Местное самоуправление в системе властных отношений в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Кадохов, Виктор Ахсарбекович

• Кадохов, Виктор Ахсарбекович
• кандидат политических наук
• 2013

Оглавление диссертации кандидат политических наук Кадохов, Виктор Ахсарбекович

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологический подход к исследуемой проблеме: историко - политологический аспект.

1.1. Концептуальные основы анализа сущности местного самоуправления в системе властных отношений.

1.2. Проблемы взаимоотношений государственной и муниципальной власти в сфере разграничения полномочий.

Глава 2. Регулирование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (на примере Республики Северная Осетия-Алания)

2.1. Политико-правовые основы разграничения межбюджетных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Республики Северная Осетия - Алания.

2.2. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации как фактор устойчивого социально-экономического развития региона.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Местное самоуправление в системе властных отношений в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Последовательное развитие Российской государственности неразрывно связано со становлением местного самоуправления. Важность института местного самоуправления в системе властных отношений определяется множеством обстоятельств. Прежде всего, этот институт способствует формированию и укреплению системы демократического управления.

Общепризнанна роль местного самоуправления в становлении и развитии демократического правового социального государства, а также в формировании институтов гражданского общества сегодня. Местное самоуправление - школа демократии, школа ответственности граждан; отмечается в статье В.В. Путина «Демократия и качество государства»1.

Можно проследить значение местного самоуправления в качестве стабилизирующего фактора в кризисные периоды развития отечественной государственности на всем протяжении российской истории.

Развитие местного самоуправления в решающей степени зависит от характера взаимодействия органов исполнительной власти региона (субъекта Российской Федерации) с органами местного самоуправления.

В системе разделении властей местное самоуправление наделено ключевой ролью. Его роль в современных условиях - формировать системный подход во взаимодействии властных отношений на федеральном, региональном и местном уровнях. Этот социальный институт помогает найти оптимальные сочетания общегосударственных интересов с интересами отдельного муниципального образования и конкретного гражданина. При этом выявляется проблема разграничения полномочий между уровнями власти, соблюдения принципа

1 См.: Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 06.02.2012. субсидиарности. Следует отметить, что проведенное на принципах субсидиарности и ответственности разграничение полномочий, позволило сформировать прозрачную систему их исполнения, установить четкие механизмы передачи полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, определить критерии наделения полномочиями соответствующих органов власти, ввести новые, не используемые раннее инструменты контроля за исполнением переданных полномочий.

Важным в настоящее время является анализ практики и проблем координации деятельности органов государственной власти и регионов по созданию системы административно-правовых, социально-экономических и социально-психологических условий становления и развития местного самоуправления. На базе местного самоуправления может быть выстроен каркас публично-властной вертикали как федерального, так и регионального (субъектов Федерации) значения.

Задача разграничения полномочий муниципальных образований и субъектов Российской Федерации достаточно сложная, требует дальнейшего совершенствования законодательной базы. Необходимо продолжить практику дальнейшего совершенствования Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» путем закрепления в нем перечня вопросов местного значения, касающихся исключительно уровня городских и сельских поселений. К ним целесообразно отнести вопросы, связанные с утверждением бюджета поселения, установлением местных налогов и сборов поселения, вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, а также ряд вопросов, не являющихся финансово емкими и на решение которых существенное влияние оказывает специфика конкретной территории. Одним из основополагающих вопросов является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации и его необходимо рассматривать как фактор устойчивого социально-экономического развития региона.

Все больше актуализируется исследование проблемы местного самоуправления в системе федеративных отношений.

Федеративные отношения можно рассматривать как систему отношений между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Эти отношения в первую очередь определяют механизмы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также определяют государственные полномочия, которые могут быть делегированы органам местного самоуправления. Делегирование местному самоуправлению государственных полномочий позволяет включать его в федеративные отношения.

Сегодня особую актуальность приобретает исследование проблемы местного самоуправления в полиэтнических федерациях, так как через расширение прав, ресурсов и инициатив местных сообществ может решаться значительная часть проблем межнациональных отношений, а также задача сохранения этнокультурного своеобразия и традиций.

В данном исследовании актуализируется проблема учета исторических и иных местных традиций.

В диссертационном исследовании сделана попытка осмыслить обозначенные и другие актуальные проблемы применительно Северо -Кавказского региона, в частности Республики Северная Осетия - Алания.

Степень научной разработанности проблемы.

Исследованию становления и развития местного самоуправления в России в постсоветский период посвящено немало научных работ.

Совершенствованию правовой основы становления местного самоуправления в условиях демократического развития страны, послужили и имеют фундаментальное значение труды С.А. Авакьяна,

A.C. Автономова, Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Гладнинова, М.В. Глигич-Золотаревой, O.E. Кутафина, Б.Н. Топорнина и др.

Историческую значимость исследования местного самоуправления на предыдущих этапах развития российского государства необходимо отметить, так как все периоды в истории России характеризуются наличием элементов самоуправления.

Теоретические и правовые основы развития местного самоуправления в историческом аспекте отражены в трудах

B.П. Безобразова, А.И. Васильчинова, А.Д. Градовского, Г.С. Гурвича, Г.А. Герасименко, А.И. Елистранова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Н.П. Палиенко и др.

Исследователи также опираются на труды западных ученых, в которых местное самоуправление рассматривается с позиции демократии. Известны труды П. Кинга, А. Летакарда, П. Роуза, Дж. Стокера, А. Токвиля, Д. Элейзера и др. Изучая демократическую природу общества, А. Токвиль отмечал: «общинные институты играют ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой»1.

Начиная с начала 90-х годов исследования местного самоуправления получили конституционно-правовую основу. Современные аспекты становления местного самоуправления отражены в

1 Токвиль А. Демократия в Америке. М.,1992. С. 65. трудах С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, Л.Ф. Болтенковой, A.C. Бурмистрова, Н.В. Ватрука, H.A. Емельянова, В.В. Казакова, В.Н. Лексина, Н.П. Медведева, А.Е. Постникова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, М.В. Столярова, и др. В работах этих авторов рассматриваются и анализируются вопросы реализации законодательных основ муниципальной реформы, взаимоотношений государственной и муниципальной власти в сфере разграничения полномочий, осуществление местного самоуправления на отдельных уровнях, отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Важной исследовательской проблемой считается анализ развития местного самоуправления в системе федеративных отношений. Такой подход выявляется в трудах Р.Г. Абдулатипова, Дж.Р. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, И.М. Бусыгиной, В.В. Гайдука, A.A. Емельянова, К.В. Калининой, В.В. Казакова, A.A. Мацнева, Н.П. Медведева,

B.А. Михайлова, Н.М. Мириханова, М.Г. Миронюка, М.В. Столярова,

C.М. Шахрая и др.

Он позволяет глубже и наглядно видеть проблемы властных отношений в условиях федерализма, учитывая его региональные — CZ — ------ ,. I----- . ,— ^ . ГГ т/ч тттттт 1 лп» » I mV4 ППТТОТТНа Т/* О ТУ

UCUUCtiiiUCiil, UCiVlblV^JlFl 1£> IVltV^irnJt \^ciivnj j uptiDJiwii-iv-. ivcuv институциональный фактор правового развития системы многоуровневой власти в современной России.

Региональные проблемы развития местного самоуправления в системе властных отношений отражены в трудах В.М. Ануфриева, М.А. Аюпова, В.А. Анищенко, B.C. Буянова. Н.М. Добрынина, А.Р. Еремина, A.M. Иванова, В.Г. Игнатова, К.В. Калининой, Н.М. Мириханова, М.А. Мирзаева, Ф.Х. Мухамедшина, Г.Н. Малаховой, Е.А. Пахомова, A.B. Понеделкова, H.H. Харючи, Ш.К. Шахова и др.

Вопросы развития финансовых основ местного самоуправления исследовались С.А. Авакьяном, A.C. Автономовым, В.М. Зуевым, A.B. Ларионовым, B.C. Мокрым, И.И. Овчинниковым, Н.П. Пешиным и др.

Известны исследования проблем становления и развития местного самоуправления учеными Республики Северная Осетия - Алания: А.Х. Галазова, Г.А. Гуриева, В.Д. Дзидзоева, Т.Д. Мамсурова, А.Г. Плиева, A.M. Хатаева и др.

Таким образом, постановка вопроса о местном самоуправлении в системе властных отношений широко отражается в трудах российских ученых. Вместе с тем анализ источников позволяет сделать вывод, что данная проблема носит дискуссионный характер, в частности, в отношении совершенствования законодательной базы.

Недостаточно исследованы правовые основы делегирования полномочий органам местного самоуправления региональными органами государственной власти в финансово-экономической сфере с учетом региональной дифференциации.

Требует самостоятельного исследования реализация ст. 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

Опираясь на степень научной разработанности проблемы, в данной диссертационной работе анализируются наиболее существенные вопросы становления и развития местного самоуправления на региональном уровне, прежде всего в сфере разграничения полномочий государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Объект исследования - политические, конституционные, правовые и общественные отношения, определяющие процессы становления, развития и функционирования института местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации.

Предметом исследования является анализ форм и методов институционализации местного самоуправления в системе властных отношений, - взаимоотношения государственной и муниципальной власти в сфере разграничения полномочий.

Целью исследования является научно-практический анализ становления и развития местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации, касающийся распределения полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением в региональном измерении (на примере Республики Северная Осетия - Алания).

Цель диссертационного исследования определила постановку и решение следующих задач: осуществить теоретико - методологический анализ становления и развития местного самоуправления в системе властных отношений; в сопоставительном аспекте осмыслить понятие, сущность местного самоуправления как института демократии; исследовать реализацию принципа субсидиарности, как универсального принципа, способствующего совершенствованию системы властных отношений; проанализировать политико-правовые основы системы властных отношений в сфере распределения полномочий между региональными органами государственной власти и органами власти муниципальных образований; охарактеризовать политико-правовые особенности развития местного самоуправления в условиях федеративных отношений; рассмотреть процесс осуществления полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями, касающихся межбюджетных отношений (на примере Республики Северная Осетия - Алания); обосновать выводы и предложения по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субъектов Российской Федерации в целях устойчивого социально-экономического развития региона.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили теории, концепции, обоснования природы, исторических истоков местного самоуправления, развитие местного самоуправления как института демократии.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как институциональный, политологический, исторический, правовой, метод сравнительного анализа, статистический и др.

Конкретно-исторический метод использован при исследовании динамики формирования, эволюции содержания и понимания института местного самоуправления в системе властных отношений в российском государстве.

Эмпирическая база диссертационного исследования включает ч /т /• \ официальные нормативно-правовые акты конституции, законы и др.) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Послания Президента Российской Федерации, материалы из интернет ресурсов, статистические материалы.

Особую группу используемых материалов составляют политико-правовые акты Республики Северная Осетия - Алания, статистические материалы AMC г. Владикавказа, ее текущие архивы.

Основная гипотеза исследования.

Местное самоуправление является базовой основой государственности. Политико-правовая институционализация муниципальной власти в системе властных отношений предполагает совершенствование универсального принципа субсидиарности, учитывая то, что оптимальное разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением является необходимым условием социально-политической и экономической стабильности российского федерализма.

Научная новизна исследования определяется авторским подходом к анализу проблем становления и перспектив развития местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации.

Значительный опыт руководящей работы в муниципальном образовании г. Владикавказ Республики Северная Осетия-Алания и в органах государственной власти республики предполагает научную достоверность диссертационного исследования.

На основе проведенного анализа теории, истории и опыта развития местного самоуправления в России уточнено понятие «местное самоуправление», обосновано совершенствование его структуры.

Представлен авторский анализ реализации принципа субсидиарности в условиях российского федерализма через призму разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Обоснована необходимость совершенствования политико-правовых основ муниципальных образований в современных условиях с учетом региональных особенностей, концепций долгосрочного развития СевероКавказского региона.

Впервые представлен обобщенный научный анализ проблем разграничения полномочий муниципальных образований и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования межбюджетных отношений на примере Республики Северная Осетия - Алания. Выявлена и обоснована необходимость совершенствования правовых основ разграничения полномочий в данной сфере между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, как фактора выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований республики, четкого определения механизма исполнения полномочий, необходимость их правового и финансового обеспечения, планирования развития территории (как регионального, так и муниципального уровня).

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Конституцией Российской Федерации определено формирование в Российской Федерации нового самостоятельного института власти - местного самоуправления. Научная и практическая актуальность исследования властных отношений органов государственной власти (федеральной, региональной) и органов власти местного самоуправления, при их общей концептуальной равноценности и равнозначимости очевидна. Необходим глубокий методологический подход для обоснования концептуальных основ взаимодействия всех уровней власти, уточнения понятийного аппарата, механизмов взаимодействия.

2. Местное самоуправление необходимо включать в систему федеративных отношений. Федеративная система - это система властных отношений федерального и регионального уровней, включая и местное самоуправление. В полиэтнических государствах федерализм должен сочетаться с сильным местным самоуправлением, ибо территории субъектов в Российской Федерации - это территории проживания этнических сообществ.

3. Сопоставительный анализ концепций местного самоуправления - зарубежных, отечественных, общественных, государственных, позволяет сделать вывод, что в современных условиях не теряют своей актуальности общественные и государственные теории, которые в различной интерпретации используются российскими специалистами при исследовании местного самоуправления.

4. Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований в настоящее время одно из важнейших направлений работы органов местного самоуправления, где явно и ярко отражается одна из основных проблем - обеспечение финансово-экономической базы местного самоуправления. Анализ законодательства, регулирующего межбюджетные отношения федеральной, региональной и местной власти в Республике Северная Осетия-Алания свидетельствует о широком круге проблем, касающегося сферы местного самоуправления.

5. Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством страны и степенью развития бюджетного федерализма, что определяет принципы межбюджетных отношений, сочетающие интересы всех участников межбюджетных отношений. Определяются перспективные направления межбюджетных отношений между уровнями власти (на примере Республики Северная Осетия-Алания).

6. Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, что является важнейшим фактором устойчивого социально-экономического развития региона, необходим анализ проблем регулирования межбюджетных отношений в Республике Северная Осетия-Алания. В результате этого выявляется недостаточность собственных средств в местных бюджетах, анализируются причины. В основе вышеуказанной работы должен быть принцип сбалансированности бюджета. Этот принцип должен стать основополагающим бюджетной системы России.

7. Задача по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления является ключевой для достижения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Обосновываются предложения по совершенствованию системы распределения полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами власти местного самоуправления.

8. Для решения множества текущих проблем необходимо проведение муниципальных реформ и одновременно реализация комплекса мер по созданию эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципальных служащих в специализированных учебных заведениях (РАНХиГС при Президенте РФ и ее региональных заведениях), в зарубежных центрах подготовки кадров.

Теоретическая и практическая значимость исследования в том, что ттг»г>'гат1/л1зт/-с1 иоииипй ттг\г»^ттрч\,п^т ипмгрт ^т-ттт. тлг,ттг»ттт-,гг»ияиа 13 ля ГГ1.ИГР»ЙТТТТ/ГУ

111 ^ I 1 1 1 -1И//1И- 1 \yjwi Л-ЛЛ 1 1 IV. 1 и.у V VI1 ■ « и ^ДММШХХ^Х! I I 1111. исследованиях проблемы местного самоуправления в системе властных отношений в Российской Федерации, применительно региональных особенностей.

Положения и рекомендации, обоснованные в работе, целесообразно использовать при подготовке учебных программ, в преподавании дисциплин «Политическая регионалистика», «Муниципальная реформа в Российской Федерации» и др.

Материалы диссертации могут быть использованы в деятельности государственных и муниципальных органов власти при разработке нормативно-правовой базы по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления, в социально-экономических и других сферах.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражение в выступлениях и докладах автора, посвященных становлению и развитию муниципального управления на уровне федеральных и местных органов власти, в высших учебных заведениях.

В брошюре «Местное самоуправление в системе многоуровневой власти: проблемы централизации и децентрализации», в публикациях автора, а также в процессе практической работы соискателя как руководящего муниципального служащего администрации муниципального образования г. Владикавказ Республики Северная Осетия-Алания. Диссертация обсуждена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Кадохов, Виктор Ахсарбекович

Заключение

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Проблема становления и развития государственной и муниципальной службы в системе власти и управления имеет большое теоретическое и практическое значение. От ее решения во многом зависит динамика процесса становления новой российской государственности. Современная государственная и муниципальная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению

----исполнения -полномочий " органов власти, создающей необходимые условия для активного взаимодействия государства с институтами гражданского общества.

Следует отметить, что в законах ряда субъектов федерации закреплены основные положения о взаимоотношениях государственной и местной властей, предусматриваются не только наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления, но и возможность передачи вопросов местного значения органам государственной власти в случае отсутствия материальных и финансовых ресурсов.

Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации основана на положениях Конституции Российской Федерации, нормах Европейской Хартии местного самоуправления. И хотя на первый взгляд кажется, что в России создана стройная система правового регулирования местного самоуправления, по ряду объективных и субъективных причин муниципальное право сегодня не свободно от недостатков.

Опыт, накопленный муниципальными образованиями, позволяет поставить нижеприведенные вопросы.

Необходимо законодательно восстановить право муниципальных образований обладать имуществом сверх необходимого для выполнения закрепленных полномочий для сдачи его в коммерческую и льготную аренду.

Об участии органов местного самоуправления в разработке региональных стратегий. Необходимо, внеся изменения в Градостроительный кодекс и инструктивные документы Министерства регионального развития РФ, обеспечить обязательность участия муниципальных образований и муниципальных общественных организаций в разработке региональных "стратегий ~ социальной экономического развития и схем территориального планирования.

Необходимость усиления работы по распространению эффективного опыта отдельных регионов по формированию межбюджетных отношений, по весомому поощрению муниципальных образований, достигших наивысших результатов в формировании внебюджетной базы доходов.

Необходимо законодательно закрепить участие муниципалитетов в реализации национальных проектов и федеральных целевых программ, ввести в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ положение, по которому вопрос комплексного социально-экономического развития был бы отнесен к вопросам местного значения.

Опыт изучения состояния дел на местах убеждает в том, что попытка обойтись одной моделью организации местного самоуправления без учета географических, социально-экономических и этнокультурных условий в России себя не оправдывает. Необходимо совершенствование законодательства о местном самоуправлении, с тем чтобы предоставить региональной власти большие возможности учета особенностей образа жизни на территории, с тем чтобы федеральная власть выступала гарантом конституционного права жителей на организацию местного самоуправления и самостоятельное решение.

Существует потребность в четком определении полномочий в таких направлениях как жилищная сфера, земельные отношения, вопросы градоустройства, меры социальной поддержки отдельных категорий лиц, транспортное обслуживание населения и др.

На муниципалитеты возложено исполнение значительного числа государственных функций, не обеспеченных финансированием из вышестоящих бюджетов. Дополнительные проблемы возникают ьелсдигьис нссих ласиьагшости отраслевого законодательства с Федеральным законом от 6" октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Для необходимого дополнительного стимулирования деятельности регионов по наращиванию регионального налогового потенциала в послании Президента страны, в части проведения бюджетной политики до 2014 года было указано на необходимость предусматривать в федеральном бюджете на эти цели ежегодные дотации в размере около 10 млрд. руб., что сделано не было.

Следствием предыдущей проблемы выступает проблема высокодотационных субъектов Российской Федерации. Направляемая финансовая помощь не способствует наращиванию бюджетного потенциала и развитию экономики этих субъектов. В связи с этим необходимо уделить особое внимание эффективности использования трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, в том числе обеспечить систему жесткого контроля над осуществлением государственных закупок. Источником наращивания бюджетного потенциала высокодотационных субъектов Российской Федерации может стать развитие бизнеса. Кроме того, другим фактором повышения поступлений в региональные бюджеты должна стать борьба с «теневым» сектором экономики.

Региональные бюджеты остаются в значительной степени непрозрачными, отсутствует действенная система контроля качества управления государственными финансами. Это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, дальнейшему усилению дифференциации регионов.

Важным- шагом в направлении решения этой проблемы—стало— принятие 7 февраля 2011 г. Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Им устанавливается, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, он обладает независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Однако, учитывая, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, возникает опасение, что независимость данного органа будет в определенной степени ограничена.

Известная проблема, характеризующая зависимость муниципалитетов от властей субъектов Российской Федерации, заключается в том, что регионы стремятся передавать своим муниципальным образованиям не выравнивающие, а преимущественно целевые трансферты, ставя их тем самым под полный финансовый контроль. Муниципальные образования фактически находятся в финансовых тисках. Но, строго говоря, регионы имеют право проводить такую бюджетную политику. К тому же их мотивы можно понять: ведь при оценке эффективности деятельности органов власти субъектов Российской Федерации анализируются, в том числе, показатели, относящиеся исключительно к ведению муниципальных образований.

На наш взгляд, эффективность бюджетного регулирования проявляется в том, насколько действующая система межбюджетного перераспределения способствует реализации принципов бюджетного федерализма. Развитие отношений бюджетного федерализма выражается не только и не столько в показателях, характеризующих - состояние "бюджетной "системы или бюджетную обеспеченность территорий, сколько в показателях развития экономики и социальной сферы отдельных регионов и муниципальных образований, в показателях уровня и качества жизни граждан. С этой точки зрения недостатком действующей системы межбюджетных отношений в Республике Северная Осетия - Алания можно считать отсутствие механизма стимулирования муниципальных районов и городских округов к увеличению налоговых и неналоговых доходов. В настоящее время разрабатываются предложения по ее совершенствованию, реализация которых повысят заинтересованность муниципальных образований в дополнительных налоговых и неналоговых поступлениях, сокращении недоимки, так как позволит им получить дополнительную финансовую помощь в виде дотации. В дальнейшем политика в области межбюджетных отношений будет направлена на поэтапное сокращение финансовой зависимости муниципальных образований от республиканского бюджета.

С учетом накопленного республикой опыта в среднесрочной перспективе предусматривается перейти на качественно новый этап развития и реформирования межбюджетных отношений. Основным звеном реформирования должны стать органы местного самоуправления, которым предполагается предоставить дополнительные бюджетно-налоговые полномочия.

Наряду с разграничением и расширением расходных полномочий необходимо продолжить практику оказания целевой финансовой помощи местным бюджетам для финансирования ими расходов по реализации федеральных нормативных правовых актов, в том числе за счет федеральных средств.

В перспективе после окончательного решения проблемы «нефинансирусмых федеральных мандатов» переданные на региональный и-местный уровень-расходные полномочия в полном объеме будут подкреплены необходимыми средствами.

В целях защиты бюджетных прав органов местного самоуправления, необходимо законодательно закрепить сложившуюся в республике практику непринятия (запрета) региональных нормативных актов, наделяющих органы местного самоуправления дополнительными расходными обязательствами, без соответствующей компенсации из областного бюджета.

В условиях расширения бюджетно-налоговых полномочий органов местного самоуправления необходимо увеличение собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет разграничения на долговременной основе между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований поступлений от ряда доходных источников бюджета региона. В этих целях предполагается наряду с закрепленными за местными бюджетами доходами на постоянной основе, закрепить за ними на долговременной основе (на 3 года) нормативы отчислений от регулирующих доходов. Такие нормативы целесообразно установить по крупнейшим доходным источникам республики. Это - налог на доходы физических лиц, передаваемый региону из Федерации, и региональный налог на имущество предприятий.

Они должны быть едиными для дотационных территорий и для территорий-доноров соответственно. Критерием при установлении размеров долгосрочных нормативов целесообразно принять фактор дотационности бюджетов муниципальных образований в течение последних трех лет, то есть бюджетной обеспеченности.

Одновременно, при передаче иных регулирующих доходов региона в местные бюджеты будет предусматриваться "первоочередная передача такюС доходных источников, налоговая база которых равномерно размещена по муниципальным образованиям, в том числе налогов с физических лиц, имущественных и земельных налогов. Целесообразен учет критериев экономической эффективности, то есть за муниципальным уровнем власти закрепляются такие доходные источники, налоговая база которых в наибольшей степени зависит от экономической политики на местах.

Передача органам местного самоуправления трехлетних, а также дополнительных, сверх установленных на долговременной основе, нормативов отчислений от республиканских доходов позволит, по нашему мнению, в 2 раза увеличить долю налоговых и неналоговых ресурсов бюджетов муниципальных образований в консолидированном бюджете региона.

Важной задачей совершенствования системы межбюджетных трансфертов является обеспечение инвестиционной направленности этой системы, что означает: достижение баланса между текущей финансовой помощью в форме трансфертов из ФФПР и капитальной финансовой поддержкой из Фонда регионального развития для усиления инвестиционной составляющей по сравнению с текущей финансовой помощью; совершенствование законодательных основ и методического обеспечения заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на их развитие; выработку механизмов стимулирования субфедеральных и муниципальных органов власти по укреплению собственной доходной и бюджетной базы для целей инвестиционного использования. Прежде всего, речь идет о повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и муниципалитетов, и росте на этой основе ~ доходов ~их~ ~ бюджетов.

Совершенствование распределения налогов между уровнями бюджетной системы должно обеспечивать не только перераспределение налогов, но и увеличение доходных бюджетов всех уровней. В последние годы в силу объективных причин произошло перераспределение совокупных налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. Соответственно сократилась доля территориальных бюджетов в консолидированном бюджете.

Налоговые поступления не обеспечивают в должной мере финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов.

Анализ сложившейся практики приводит к выводу о необходимости в стратегическом плане пересмотреть систему расщепления налогов между уровнями бюджетной системы. Ныне она не решает задачу укрепления налоговой составляющей доходной базы региональных и местных бюджетов. Разграничение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы является одним из трех ключевых блоков системы межбюджетных отношений.

В настоящее время разграничение налоговых доходов основано на полном аккумулировании в федеральном бюджете основной части налогов с мобильной налогооблагаемой базой (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) и зачислении в местные бюджеты налогов с немобильной налогооблагаемой базой (на землю и имущество).

По нашему мнению, разграничение доходных источников должно осуществляться параллельно с расширением круга социально-экономических задач, решаемых муниципальными образованиями.

Существующая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Поэтому одной из главных задач развития межбюджётнь1х отношений является совершенствование методических подходов к распределению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем уровень жизни населения, эффективность налогового администрирования.

Разграничение собственности на природные ресурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами является условием создания реальной финансовой базы экономического развития регионов и интенсификации инвестиционных процессов для обеспечения устойчивого регионального развития. Каждый из уровней власти должен иметь закрепленные доли собственности на природные ресурсы.

Таким образом, целью стратегии развития межбюджетных отношений в Российской Федерации является создание эффективно функционирующего механизма распределения доходных источников между органами власти для реализации их расходных полномочий, связанных с решением задач социально-экономического и политического развития страны в целом, ее регионов, муниципальных образований. Методами достижения этой цели являются совершенствование законодательства с учетом складывающихся социально-экономических условий, формализация методик распределения финансовой помощи между федеральным центром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями, использование стандартов бюджетных затрат на конкретные цели.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Кадохов, Виктор Ахсарбекович, 2013 год

1. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г.

2. Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст. 3306.

3. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №29. Ст. 4464.

4. Федеральный закон от 8 января 1998 года №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Правовая система «Консультант плюс».

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №4. Ст. 3822.

6. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября1985 года. Ратифицирована федфальным законом от і ї апреля 1998 года — // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №15. Ст. 1695.

7. Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. Электронный ресурс URL: http://www.rg.ru/printable/2007/03/07/sluzhba-dok.html

8. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.» (одобрена Распоряжением правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р).

9. Отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2010 г. /7 официальный сайт Федерального казначейства http:// www.roskazna.ru/repörts/mb .html -- . . .

10. Монографии, статьи в периодических изданиях

11. Абдулатипов Дж.Р. Федеративная практика местного самоуправления. М., 2008.

12. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. М.: Республика, 1992. Кн. 1. 1992. 382 с.

13. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000. 656 с.

14. Акмолова A.A. Особенности местного самоуправления в российской Федерации: теория вопроса и опыт правового регулирования. М.: Прометей, 2003.

15. Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: циклы государственной организации России: из прошлого в будущее // Вестник московского университета. М., 1999.

16. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 2003. 210 с.

17. Автономов A.C. Правовые и финансовые основы местного самоуправления Российской Федерации. М., 2002.

18. Акмалова A.A. Актуальные проблемы муниципального права России. М.: Изд-во РАГС, 2010.

19. Акмалова A.A. Модели местного самоуправления. М: Прометей,2001.

20. Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2008.

21. Аринин А.Н. Федерализм власти и власть федерализма. М.,1997.

22. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. М.: Йзд-во «Омега-JI», 20Г0. 525 с. ~

23. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

24. Баранников В. А. Муниципальное право. Учебник. М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2000.

25. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2-х т. Т. 1. М., 2011.

26. Безобразов B.J1. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

27. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. №4.

28. Безобразов В.П. Государство и общество: управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

29. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправления // Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб, 1982.

30. Болтенкова Л.Ф. местное самоуправление в системе федеративных отношений. М.: РАГС, 2004.

31. Болтенкова Л.Ф. Учение о федерализме и его реализации в развитии государств. Книга 1 (второе тысячелетие до н.э. настоящее время). М.: Изд-во РАГС, 2006. 450 с.

32. Бондарева Е.А. Конституционно-правовое регулирование основ экономических отношений на уровне субъектов Российской Федерации. Воронеж: Кварта, 2010. С. 33.

33. Бусыгина И.М. Федерализм и местное самоуправление в России. М., 2003.

34. Буянов B.C. Россия и кавказский регион // Геополитика. М.,2007.

35. Быстренко В.И. История" государственного управления и- — -местного самоуправления в России. Новосибирск, 1997.

36. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.

37. Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Собр. соч. Спб, 1872.

38. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Спб.,1870. Т.1. С. 1-2.

39. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Т. 1-3. Спб., 1869-1871.

40. Велихов JI. Основы городского хозяйства. В 2-х частях. М., Д., 1928. Ч. 2.

41. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997.

42. Выбрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2000.

43. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996.

44. Гладышев А.Г. Устойчивое развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 2007.

45. Градовский А.Д. Система местного самоуправления на западе Европы и в России. Собр. соч. СПб, 1904.

46. Государственное управление и самоуправление в России, очерки истории. М., 1995.

47. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации. / Совместное исследование германских, российских, монгольских и киргизских ученых (под общей редакцией А. Мацнева и Ю. Харбиха). М., 2007. С. 10-11.

48. Доклад съезду земств и городов (1905 г.). // Новое время.1 лл л л. г /"ч /">1ууч. j№zz.

49. Г. Елйнек Г. общее ученйе огосударстве. СП672004.

50. Елистратов А.И. основные задачи административного права. М., 1914.

51. Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в Россииб конституционные нормы и реальность. Тула, 1997.

52. Игнатов В.Г. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. (1990-е годы). Ростов-на-Дону: Северо-Кавказская академия государственной службы, 1997.

53. Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирование компетенции местного самоуправления // Местное право. 2001. №8.

54. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.1. Т. 2.

55. Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. М.: Золотая серия, 2009. (печатается по оригинальному изданию. СПб., 1907).

56. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1996.

57. Колосов В.Л., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география: Учебник для вузов. М., 2002.

58. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. XI. СПб., 1910.

59. Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская-------------/~>ттгг шлоединица. \^iJUJ., 17UJ.63т Лапин В.Ат Государственная поддержка развития местного самоуправления. Вып. 14. М.,1999. С. 70.

60. Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М., 2008.

61. Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина H.H. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006.

62. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января первого. М., 1865.

63. Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.

64. Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994.

65. Мачульская И.Г. Региональное законодательство о формах народного представительства в местном самоуправлении // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1999.

66. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 17.

67. Материалы Экспертно-аналитического центра Вектор-юг, http://vektor-yug.ru/news/investiciivsdotaciiiehtnizacijasevernogokavkaza/2010-04-13-7.

68. Мириханов М.Н. Федерализм, этничность, государственность: новый курс российской власти. М., 2002.

69. Митрохин С. Местное самоуправление; аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практика. 2-е изд. М., 1997.

70. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908.

71. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. / Под ред. Н.С. Бондаря М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2002.

72. О состоянии законодательства в Российской Федерации. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2010.

73. О состоянии законодательства в Российской Федерации. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2009.

74. Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Местное самоуправление. Современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

75. Пешин H.JI. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М., 2000.

76. Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. М., 1917.

77. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. 189 с.

78. Прудников A.C. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учебное пособие. М.,2007.

79. Соловьев С.Г. Вмешательство органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления: механизмы и правовые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №3.

80. Тимофеев А.Г. Самоуправление и автономия. СПб., 1906.

81. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1994.----------------------8-7— ~Федерализм. Энциклопедическийхловарь. МтТ997.~"

82. Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Тифлис: Тип. «Гуттенберг», 1907. 566 с.

83. Статьи в научных и периодических изданиях

84. Казаков В.В. Трансформация института местного самоуправления в условиях построения «вертикали» власти // Вестник Российского университета дружбы и народов. Серия «Политология». 2009. №2.

85. Канг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. №5.

86. Климанов В.В., Михайлова A.A. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне // Финансы. 2011. №2.

87. Кузнецова Е.В. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы. 2011. № 2.

88. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. №11.

89. Малая советская энциклопедия. М., 1941.

90. Мокрый B.C. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №4.

91. Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 06.02.2012.

92. Росс К. Федерализм и демократия в России. // Полис. 1999.3.

93. Слепов В.А., Шубов В.Б. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009. №3.1. ПО л я лллп гтч XT

94. J J. ^»jjo.j'hjjuji мчс^ллал омц*тлиисдим. ivi., ZUUJ. I.II.------ — 100.- Хромов Д.Р. -Реализация реформы местного самоуправления //

95. Практика муниципального управления. 2008. № 2.

96. Чернова С.А. Перспективы повышения бюджетного потенциала регионов Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 26 (209).

97. Чиркин В.Е. О сущности субъекта федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. №7.

98. Шимширт Н. Децентрализация и финансовый потенциал регионов // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 4.

99. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Электронный ресурс. URL: http://future.ftf.tsu.rU/MSU/Minnac/5/ MSUinPolSystem.htm (дата обращения 14.11.2009)

100. Элазар Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. №5.1. Интернет-источники :

101. Официальный сайт: Бюджет Российской Федерации http ://buj et.ru/article/181793 .php107. Сайт Совета Федерации