Политические и социально-экономические факторы реализации региональной политики в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Стародубцев, Андрей Владимирович

• Стародубцев, Андрей Владимирович
• кандидат политических наук
• 2009

Оглавление диссертации кандидат политических наук Стародубцев, Андрей Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ КУРС ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА: СОДЕРЖАНИЕ И МОДЕЛИ РЕАЛИЗАЦИИ.

1.1 подходы к определению региональной политики общенационального центра.

1.2 Содержание региональной политики.

1.3 Экономическая обусловленность региональной политики.

1.4 Влияние политических факторов на реализацию региональной политики.

ГЛАВА 2. РЕАЛИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

2.1 Влияние на региональную политику: акторы и интересы.

2.2 Федеративная политика в Российской Федерации с 1992 по 2007 гг.

2.3. Развитие региональной политики как политического курса федерального центра в России.

2.4. Институты, вовлеченные в реализацию региональной политики в Российской Федерации.

ГЛАВА 3. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК СРЕДСТВО РЕШЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗАДАЧ.

3.1 Факторы распределения межбюджетных трансфертов в 1992

1998 гг.

3.2 Факторы распределения межбюджетных трансфертов в 1999

2007 гг.

3.3 Лоббирование региональных интересов в Государственной Думе РФ

3.4 Действие политических факторов в 2001 - 2004 гг. и деполитизация трансфертов в 2005 - 2007 гг.

3.5 Факторы инвестирования федеральных бюджетных средств в долгосрочные региональные проекты.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Политические и социально-экономические факторы реализации региональной политики в Российской Федерации»

Региональная политика - один из наиболее важных политических курсов, реализуемых в современном государстве. Однако вплоть до настоящего времени нет четкого понимания целей и содержания данного направления в деятельности общенациональных правительств. К примеру, в единственном официальном документе, включающем в себя определение этого политического курса1, под региональной политикой понимается «система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации», а основными задачами признаются:

1. обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

2. обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

3. выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

4. предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

5. приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

6. максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

7. становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

1 Основные положения региональные политики Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. №803. [Электронный ресурс] URL: http://vvwvv.bestpravo.ru/fed 1996/data04/tex 17860.htm (дата обращения: 23.09.2009).

Предложенный список задач показывает, что российская региональная политика нормативно ориентирована на управление, прежде всего, социально-экономическим, а не политическим развитием регионов2 страны. Лишь последнюю из них можно оценить как политико-управленческую, т.е. связанную с организацией и функционированием органов власти и распределением властных полномочий.

То же относится и к другому пониманию региональной политики как системы мер, с помощью которых общенациональное правительство стремится снизить неравенство в уровне социально-экономического развития различных регионов одной страны3. Данное определение также указывает на то, что все меры, проводимые федеральным центром в рамках региональной политики, должны быть обусловлены, прежде всего, социально-экономическими потребностями конкретных регионов.

Однако при анализе данного политического курса необходимо учитывать тот факт, что основными акторами, регулирующими региональную политику, являются избираемые всеобщим голосованием политики - Президент России и депутаты Государственной Думы. Президент России оказывает влияние на содержание тех или иных мер через Правительство РФ, которое, по сути, разрабатывает и реализует их. В свою очередь, депутаты Государственной Думы принимают федеральный бюджет, посредством которого в регионы перечисляется большая часть финансовых средств, необходимых для реализации тех или иных мер, проводимых в рамках региональной политики. Указанные политические акторы -Президент РФ, политические партии, представленные в парламенте, и независимые депутаты (последние - до выборов 2007 г.) - участвуют в постоянной политической борьбе за власть. При этом «выработка и реализация политически значимых правовых актов есть ни что иное, как продолжение политической деятельности (в смысле politics) теми или иными

2 Здесь и далее под «регионом» понимается субъект Российской Федерации, если иное не оговаривается отдельно.

3 Например, именно в таком ключе региональная политика (regional policy) понимается чиновниками Европейской Комиссии. средствами. Именно поэтому характер политического курса обуславливается деятельностью акторов, которые определяют политическую повестку дня»4. Исходя из этого тезиса, можно предположить, что социально-экономическая целесообразность является не единственным критерием поддержки политическими акторами тех или иных мер региональной политики. Дополнительным критерием может оказаться учет политических интересов и целей. Поэтому значительный интерес представляет вопрос о том, в соответствие с какими критериями осуществляется региональная политика в современной России.

Степень разработанности проблемы. Данный вопрос не является принципиально новым в исследовательской повестке дня. На более обобщенном уровне влияние политического процесса на разработку и реализацию политического курса изучается в русле политэкономических теорий. Ярким примером подобного рода исследований являются работы А. Алесина, Н. Рубини и Дж.Д. Коэна, Дж. Олта и Р.К. Лоури, В. Нордхауса, Дж. Родена и др.5

Американские и европейские исследователи доказали, что сложившаяся в государстве или регионе политическая система, особенности взаимоотношений между правящей партией и оппозицией, необходимость быть переизбранными на следующих выборах - все это оказывает важнейшее влияние на реализацию политического курса в области финансов и экономики6.

4 Гельман В.Я. Второй электоральный цикл и трансформация политического режима в России // Второй электоральный цикл в России. 1999 - 2000 / Под ред. В.Я. Гельмана, Г.В. Голосова, Е.Ю. Мелешкиной. М., 2002. С. 23.

5 См., например, Alesina Л., Roubini N., Cohen G.D. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambridge, Massachusetts, London, England, 1997; Alt J.E., Lowry R.C. Divided Government, Fiscal Institutions, and Budget Deficits: Evidence from the States // American Political Science Review. 1994. № 4. P. 811 - 828; Nordhaus W. The Political Business Cycle // Review of Economic Studies. 1975. № 2. P. 169 - 190; Rodden J. The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Perfomance around the World // American Journal of Political Science. 2002. №3. P. 670-687.

6 См., например, Alt J.E. Party Strategies, World Demand, and Unemployment: the Political Economy of Economic Activity in Western Industrial Nations II American Economic Review. 1986. №2. P. 57-61; Hibbs D. Political Parties and Macroeconomic Policy I/ American Political Science Review. 1977. №71. P. 1467 - 1487; Treisman D. Decentralization and Inflation: Commitment, Collective Action, or Continuity // The American Political Science Review. 2000. №4. P. 837 - 857.

Непосредственно о региональной политике в России пишется немного. Среди учебных и широко доступных материалов можно выделить работы Ю.Н. Гладкого и А.И. Чистобаева, Б. Штульберга и В. Введенского, В. Климанова, В. Лексина и др.7 Результаты политических исследований, посвященных проблеме реализации региональной политики в современной России, представлены в работах И.М. Бусыгиной, Н.П. Медведева, о

Р.Ф. Туровского .

Кроме того, несколько обзоров развития региональной политики в России и за рубежом написаны сотрудником Института региональной политики, доктором экономических наук О.В. Кузнецовой9. С одной стороны, эти работы представляют собой ценный источник информации о тех или иных тенденциях в региональной политике общефедерального центра с достаточно содержательным анализом их влияния на конкретные регионы и страну в целом. Однако, с другой стороны, написанные в качестве аналитических записок и докладов, данные статьи не нацелены на решение каких-либо научных проблем, связанных с региональной политикой.

В то же время российские экономисты и социологи уделяют большое внимание тем или иным конкретным проблемам развития российских регионов и связанной с ними региональной политике федерального центра. В качестве примеров здесь можно назвать работы Н.В. Зубаревич, О.В. Кузнецовой, А.Н. Швецова и др.10 Отдельной важной темой экономических исследований является изучении бюджетного федерализма11.

7 Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики: Учебник. СПб., 1998; Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000; Климанов В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов РФ. М., 2000; Лексин В.Н. Федеративная Россия и её региональная политика. М., 2008.

8 Бусыгина И.М. Политическая регионалистика. М.: РОССПЭН, 2006. 278 е.; Медведев Н.П. Политическая регионалистика: Учебное пособие. М.: Альфа - М., 2005. 447 е.; Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007. 399 с.

9 Кузнецова О. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития // Общественная наука и современность. 2005. №2. С.67 - 77; Кузнецова О. Мировой и российский опыт региональной экономической политики // Мировая экономика и международные отношения. 2003. №10. С. 60 - 69.

10 См., например, Зубаревич Н.В. Социально-экономическое развитие регионов: мифы и реалии выравнивания // Социальная политика: Экспертиза, Рекомендация, Обзоры. 2008. №9. С. 7 - 22; Кузнецова О.В. Социальные аспекты федеральной региональной политики // Социальная политика: Экспертиза, Рекомендации, Обзоры. 2008. №9. С. 23 - 36; Что хотят регионы?: сборник / Под ред. А.

В работах политических исследователей региональная политика либо рассматривается как набор действий общенационального центра, направленных на достижение и сохранения политического контроля над регионами (в рамках такой логики написана работа Г. Голосова «Российская

1 О партийная система и региональная политика, 1993 - 2003» ), либо сводится к межбюджетному взаимодействию центра и регионов, которое рассматривается в контексте процессов (де)централизации (в логике работ

1 Ч

Н. Петрова, JL Полищука и С. Солника) .

Проблема критериев осуществления региональной политики в несколько иной формулировке уже была предметом рассмотрения исследователей14. Так, к примеру, исследование, проведенное американским политологом Д. Трейсманом, затронуло период российской истории с 1990 по 1996 гг.15 Автор другого исследования - российский экономист В. Попов -во многом, на критике работы Д. Трейсмана построил свое исследование распределения бюджетных средств в 1996 - 1998 гг., а также в начале 2000-ых гг.16 Особенность этих исследований заключается в том, что основное внимание в них уделено такому элементу региональной политики, как

Малашенко. М„ 1999; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 1997.

11 Сабуров Е., Тимошенко Н., Чернявский Л. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики. 2000. № 1. С. 56 - 70; Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. № 4. С. 32 - 54; Клисторин В.И. Экономические основания бюджетного федерализма // Регион: экономика и социология. 2001. №4. С. 18-34.

12 Голосов Г.В. Российская партийная система и региональная политика, 1993 - 2003. СПб: Изд-во ЕУСПб,

2006.

13

Петров Н. Федерализм по-российски//Рго ct Contra. 2005. T.5. №1. С. 7 - 23; Полищук Л. Российская модель договорного федерализма (политико-экономический анализ) // Вопросы экономики. 1998. №6. С. 68 - 86; Solnick S. Methods of Central Control over Russia's Provinces, and Prospects for the Future. PONARS Policy Memo no. 97. 1999.

14 См., например, Freinkman L., Haney M. What Affects the Propensity to Subsidize: Determinants of Budget Subsidies and Transfers Financed by the Russian Regional Governments in 1992 - 1995. The World Bank, WP №1818, 1997; McAuley A. The Determinants of Russian Federal-Regional Relations: Equity or Political Influence? // Europe-Asia Studies. 1997. № 3. P. 431 - 444; Popov V. Reform Strategies and Economic Performance of Russia's Regions // World Development. 2001. Vol. 29. № 5. P. 865 - 886; Stewart, K. Are Intergovernmental Transfers in Russia Equalizing? // EUI Working Paper. 1997. No. 97/22; Treisman D.S. After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1999; Zhuravskaya, K. Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism, Russian Style // Journal of Public Economics. 2000. №76(3). P. 337 - 368.

15 Treisman D.S. After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. Ann Arbor, 1999.

16 Popov V. Reform Strategies and Economic Performance of Russia's Regions // World Development. 2001. Vol. 29. № 5. P. 865 - 886; Popov V. Fiscal Federalism in Russia: Rules versus Electoral Politics // Comparative Economic Studies. 2004. № 46. P. 515 - 541. бюджетные взаимоотношения, а именно механизмам бюджетного федерализма - федеральным финансовым перечислениям в региональные бюджеты и объему налоговых отчислений, собранных на территории региона и переданных в федеральный бюджет. Результаты исследований показали, что при определении размера безвозмездных финансовых трансфертов, передаваемых на региональный уровень, федеральные власти ориентировались как на реальный социально-экономический уровень развития тех или иных регионов, так и на результаты прошедших общенациональных выборов в соответствующих субъектах федерации.

Однако важно отметить, что безвозмездные финансовые перечисления из федерального бюджета в регионы (зависимая переменная во всех трех исследованиях), а также создание норм по перечислению налогов, собранных на территории определенного региона, в федеральный бюджет, являются важными, но не единственными мерами осуществления региональной политики. Не менее значимое место занимают такие меры, как участие федерального центра в инвестиционных проектах, а также создание в том или ином регионе особых условий (например, формирование особых экономических зон). Введение этих инструментов реализации региональной политики в фокус исследования может показать совершенно иную картину взаимодействия проводимого политического курса и особенностей политического процесса в России.

В то же время ни в российской, ни в зарубежной научной литературе не было осуществлено попыток проанализировать всю совокупность факторов, которые оказали влияние на формирование и реализацию региональной политики как политический курс федерального центра. Региональная политика не может ограничиваться ориентацией на достижение политических целей. Решение социально-экономических задач этого политического курса также предполагает различные стратегии, каждая из которых имеет своих сторонников и противников как на уровне федерального центра, так и среди региональных элит. Иными словами, существует важнейший вопрос: каким образом и в соответствие с какими критериями происходило формирование региональной политики в России на всем протяжении периода с начала 1990-х г. по настоящее время.

Актуальность изучаемой проблемы. Выявление критериев осуществления региональной политики актуально по нескольким причинам. Во-первых, существует нормативная точка зрения, согласно которой политизация критериев распределения финансовых средств между регионами чревата началом дезинтеграционных процессов в едином государстве. Связано это с тем, что основной задачей любого общенационального правительства в сфере регионального управления является смягчение социально-экономических различий регионов. Очевидно, что ориентация на политические интересы в ущерб экономическим потребностям приводит к неэффективному решению названной задачи и, как следствие, возможной дестабилизации политической ситуации в стране. Учитывая данный тезис, работа призвана проанализировать развитие региональной политики на всем протяжении 1990-х и начала 2000-х годов, что поможет определить основные факторы, характеризующие реализацию региональной политики, и оценить её влияние на политический процесс, происходивший в стране в указанный период.

Во-вторых, такое исследование может сделать вклад в дискуссию о стратегиях распределения финансовых трансфертов между субъектами федерации, выявив те социально-экономические критерии, которые действительно являются решающими при принятии решений о выделении дополнительных федеральных трансфертов. Вследствие этого станет возможным интерпретировать принятие таких решений с точки зрения политической и социально-экономической ситуации в стране.

Объектом исследования является региональная политика федерального центра. Предмет исследования - факторы реализации региональной политики в России.

Цель и основные задачи исследования. Целью исследования является анализ влияния политических и социально-экономических факторов на реализацию региональной политики в Российской Федерации. Для этого необходимо решить следующие исследовательские задачи:

1. охарактеризовать основные тенденции развития региональной политики в период с 1992 по 1997 гг. с точки зрения возникновения разнообразных механизмов её реализации и эффектов их функционирования;

2. проанализировать возможности различных политических акторов оказывать влияние на формулирование и реализацию региональной политики в России на протяжении периода с 1992 по 2007 гг.;

3. выявить политические и социально-экономические факторы реализации региональной политики, а также её отдельных механизмов;

4. интерпретировать полученные результаты, сопоставив их с особенностями политического и экономического развития страны на различных этапах исследуемого периода.

Методологические основы исследования. Как уже отмечалось выше, возможное взаимовлияние региональной политики и политических процессов в стране (главным образом, электоральной борьбы) представляет собой частный случай взаимодействия политического курса и политического процесса, понимаемого как борьба за власть. В данном случае наиболее оправданно оценить реализацию политического курса через объем финансовых средств, которые вкладываются в региональную экономику через механизмы региональной политики. В этом случае региональная политика рассматривается как набор экономических решений, принимаемых политиками. Поэтому в основу данного диссертационного исследования положены две политэкономические модели, описывающие стратегии принятия экономических решений политическими акторами.

Согласно первой модели, важнейшим критерием принятия соответствующих решений является нормативная концепция проведения политического курса, которой придерживается актор, приходя к власти17.

Согласно второй - большинство макроэкономических решений принимается политиком, исходя из его главного политического интереса - сохранения

18 собственных властных позиций . Первый подход получил название идеологической модели (буквальный перевод с английского - «партийная» модель, partisan model), а второй - оппортунистической.

Интерпретация изложенных выше моделей применительно к предполагаемому исследованию выглядит следующим образом. Практически все меры региональной политики подразумевают вложение в экономику конкретного региона финансовых средств федерального бюджета, либо создание условий для привлечения средств со стороны различных инвесторов. Следовательно, по сути, реализация региональной политики представляет собой принятие решений о распределении финансовых средств между регионами. В процессе принятия подобных решений политики могут руководствоваться либо преимущественно социально-экономическими показателями развития того или иного региона, либо собственными политическими интересами. При этом ориентация на социально-экономические показатели не обязательно предполагает направление финансовых средств в наиболее проблемные регионы. Если актор нормативно считает, что дополнительная помощь таким регионам лишь поощряет их иждивенчество, то указанные средства будут перечисляться в развитые регионы. В этом и заключается идеология актора, принимающего решения.

Ориентация на электоральные результаты также предполагает две альтернативные стратегии. С одной стороны, финансовые средства могут направляться в наиболее лояльные по отношению к федеральному центру

17 Alesina A., Roubini N„ Cohen G.D. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambridge, Massachusetts, London, England, 1997. P. 45-66.

18 Alesina A., Roubini N., Cohen G.D. Op. cit. P. 15 - 44. региону (стратегия поощрения друзей), но с другой стороны, более важным представляется обеспечение поддержки оппозиционных регионов (стратегия умиротворения оппонентов). Из описания моделей видно, что оппортунистический вариант реализации политического курса носит ситуативный характер, т.е. акторы вынуждены прибегать к нему в том случае, если им необходимо обеспечить электоральную поддержку со стороны регионов. Без наличия экстренной необходимости решения подобных задач, более эффективным для социально-экономического развития регионов и государства в целом является использование идеологической модели.

Применяя данный тезис к российской политике 1990-х - начала 2000-х гг., можно отметить, что 1990-е годы характеризуются нестабильностью политической ситуации и глубочайшим экономическим кризисом. Отсутствие поддержки общенационального правительства населением, низкий уровень популярности действующего Президента РФ, необходимость осуществления постоянной финансовой помощи большинству регионов со стороны федерального центра - подобная политическая и экономическая ситуация могла привести к выделению финансовых средств в соответствии с политическими интересами федерального центра.

Начиная с 2000 г., политическая ситуация в стране стабилизировалась, а экономическое положение существенно улучшилось. Популярность Президента В.В. Путина позволила ему проводить социально-экономические реформы, не ориентируясь на необходимость поддержки со стороны глав субъектов федерации. Можно предположить, что подобные изменения могли привести к смене модели реализации региональной политики.

Таким образом, на основе сделанных выше предположений формулируется общая для всего исследования гипотеза о том, что в условиях усиления федерального центра первостепенное значение при распределении финансовых средств из федерального бюджета имеют факторы социалъноэкономического характера, в то время как влияние политических факторов снижается.

Для проверки данного предположения необходимо изучить влияние политических и социально-экономических факторов ^ на распределение финансовых средств на каждом из двух этапов - ослабленного и усиливающегося федерального центра. В ходе проведения соответствующего количественного анализа данных тестируются две группы дополнительных гипотез. Первая группа описывает влияние политических факторов:

1.1 чем более лоялен регион на общефедеральных выборах, тем больший объем федеральной финансовой помощи он получит (стратегия поощрения друзей);

1.2 чем менее лоялен регион на общефедеральных выборах, тем больший объем федеральной финансовой помощи он получит (стратегия умиротворения оппонентов).

Вторая группа гипотез описывает возможное влияние социально экономических факторов:

2.1 чем менее благополучным является социально-экономическое положение региона, тем больший объем финансовой помощи он получит (стратегия поддержки слабых);

2.2 чем более благополучным является социально-экономическое положение региона, тем больший объем финансовой помощи он получит (стратегия поощрения сильных).

Методика сбора и анализа данных. Двумя важнейшими задачами данного диссертационного исследования является 1) анализ возможностей различных политических акторов оказывать влияние на формирование и реализацию региональной политики, а также 2) выявление политических и социально-экономических факторов реализации региональной политики, а также её механизмов.

Решение первой задачи предполагает реконструкцию политических процессов, происходивших в России с точки зрения усиления или снижения возможностей влияния таких политических акторов, как Президент РФ, члены Правительства РФ, депутаты Государственной Думы РФ, избранные по пропорциональной системе и в одномандатных округах, главы регионов. Для определения возможности влияния полезными являются научные работы, посвященные федеративным отношениям в России и политике в регионах.

Для решения второй задачи и проверки представленной выше гипотезы необходимо сконструировать переменные для анализа. В качестве зависимой переменной выступают безвозмездные перечисления из федерального бюджета в региональные бюджеты, рассчитанные двумя способами - 1) на душу населения; 2) в процентах от общей суммы доходов региона.

Независимые переменные делятся на две группы: 1) отражающие социально-экономические факторы и 2) отражающие политические факторы. Группа социально-экономических факторов представлена следующими переменными:

- объем внутреннего регионального продукта, рассчитанный на душу населения, иллюстрирует степень экономического развития региона;

- показатель изменения ВРП за один год показывает динамику промышленного развития субъекта федерации;

- значение среднемесячного душевого дохода в регионе позволяет оценить уровень благосостояния жителей региона.

К группе политических факторов относятся:

1. лояльность субъекта федерации:

- уровень поддержки Президента РФ - процент голосов, набранных кандидатами Б.Н. Ельциным и В.В. Путиным на выборах 1991, 1996, 2000 и 2004 гг.;

- уровень поддержки проправительственных партии — процент голосов, набранных партиями «Выбор России» (1993 г.), «Наш дом - Россия» (1995 г.), «Единство» (1999 г.) и «Единая Россия» (2003 г.);

2. оппозиционность субъекта федерации:

- уровень поддержки основного кандидата от оппозиции на пост Президента РФ - процент голосов, полученных кандидатами Н.И. Рыжковым (1991 г.), Г.А. Зюгановым (1996, 2000 гг.) и Н.М. Харитоновым (2004 г.) на президентских выборах;

- уровень поддержки основной оппозиционной партии - электоральный результат Коммунистической партии Российской Федерации на парламентских выборах 1993, 1995, 1999 и 2003 гг.

Кроме того, в работе проведен анализ распределения долгосрочных бюджетных инвестиций в 2000-х гг., объем которых рассматривался в качестве зависимой переменной.

Для эмпирического анализа избран временной период с 1992 по 2007 гг. Проблема, однако, заключается в том, что на протяжении 1990-х годах данные о межбюджетных трансфертах обобщались только Министерством финансов РФ, но в открытом доступе этих баз не существует. Кроме того, материалы 1990-х гг. не раз подвергались исследованиям по схожим проблемам. Поэтому было принято решение при анализе материалов, посвященных периоду с 1992 по 1997 гг., учитывать результаты исследований Д. Трейсмана19 и В. Попова20.

Для сбора значений указанных выше переменных были использованы следующие электронные ресурсы: «Правительство Российской Федерации» wwvv.govemment.gov.ru); «Открытый бюджет. Регионы России» openbudget.karelia.ru); «Официальный сайт Федерального Казначейства» http://www.roskazna.ru/), База данных «Российская электоральная статистика», «Центральная избирательная комиссия Российской Федерации» www.cikrf.ru); «Федеральное агентство по статистике» (www.gks.ru), а также

21 статистические сборники . Кроме того, использовались данные таких

19 Treisman D.S. After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. Ann Arbor, 1999.

20 Попов В. Реформы бюджетного федерализма в России: первые итоги // Мировая экономика и международные отношения. 2003. №4. С. 47 - 53.

21 Для анализа электоральной статистики были использованы: Россия в избирательном цикле 1999 - 2000 годов / Под ред. М. Макфола, Н.Петрова, А.Рябова. М.: Гендальф, 2000. 615 е.; Итоги выборов в Государственную Думу и перспективы политического развития России. Общефедеральные процессы и региональная практика / Под ред. Г. Люхтерхандт и А. Филиппова. М.: ИГПИ, 1996. 217 с. порталов, как «Министерство регионального развития РФ» (www.minregion.ru), «Российские особые экономические зоны» (http://www.rosez.ru/), «Федеральные целевые программы России» (http://www.programs-gov.ru/), «Государственная Дума РФ» (http://www.duma.gov.ru/).

В анализ были включены 79 субъектов федерации. Случаи Чеченской Республики и автономных округов (кроме Чукотского автономного округа) исключены по причине отсутствия или недостоверности необходимой информации.

Научная новизна исследования обусловлена актуальностью анализируемых проблем и новизной поученных результатов:

1) определены возможности применения политэкономических моделей реализации политического курса для анализа проводимой в стране региональной политики;

2) разработана и проверена модель зависимости политического курса от особенностей политического процесса (понимаемого как "politics", политическая борьба);

3) выявлено, что данная зависимость может быть описана с помощью концепции «политического бизнес-цикла», разработанной В. Нордхаусом22;

4) определено, что в условиях российской региональной политики важным контрагентом федеральных властей становятся региональные элиты как акторы, представляющие региональное сообщество и имеющие возможность влияния на электоральные результаты в регионах.

Положения, выносимые на защиту:

Во-первых, в период с 1992 по 2007 гг. развитие региональной политики и федеративных отношений происходило синхронно. До 1998 г. региональная политика федерального центра характеризовалась, с одной

22 Nordhaus W. The Political Business Cycle // Review of Economic Studies. 1975. №2. P. 169 - 190. стороны, исключительно реакцией на текущие финансово-экономические потребности регионов (без инвестирования в долгосрочное развитие), а с другой стороны, ориентацией на политические характеристики тех или иных регионов (прежде всего, степень лояльности или оппозиционности) в процессе распределения трансфертов. Такое положение было связано как с существенной нехваткой средств в федеральном бюджете, так и с зависимостью федеральных властей от региональных элит в электоральном процессе.

Во-вторых, усиление федерального центра после кризиса 1998 г., краткосрочное объединение усилий федерального правительства и Государственной Думы в течение исполнения обязанностей премьер-министра Е.М. Примакова привели к ужесточению межбюджетных отношений и постепенному отказу от политизации федеральных трансфертов, параллельно с усилием факторов социально-экономического характера.

В-третьих, в период с 2001 по 2004 гг. произошел новый всплеск политизации использования федеральных трансфертов. Это может быть связано с обеспечением федеральным центром лояльности со стороны регионов в условиях полномасштабной реформы, направленной на централизацию государственного управления. К 2003 г. реализуемая стратегия «поощрения друзей» сменилась стратегией «двунаправленного финансирования» (то есть перечисления трансфертов как в лояльные, так и в наиболее оппозиционные регионы), что можно объяснить мобилизацией ресурсов накануне парламентских и президенстких выборов.

В-четвертых, после федеральных выборов 2003 - 2004 гг. влияние политических факторов стало снижаться, что может быть связано с отказом от популистской политики в пользу реальных социально-экономических достижений (в соответствие с концепцией «политического бизнес-цикла» В. Нордхауса), а также с консолидацией политического режима, ознаменовавшей этот электоральный цикл. Отмена к 2005 г. выборов губернаторов позволила федеральным властям не рассматривать региональные элиты в качестве важных политических акторов, что полностью нивелировало необходимость ориентации в ходе реализации региональной политики на электоральные факторы. Таким образом, центральная гипотеза данного исследования была частично подтверждена -усиление федерального центра на фоне формирования авторитарного режима приводит к отказу от электоральных факторов распределения трансфертов.

В-пятых, проведенный анализ не позволяет однозначно определить, какой идеологии придерживался федеральный центр в период с 1999 по 2006 г. Если в течение 1990-ых гг. из-за отсутствия финансовых средств правительство было вынуждено помогать только нуждающимся регионам, то с начала 2000-ых гг. единая тенденция исчезает. Однако можно утверждать, что долгосрочные инвестиции распределяются в соответствие с идеологией поощрения сильных регионов. В целом же, отсутствие единой стратегии иллюстрирует текущую дискуссию о том, какой путь должен избрать федеральный центр для наиболее эффективного достижения целей регионального развития.

В-шестых, обобщая результаты исследования на теоретическом уровне, можно утверждать, что распределение финансовых средств в рамках региональной политики зависит, в том числе, от особенностей текущего политического процесса, подчиняясь, с одной стороны, логике политического бизнес-цикла, а с другой - влиянию установившегося политического режима.

Отказ от политизации региональной политики после 2005 г. указывает на то, что основным контрагентом федеральных властей являлись не региональные сообщества, а, прежде всего, региональные элиты, что объясняется особенностями развития федеративной политики в течение 1990-х гг. (прежде всего, высокой ролью переговорных механизмов в процессе принятия решений о распределении финансовых средств).

В условиях сужения электорального поля политической борьбы и достижения контроля федеральным центром над региональными элитами, электоральные факторы естественным образом перестают оказывать значимое влияние на региональную политику федерального центра. Однако сама логика реализации политического курса предполагает, что политики используют распределение финансовых средств для решения задач политической борьбы. Следовательно, можно предполагать, что место электоральных факторов заняли другие, менее прозрачные, политические факторы.

Теоретическая значимость исследования. Данная работа дополняет существующие теоретические и эмпирические знания о взаимовлиянии политического курса государства и политического процесса. В диссертации представлены результаты осмысление особенностей этого взаимовлияния, связанного с российской и отраслевой (в центре внимания находится региональная политика) спецификой. Кроме того, в работе получила развитие концепция «политического бизнес-цикла» В. Нордхауса, что позволит в дальнейшем применять этот подход для объяснения политических процессов, не затрагивающих напрямую избирателей, а касающихся исключительно представителей элит. Наконец, исследование позволило дополнить существующие знания о каналах взаимодействия между федеральными и региональными органами власти, а также о факторах, способствующих успешному лоббированию региональных интересов на общенациональном уровне.

Практическая значимость исследования. Полученные результаты могут быть использованы представителями региональных элит при выработке оптимальной стратегии взаимодействия с федеральными властями, а также федеральными органами государственной власти при разработке и проведении мер, осуществляемых в рамках региональной I политики. Материалы и выводы работы могут быть использованы в учебных курсах «Сравнительная политология», «Политическая регионалистика» и «Современная российская политика».

Апробация результатов исследования. Основные положения, идеи и выводы исследования были изложены автором в выступлениях на семинарах факультета политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУСПб), Центра исследований модернизации ЕУСПб, проекта HESP ReSET «Методологические семинары по сравнительным исследованиям в политической науке». Основные результаты исследования отражены в четырех научных публикациях автора, две из которых опубликованы в изданиях, рецензируемых ВАК РФ.

Структура диссертационной работы соответствует поставленным выше задачам: состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Стародубцев, Андрей Владимирович

Результаты исследования указали на то, что при распределении бюджетных трансфертов федеральный центр ориентировался на стратегию умиротворения оппонентов. Согласно выводам статьи, в наиболее выигрышном положении оказались автономные республики, принявшие декларации о суверенитете, а также те регионы, в которых в течение долгого времени происходили забастовки. Кроме того, анализ Д. Трейсмана проиллюстрировал, что значимой переменной являлся низкий уровень голосования за Б.Н. Ельцина на президентских выборах 1991 года. При этом

102 Treisman D. Op. cit. P. 310 - 319.

103 Treisman D. The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia // British Journal of Political Science. 1996. № 3. P. 300-301. в условиях тяжелого социально-экономического положения значимыми являлись такие социально-экономические переменные, как степень развитости социальной инфраструктуры и показатель среднедушевого дохода, однако уровень их значимости был меньше, чем у первых двух политических факторов.

В 1994 году наиболее значимым фактором распределения федеральных бюджетных средств стал показатель среднедушевого дохода в 1993 г.; также ощущалось влияние других переменных социально-экономического характера104. Это легко объяснимо, так как федеральное правительство взяло курс на проведение эффективной социальной политики в условиях углубляющегося экономического кризиса. Различия между уровнем благосостояния граждан в различных регионах (например, нефтедобывающих и аграрных) были критичны, поэтому федеральный центр начал политику выравнивания путем вливания дополнительных средств в бюджеты наименее экономически развитых субъектов федерации. Однако влияние политических переменных продолжало оставаться значимым. К таковым Трейсман отнес голосование за партию «Выбор России» на прошедших парламентских выборах, несогласие с действиями Президента Ельцина во время событий сентября - октября 1993 года, а также показатель количества депутатов, избранных в одномандатных округах, рассчитанный на миллион жителей региона105. При этом направленность влияния указанных факторов лояльности оставалась прежняя - больший объем финансовой помощи доставался наиболее оппозиционно настроенным регионам.

При анализе результатов исследования Д. Трейсмана, касающегося бюджетных трансфертов 1995 и 1996 гг., необходимо отметить, что этот период был особенно важным в политической жизни страны, т.к. в декабре

Treisman D. Fiscal Redistribution in a Fragile Federation: Moscow and the Regions in 1994 // British Journal of Political Science. 1998. № 1. P. 189 - 191.

105 Treisman D. Fiscal Redistribution in a Fragile Federation: Moscow and the Regions in 1994 // British Journal of Political Science. 1998. № 1. P. 189 - 191; Treisman D.S. After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. Ann Arbor, 1999. P. 61 - 64.

1995 года прошли выборы депутатов Государственной Думы, а летом 1996 г. - выборы Президента России. В этих условиях направление финансовых средств в наименее экономически развитые регионы стало более интенсивным. Что касается политических переменных, то можно отметить высокую значимость в 1995 г. показателя поддержки региональной элитой проправительственной партии «Наш дом - Россия», тогда как в 1996 г. данная переменная уже не была значимой. По сути, это выглядело как покупка губернаторов и их заместителей для партийного списка НДР: больший объем трансфертов получали те регионы, чьи губернаторы или их заместители входили в состав НДР. Кроме того, усилившийся фактор доли депутатов от определенного региона в Государственной Думе РФ проиллюстрировал активизацию действующих депутатов нижней палаты парламента, активно отстаивающих финансовые интересы «своих» регионов. Продолжала оставаться значимой переменная, описывающая уровень поддержки в регионах партии «Выбор России» на выборах 1993 г. Закономерность вновь была обратной: чем меньше голосов получила партия в регионе, тем больший объем средств был направлен в соответствующий региональный бюджет в виде финансовой помощи.

Наконец, 1996 год ознаменовался высокой степенью влияния таких социально-экономических факторов, как развитость социальной инфраструктуры, среднедушевой доход в предыдущем году, показатель региональной доли всего добываемого в России сырья и т.п.106 К значимым политическим факторам в этот период относились: наличие или отсутствие посещений региона Президентом РФ Б.Н. Ельциным в период предвыборной кампании (наличие такого посещения способствовало увеличению финансовой помощи); степень поддержки партии «Выбор России» на выборах 1993 г. (чем меньше поддержка, тем больше финансовая помощь) и оппозиционность региона по отношению к Президенту РФ в период событий

106 Treisman D.S. After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. Ann Arbor, 1999. P. 61 -64. сентября - октября 1993 г. (оппозиционные регионы получали больший объем финансовой помощи).

Таким образом, анализ Д. Трейсмана позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, социально-экономическое положение имело значение. В ситуации сложнейшего экономического кризиса, когда большому количеству региональных правительств не хватало финансовых средств для удовлетворительной реализации своих функциональных обязанностей, федеральный центр должен был осуществлять функцию межрегионального выравнивания. В то же время, ориентация на факторы социально-экономического характера предполагала достижение политических целей, так как очевидно, что низкий уровень жизни населения напрямую связан с его оппозиционным голосованием на общенациональных выборах.

Во-вторых, на всем протяжении анализируемого периода политика распределения межбюджетных трансфертов рассматривалась как возможность достижения определенных политических целей, а именно обеспечения лояльности по отношению к правящей федеральной элите со стороны региональных элит и населения. Именно этим обусловлен тот факт, что федеральное правительство обеспечивало дополнительное финансирование для оппозиционных регионов, реализовывая стратегию умиротворения оппонентов. В этом свете трансферты необходимо рассматривать как средство фактического подкупа регионов.

К сожалению, исследование, проведенное Д. Трейсманом, заканчивается анализом событий 1996 года. Российский экономист В. Попов, применяя иную методологию, провел похожее исследование, охватывающее

107 период с 1992 по 2001 гг. Главное отличие данной работы заключается в ином способе расчета зависимой переменной. Для того, чтобы выяснить, «в какой мере финансовые потоки соответствуют объективным принципам бюджетного федерализма, а в какой мере они подвержены воздействию

107 Попов В. Реформы бюджетного федерализма в России: первые итоги // Мировая экономика и международные отношения. 2003. №4. С. 47 - 53; Popov V. Fiscal Federalism in Russia: Rules versus Electoral Politics // Comparative Economic Studies. 2004. № 46. P. 515 - 541. политических факторов», В.В. Попов рассчитал «идеальные трансферты», которые иллюстрируют то, какой объем трансфертов регион должен получать, исходя из его потребностей и уровня экономического развития.

В результате В.В. Попов сделал следующие выводы. Как и в исследовании Д. Трейсмана, социально-экономические условия, в которых находится тот или иной регион, оказывали влияние на сумму перечисляемой финансовой помощи из федерального бюджета или суммы отчисляемых «наверх» налоговых доходов. Однако оказалось, что при прочих равных, чистые межбюджетные трансферты преимущественно перераспределялись между автономными республиками, прокремлевски голосующими регионами и влиятельными субъектами федерации, у которых не было конфликтов с федеральным правительством. Таким образом, с одной стороны, В. Попов подтвердил вывод Д. Трейсмана о значимости политических факторов, но, с другой стороны, отметил, что распределение происходило в соответствие со стратегией поощрения друзей. Использование В. Поповым иной методики расчета зависимой переменной не позволяет ввести результаты его исследования в общий анализ. В то же время необходимо отметить, что данное исследование подтверждает идею об использовании федеральным Центром оппортунистической модели реализации региональной политики в течение 1990-ых гг.

Использование стратегии умиротворения оппонентов: попытка объяснения. Для того, чтобы объяснить распределение бюджетных средств в пользу оппозиционных регионов, выявленное Д. Трейсманом, необходимо обратить внимание на то, какие регионы входили в группу «оппонентов», «врагов». Во-первых, таковыми являлись автономные республики, принявшие декларации о суверенитете, а во-вторых, регионы, в которых Б.Н. Ельцин и партия «Выбор России» получили наиболее низкие электоральные результаты на президентских и парламентских выборах соответственно. Распределение трансфертов в пользу этих регионов кажется абсолютно оправданным. Провозглашение суверенитета субъектами федерации могло привести к распаду единого государства по сценарию Советского Союза. В этой ситуации федеральные власти поступили традиционным образом, а именно попытались купить лояльность республиканских элит с помощью дополнительных трансфертов. Кроме того, 1991 г. прошел под знаком противоборства союзных и российских властей за автономные республики, что также принесло последним дополнительные дивиденды. Что касается распределения финансовой помощи в пользу регионов, проголосовавших против Б.Н. Ельцина и партии «Выбор России», то здесь, видимо, причина заключается в закономерном понимании федеральным центром причин оппозиционности данных регионов, которые заключались в низком уровне жизни соответствующего населения. Очевидно, расчет Президента и Правительства заключался в том, чтобы повысить уровень лояльности путем решения существующих финансовых проблем региона, главной из которых являлась невыплата заработных плат работникам бюджетной сферы. В результате, распределив ограниченное количество финансовых средств между указанными регионами, федеральное правительство не имело возможности помогать лояльным субъектам федерации, что, видимо, и можно рассматривать в качестве главного объяснения формирования той описательной модели, которая отражена в работах Д. Трейсмана.

3.2 Факторы распределения межбюджетных трансфертов в 1999

2007 гг.

Выборы 1996 г. стали важной вехой в развитии политической системы России. Во-первых, произошло снижение угрозы распада страны. Большинство из заявивших о своем суверенитете республик стали активно участвовать в переговорном процессе с федеральным центром, поддерживая его начинания в экономической сфере и обеспечивая необходимые электоральные результаты на общенациональных выборах. Таким образом, республики из категории «оппонентов» перешли в категорию «друзей», продолжая, тем самым, получать дополнительные трансферты из федерального бюджета. Кроме того, результаты президентских выборов показали невозможность прихода к власти коммунистической оппозиции: «Поражение Геннадия Зюганова во втором туре президентских выборов обозначило пределы электоральных возможностей партии,

108 ассоциировавшейся в сознании элит и масс с прежним режимом» . Следовательно, произошло снижение неопределенности, которое способствовало более рациональному вкладыванию финансовых средств. Видимо, бюджетные трансферты действительно стали распределяться в пользу наиболее нуждающихся субъектов федерации, а не в зависимости от уровня их оппозиционности. Наконец, третьей причиной является осознание федеральными властями неэффективности дальнейшего финансирования оппонентов, которое фактически могло превратиться в их поощрение. Финансовые средства, поступающие из федерального бюджета, редко способствовали повышению уровня жизни населения, отчасти из-за реактивного характера их перечисления, отчасти из-за нецелевого использования на региональном уровне. Поэтому можно предположить иную модель распределения трансфертов: 1) наиболее нуждающимся регионам; 2) тем регионам, с лидерами которых была достигнута соответствующая договоренность (а к таковым относились лидеры наиболее лояльных регионов). Во главу угла новой системы был поставлен принцип эффективности, как экономической, так и электоральной. Именно поэтому федеральные власти реализовали реформу межбюджетных отношений с 1998 по 2001 гг. в стране запущена новая бюджетная реформа. В условиях продолжающегося экономического кризиса федеральный центр не мог реализовывать существующую политику распределения финансовой помощи

103 Гельман В. Второй электоральный цикл и трансформация политического режима в России // Второй электоральный цикл в России, 1999 - 2000. Под ред. В.Гельмана, Г.Голосова, Е.Мелешкиной. М., 2002. С. 10. Конечно же нельзя забывать о победе КПРФ на парламентских выборах 1995 г. Однако «из-за подчиненного статуса парламента результаты этих выборов . не повлекли за собой ни формирование нового правительства, ни изменение его политического курса» (Гельман В., Елезаров В. «Учредительные выборы» в контексте российской трансформации // Первый электоральный цикл в России. 1993 - 1996. М., 2000. С 20.

99 регионам, которые тратили её по своему усмотрению. Поэтому на официальном уровне снова была поставлена цель формирования такой системы распределения финансовой помощи, которая основывалась бы исключительно на объективных потребностях регионов. В особой степени эта тема была актуализирована после прихода на пост Председателя Правительства России Е.М. Примакова, который объявил это направление одним из приоритетных в своей деятельности. В дальнейшем эта политика реализовывалась следующими премьер-министрами и стала одной из основ федеративной реформы Президента В.В. Путина, начатой им в 2000 г.

В результате был сделан значительный шаг в сторону формирования системы межбюджетных отношений, которая основывалась бы на эффективности выполнения экономических задач развития государства. Однако стала ли новая система более объективной, освободилась ли она от посторонней ноши в виде выполняемых ею политических функций?

Для ответа на этот вопрос был проведен регрессионный анализ, переменные в котором конструировались, исходя из предложенных выше моделей реализации политического курса.

Итак, возможны две модели определения объема финансовой помощи, направляемой в каждый субъект федерации: 1) ориентированная на социально-экономические факторы и 2) ориентированная на политические факторы. При выборе первой модели федеральный центр может ориентироваться на одну из двух стратегий: а) поддерживать наиболее слабые субъекты федерации, либо, напротив, б) поощрять трансфертами наиболее развитые регионы. Исходя из этого, можно построить две взаимоисключающие гипотезы:

1.1 чем менее благополучным является социальноэкономическое положение субъекта федерации, тем больший объем трансфертов поступает в региональный бюджет;

1.2 чем более благополучным является социально-экономическое положение субъекта федерации, тем больший объем трансфертов поступает в региональный бюджет.

Второй набор гипотез связан с выбором федеральным центром модели учета политических (а в данном случае - электоральных) факторов. В этом случае также возможны две стратегии: а) умиротворение оппонентов; б) поощрение друзей. Следовательно, при учете электорального опыта можно предложить две политические гипотезы: чем более лояльным является регион по отношению к доминирующим на федеральном уровне кандидатам и партиям, тем больший объем трансфертов поступает в региональный бюджет; чем более оппозиционным является регион по отношению к доминирующим на федеральном уровне кандидатам и партиям, тем больший объем трансфертов поступает в региональный бюджет.

Определение благополучия социально-экономического положения регионов осуществляется путем введения трёх факторов:

1. показатель среднедушевого дохода в регионе (в рублях на душу населения);

2. показатель валового регионального продукта на душу населения (в рублях на 10 тысяч человек населения);

3. показатель изменения валового регионального продукта (в процентах к предыдущему году).

В анализ вводятся социально-экономические показатели за год, предыдущий по отношению к тем годам, по которым анализируется распределение трансфертов. Подобное решение связано с особенностями разработки бюджета на очередной финансовый год, а также возможностями по сбору данных. Как уже было отмечено выше, при разработке бюджета Правительство РФ в лице Министерства финансов собирает информацию о тенденциях экономического развития страны и субъектов федерации, а также прогнозах дальнейшего развития. К сожалению, анализ правительственных прогнозов представляется невозможным вследствие отсутствия их систематической и полной публикации. Учет сложившихся тенденций развития можно упростить до анализа информации экономического характера за год, предыдущий году разрабатываемого бюджета.

Итак, первая независимая переменная социально-экономического характера - среднедушевой доход в регионе - позволяет оценить уровень благосостояния населения каждого региона. Показатель валового регионального продукта на душу населения призван показать уровень развитости региональной промышленности. Наконец, для оценки тенденции развития используется показатель изменение валового регионального продукта.

В совокупности эти три фактора могут охарактеризовать социально-экономическое положения субъекта федерации109. Описательная статистика по предложенным выше переменным приведена в таблице 3.

Заключение

Итак, в представленной диссертационной работе, посвященной определению факторов реализации региональной политики в Российской Федерации с 1992 по 1997 гг., в соответствие с поставленным задачами исследования:

Во-первых, было сформулировано определение региональной политики и определено её содержание. Под региональной политикой необходимо понимать систему мер, с помощью которых общенациональное правительство стремится стимулировать развитие регионов страны. Двумя главными элементами региональной политики являются межбюджетные отношения и формирование благоприятного инвестиционного климата в регионах.

Во-вторых, были изучены различные модели реализации любого политического курса, в том числе, и региональной политики: 1) модель, ориентированная на экономические потребности (идеологическая модель) и 2) модель, ориентированная на решение политических задач (оппортунистическая модель). Существующая в различных странах практика бюджетного федерализма показала, что в рамках каждой из моделей существуют две стратегии. Так, при ориентации на экономические потребности региона финансовая помощь может поступать наиболее нуждающимся (помощь слабым) или наиболее развитым (поощрение сильных) регионам. При оппортунистическом подходе к перераспределению бюджетных средств между субъектами федерации также возможны две стратегии: финансирование наиболее оппозиционных регионов (умиротворение оппонентов) или поддержка наиболее лояльных субъектов федерации (поощрение друзей).

В-третьих, было проанализировано развитие различных механизмов региональной политики и особенностей федеративных отношений с 1992 по 2007 гг. Развитие этих двух политических курсов происходило синхронно.

До 1998 г., когда федеративные отношения в стране определялись межличностными, политически обусловленными договоренностями, федеральные власти не имели возможности полноценного выстраивания эффективных межбюджетных отношений, а сильнейший экономический кризис препятствовал инвестированию федеральных средств в развитие регионов. Усиление федерального центра после кризиса 1998 г., краткосрочное объединение усилий федерального правительства и Государственной Думы в течение исполнения обязанностей премьер-министра Е.М. Примакова привели к ужесточению межбюджетных отношений и постепенному отказу от политизации федеральных трансфертов, параллельно с усилием факторов социально-экономического характера. Однако период с 2001 по 2004 гг. вновь ознаменовался ростом влияния политических факторов, что совпало с интенсивно проводимой политикой «рецентрализации» в стране. После 2004 г. политические факторы окончательно потеряли свое влияние в рамках ежегодного субсидирования региональных бюджетов.

Отказ от «политизации региональной политики» может быть объяснен двумя способами. С одной стороны, концепция «политического бизнес-цикла» В. Нордхауса утверждает, что в первые годы после выборов власти могут отказаться от популистской политики в пользу реальных социально-экономических достижений. С другой стороны, выборы 2003 - 2004 гг. ознаменовали консолидацию авторитарного режима в России. К началу 2005 г. были отменены прямые всенародные губернаторские выборы. Все это позволило федеральным властям не рассматривать региональные элиты в качестве важных политических акторов. В этих условиях федеральное правительство перестало нуждаться в учете политических факторов при проведении региональной политики даже в предвыборный период.

В-четвертых, проведенный анализ не позволяет однозначно определить, какой идеологии придерживался федеральный центр в период с 1999 по 2006 г. Если в течение 1990-х гг. из-за отсутствия финансовых средств правительство было вынуждено помогать только нуждающимся регионам, то с начала 2000-ых гг. единая тенденция исчезает. Однако можно утверждать, что долгосрочные инвестиции распределяются в соответствие с идеологией поощрения сильных регионов. В целом же, отсутствие единой стратегии иллюстрирует текущую дискуссию о том, какой путь должен избрать федеральный центр для наиболее эффективного достижения целей регионального развития.

В-пятых, обобщая результаты исследования на теоретическом уровне, можно утверждать, что распределение финансовых средств в рамках региональной политики зависит как от социально-экономического положения регионов, так и от особенностей текущего политического процесса, подчиняясь, с одной стороны, логике политического бизнес-цикла, а с другой - влиянию установившегося политического режима.

Классическое понимание концепции «политического бизнес-цикла» предполагает ориентацию государственного политического курса на интересы населения, что связано с участием граждан в выборах и, следовательно, необходимостью получения властями их поддержки. Однако результаты проведенного исследования показывают, что важнейшим контрагентом для федерального центра в России являются не столько население, сколько руководство субъектов федерации. Этот тезис подтверждается отказом федеральных властей от политизации трансфертов после введения нового порядка избрания губернаторов в 2004 - 2005 гг. и, как следствие, получения федеральным центром полного контроля над региональными элитами. Является ли это российской спецификой или характерно для всех федеративных государств - вопрос для будущих исследований. Однако для формирования подобного рода отношений в России существовали благоприятные предпосылки - федеративная политика в 1990-х гг., характеризующаяся доминированием межэлитных или даже межличностных договоренностей, в соответствие с которыми проводилась региональная политика.

В свою очередь, в условиях сужения электорального поля политической борьбы и усиления контроля над региональными элитами электоральные факторы естественным образом перестают оказывать значимое влияние на региональную политику федерального центра. В то же время борьба за власть не ограничивается электоральным соревнованием, а логика реализации политического курса предполагает, что политики при любых условиях склонны использовать распределение финансовых средств для решения политических задач. Следовательно, можно предполагать, что на место электоральных пришли другие, менее прозрачные, политические факторы.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Стародубцев, Андрей Владимирович, 2009 год

1. Источники 1.1. Законодательные акты

2. Основные положения региональные политики Российской Федерации. Утверждены Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. Электронный ресурс. URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/26.html.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. Электронный ресурс. URL: httpMaw.edu.m/nomVnorm.asp?nomirD=l 136953.

4. Декларация о суверенитете РСФСР. Электронный ресурс. URL: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/11267.

5. Договор о Союзе Суверенных Республик // Ленинская правда. 1991. 13 марта. С. 2.

6. База данных «Российская электоральная статистика» // IRENA: Межрегиональная электоральная сеть поддержки. Электронный ресурс. URL: http://www. irena. org, ru/index.php ?option=com con tent& task=b log с a tegor y&id=47&Itemid= 101.

7. Бюллетень «Информация для ведения мониторинга социально-экономического положения субъектов Российской Федерации» //

8. Федеральная служба государственной статистики. Электронный ресурс. URL: www.gks.ru

9. Валовой региональный продукт // Федеральная служба государственной статистики. Электронный ресурс. URL: http://www.gks.ш/bgd/free/b0119/IssWWW.exe/Stg/d000/i-vф.htm.

10. Выборы и референдумы // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Электронный ресурс. URL: http://www.izbirkom.ru/izbirkom.html.

11. Ю.Инвестиционный фонд Российской Федерации // Министерство регионального развития Российской Федерации. Электронный ресурс. URL:http://www.minregion.ru/W orkItems/ListNews.aspx?PageID=373.

12. Отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. // Федеральное казначейство. Электронный ресурс. URL: http://www.roskazna.ru/reports/mb.html.

13. Российские особые экономические зоны. Электронный ресурс. URL: http://www.rosez.ru/.

14. Состав Государственной Думы // Официальный сайт Государственной Думы. Электронный ресурс. URL: http://www.duma.gov.ru/.

15. Среднедушевые денежные доходы населения // УИС Россия. Электронный ресурс. URL: http://uisrussia.msu.ru/docs/stat/Publications/Reg2008-2/Reg2008-205/Reg2008-205020.htm

16. Федеральные целевые программы России. Электронный ресурс. URL: http://www.programs-gov.ru/.2. Литература

17. Литература на русском языке

18. Аринин А.И. Российская государственность и проблемы федерализма Текст. / А.И. Аринин. М: Институт этнологии и антропологии РАН, 1997. - 44 с.

19. Артоболевский С. Региональная политика, направленная на снижение территориальных экономических и социальных диспропорций в Российской Федерации: проект концепции Текст. / С. Артоболевский // Регион: экономика и социология. 2001. - № 1. - С. 4 - 34.

20. Буланин Н., Трансферты против сецессии: Опыт Дании и России Текст. / Н. Буланин, А. Щербак // Мировая экономика и международные отношения. 2005. - № 11. - С. 78 - 85.

21. Бусыгина И.М. Политическая регионалистика. Текст. / И.М. Бусыгина. -М.: РОССПЭН, 2006. 278 с.

22. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. Текст. / И. Трунин и др. М., 2000. - 472 с.

23. Вайденфельд В. Европа от А до Я: справочник европейской интеграции. Текст. / В. Вайденфельд, В. Вессельс. Рига: Alberts XII, 2002. - 544 с.

24. Гельман В. Центр и регионы России: от децентрализации к рецентрализации. Текст. / В. Гельман // Федерализм и российские регионы: Сб. ст. М.: РАН ИНИОН, 2006. - С. 95 - 111.

25. Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики. Текст. / В.Я. Гельман // Органы государственной власти субъектов Российской Федерации: учебные материалы / Ред.-сост. В. Гельман. М.: ИГПИ, 1998. - 144 с.

26. Гельман В. Второй электоральный цикл и трансформация политического режима в России Текст. / В. Гельман // Второй электоральный цикл в России. 1999 2000. - М.: Весь мир, 2002. - С. 10 - 42.

27. Гельман В. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991 2001. Текст. / В.Гельман, Е.Белокурова, Н.Борисова, С. Рыженков. - М., СПб: Летний сад, ЕУСПб, 2002. - 380 с.

28. Гельман В. «Учредительные выборы» в контексте российской трансформации. Текст. / В. Гельман, В. Елизаров // Первый электоральный цикл в России. 1993 1996. - М.: Изд-во «Весь мир», 2000. - 248 с.

29. Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России. Текст. / Г. Голосов // Pro et Contra. 2008. - №12. № 1. С. 22 - 35.

30. Голосов Г.В. Российская партийная система и региональная политика, 1993 2003. Текст. / Г. Голосов. - СПб: Изд-во Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2006. 299 с.

31. Голосов Г.В. Сфабрикованное большинство: конверсия голосов в места на думских выборах 2003 г. Текст. / Г.В. Голосов // Третий электоральный цикл в России, 2003 2004 годы. - СПб: Изд-во Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2007. - С. 39 - 58.

32. Голосов Г. Стратегия переизбрания инкумбентов на думских выборах. Текст. / Г. Голосов, Ю. Шевченко // Второй электоральный цикл в России, 1999 2000 / В. Гельман, Г. Голосов, Е. Мелешкина (ред.). - М.: Весь мир, 2002. - С. 134 - 157.

33. Гладкий Ю.Н. Основы региональной политики: Учебник. Текст. / Ю.Н. Гладкий, А.И. Чистобаев. СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 1998. -659 с.

34. Гуцериев М.С. Свободные экономические зоны (опыт, проблемы, перспективы). Текст. / М.С. Гуцериев. М.: Изд-во «Открытый мир», 1997. - 303 с.

35. Договоры между Российской Федерацией и её субъектами: проблемы и перспективы Текст. / Т.А. Рабко, Т.М. Толстая, А.В. Фёдоров. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. - 96 с.

36. Доклад о мировом развитии 2009 г. «Новый взгляд на экономическую географию: Обзор». Вашингтон: Всемирный банк, 2008. - 33 с.

37. Захаров А. Е pluribus unum: очерки современного федерализма. Текст. / А.Е. Захаров. М.: Московская школа политических исследований, 2003. - 192 с.

38. Зорин Ю.В. Национальный вопрос в Государственных Думах России. Текст. / Ю.В. Зорин, Д.А. Аманжолова, С.В. Кулешов. М.: Норма, 1999.

39. Зубаревич Н.В. Социально-экономическое развитие регионов: мифы и реалии выравнивания. Текст. / Н.В. Зубаревич // Социальная политика: Экспертиза, Рекомендация, Обзоры. 2008. - № 9. - С. 7 - 22.

40. Зубаревич Н. Объединение автономных округов: преимущества и риски. Текст. / Н.В. Зубаревич // Федерализм и российские регионы: Сб. ст. -М.: РАН ИНИОН, 2006. С. 119 - 146.

41. Интервью с В. Шейнисом // Конституционный вестник. 1993. №16. С. 139-142.

42. Итоги выборов в Государственную Думу и перспективы политического развития России. Общефедеральные процессы и региональная практика Текст. / Под ред. Г. Люхтерхандт и А. Филиппова. М.: ИГПИ, 1996. -217 с.

43. Кесельбренер JI. Политические измерения бюджетного федерализма в России Текст. / JI. Кесельбренер // Проблемы федерализма: Российский и мировой опыт. М.: ИСП РАН, 2003. - С. 114 - 135.

44. Ковалёв В.А. Российская политика и федерализм в рамках «управляемой демократии»: последствия отмены губернаторских выборов в РФ Текст. / В.А. Ковалёв // Политическая наука. 2007. - № 2. - С. 12 - 32.

45. Ковачев Д.А. Разграничение предметов ведения между федерацией и её субъектами в зарубежных странах. Текст. / Д.А. Ковачев. М.: Юридическая литература, 1995. - 35 с.

46. Конституция РФ (проект Конституционной комиссии РФ) Текст. // Конституции РФ (альтернативные проекты). Т. 2. - М., 1993. - С. 91 -116.

47. Конституция РФ (проект Президента РФ) Текст. // Конституции РФ (альтернативные проекты). Т. 2. - М., 1993. - С. 54 - 90.

48. Климанов В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов РФ. Текст. / В. Климанов. М.: Эдиториал УРСС, 2000. - 240 с.

49. Клисторин В.И. Экономические основания бюджетного федерализма Текст. / В.И. Клисторин // Регион: экономика и социология. 2001. - № 4.-С. 18-34.

50. Кузнецова О. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития Текст. / О. Кузнецова // Общественная наука и современность. 2005. - №2. - С.67 - 77.

51. Кузнецова О. Мировой и российский опыт региональной экономической политики. Текст. / О. Кузнецова // Мировая экономика и международные отношения. 2003. - №10. - С. 60 - 69.

52. Кузнецова О.В. Социальные аспекты федеральной региональной политики Текст. / О.В. Кузнецова // Социальная политика: Экспертиза, Рекомендации, Обзоры. 2008. - № 9. - С. 23 - 36.

53. Лавров А. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» Текст. / А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерлэнд // Вопросы экономики. 2001. - № 4. - С. 32 - 51.

54. Лексин В.Н. Федеративная Россия и её региональная политика. Текст. / В.Н. Лексин. М.: Инфра-М, 2008. - 352 с.

55. Лексин В.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. Текст. / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. М.: УРСС, 1997. - 372 с.

56. Лысенко В. Разделение власти и опыт Российской Федерации. Текст. /

57. B. Лысенко. // Асимметричность федерации. М.: TACIS, 1997. - С. 13 -35.

58. Медведев Н.П. Политическая регионалистика: Учебное пособие / Н.П. Медведев. М.: Альфа , 2005. - 447 с.

59. Мельников Р. Федеральная региональная экономическая политика: стратегические альтернативы и пути реализации. Текст. / Р. Мельников // Федерализм. 2006. - № 2. - С. 47 - 62.

60. Нарышкин С. Особые экономические зоны в системе привлечения иностранных инвестиций в России. Текст. / С. Нарышкин // Федерализм. 2006. - № 4. - С. 171 - 186.

61. Ноженко М. Одна научная загадка, или почему губернаторы согласились с Президентом. Текст. / М. Ноженко, А. Стародубцев // Федерализм и российские регионы: Сб. ст. М.: ИНИОН РАН, 2006. - С. 55 - 67.

62. Петров Н. Федерализм по-российски. Текст. / Н. Петров // Pro et Contra. 2000. - №5 - Т. 1 - С. 7 - 32.

63. Пивоваров Ю. Сжатие экономической ойкумены России Текст. / Ю. Пивоваров // Мировая экономика и международные отношения. -2002. № 4. - С. 63 - 69.

64. Полищук Л. Российская модель договорного федерализма (политико-экономический анализ). Текст. / // Вопросы экономики. 1998. - № 6.1. C. 68 86.

65. Попов В. Реформы бюджетного федерализма в России: первые итоги. Текст. / В. Попов // Мировая экономика и международные отношения. -2003. №4. - С. 47 - 53.

66. Российские регионы как международные акторы: аналитический доклад. Текст. / Под ред. А.С. Макарычева. Нижний Новгород: IREX and ВЕСА, 2000.- 114 с.

67. Россия в избирательном цикле 1999 2000 годов Текст. / Под ред. М. Макфола, Н. Петрова, А. Рябова. - М.: Гендальф, 2000. - 615 с.

68. Сабуров Е., Тимошенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. Текст. / Е. Сабуров, Н. Тимошенко, А. Чернявский // Вопросы экономики. 2000. - № 1. - С. 56 - 70.

69. Совет Федерации теряет всё. Текст. // Коммерсант Власть. 2000. №26. С. 12.

70. Стародубцев А. Влияние политических факторов на формирование межбюджетных финансовых трансфертов в Российской Федерации: диссертация на ученой соискание степени магистра политических наук. Текст. / А. Стародубцев. СПб.: ЕУСПб, 2006. - 48 с.

71. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. Текст. / Р.Ф. Туровский. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007. -399 с.

72. Фёдоров К. Политический курс в сфере местного налогообложения в России. Текст. / К. Фёдоров // Политические исследования. 2003. -№4.-С. 71-81.

73. Штульберг Б.М. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. Текст. / Б.М. Штульберг, В.Г. Введенский. М.: Гелиос АРВ, 2000. - 208 с.

74. Что хотят регионы?: сборник / Под ред. А. Малашенко. М.: Гендальф, 1999. - 104 с.

75. Эволюция российского федерализма. Текст. // Политические исследования. 2002. № 3. С. 69 128.

76. Эксперты Верховного Совета Башкортостана о «президентском» проекте. Текст. // Конституционный Вестник. 1993. - № 16. - С. 120.

77. Якобсон JI. Государственный сектор экономики: Экономическая теория и политика. Текст. / Л. Якобсон. М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 367 с.

78. Яровой Г.О. Регионализм и трансграничное сотрудничество в Европе. Текст. / Г.О. Яровой. СПб: Норма, 2007. - 280 с.

79. Литература на английском языке

80. Alesina A. Political Cycles and the Macroeconomy / A. Alesina, N. Roubini, G.D. Cohen. Cambridge, Massachusetts, London, England: The MIT Press, 1997.-302 p.

81. Alt J.E. Party Strategies, World Demand, and Unemployment: the Political Economy of Economic Activity in Western Industrial Nations / J.E. Alt // American Economic Review. 1986. - № 2. - P. 57 - 61.

82. Alt J.E., Lowry R.C. Divided Government, Fiscal Institutions, and Budget Deficits: Evidence from the States / J.E. Alt, R.C. Lowry // American Political

83. Science Review. 1994. - № 4. - P. 811 - 828.

84. Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-Level Governance / Ed. by L. Hoogh. Oxford, NY: Oxford University Press, 2005. - 458 p.

85. DeBardeleben J. Fiscal Federalism and How Russians Vote / J. DeBardeleben // Europe-Asia Studies. 2003. - № 3. - P. 339 - 363.

86. Elazar D. Exploring Federalism / D. Elazar. London: University of Alabama Press, 1987. - 335 p.

87. Filippov M. Designing Federalism: a Theory of Self-Sustainable Federal Institutions. / M. Filippov, P.C. Ordeshook, O. Shvetsova. NY: Cambridge University Press, 2004. - 384 p.

88. Filippov M. Asymmetric Bilateral Bargaining in the new Russian Federation / M. Filippov, O. Shvetsova // Communist and Post-Communist Studies. -1999. № 32. - P. 61 - 76.

89. Freinkman L., Haney M. What Affects the Propensity to Subsidize: Determinants of Budget Subsidies and Transfers Financed by the Russian Regional Governments in 1992 1995 / L. Freinkman, M. Haney. - WP №1818. - The World Bank, 1997.

90. Galligan B. Comparative Federalism / B. Galligan // The Oxford Handbook of Political Institutions. NY: Oxford University Press, 2006. - P. 261 - 302.

91. Hibbs D. Political Parties and Macroeconomic Policy / D. Hibbs // American Political Science Review. 1977. - № 71. - P. 1467 - 1487.

92. Kincaid J. Economic Policy-Making: Advantages and Disadvantages of the Federal Model / J. Kincaid // International Social Science Journal. 2001. - № 167.-P. 85-92.

93. Lijphart A. Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries / A. Lijphart. New Haven and London: Yale University Press, 1999.-351 p.

94. Inman R. Designing Tax Policy in Federalist Economies: an Overview / R. Inman, D. Rubinfeld // Journal of Public Economics. 1996. - № 60. - P. 307-334.

95. McAuley A. The Determinants of Russian Federal-Regional Relations: Equity or Political Influence? / A. McAuley // Europe-Asia Studies. 1997. -№ 3. - P. 431-444.

96. Nordhaus W. The Political Business Cycle / W. Nordhaus // Review of Economic Studies. 1975. - № 2. - P. 169 - 190.

97. Popov V. Reform Strategies and Economic Performance of Russia's Regions / V. Popov // World Development. 2001. - Vol. 29. - № 5. - P. 865 - 886.

98. Popov V. Fiscal Federalism in Russia: Rules versus Electoral Politics / V. Popov // Comparative Economic Studies. 2004. - № 46. - P. 515 - 541.

99. Rodden J.A. Federalism / J.A. Rodden // The Oxford Handbook of Political Economy / B. Weingast, Wittman D.A. Oxford: Oxford University Press, 2006. - P. 357 - 370.

100. Rodden J. The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Perfomance around the World / J.A. Rodden // American Journal of Political Science. -2002. № 3. - P. 670 - 687.

101. Rodden J. Strength in Numbers? Representation and Redistribution in the European Union / J.A. Rodden // European Union Politics. 2002. - № 3. -P. 151 - 175.

102. Rodin J. Rethinking Russian Federalism. The Politics of Intergovernmental Relations and Federal Reforms at the Turn of the Millenium. Unpublished dissertation / J. Rodin. Stockholm: Stockholm University, 2006. - 270 p.

103. Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. / W.H. Riker. -Boston: Little Brown, 1964. 169 p.

104. Solnick S. Methods of Central Control over Russia's Provinces, and Prospects for the Future / S. Solnick // PONARS Policy Memo. 1999. -№97.

105. Stewart, K. Are Intergovernmental Transfers in Russia Equalizing? / K. Stewart // EUI Working Paper. 1997. - № 97/22.

106. Thiessen U. Fiscal Federalism in Russia: Theory, Comparisons, Evaluation / U. Thiessen // Post-Soviet Affairs. 2006. - Vol.22. - July -September. - P. 189 - 224.

107. Tiebout C.M. A Pure Theory of Local Expenditures / C.M. Tiebout // Journal of Political Economy. 1956. - № 64. - P. 416-424.

108. Treisman D. The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia / D. Treisman // British Journal of Political Science. 1996. -№ 3. - P. 299 - 335.

109. Treisman D. Fiscal Redistribution in a Fragile Federation: Moscow and the Regions in 1994 / D. Treisman // British Journal of Political Science. 1998. -№ l.-P. 185-200.

110. Treisman D.S. After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. / D. Treisman. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1999. - 262 p.

111. Treisman D. Decentralization and Inflation: Commitment, Collective Action, or Continuity / D. Treisman // The American Political Science Review. 2000. - № 4. - P. 837 - 857.

112. Zhuravskaya, K. Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism, Russian Style / K. Zhuravskaya // Journal of Public Economics. 2000. - Vol. 76. - № 3. - P. 337 - 368.

113. World Development Report 2009 "Reshaping Economic Geography". -Washington: World Bank, 2008. 370 p.