Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Калюжный, Николай Николаевич

• Калюжный, Николай Николаевич
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Калюжный, Николай Николаевич

Введение.

Глава I. Конституционно-правовые основы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации.

§ 1. Контроль как особая функция органов государственной власти в

Российской Федерации.

§ 2. Органы исполнительной власти в системе государственных органов, осуществляющих контроль в Российской Федерации.

§ 3. Правовое регулирование осуществления государственного контроля в Российской Федерации и европейских странах: исторический и сравнительно-правовой анализ.

Глава II. Развитие контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.

§ 1. Совершенствование контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации.

§ 2. Реорганизация системы государственного контроля при осуществлении административной реформы в Российской Федерации.

§ 3. Нормативно-правовое обеспечение развития контрольных функций органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Функция контроля в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти непосредственно связана со взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Власть и ее органы подлежат постоянному наблюдению и контролю. В каждом направлении функционирования власти должна быть установлена своя мера контроля, обеспечивающая главное: действенность органов исполнительной власти по развитию экономики страны, реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Обращение к исследованию конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации дает возможность рассмотреть сущностные процессы, происходящие в стране в условиях реформирования системы государственной власти. Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые обеспечили бы эффективность осуществления государственного контроля в Российской Федерации. Основной целью реорганизации системы государственного контроля и надзора является ее модернизация и повышение эффективности.

Исследование проблематики конституционно-правового регулирования контрольных функций органов исполнительной власти предполагает разрешение важнейших задач современной Российской государственности:

• утверждение модели государственного контроля, соответствующей потребностям развития экономики;

• достижение согласия как по предмету контроля, так и по принципам его осуществления;

• совершенствование системы государственного контроля, прежде всего институциональных структур, призванных гарантировать его эффективность;

• законодательное закрепление юридических механизмов и процедур соблюдения принципов осуществления контроля, мер воздействия на нарушителей.

Таким образом, разработка юридически обоснованной концепции контроля в деятельности органов исполнительной власти предполагает ответ на следующие вопросы:

1. Прежде всего, каковы цели осуществления органами исполнительной власти в Российской Федерации контрольных функций?

2. Как должен быть организован государственный контроль и где пределы государственного вмешательства, прежде всего, органов исполнительной власти, в экономическую сферу в условиях рыночной экономики?

3. Какие механизмы должны быть использованы органами исполнительной власти для обеспечения неукоснительного соблюдения дисциплины в экономической сфере, и каковы меры ответственности за ее нарушение?

Без четких ответов на поставленные вопросы трудно представить полноценное и обладающее перспективой функционирование системы исполнительной власти в России, и, в конечном счете, решение экономических проблем, поступательное развитие экономики страны.

Необходимость анализа современного состояния осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации, потребность разработки мер по обеспечению большей эффективности этого процесса в условиях проведения административной реформы в стране обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на общепризнанность отечественными учеными-специалистами в области права и государственного строительства значимости исследования проблем осуществления контроля, вопросы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации в условиях становления рыночной экономики не были подвергнуты в отечественном правоведении специальному анализу.

За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям. Прежде всего, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных инструментов контроля деятельности, неумелого регулирования социально-экономических процессов, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов.

В то же время, глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного и государственного строительства в России. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области конституционного права, теории права и государства, прежде всего: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, С.В. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Различные аспекты проблемы исследовались в работах отечественных специалистов в области финансового и административного права, государственного управления, прежде всего: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Е.Ю. Грачевой, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина,

А.Ф. Ноздрачева, А.В. Мицкевича, М.И.Пискотина, Н.Д. Погосяна,

A.Е. Постникова, B.C. Прониной, А.Д. Селюкова. М.С. Студеникиной,

B.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, С.О. Шохина, В.Ф. Яковлева и др.

Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. В работе использовались нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.

Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими управленческой деятельности. Важными источниками диссертационного исследования стали документы министерств и ведомств, в том числе проекты различных программ в области реформирования системы государственного управления, основные направления стратегии правового и экономического развития страны.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цель системно представить организационные, нормативно-правовые основы конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и разработать практические рекомендации по их совершенствованию.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:

• изучение конституционно-правовых основ осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации;

• представление контроля как особой функции органов государственной власти в Российской Федерации;

• характеристика роли органов исполнительной власти в системе государственных органов, осуществляющих контроль в Российской Федерации;

• исторический и сравнительный анализ правового регулирования осуществления государственного контроля в Российской Федерации и европейских странах;

• разработка механизмов реорганизации системы государственного контроля при осуществлении административной реформы в Российской Федерации;

• исследование процессов совершенствования контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы;

Итогом проведенного исследования выступает обоснование концепции совершенствования осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций.

Объектом исследования являются отношения, характеризующие систему правовых и управленческих связей, складывающихся в процессе осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций. Это: нормативно-правовое и организационно-правовое обеспечение контрольных функций органов исполнительной власти; взаимодействие органов власти при осуществлении государственного контроля, применение мер ответственности за нарушение законодательства.

Предмет исследования составляют вопросы конституционно-правового регулирования государственного контроля в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и практические проблемы его осуществления.

Аналитический потенциал исследования конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации состоит в том, что при изучении данной проблематики можно определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.

Методология исследования. Методологической основой исследования выступил, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций. Структурно-функциональная характеристика контроля как особой функции органов исполнительной власти имеет первостепенное значение для выработки верного представления о современном состоянии государственной власти в Российской Федерации. Сегодня необходимо переосмыслить место контроля в деятельности органов исполнительной власти, роль этой сферы деятельности в обществе и значение в развитии государства.

Диагностика осуществления органами исполнительной власти контрольных функций предполагает использование различных методов при оценке этого явления и поиске путей разрешения имеющихся противоречий. В ходе исследования различных аспектов конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др.

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права, позволило: во-первых, проанализировать конституционно-правовые основы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации; во-вторых, представить рекомендации по реорганизации системы государственного контроля в условиях проведения административной реформы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем дан комплексный конституционно-правовой анализ вопросов осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации. В диссертации системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования, которые изучены отечественным правоведением в недостаточной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом ре1улировании, которые не нашли своего должного научного разрешения, предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации функции контроля. В диссертации исследованы не только вопросы конституционной теории, но и рассмотрены практические аспекты развития контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы: • Конституционно-правовые аспекты контроля рассматриваются автором в диссертации как элемент деятельности любой системы управления и как обособившаяся, относительно самостоятельная система функций органов исполнительной власти. Подробно анализируя систему органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные функции в России, диссертант приходит к выводу, что функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. Диссертантом выявлена тенденция, согласно которой, чем прозрачнее деятельность контролирующих органов, чем компактнее, четче и яснее прописаны в нормативных актах об органах исполнительной власти такие компоненты, как предмет, формы, методы и средства контрольной деятельности, тем эффективнее органы исполнительной власти осуществляют контрольные функции; и, наоборот, большое количество противоречивых нормативно-правовых актов, формализм, порождают разрастание институтов контроля, нацеленных на сам процесс контроля, а не на его результат;

• диссертант приходит к выводу о необходимости нормативно-правового закрепления предмета контроля, как совокупности обязательных требований, являющихся необходимым условием оптимизации, системы контрольно-надзорных органов, их состава, численности и порядка финансирования, разграничения функций между органами контроля в целях устранения дублирования;

• автор диссертации полагает что, контроль, осуществляемый органами исполнительной власти в единой системе государственной власти Российской Федерации, является развитием принципа верховенства закона и, следовательно, формой реализации ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации 1993 г. о верховенстве федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Правовые основания административного контроля выводятся автором, во-первых, из федеральных законов; во-вторых, из подзаконных нормативно-правовых актов издаваемых органами исполнительной власти Российской Федерации по поручению законодателя, т.е. во исполнение конкретной статьи действующего федерального закона, непосредственно устанавливающей задачу подзаконного регулирования данного предмета; в-третьих, из законов субъектов Российской Федерации, принятых в области административного и административно-процессуального законодательства как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

• на основании проведенного анализа, установлено, что несовершенство системы контроля продолжает оставаться препятствием для серьезной надзорной деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. По мнению автора контроль за соблюдением руководителями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и федеральных законов, необходимо дополнить возможностью применения к ним, через институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах мер ответственности, вплоть до отрешения от занимаемых должностей; что, по мнению диссертанта будет служить эффективным инструментом обеспечения соответствия решений органов власти субъектов Российской Федерации федеральному законодательству;

• по мнению диссертанта, контроль нельзя рассматривать изолированно, вне контекста осуществляемых в Российской Федерации реформ. Реализация мер, направленных на упорядочение контроля, невозможно вне тесной увязки с реформой государственной службы. В частности, многие положения Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не могут быть эффективно реализованы без инвентаризации обязательных требований и проведения реформы контрольно-надзорных органов в рамках общей административной реформы;

• результаты исследовательской работы, выполненные диссертантом, показывают, что характерной негативной особенностью на современном этапе становления Российской государственности является наличие в контрольных функциях органов исполнительной власти: а) совмещения властных функций и полномочий с функциями хозяйствующих субъектов конкурентного характера; б) дублирования контрольных функций различными элементами системы исполнительной власти; в) наличия в органах исполнительной власти излишних контрольных функций и полномочий; г) не достаточное нормативно-правовое регулирование и стимулирование процесса передачи части функций и полномочий от органов исполнительной власти в ведение хозяйствующих субъектов, посредством включения в систему контроля института саморегулирования; д) отсутствия механизма бюджетного финансирования контролирующих органов исполнительной власти, ориентированного на цели контрольной деятельности (на исполнение конституционных прав граждан), а не на сам процесс контроля (на количество выявленных нарушений и вынесенных штрафных санкций);

• автор диссертации на основании системного анализа контрольных функций органов исполнительной власти, в целях избавления целого ряда государственных институтов от исполнения несвойственных им функций, обеспечения конституционных гарантий граждан, приходит к выводу о необходимости изменить «место приложения» административных наказаний (воздействий) и необходимости создания единых федеральных институтов контроля. Предлагается пересмотреть ряд функций федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и передать часть полномочий и функций контроля на другие властные уровни. В частности, диссертант обосновывает необходимость и целесообразность создания единого государственного института контроля в виде федерального органа исполнительной власти - «Федеральной контрольной палаты». Этот институт должен находиться в юрисдикции Президента Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов деятельности органов исполнительной власти, обеспечения эффективности выполнения ими контрольных функций.

Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при осуществлении контрольных функций органами исполнительной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область-законопроектных работ. Обоснованные в диссертации рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного контроля. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и экономических учебных заведениях конституционного права, административного права, курсов по теории и практике государственного управления.

Апробация результатов исследования. Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях.

Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, двух приложений, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Калюжный, Николай Николаевич

Выводы из анализа контрольных функций министерств и ведомств Российской Федерации:

1. Контрольные функции министерств и ведомств плохо согласованы между собой по форме, смыслу и содержанию, что указывает на отсутствие в Российской Федерации единой продуманной и сбалансированной системы контроля исполнения управленческих решений. Например, в одних министерствах и ведомствах прописан контроль за исполнением федеральных законов, в других - это положение отсутствует.

2. В контрольных функциях министерств и ведомств четко не выделены две составляющие: субъектные контрольные функции (направленные на осуществление контроля за субъектами управления) и объектные контрольные функции (направленные на осуществление контроля за объектами управления). Это обстоятельство заведомо предопределяет низкую эффективность исполнения управленческих решений.

3. Анализ содержания контрольных функций министерств и ведомств дает основание полагать, что сложившаяся система контроля в большей степени ориентирована на практику хозяйствования в период существования СССР или в период становления российской государственности, но мало пригодна для решения задач в условиях проведения административной реформы.

4. На наш взгляд, имеют место случаи придания отдельным министерствам (ведомствам) несвойственных для них контрольных функций. Например, Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству участвует в контроле за выполнением отраслевых целевых программ улучшения условий и охраны труда4. Однако эта функция в большей степени характерна для минтруда и социального развития, а также профсоюзов.

5. Контрольные функции в положениях министерств и ведомств целесообразно отделить от других функций и выделить их отдельной строкой.

6. Сегодня назрела необходимость создания единой системы российского контроля на всех уровнях исполнительной власти, что требует пересмотра контрольных функций каждого министерства и ведомства. Это одно из необходимых условий повышения эффективности исполнения управленческих решений.

Исходя из общих теоретических подходов к государственному контролю (надзору) как одной из форм осуществления государственной власти, системного толкования законодательства, определяющего функции исполнительной власти и правовое положение государственных служащих, следует сделать вывод о необходимости разработать и реализовать Программу реорганизации системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности, в которой предусмотреть следующее:

4 Постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2000 г. № 301 "Об утверждении Положения о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству

1. Структурное обособление органов государственного контроля (надзора), придание им статуса самостоятельных федеральных органов исполнительной власти и определение сферы их полномочий только в отношении контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

2. Установление количества органов государственного контроля (надзора), их структуры и численности в зависимости от экономической целесообразности осуществления государственного контроля (надзора) в каждой конкретной сфере.

3. Распределение функций контроля между контрольно-надзорными органами таким образом, чтобы один предмет контроля находился в компетенции только одного органа.

4. Объединение аналогичных функций органов государственного контроля (надзора), осуществляемых различными ведомствами в той или иной области хозяйственной деятельности, путем слияния органов государственного контроля (надзора) со сходной компетенцией.

5. Оптимизацию количества органов государственного контроля (надзора) федерального уровня с учетом возможности и целесообразности осуществления государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе разграничения закрепленных в законодательстве Российской Федерации предметов ведения.

6. Установление принципа, что государственный контроль (надзор) должен осуществляться государственными служащими.

7. Обеспечение устойчивости, достаточности и своевременности бюджетного финансирования органов государственного контроля (надзора) при установленном в законодательстве Российской Федерации запрете на совмещение властных и конкурентных функций в одном органе и одновременном сокращении объема осуществляемых контрольно-надзорных функций.

8. Исключение прямого или косвенного финансирование деятельности органов государственного контроля (надзора) за счет отчислений от штрафов, внебюджетных источников, прямых и косвенных отчислений непосредственно от подконтрольных субъектов.

9. Пересмотр объема (перечня) платных работ и услуг, которые оказывают государственные органы хозяйствующим субъектам. В данной связи необходимо определить перечень функций, реализуемых государственными органами, но которые можно вывести из государственной компетенции и передать в сферу рыночных услуг.

Заключение

Нынешний этап реформ в России предъявляет новые требования к власти. Это объективная необходимость, связанная с потребностью адаптации к быстро меняющемуся обществу. Структуры управления все больше входят в противоречие с интенсивно развивающимся обществом, с новыми задачами и функциями управления. Нужна новая, опережающая социально-экономические процессы, модель государственного управления, в том числе и в системе контрольных отношений.

В условиях системного кризиса начала-середины 1990-х годов нарушился принцип всеобщности контроля. Из его сферы были выведены отдельные республики, области и города, появились неприкасаемые для контроля органы. В результате произошло ослабление контроля непосредственно внутри органов государственной власти и управления. «В условиях распада СССР, децентрализации государственного управления, системного кризиса, демонтажа старой структуры контроля были предприняты попытки создания новой системы контрольной деятельности государства, создано немало новых контрольных структур на федеральном и региональном уровне: Главное контрольное управление Президента РФ, Счетная палата Федерального Собрания, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия, министерства и ведомства по контролю за валютными операциями, монопольной деятельностью, по сбору налогов» - пишет В.А. Сулемов1. Начальный этап реформ был связан с освобождением экономики от тотального государственного управления, приватизацией государственной собственности, созданием федеративного устройства страны с расширением самостоятельности субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. И все же сложившаяся система государственного управления не

1 Сулемов В.А. Основные теоретические положения кадрового контроля // Кадровый контроль в системе государственной службы. М.: РАГС, 2002. соответствует стоящим в настоящее время перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.

Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению функций государственного управления и оказания общественных услуг. В условиях, в которых пребывала система власти в конце XX века, России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, - отметил в своем первом программном в качестве Президента Российской Федерации Послании Федеральному Собранию РФ В.В. Путин (2000 г.). - Но это - не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации»2. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований - наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным о потерям» . На эти слова Президент страны сослался и в Послании 2003 г., признав необходимость придания дополнительного импульса проведению административной реформы.

Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для Российского государства. Так, по данным Главного контрольного управления Л

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30.

3 «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.

Президента Российской Федерации, из 172 прямых поручений главы государства в 1999 - 2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 296 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.

Главный вывод, по нашему мнению, заключается в том, что контроль нельзя рассматривать изолированно, вне контекста нынешних масштабных реформ. Осуществление мер, направленных на упорядочение контроля, не позволит в полной мере решить задачи политики дебюрократизации, если не обеспечить тесной увязки этой политики дебюрократизации с административной реформой и реформой государственной службы, а также судебной реформой и реформой федеративных отношений. В частности, многие положения Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не могут быть эффективно реализованы без инвентаризации обязательных требований и проведения реформы контрольно-надзорных органов в рамках общей административной реформы.

Адекватной рыночным условиям хозяйствования системы государственного контроля в России нет. Сейчас в России отсутствует адекватная рыночным условиям хозяйствования система государственного контроля, что тормозит экономический рост в стране. Существующая система контроля в целом ряде случаев не отвечает таким основным принципам ее организации как прозрачность, структурная адекватность используемой экономической системе и четкость в определении правового положения контрольных органов. Органы государственного контроля не объединены единой идеологией и структурой.

Само понятие «система государственного контроля (надзора)» в полной мере не корректно, поскольку системы в многочисленных «мозаичных сегментах» не прорисовывается.

Отсутствие структуры контрольных органов, адекватной рыночным принципам функционирования экономики породило иррациональное распределение контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, что, в свою очередь, определило волюнтаризм на уровне субъектов Российской Федерации, а также местном уровне.

Сложившиеся схемы финансирования деятельности органов государственного надзора (контроля) следует признать неэффективными с точки зрения расходов бюджета, слабой прозрачности и наличия предпосылок к недобросовестному контролю со стороны органов, чей бюджет зависит во многом от услуг, оказываемых подконтрольным объектам, и собираемых штрафов. Возможность самофинансирования органов и организаций, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, за счет оказания платных услуг является предпосылкой для создания дополнительных административных барьеров. Осуществляя платные работы и услуги, органы государственного контроля (надзора) выступают как экономические агенты, выходя на рынок как в качестве регулятора, так и в качестве субъекта хозяйственной деятельности. При этом, имея очевидные конкурентные преимущества, они создают дискриминационные условия для деятельности иных хозяйствующих субъектов, что является прямым нарушением антимонопольного законодательства.

Усложненность и избыточность обязательных требований к ведению предпринимательской деятельности, производству и реализации продукции, работ и услуг, а также низкая степень доступности информации о них сохраняется и в рамках Закона о защите прав. Это увеличивает издержки добросовестных предпринимателей на их выполнение, создает ситуацию заведомой виновности предпринимателя, стимулы для недобросовестного исполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, наделенных полномочиями по контролю (надзору), и стимулы для теневого оборота укрывания от налогообложения реальных финансовых показателей предпринимательской деятельности).

Имеет место нерациональное распределение контрольных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что приводит к следующим негативным последствиям:

• несоответствию расходов бюджетов разных уровней установленным сферам компетенции в области государственного контроля и надзора;

• наделению контрольными полномочиями органов одного уровня, хотя контроль мог бы эффективнее осуществляться органами другого уровня;

• возрастанию количества инстанций, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, и дублированию контроля на разных уровнях, одной из причин чему служит нечеткое разделение компетенции;

На законодательном уровне отсутствуют единые и четкие подходы к определению структуры, функций, численности и порядка финансирования органов государственного контроля (надзора).

Не определена экономическая целесообразность существования каждого конкретного органа государственного контроля (надзора) и наделения этого органа объемом полномочий по контролю.

Разделение объектов контроля между контролирующими организациями проведено нечетко. На практике это приводит к многократному дублированию функций (в том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали - между структурами разных уровней одного и того же ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю). В результате увеличивается административная нагрузка на предпринимательский сектор.

Сфера деятельности органа государственного контроля (надзора) находится в прямой зависимости от его принадлежности конкретному федеральному органу исполнительной власти, что приводит к созданию органов государственного контроля (надзора) по принципу ведомственного интереса, а не как следствие необходимости осуществления контроля (надзора) в целом по объекту.

Координация деятельности федеральных контрольно-надзорных органов как между собой, так и с контрольно-надзорными органами регионального уровня недостаточна. Среди органов государственного контроля (надзора) преобладают вертикально-интегрированные структуры. Это дает возможность этим органам совмещать властные и конкурентные функции (действие как хозяйствующего субъекта) и устанавливать численность их кадров ведомственными решениями.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Калюжный, Николай Николаевич, 2003 год

1. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид.лит,, 1993. 96 с.

2. Конституция Российской Федерации. Комментарий Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М.: Юрид.лит., 1994. 624 с. 3. О Правительстве Российской Федерации. Федеральный конституционный закон в ред. 31 декабря 1997 г. Офиц. изд. М.: Юрид. лит., 1998.

3. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации от 21 июля 1991 г. 1-ФКЗ//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1994.-№ 13.-Ст. 1447. 4. Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23.11.95. 174-фз (ред. от 15.04.98.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.- 48. Ст. 4556.

5. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.99. 119-Фз// Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.- 26. Ст. 3176.

6. Закон "О банках и банковской деятельности Российской Федерации" от 02.12.90. 395-1 (ред. от 19.06.2001)// Собрание законодательства Российской Федерации. -1996.-№ 6. Ст.492.

7. Закон "Об авторском и смежных правах" от 09.07.93. 5351-1 (ред. от 19.07.95.)// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993.- 32. Ст. 1242.

8. Закон "О правовой охране топологий интегральных микросхем" от 23.09.92. 3562-1// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992.- 42. Ст. 2328. Ю.Закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.92. 22021 (ред. от 02.01.2000)// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.-№47.-Ст. 4472.

9. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. М., 1999.

10. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. М., 1999.

11. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 2001.

12. Федеральный закон от 28 августа 1995 года 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- 35.- Ст. 3506; Дополнения и изменения см.: Там же.- 1997. 12.- Ст. 1378.

13. Федеральный закон от 29 июля 2000 г. 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. -2000.- 31.-Ст. 3205.

14. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. 1602 «О Государственном Совете Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 2000.- 36.- Ст. 3633.

15. Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года 1186 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1994.- 7.- Ст. 698.

16. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»//Собрание законодательство Российской Федерации.2000.-N20.-Ст. 2112.

17. Указ Президента Российской Федерации от 15 апреля 1997 года 352 «О внесении изменений и дополнений в Положение об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 года 1412»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- 16.- Ст. 1857.

18. Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года 383 «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- 12.-Ст. 1066.

19. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17.05.2000 867 (ред. от 01.11.2001)// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.- 21. Ст. 2168

20. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. 1994. 24. Ст. 2598.

21. Указ Президента Российской Федерации от 5 декабря 1995 года "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 41. Ст. 3875.

22. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)". М., 1994.

23. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". М.: Юрид.лит., 1995.

24. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия, за которую мы в ответе. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". М Юрид.лит., 1996. 29,Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти порядок в стране". М.: Юрид.лит., 1997.

25. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Общими силами к подъему России" Российская газета. 1998.- 24 февраля.

26. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия на рубеже эпох" Российская газета. 1999. 31 марта.

27. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Государство Россия. Путь к

28. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Не будет ни революций, ни контрреволюций». М., 2001.

29. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.97. 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (ред. от 11.02.99.)// Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.- 33. Ст. 3895

30. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 11.05.2001 ВК ПИ 01-22 "О признании незаконными и недействующими постановлений Госстроя России от 18.05.2000 48 и от 30.08.2000 85".

31. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" от 31.10.95. 8// Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1995. 1. 3 6 II. Специальная литература. Книги, монографии, сборники

32. Абрамова Н.Т. Целостность и управление,- М.: Наука, 1974.- 116-117.

33. Алехин АЛ., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч.2.- М.,1995.- 250.

34. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления.- М., 1997. 227. 152

35. Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях. М., 1998. 250 с. lit

36. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра, 2001. 784 с.

37. Баренбойм Петр. 300 лет доктрины

38. Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы Конституционной теории и практики. М.: Изд-во Московского университета, 2000. 491 с.

39. Булыгин Ю.Е. Основы теории организации социального управления.- М., 1999.- 65-67.

40. Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, пробл. исслед., понятие).- М.: Изд-во Московского университета, 1987. 140 с.

41. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М.: Изд-во Московского университета, 1975. 152 с.

42. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления: Учебное пособие.- М.: Изд-во Московского университета, 1970. 108 с.

43. Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов: Практ. пособие. ГОРОДЕЦ, 1997. 126 с.

44. Власть многоликая/ Редкол.: А.И. Уваров (отв.ред.) Рос. филос.общество. Моск. отделение. М., 1992. 184 с.

45. Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов советского государства. М.: Юридическая литература, 1982. 184 с.

46. Габричидзе Б.Н. Лекция на тему: "Правительство Российской Федерации". М.: РАГС, 1995. 26 с.

47. Гарапшин К.М. Правоприменительная практика в советском общенародном государстве. Казань.: Изд-во Казанского университета им. В.И. Ульянова-Ленина, 1985. 117 с.

48. Гладышев А. Г., Иванов В. И,, Патрушев В. И. Почему в России социальное управление неэффективно? Муниципальный мир. 2003 .-№2

49. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: Юридическая литература, 1972.-256 с.

50. Григорьев Ф.А. Акты применения права. Саратов, 1995. 64 с.

51. Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России. М., 1906.-83 с.

52. Ефимов В.И. Власть в России. М.: Изд-во РАГС, 1996. 273 с.

53. Завадская Л.Н. Механизм реализации права,- М.: Наука, 1992. 287 с. 1h

54. Зазыкин В.Г., Лукьяненко В.И. Мельников В.П. и др. Кадровый контроль в государственной службы.- М.: Р1зд-во РАГС, 2002.- 178 с.

55. Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М.: Ин-т законодательства и сравнит, правоведения, 1999. 647 с.

56. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблему развития: Бачило И.Л., Гришковец А.А., мелюхин И.С. и др.; отв.ред. И.Л. Бачило; Ин-т государства и права РАН. М.: Юристь, 1998. 431 с.

57. Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.практ.пособие/ Ин-т законодательства и сравн.правоведения при Правительстве Российской Федерации/ Отв.ред. А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. М.: БЕК, 1996. 258 с.

58. Киллен К. Вопросы управления/ Пер. с англ. М.: Экономика, 1981.

59. Комаров А. Общая теория государства и права.: Учебник для студентов вузов. М.: ЮРАЙТ, 1998. 411 с.

60. Конституции государств Европейского Союза/ Под общей ред. Л.А. Окунькова. М.: ИНФРА М НОРМА. 1997.- 816 с.

61. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юридическая литература, 1978. -142 с.

62. Лебедев В.А. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Науч. и учеб. пособие/ Законодат.собр. Челяб. обл. Челябинск: Законодательное собрание Челябинской области, 2000. 31 с.

63. Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Науч. и учеб. Пособие/ Законодательное собрание Челябинской области. Челябинск: Законодательное собрание Челябинской области, 2000. 23 с.

64. Ледяев В.Г. Власть: конституциональный анализ. М.: РОССПЭН,2001.-382с.

65. Лесников Г.П. Власть: ее формирование и реализация в России в пореформенный период: Учеб. пособие/ РАГС при Президенте Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 1996. 98 с.

66. Лучин В.О. Указы Президента Российской Федерации. М.: Юнити, 2000. 303 с.

67. Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. М.: Мысль, 1977.-255 с.

68. Мануев Р.Х. Верховенство права и правоприменительная деятельность милиции. Орел, 1996. 426 с.

69. Новое законодательство и его применение в условиях перехода к рыночной экономике: Межвуз.сбор.науч.трудов/ Нижегор.гос.ун-т им. Н.И. Лобачевского; Редкол.: Л.К. Малахов (отв.ред.) и др. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского университета, 1994. 174 с.

70. Новое российское законодательство и практика его применения: Материалы конф./ Алт.гос.ун-т юрид. фак. Ин-т гуманитар.исследований. Редкол.: В.В. Музюкин (отв. ред.) и др. Барнаул: Алтайский государственный университет, 1997. 164 с. 40. О взаимодействии органов исполнительной власти и советников районного собрания. М., 1999. 39 с.

71. Общая теория государства и права. В. 3-х т. Учебник/ Отв.ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2001.- Т.2.- 517 с.

72. Поленика СВ. Качество закона и эффективность законодательства/ РАН Ин-т государства и права, исп. ред. Я.А. Куника. М 1993.-280 с.

73. Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учеб,пособие/ Хабаровская гос.академия экономики и права, юрид. фак. Хабаровск: РИЦХГАЭП, 1999. 135 с.

74. Правительство России и федеральные органы исполнительной власти.-М.. 1995.-200 с.

75. Право и политика современной России/ Мальцев Г.В., Лукашева Е.А., Нерсесянц B.C. и др.; Науч.-исслед.ин-т правовой политики и проблем правоприменения и др. М.: Былина, 1996. 212 с.

76. Прашуков А.А,, Андриасян Б.А., Андриасян А.А. Компетенция региональных органов исполнительной власти: Кемерове, сельхоз ин-т. 2-е изд., переработанное и дополненное. Кемерово: Кузбассвузиздат, 1996. 120 с.

77. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации. М., 1994. 33 с.

78. Президент-Правительство-исполнительная власть: российская модель: Сборник/ Под ред. И. Шаблинского. М.: Центр конституц.исслед. Москов.обществен.науч.фонда, 1997. 68 с.

79. Рекомендации по ведению законопроектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти. М., 1997. 134 с.

80. Синюков В.Н., Григорьев Ф.А. Правовая система: Вопросы правореализации. Саратов: изд. Саратовской Высшей школы МВД Российской Федерации, 1995. 151 с.

81. Тихомиров Ю.А. Проблемы эффективности работы управленческих органов. М., 1973. 324 с.

82. Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость Формирование политической системы России. М 1996.

83. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ. М.: Норма, 1996.-428 с.

84. Тихомиров Ю.А.. Об административной реформе в России Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., Юридический Дом «Юстицинформ», 2000.

85. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. 355 с.

86. Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления/ Пер. с англ. М.: ВИПК-эиерго, 1992. Т. 1-5.

87. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации М.: Юристь, 2001. 474 с.

88. Шабров О.Ф. Политическое управление: проблемы стабилизации и развития. М., 1997. 154.

89. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юридическая литература, 1979. 135 с. III. Статьи (журналы и газеты)

90. Алексеев С, Дюрягин И.Я. Функции применения права// Правоведение. 1972.- 2. 25 33.

91. Агапов А.Б. Церковь и исполнительная власть// Государство и право. -1998. 4. 14 20.

92. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти// Государство и право.-1997.-№3.-С. 1 4 2 1

93. Витрук Н.В. Акты применения права в механизме реализации прав и свобод личности// Правоведение. 1983.- 2. 14-19.

94. Даниелян A.M. Формы применения советского права// Советское государствои право. 1955.- 1. 99 101.

95. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе

96. Петухов В.Н. Исполнительная власть в Российской Федерации// Государство и право. 1999.- 7. 22 26.

97. Суставова Е.Н. Делегированное законодательство// Журнал российского права. 1998.- 8. 23 28.

98. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие// Государство и право. 2000,- 1. 5-12.

99. Юсупов В.А. Исполнительная власть в Российской Федерации// Государство и право. 1997.- 10. 111 112. IV. Диссертации и авторефераты диссертаций

100. Гааг Л.В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: По материалам Западной Сибири: Автореф. дис.... канд. юрид. наук, Томск, 1998. 23 с.

101. Ефимов В.И. Система государственной власти: теоретикоорганизационные основы и политическая динамика: Автореф. дис... д-ра юрид.наук. М., 1995.

102. Запольнова Л. А. Контроль реализации федерального законодательства органами исполнительной власти: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. РАГС- М., 2001.

103. Полторак А.А. Процесс разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления: Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. РАГС- М., 2000. V. Исследовательские материалы

104. Исследование Рабочего центра экономических реформ и Информационно-консультационного центра «Бизнес-Тезаурус» «Исследование и разработка рекомендаций по упрощению и оптимизации процессов лицензирования, сертификации и аккредитации в трех регионах РФ», 2001.

105. Мониторинг административных барьеров развития малого предпринимательства, раунд 2. ЦЭФИР, 2002.