, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Научные работы ученых юристов, экономистов и социологов, обновление содержания управленческих актов и нормотворчество органов управления существенно продвинули осмысление проблем действия государственных решений. Однако целый ряд важных аспектов, входящих в систему приоритетов административной реформы, и прежде всего правореализация регионально-управленческих решений, до сих пор остается вне поля зрения исследователей. Отсутствие научных работ, посвященных реализации региональных решений как приоритетного направления государственного управления, не позволяет придать реформе искомую эффективную организацию и новый импульс прогресса. Выработке системного взгляда на ряд этих проблем и посвящено данное исследование.

Объект исследования - общественные отношения в области право-реализации региональных решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями административной реформы.

Предмет исследования - регионально-управленческие решения, проблемы их правовой реализации в системе приоритетов, большинство которых определено в Указах Президента РФ по вопросам административной

1 См.: Кхол И. Эффективность управленческих решений. М., 1975; Планкетт JI., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. Пер. с англ. М., 1984; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. М„ 1983. С. 24. реформы и совершенствования государственного управления1.

Цель диссертации состоит в теоретическом анализе и обобщении практики правореализации управленческих решений - приоритетного направления административной реформы в субъектах Федерации на этапе упрочения рыночных отношений и обеспечения конкурентоспособности экономики России. Цель конкретизируется в следующих задачах:

- определить теоретико-методологические аспекты правореализации управленческих решений в период перехода российских регионов от тоталитарной к рыночной экономике эволюционным путем на основе реформ;

- раскрыть сущность регионализации нормореализационного процесса на опыте осуществления государственных решений, связанных с проведением административной реформы;

- проанализировать регионально-управленческие решения как средства экономической безопасности регионов, прекращения избыточного государственного регулирования деятельности субъектов предпринимательства, исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- показать правовые требования к регионально-управленческим решениям о предоставлении государственными организациями качественных услуг гражданам и юридическим лицам;

- внести предложения по обеспечению единства теории и практики правореализации управленческих решений в процессе разграничения полномочий между уровнями исполнительной власти.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области права, экономики, управления и теории решений. При рассмотрении поставленных вопросов автор пользовался такими научными методами, как системный подход (анализ), программно-целевой, сравнительно-правовой, функциональный, социологический и другие. В соответствии с мировоззренческой позицией, принятой диссертантом, правовая реализация управленческих решений в

1 См.: Указы Президента РФ: от 23 июля 2003 года № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"; от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; от 16 июля 2004 года № 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"// Российская газета. 2003. 25 июля; 2004. 11 марта; 2004. 20 июля. субъектах Федерации - регионах исследуется как междисциплинарная проблема, изучаемая на основе теории государства, права и ряда отраслей правовой системы, организации управления и регулирования социальных и экономических отношений.

Проведенное исследование имеет постановочный и поисковый характер, намечает новые подходы, которые ни в коей мере не претендуют на законченность и предполагают дальнейшую разработку.

Научно-инофрмационную базу исследования составляют фундаментальные положения общей теории управления, права, экономики, социологии, статистики, системного анализа решений и прогнозирования, теории качества, концепции устойчивости и безопасности.

Аналитико-источниковая база диссертации включает нормативные правовые акты, программы и иные документы федеральных, региональных и муниципальных органов управления. В работе использованы официальные статистические материалы.

Большая польза в понимании проблемы и разработке предложений по исследованию темы извлечена из нормативных и архивных материалов, научных конференций, семинаров и собственной практики автора.

Эмпирической основой диссертации являются: материалы о право-реализационной деятельности органов управления субъектов Российской Федерации, ее месте в системе приоритетов административной реформы; экспертные заключения по ряду государственных и муниципальных решений; справочная литература и архивные данные.

Научная новизна состоит в переосмыслении теоретико-практических источников по исследуемой проблеме и обосновании перехода от значительной неосвоенности управления посредством правореализации приоритетных решений субъектов РФ к управлению на основе принципа собственной региональной компетенции. В диссертации содержится ряд выводов и рекомендаций, которые являются новыми или обладают элементами новизны. В том числе:

- разработаны основы теории приоритетности правовой реализации регионально-управленческих решений, обусловленных административным реформированием, а также регионального механизма осуществления этих решений. Сделан вывод: без своего продолжения на уровне субъектов РФ административная реформа обречена на неизбежное угасание;

- определен региональный аспект категории "правореализация управленческих решений" как способности субъектов управления правовыми средствами упреждающе вырабатывать стратегические ориентиры и приоритетные функции субъектов Федерации по: а) реализации управленческих решений с учетом научных рекомендаций относительно разработки правил подготовки, принятия и выполнения государственных и муниципальных решений; б) организации управления правореализационными отношениями в регионе; в) совершенствованию процесса осуществления приоритетных решений, разрабатываемых с целью улучшения социально-экономического положения регионов;

- выявлены средства правового обеспечения качества административной реформы в субъектах РФ, в том числе по результатам приоритетных, научно обоснованных решений, принятых в соответствии с российским законодательством и международным правом. При этом систематизированы предпосылки нового качества решений, достигаемого путем расширения региональной конкуренции, способов обеспечения правовой, социальной и финансово-экономической активности государственных и муниципальных органов власти, проведения ими независимой экспертизы нормативных актов;

- доказано, что система приоритетов административной реформы в субъектах РФ охватывает: реализацию решений о четком разграничении управленческих функций, в том числе о прекращении избыточного государственного регулирования экономической деятельности субъектов предпринимательства; предоставление государственными организациями качественных услуг; развитие с участием субъектов Федерации саморегулируемых организаций в экономической сфере; введение обязательной экспертизы решений об административном реформировании; создание эффективной системы показателей реализуемости решений о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти;

- обобщен опыт разработки концепций и региональных программ проведения административной реформы на примере Чувашской Республики, Архангельской, Московской, Томской и других областей, который может быть использован в процессе обновления системы органов исполнительной власти в субъектах РФ и составления новых реестров регионально-управленческих функций, исключающих дублирование в работе;

- представлен новый анализ и выявлены: во-первых, средства эффективности выполнения приоритетных решений; во-вторых, пути реализации новых, определенных реформой, управленческих решений в регионах; в-третьих, технологии воспроизводства новых идей в правореализационной деятельности, ее информационном, финансовом и инфраструктурном обеспечении;

- обоснована необходимость широкого использования региональных экспериментов в ходе реализации решений: о преобразовании сложносо-ставных субъектов РФ и оптимизации статуса территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств; о структурных изменениях в организации управления субъектов РФ и ее связи с новой системой федеральных органов исполнительной власти. Ставится также вопрос о принятии в субъектах РФ законов, конкретизирующих процесс административного реформирования, а также разработку нестандартных решений, связанных с широким обменом кадрами между бизнесом, наукой и госструктурами субъектов РФ.

Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на содействие укреплению единства теории и практики реализации управленческих решений, возможностью использования ряда предложений, разработанных автором, во исполнение Указа Президента РФ "О мерах по совершенствованию государственного управления" (2004г.). Результаты и рекомендации могут быть использованы в ходе административного реформирования, осуществления конституционных положений о гарантиро-ванности в России единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, в том числе субъектов Федерации.

Новые выводы и рекомендации диссертации, как и методология дискуссии и аргументации, могут применяться в учебном процессе при изучении соответствующих разделов теории права и государства, организации и управления, административно-правовой науки, в системе повышения квалификации преподавательских и управленческих кадров.

Апробация результатов исследования отражена в опубликованных работах и практической деятельности автора. Основные положения исследования, теоретические выводы и практические рекомендации получили одобрение на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы, а также методологических семинарах в Российской академии государственной службы при Президенте РФ и в аппарате администрации Президента Чувашской Республики.

Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных и литературных источников.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Федотова, Татьяна Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Перспективы административной реформы, в основе которой находится правореализация управленческих решений о повышении эффективности деятельности исполнительной власти, в значительной мере определяются правореализуемостью регионально-управленческих решений, осуществляемых под влиянием приоритетов реформирования. Об этом свидетельствует ряд выводов.

1. Исследование темы показывает, что демократическое управление возможно только в условиях окончательного освобождения от последствий тоталитарных решений и обеспечения экономической свободы, стимулирования реального сектора экономики и повышения эффективности деятельности системы органов исполнительной власти.

Поиск качественно новых путей реализации управленческих решений в социальном и экономическом процессе позволяет осуществить разработку теории приоритетности правореализации регионально-управленческих решений и ее составляющих частей: а) государственной правореализации управленческих решений в системе приоритетов административной реформы; б) организации регулирования рыночных отношений в полном соответствии с государственными решениями, основанными на создании благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов; в) реформирование регионального нормореализационного процесса с целью выработки решений о прекращении избыточного государственного регулирования, исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

В условиях тоталитарной системы многие нормореализационные функции были стянуты в административно-командный центр, усиливавший диктат сверху. Ведомственность, отсутствие механизма осуществления решений относительно комплексного развития территорий, невостребованность многих решений о демократизации административного реформирования увеличивали масштабы огосударствления собственности, обостряли проблемы власти, сдерживали взаимодействие внутрирегиональных структур. Все это вело к отчуждению человека от производства, экономики, к ограничению возможностей органов управления регионов обеспечивать реализацию принимаемых решений.

Возникла проблема развития комплексного характера данных решений, отражающего не только логическую модель желаемого результата хозяйствования, фиксации экономического значения и опыта, но и объема информации о реформировании управленческой деятельности. Речь идет о таких управляющих воздействиях, которые открывают простор целям и направлениям действия субъектов Федерации, правилам поведения их органов управления, ценностным, социальным и экономическим ориентирам, прогнозу последствий административной реформы. Именно отсюда берет свое начало правореализационность управленческих решений.

Провозглашение Конституцией Российской Федерации свободы экономической деятельности, реформирование экономики, системы и структуры органов исполнительной власти ставят множество проблем, среди которых особое место занимают вопросы правовой реализации региональных и муниципальных решений, деятельности всех управленческих структур, их взаимодействия между собой в правореализационном процессе. Возрастает роль и значение юридических норм, регулирующих осуществление решений приоритетного характера в регионах для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, укрепления новых форм собственности.

Разрабатываемая в настоящей диссертации теория приоритетности правореализации регионально-управленческих решений развивает систему и структуру органов, принимающих государственные решения, экономический потенциал регионов, содержание и юридические требования к данным решениям. Игнорирование потребностей и интересов управляемых объектов хозяйствования породило проблемную ситуацию в государственном управлении, когда разрастается конфликтная, экстремальная ситуация вокруг рыночной экономики, осуществления прав и интересов субъектов предпринимательства, нарушается порядок поддержания управляемости социально-экономических процессов, прежде всего в государственном и муниципальном секторах экономики.

Отсюда приобретают особую актуальность анализ и оценка осуществления приоритетных направлений административного реформирования, определенных в Указе Президента РФ от 23 июля 2003г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах".

Исследование правореализации управленческих решений о проведении административной реформы показывает, что рациональность и эффективность реформирования во многом определяется состоянием и развитием управленческой ситуации в субъектах РФ, умением учитывать достоинства и недостатки решений, иллюзии и реалии, консерватизм и новаторство, просчеты и здоровую интуицию, неразвитый управляющий потенциал и ресурсы регионов.

В этих условиях неизмеримо возрастает роль юридического закона как основы и формы государственных решений, соблюдения их субординации, сбалансированного соотношения духа и буквы закона в позитивном разрешении трудностей, возникших под влиянием вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. Необходимо достижение системности и юридически точного оформления управленческих решений, свидетельствующих о прекращении избыточного государственного регулирования деятельности субъектов предпринимательства, приобретающего необратимый характер.

2. Исходя из того, что исследование правореализации региональных решений должно в своей методологической основе руководствоваться принципом единства исторического и логического, правомерно сделать вывод: без осознания необходимости демократизации принципов, функции, форм, методов правореализационного процесса, без логического осмысления приоритетного назначения решений о совершенствовании государственного управления в субъектах Российской Федерации нельзя привести в действие внутренние механизмы закономерного движения по пути социального прогресса. Исходя именно из демократического характера решений органов власти, особенно их отношений с предпринимательским сектором экономики, надо полнее раскрывать научные категории, вокруг которых ведется дискуссия относительно сущности и роли регионального управления, его реформирования на путях становления системы реального народовластия, исключающей дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти Федерации.

Преодоление последствий кризиса решений управленческого характера предполагает направленность административной реформы на совершенствование правового регулирования оптимизации полномочий между органов управления субъектов РФ и территориальных органов исполнительной власти федеральных органов, повышения их ответственности.

В регионально-правовом знании наблюдается активное развитие частно-научных понятий, которые затем превращаются в общенаучные, в правовые категории: целостность, единство системы региональных решений, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами управления, организация исполнения, информация, обратная связь и т.п. Решение этих правовых вопросов, лежащих в основе теоретического истолкования проблемы системы правореализации, хотя и опосредованно, но весьма существенно влияет на ход познания региональных систем управления.

Одна из сложных и пока еще нерешенных проблем - взаимоотношения органов законодательной, исполнительной и судебной власти в правореализационном процессе на уровне субъектов РФ призвана базироваться не только на принципе разделения властей, что предполагает самоV стоятельность органов каждой "ветви" власти, но и их целеустремленности, настойчивости, единства действий для достижения целей административного реформирования.

Как бы там ни было, думается, что первоочередная задача в этом плане - принятие и реализация федерального закона об общих принципах организации исполнения решений, принятых представительными и исполнительными органами государственной власти в ходе совершенствования государственного управления. В соответствии с этим законом будут решаться проблемы как реализации властных функций на региональном уровне, так и формирования и функционирования вертикали исполнительной власти.

Также требует правового упорядочивания и совершенствования проблема сочленения с регионами решений, принятых отраслевыми и функциональными структурами управления (министерствами, службами, агентствами и др.). Необходима не только тщательная и всесторонняя "выверка" всех конкретных решений, но и издание на федеральном уровне типовых инструкций, которые служили бы правовым ориентиром при подготовке в субъектах РФ соответствующих решений комитетами, управлениями, департаментами, не ограничивая, разумеется, их возможность свободного усмотрения, нормотворчества и стабилизации процесса правореализации решений, входящих в систему приоритетов административной реформы.

3. Приверженность правовому государству и демократии в процессе обновления государственных решений надо рассматривать не абстрактно, а в единстве с механизмами (частями, элементами) их воплощения в жизнь общества. Один из элементов - правовой механизм нормореализации обретает реальное содержание в том случае, если прочно опирается на укрепление конституционного порядка, законности, дисциплины и ответственности в жизнедеятельности субъектов Федерации. Другая часть рассматриваемой теории - механизм действия регионально-управленческих решений подзаконного характера должен учитывать, наряду с достоинствами своей модели, и слабости, недостатки, выразившиеся в чрезмерной политизации этих решений, сохраняющих также значительную долю абсолютизации экономической свободы. Третья часть теории, разрабатываемой в диссертации, - механизм реформирования государственного нормореализационного процесса, который будет безуспешным, если не станет на реальные основы теории развития правотворчества и ее составной части - концепции демократической организации функционирования решений социального и экономического характера. Необходимо преодолеть незавершенности, слабости, противоречия в нормореализационном процессе, ведущие к снижению качества регионального административно-правового реформирования.

Однако, теория правореализации, к тому же оторванная от формирующейся рыночной системы, от конституционной организации функционирования органов государственной власти, оказалась слабо разработанной в юридической науке. Все это усилило процесс нарастания социальной энтропии, кризиса, а затем чрезмерного употребления административных методов управления, в результате чего возникла необходимость ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства.

Оформляя в ходе административной реформы свою деятельность посредством правовых решений, региональные и муниципальные органы власти тем самым защищают личность от произвола коррумпированных служащих, а общество - от анархии в сфере предпринимательства, чрезмерной неуемной энергии и противоправной активности. При этом решения, принимаемые государством для надлежащего исполнения правовых предписаний органами государственной власти субъектов РФ и местным самоуправлением, не могут противоречить принципам законности и справедливости.

4. Административная реформа, представляя собой комплексный и глубокий процесс правореагтизации управленческих решений, рассчитана на долгосрочную перспективу. Поэтому она требует не только изменения и принятия на федеральном и региональном уровне соответствующих нормативных правовых актов, но и осознанного изменения подходов к государственному управлению, правил поведения государственных служащих и населения регионов в целом.

Как показывает проведенный анализ, на первоначальном этапе административной реформы основное внимание федерального центра было сосредоточено на работе по проведению функционального анализа и изменению. в соответствии с его результатами структуры органов исполнительной власти и перераспределению полномочий между ними.

Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти призвана обеспечить выполнение программных задач, стоящих сегодня перед Российским государством: установление новой системы и структуры федеральных и региональных органов исполнительной власти, укрепление системы федеральных округов; объединение сложносоставных субъектов РФ, снижение административных барьеров для предпринимательства и изменения в налогообложении. В дальнейшем целесообразно изменение концепции государственного регулирования экономики в рамках ориентации субъектов РФ на борьбу с коррупцией и снижение бюрократической нагрузки на хозяйствующих субъектов при одновременном усилении государственного воздействия на секторы экономики, связанные с обеспечением региональной безопасности и предоставлением социально важных услуг.

По завершении начального этапа административной реформы на первый план должны выйти задачи реформирования системы государственной службы в соответствии с действующими законодательными актами: федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы РФ" и федеральной программой "Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1330, а также федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Проведение административной реформы в субъекте РФ необходимо неуклонно осуществлять на основании установленных федеральным центром подходов, закрепленных в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" и разработанных в соответствии с ним концепции проведения административной реформы на территории отдельно взятых регионов и целевых программ субъектов Федерации "Административная реформа исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований".

Тем не менее, практические мероприятия по реализации основных направлений административной реформы должны включать в себя и ряд задач, решение которых обеспечит ослабление влияния угроз общественной безопасности на территории субъектов РФ. Проведение административной реформы в них следует планомерно осуществлять в течение ряда лет, поскольку предварительно необходимо проведение анализа функций исполнительных органов власти и органов местного самоуправления. Впоследствии на основании его результатов целесообразно производить формирование регионального аппарата в соответствии с научной методикой рациональной структуры исполнительных органов власти субъектов РФ, отвечающей современным социально-экономическим условиям. Также необходимо принимать во внимание и то обстоятельство, что до начала практической реализации данных приоритетных решений необходимы разработка и утверждение значительного числа нормативных правовых актов по вопросам проведения административной реформы на территории регионов.

5. Определение общих правовых условий государственной деятельности отнюдь не означает, что в ряде случаев не может быть установлена детальная регламентация отдельных сторон управления в форме региональных решений, которая имеет общеобязательное нормативно-правовое значение для всего государственного механизма правореализации. Она осуществляется нормами права, установленными или санкционированными компетентными органами государства или управомоченными на то общественными организациями. В таких нормах закреплен образец, устанавливающий строго определенные рамки поведения, соблюдение которых является обязанностью всех органов государственной власти.

Принимая приоритетные решения, в частности о проведения административной реформы, законодатель субъекта РФ должен руководствоваться экономическими интересами и потребностями этих лиц в рамках единой общепризнанной концепции правореализации. Однако концепция появляется в готовом виде не столько из разработок ученых, сколько из социальной и экономической действительности, законодательного опыта и нормореализа-ционной практики. Для этого надо преодолеть хаотичное развитие законодательства субъектов РФ, не обеспечивающее системность регионального права и ведущее к нарушению внутренней логики правореализационной деятельности по осуществлению административной реформы, основанной на комплексности, плановости и скоординированности процесса реализации государственных решений.

Работа над осуществлением управленческих решений в системе приоритетов административной реформы предполагает глубокое осмысление сложившейся технологии правореализационной деятельности, не ограниченное формальными вопросами принятия решений. Сами государственные решения становятся регулятором общественных отношений лишь тогда, когда они входят в сознание народа.

Речь идет о формировании правового сознания, которое поднимает нормореализационный процесс не только до определенной системы запретов и ограничений, но и до разумных норм поведения человека в новом, оп-деленном реформой правовом и экономическом пространстве, основанном на плюрализме и свободе, развитии системы саморегулируемых организаций в области экономики. В этих целях требует повышения эффективность регионально-правовых исследований на основных направлениях административной реформы.

6. В исследовании федеральных и региональных решений, регулирующих реформируемые процессы управления, развивается тенденция к устойчивости сферы правового закрепления экономических отношений. Расширение нормореализационной деятельности и правовой активности регионов, создающих свою нормативно-правовую базу административного реформирования, диктуется ситуацией в России (модернизация общественных отношений, стабилизационные тенденции и др.).

Однако прогнозирование последствий принимаемых решений должно опираться на право субъекта Федерации укреплять свое самообеспечение и самодостаточность, развивать систему саморегулируемых организаций в области экономики, чтобы не оставались декларативными нормы, провозглашенные в Указе Президента РФ от 2003 г. № 824. В частности, на паритетной взаимозависимости федерального центра и регионов, а не на решениях с односторонними санкциями, должны строиться их бюджетные обязательства, касающиеся регулирования финансово-экономической деятельности, надзора и контроля.

Составной частью решений, направленных на конкретизацию административной реформы непременно, станет конкретизация взаимоотношений федеральных, региональных и муниципальных органов, включая процедуры передачи объектов собственности, делегирование хозяйственных полномочий, поддержки экономически слабых административно-территориальных единиц.

В государственных решениях рыночно-экономической направленности приобретают особое значение приоритетное основание, его правовая обусловленность и обоснованность. Рынок открывает простор учету в этих решениях естественно-природных и общественно-исторических закономерностей и форм, всех возможностей объективизации управленческих решений, включая потребности, интересы и цели рыночных отношений.

Однако государственно-правовая сущность анализируемых решений не исключает субъективность, обусловленную властным характером региональных решений. В целях недопущения произвола, под прикрытием административной реформы, надо усилить правовое обеспечение контроля федеральных и региональных органов исполнительной власти за качеством управленческих решений, совершенствования форм, методов и процедур их реализации. В частности, без учета конкретных объективных и субъективных условий, в которых находятся органы исполнительной власти субъекта Федерации при принятии и реализации государственных решений, развития способов их обоснования и исполнения, вряд ли достижима научная обоснованность правореализации управленческих решений в системе приоритетов административной реформы.

7. Чтобы эти региональные решения были действенными в процессе осуществления, необходимо научно обоснованное взаимодействие представительных и исполнительных органов власти на всех уровнях управления прежде всего в интересах защиты от деструктивных элементов, ведущих наступление на эти решения.

Государственные решения как акт выбора и воли, свободы и необходимости, как способ реализации компетенции органов власти должны наращивать свой сущностный потенциал, учитывая при этом общегосударственное значение данных решений. В связи с этим необходимо, на взгляд автора, комиссии по проведению административной реформы Правительства РФ взять за основу реформирования такие управляющие воздействия, которые открывают простор целям и направлениям действий Федерации и ее субъектов, правилам поведения их органов власти, ценностным, социальным и экономическим ориентирам, прогнозу будущего состояния федеративных, региональных и муниципальных отношений. Именно отсюда берут рациональные начала в управленческих решениях субъектов Федерации, принимаемых в интересах проведения административной реформы.

Жизнь требует повышения активности, инициативы, деловитости и компетентности органов власти в правореализационном процессе, направленном на обеспечение государственной целостности и стабильности Российской Федерации. Речь идет не только о сравнительно общем представлении о правореализационном процессе как объективной реальности, сложившейся в конкретных условиях, но и предшествующем опыте, недогматическом подходе к научным рекомендациям, исключающим абсолютизацию отдельных методик и частных методов исследования организации исполнения государственных и муниципальных решений.

Системный подход к этим решениям включает в себя оба момента - и элементарный, и интегральный. Попытки найти лишь элементы реформы, оставаясь лишь на федеральном уровне, как и стремление искать причины неудач в реформировании вне системных пределов (сверху до низу), ведут к тому, что познание форм и методов правореализации решений покидает почву объективных факторов и лишается своей практической и теоретической значимости.

Использование синтетического, т.е. сочетающего в с себе и элементарный, и системный подходы к исследованию сложноорганизованного процесса правореализации основных положений административной реформы в субъектах РФ также связано с развитием представлений о сложных управляющих и самоуправляемых системах социального и экономического характера (теории информации, теории управления, теории развития системы саморегулируемых организаций в области экономики и др.). Этот подход может обогатить и конкретизировать основные понятия и принципы уровневой организации сложных систем исполнения государственных решений субъектов Федерации (относительная автономность каждого уровня, характер связи и соподчиненности между ее уровнями, структурами, стадиями и т.п.).

Вопрос о согласованности между отдельными частями и интегральными структурами государственной организации правореализации решений, включая акты о проведения административной реформы, состоит в преодолении последствий кризиса власти и экономики, упрочении взаимосвязи свободы экономической деятельности и демократизации нормореализаци-онной деятельности. Выделяя самостоятельную проблему эффективности решений органов государственной власти субъектов РФ по регулированию реформируемых управленческих процессов, необходимо добиться оптимизации государственных решений, предполагающей рыночную обусловленность и легитимность властного волеизъявления всех участников нормореа-лизационного процесса (соучастие должностных лиц и граждан в подготовке, принятии и реализации управленческих решений, экономическая обусловленность и согласованность интересов, разрешение конфликтных ситуаций в рыночных отношениях, формирование понимания и взаимной ответственности участников управленческих отношений).

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Федотова, Татьяна Владимировна, 2005 год

1. Официальные документы, нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

3. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод// Международные акты о правах человека. М., 2000.

4. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г.// СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

5. Федеральный закон от 25 сентября 1997г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ. 1997. №2. Ст. 4464.

6. Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

7. Федеральный закон от 27 мая 2003 года "О системе государственной службы Российской Федерации"// СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

8. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

9. Гражданский Кодекс Российской Федерации. М., 2003.

10. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.

11. Указ Президента РФ от 22 октября 1993 года "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1993. №43. Ст. 4089.

12. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Утверждён Указом Президента РФ от И января 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 174.

13. Указ Президента РФ от 3 июля 1996 г. "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" //СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2756.

14. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. //СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5011.

15. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. №20. Ст. 2112.

16. Указ Президента РФ от 27 июля 2003г. "О мерах по осуществлению административной реформы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

17. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. №3. Ст. 119.

18. Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. "О мерах по совершенствованию государственного управления"// СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3019.

19. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2002. 19 апреля.

20. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2003. 17 мая.

21. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2004. 25 мая.

22. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

23. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О Концепции экономического и социального развития Российской Федерации на 1996-2005 года" //СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3045.

24. Конституции республик в составе Российской Федерации. М., Издание Государственной Думы "Известия". 1996. Вып. 1-2.

25. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., Издание Государственной Думы "Известия". 1995-1998. Вып. 1-7.

26. Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года// Российская газета. 2004. 7 октября.

27. Текущий архив Орловской областной Думы за 1998 год.

28. Текущий архив Администрации Орловской области за 20032004 годы.

29. Текущий архив Московской областной Думы за 2003-2004 годы.

30. Стратегия социально-экономического развития Чувашской Республики до 2010 года. Чебоксары. 2003.

31. Послание Президента Чувашской Республики Государственному Совету Чувашской Республики. Чебоксары. 2003.

32. Текущий архив Министерства юстиции Чувашской Республики за 2004 год.

33. Текущий архив Администрации Томской области за 2004 год.

34. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1997. Вып. 4.

35. Монографии, тематические сборники, материалы научных конференций, учебные и справочные издания

36. Административное право. Учебник РАГС. М., 2004.

37. Административная реформа: предупреждение конфликтов, правонарушений и бесконтрольности. Сборник научных статей. М., 2003.

38. Атаманчук Г.В., Кейзеров Н.М. Культура решений менеджмента. М., 1995.

39. Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. М., 2000.

40. БСЭ. Издание 2-е. Т. 36. М., 1995.

41. Винсент О. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. М., 1983.

42. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Разработка управленческого решения. М., 1997.

43. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. М.,1999.

44. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002.

45. Ионова А.И. Региональные особенности организации управления и государственной службы в Российской Империи. М., 2001.

46. Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996.

47. Карданская HJI. Принятие управленческого решения. М., 1999.

48. Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1994.

49. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Том 1.М., 1993.

50. Козелецкий Ю. Психологическая теория решений. М., 1979.

51. Котлер Ф. Маркетинг и менеджмент. СПб., 1998.

52. Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М., 1975.

53. Лебедев М.П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М., 1974.

54. Мальцев Г.В. Право и политика современной России. М., 1996.

55. Планкетт JI., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. /Пер. с анг. М., 1984.

56. Право, экономика и культура управления. Сборник научных статей. М., 2001.

57. Проблемы правового обеспечения государственного строительства. Федеральный и региональный уровни. Орел. 1998.

58. Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004.

59. Регион и Федерация: в поисках оптимума. М., 1996.

60. России управленческие знания. М., 2002.

61. Российский статистический ежегодник. М., 1996.

62. Савин В.Н. Ответственность органов власти субъекта Федерации за Россию. М., 2001.

63. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003.

64. США: организационные формы и методы управления промышленными корпорациями. М., 1972.

65. Трахтенгерц Э.А. Компьютерная поддержка принятия решений. М., 1998.

66. Федерализация в зарубежных странах М., 1993.

67. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1987.

68. Чернышев А.Г. Регион как субъект политики. Саратов, 1999.

69. Научные статьи, публикации и обзоры в периодических изданиях, авторефераты

70. Аксаков В.Е. правовые основы обеспечения внутренней безопасности региона (на примере Московской области). Автореф. канд. юрид. наук. М., 2003.

71. Барциц И.Н. Конституционная реформа и обеспечение единства правового пространства России // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000.

72. Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ// Федерализм. 2003. № 3.

73. Варламова Н.В. Конституционный строй России: нормативная модель и политическая реальность // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000.

74. Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству// Журнал российского права. 2003. № 10.

75. Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России// Полис. 2001. № 4. С. 132-162.

76. Ганликс А.Б. Многообразие форм федерализма в США. Государство и право. 1994. № 6.

77. Голодинкина С.О. Геополитическая экспансия стран СевероВосточной Азии как угроза региональной безопасности России (на примере Приморского края). Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2004.

78. Государственная служба. Зарубежный опыт. Информационно-аналитический бюллетень. РАГС. 1997. № 1 (18).

79. Иванова Н. Сегодня меньше, чем вчера. А завтра? Михаил Фрадков реорганизовал аппарат Правительства// Российская газета. 2004. 27 апреля.

80. Иванченко J1.A. Организационно-правовое обеспечение приоритетов регионального развития // Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. М., 2000.

81. Иванченко J1.A. Формирование правовых механизмов взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации // Вторая Международная конференция по федерализму. Москва, 16-17 декабря 1997 г. М., 1999.

82. Казанцев Н.М. Государственная служба в контексте административной реформы // России управленческие знания. М., 2002.

83. Киселев Н. Большие ожидания на архангельских широтах// Российская газета. 2005. 13 января.

84. Концепция целевой программы "Административная реформа"// Коммерсантъ. 2004. 25 октября.

85. Конюхова И.А. Проблемы становления конституционализма в современной России // Конституционно-правовая реформа в Российской Федерации. М., 2000.

86. Крылов Б.С. Региональные аспекты Российского законодательства// Переговорные механизмы создания согласованного правового пространства в субъектах РФ и Российской Федерации в целях обеспечения стабильности Российской государственности. М., 1999.

87. Кузнецов С.Ю. Субъекты Российской Федерации: проблемы регулирования регионально-управленческих отношений. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

88. Лашкина Е. Правительство: издание второе, исправленное// Российская газета. 2004. 21 мая.

89. Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2002.

90. Мальцев Д. Центр принятия решения// Российская газета. 2004. 18 ноября.

91. Медведева В.К. Региональная политика России в условиях реформирования федеративных отношений. Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2002,

92. Могучих Е.В. Правовое регулирование взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в области предметов совместного ведения. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.

93. Пороховский А.А. Государственные интересы и национальная экономическая безопасность США: Экономика. Политика. Идеология. 1994. №10.

94. Прокошин В.А. Диктатура закона в системе жизнеобеспечения территорий// Регион: к новому качеству управления. М., 2000.

95. Сусликов В.Н. Управленческие правоотношения в экономике региона: проблемы теории и практики. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

96. Федосов П.А., Валентен С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты// Полис. 2002. № 4.

97. Федотова Т. Государственный контроль в борьбе против криминализации финансового сектора экономики// Человек и власть закона: гармонизация отношений. Сборник научных статей. М., 2003.

98. Федотова Т.В. Региональная организация управления процессом осуществления экономико-правовых решений// Реформирование федеративных отношений: организационно-правовые проблемы. М., 2003.

99. Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность// Государство и право. 2002. №5.

100. Шаблова Е.Г. Перспективы развития правового института возмездного оказания услуг.// Журнал российского права. 2002 г. № 1.