Механизмы реализации региональных межбюджетных отношений: На примере Ямало-Ненецкого автономного округа тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.04, кандидат экономических наук Бакша, Надежда Владимировна

• Бакша, Надежда Владимировна
• кандидат экономических наук
• 2000

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Бакша, Надежда Владимировна

Введение

Содержание

Глава 1. Социально-экономические и правовые предпосылки регулирования региональных межбюджетных отношений в Российской Федерации.

1.1.Теоретические основы межбюджетных отношений в Российской Федерации.

1.2. Государственное регулирование региональной, экономической и социальной политики.

1.3. Особенности бюджетного регулирования моносырьевых регионов.

1.4. Предоставление и бюджетное финансирование государственных и .муниципальных услуг.

Глава 2. Тенденции развития региональных межбюджетных отношений в Российской Федерации.

2.1. Анализ современного состояния развития региональных межбюджетных отношений в Российской Федерации.

2.2. Методическое обеспечение механизмов реализации региональных межбюджетных отношений.

2.3. Концептуальные подходы к формированию механизмов реализации региональных межбюджетных отношений.

2.4. Современные механизмы государственной поддержки ресурсодобывающих регионов.

Глава 3. Разработка инструментов реализации региональных межбюджетных отношений.

3.1. Методика формирования нормативов финансовых затрат как основы бюджетного регулирования.

3.2. Демонстрация методики расчета норматива финансовых затрат на примере муниципальных образований Ямало-ненецкого автономного округа.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Механизмы реализации региональных межбюджетных отношений: На примере Ямало-Ненецкого автономного округа»

Анализ действующей системы региональных межбюджетных отношений в период проведения экономических реформ в Российской Федерации выявили ряд проблем. Сложнейшие задачи, решаемые в процессе реформирования межбюджетных отношений и направленные на формирование социально-ориентированного государства, прозрачности межбюджетных отношений, детерминированы изменением правового статуса субъектов Российской Федерации, разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и местным самоуправлением, формированием нового бюджетного законодательства, новой экономической и социальной политики. Организационно-правовые, методические механизмы и инструменты реализации межбюджетных отношений на основе государственных и муниципальных услуг, нормативов финансовых затрат, государственных минимальных социальных стандартов, формирования местного бюджета путем применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности, до настоящего времени на федеральном уровне не разработаны. В результате, существующая система межбюджетных отношений и бюджетного финансирования на разных уровнях бюджетной системы, не отвечает эволюции социально-экономического развития общества, не гарантирует субъектам Федерации и муниципальным образованиям стабильного будущего социально-экономического развития.

Вместе с тем, глубокие динамичные трансформации во всех сферах общественной жизни, политики и экономики, создают условия для построения системы эффективного государственного регулирования межбюджетных отношений и проведения адекватной бюджетной политики на региональном уровне.

Актуальность перечисленных проблем обусловила объективную необходимость разработки механизмов реализации региональных межбюджетных отношений, адекватных современным условиям социально-экономического развития регионов и, в свою очередь, определила выбор темы диссертационного исследования.

Исследованию межбюджетных отношений посвящены работы ученых экономистов и финансистов: Асеева В.Г., Богачевой О.В., Гранберга А.Г., Игудина А.Г., Лексина В Н., Маршаловой A.C., Пешехонова Ю.В., Поляка Б.Г., Подпориной И. В., Радионовой В.М., Романовского В.М., Русинова Ф.М., Суслова В.И., Суспицына С.А., Улюкаева A.B., Хоме-лянского Б.Н., Хурсевича С.Н., Шалминой Г.Г, Швецова А.Н. и др., правоведов: Абдулати-пова Р.Г., Алехина А.П., Кармолицкого A.A., Козлова Ю.М., Савина А.Ю.

Отдавая должное проработанности темы исследования, нельзя не констатировать, что уровень исследования региональных межбюджетных отношений в период экономических реформ не в полной мере отвечает современной социально-экономической ситуации, он вскрывает проблему и решает ее в том или ином аспекте, не предлагая механизмов ее комплексного решения. В силу этого, исходя из современных экономических и правовых критериев трансформации межбюджетных отношений в современных условиях социально-экономического развития регионов, существует объективная необходимость продолжения исследования региональных межбюджетных отношений с целью разработки комплексного подхода, вызывающего необходимость в выработке адекватных механизмов бюджетного регулирования, бюджетного планирования и бюджетного законодательства.

Цель и задачи диссертационного исследования: разработать комплексный подход к регулированию межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях; методику бюджетного финансирования государственных и муниципальных услуг, учитывающую социально-экономические и природно-географические особенности регионов и муниципальных образований; предложения по нормативному и законодательному обеспечению разработанной методики бюджетного финансирования государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с целью исследования поставлены следующие задачи:

1. Проанализировать социально-экономические и правовые предпосылки реформирования региональных межбюджетных отношений.

2. Изучить опыт реформирования межбюджетных отношений на региональном уровне и методические подходы финансирования государственных и муниципальных услуг в условиях сложившейся социально-экономической системы, радикальных изменений конституционного, бюджетного законодательства, становления местного самоуправления.

3. Разработать методику бюджетного финансирования государственных и муниципальных услуг с учетом социально-экономических и природно-географических особенностей регионов и муниципальных образований на примере Ямало-Ненецкого автономного округа.

4. Осуществить экономические расчеты нормативов финансовых затрат с применением социально-экономических параметров, индексов, коэффициентов для практического использования.

5. Предложить показатели оценки налогового потенциала муниципальных образований, показатели распределения фонда финансовой поддержки и фонда развития муниципальных образований, как инструмента межбюджетных отношений на региональном уровне.

6. Разработать региональные законодательные акты, регулирующие межбюджетные отношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на примере Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются региональные межбюджетные отношения и механизмы их регулирования. Объект исследования - Ямало-Ненецкий автономный округ.

Теоретические и методологические основы исследования

Данное исследование носит комплексный характер, поэтому в содержании диссертации получил отражение системный подход к исследованию межбюджетных отношений. Для решения указанных задач использовались разнообразные методы исследования:

- анализ финансовой, экономической, правовой, методологической литературы по вопросам реформирования межбюджетных отношений; анализ статистической информации; анализ плановых и фактических отчетных показателей формирования бюджетов;

- экономико-математические методы при моделировании и формализации методических подходов при расчете нормативов финансовых затрат, индекса бюджетных расходов формирования фондов финансовой поддержки и развития;

- сравнительно-правовой, формально-логический;

В исследовании применялся диалектический метод, обусловивший детерминацию экономических и социальных процессов с реформой межбюджетных отношений.

Научная и теоретическая новизна исследования состоит в комплексном подходе к проблемам трансформации региональных межбюджетных отношений, в основе которого анализ условий социально-экономического развития региона. Новизну исследования определяют следующие научные результаты:

- разработаны методические подходы реализации региональных межбюджетных отношений, в основе которого модульный принцип, учитывающий специфику развития экономического потенциала и социальной инфраструктуры региона и муниципальных образований;

- разработана методика формирования нормативов финансовых затрат и коэффициентов региональной корректировки, используемых для финансирования государственных и муниципальных услуг;

- предложен подход к оценке налогового потенциала муниципальных образований, включающий в себя показатели, стимулирующие органы управления муниципальных образований в развитии налогового потенциала и использовании его при оценке ожидаемых доходов муниципальных образований;

- предложены показатели бюджетного регулирования на основе нормативно-долевого метода распределения дотаций и субвенций, бюджетного выравнивания из фонда финансовой поддержки и фонда развития муниципальных образований.

Практическая значимость исследования состоит в том, что положения обоснованные и раскрытые в исследовании вносят определенный вклад в решение проблем межбюджетных отношений, расширяют представление о методах государственного регулирования межбюджетных отношений, бюджетного финансирования и планирования. Они могут служить концептуальной базой для разработки механизмов межбюджетных отношений по усилению регулирующего воздействия на процессы формирования социальной, экономической и финансовой политики. Основные положения диссертационного исследования могут служить инструментами в практической работе органов государственного управления субъектов Российской Федерации.1 Кроме того, полученные в работе результаты исследования обеспечивают, на наш взгляд, целостный характер межбюджетных отношений в области формирования бюджетов и оказания финансовой помощи из фонда финансовой поддержки и фонда развития муниципальных образований.

Апробация и внедрение результатов исследования

Основные результаты диссертационного исследования являются составной частью работ, выполненных в период 1996-1999 годов в рамках научно-исследовательских тем, по заказам Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа, Тюменской областной Думы, Департамента образования Ханты-Мансийского автономного округа. 19 ноября 1997 г. Законом Ямало-Ненецкого автономного округа «Об установлении системы государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов для формирования окружного бюджета и бюджетов муниципальных образований» закреплены основные предложения и выводы диссертационного исследования. На основании данного Закона формируются социальные расходы бюджетов муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа. Порядок предоставления дотаций и субвенций из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, нашел свое отражение в Законе Тюменской области «О порядке предоставления дотаций и субвенций за счет средств областного бюджета бюджетам муниципальных образований» от 10.12.1997 г. № 131. Автор принимал участие в разработке Программы развития образова

1 Автор диссертационного исследования является соавтором разработки научно-практических проектов № 23/96/1, 3/97/12, 521/98, выполненных на базе ЗАО «Аудит-Консалтинг», содержащих Законы, Концепции, методики и экономические расчеты нормативов финансовых затрат, используемых в процессе формирования региональных и муниципальных бюджетов органами управления Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области. ния Ханты-Мансийского автономного округа до 2005 года, разделы «Экономическое обесл печение», «Финансовое обеспечение» .

Результаты исследования апробированы также в процессе создания учебных программ по дисциплинам «Межбюджетные отношения», «Финансовый менеджмент», «Инвестиционный менеджмент», и чтении лекций по данным дисциплинам в Тюменском Государственном Университете.

Методическая и практическая значимость предложений и выводов подтверждается соответствующими документами.

Публикации. Наиболее значимые положения и результаты диссертационного исследования отражены в опубликованных статьях и тезисах научных докладов на конференциях и семинарах: 13 публикаций общим объемом 12,3 печатных листов без учета соавторства и 22 публикации - 15,0 печатных листов в соавторстве, личный вклад автора - 7,25 печатных листов.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы и приложений. Она включает 151 страницу основного текста, 5 схем, 24 таблицы, 5 графиков, 1 рисунок; библиографический список литературы из 308 наименований, 53 страницы приложений.

Заключение диссертации по теме «Региональная экономика», Бакша, Надежда Владимировна

Общие выводы состоят в том, что комплексный подход трансформации региональных межбюджетных отношений влечет за собой позитивные последствия. Во-первых, устраняется субъективный подход к бюджетному регулированию; во вторых, обеспечивается сочетание нормативного подхода с требованием выделения средств под достижение конкретных результатов, что придает бюджетному финансированию новое качество; в-третьих, позволяет обеспечить минимальный гарантированный уровень финансирования, в том числе и социальной сферы и, в-четвертых, способствует наиболее полному удовлетворению растущих потребностей населения в социальных услугах при рациональном использовании бюджетных ассигнований.

3. Разработана методика бюджетного финансирования государственных и муниципальных услуг с учетом социально-экономических и природно-географических особенностей регионов и муниципальных образований на основе нормативов финансовых затрат. Критерии формирования нормативов финансовых затрат определялись так, чтобы они максимально отражали целевую направленность - потребители услуг и элементы затрат. Предложенная методика позволяет:

- осуществить реструктуризацию сложившихся бюджетных обязательств за счет оптимизации количественных показателей;

- оперативно изменять нормативы финансовых затрат с учетом текущей правовой, экономической и социальной ситуации;

- фиксировать ответственность муниципальных образований за финансирование государственных и муниципальных услуг, в том числе социальных расходов.

Единая методика формирования минимальных бюджетных расходов в социальной сфере, позволяет существенно экономить расходы там, где они не обоснованы экономической и социальной необходимостью, и, используя бюджетные регуляторы, направлять их, на реализацию программ социально-экономического развития, повышая как равные возможности населения, вне зависимости от места проживания, пользоваться услугами, так и качество предоставляемых услуг.

4. На основании разработанной методики осуществлены экономические расчеты нормативов финансовых затрат по муниципальным образованиям Ямало-Ненецкого автономного округа с применением коэффициентов региональной корректировки, отражающих уровень развития объектов социальной инфраструктуры, природно-географические, социально-экономические и национально-культурные специфики. Применение методики позволяет соблюсти социальную и финансовую справедливость, оптимизировать структуру расходов и максимально устранить негативные последствия сложившихся тенденций в сфере предоставления и финансирования услуг. До применения методики, например, коэффициенты региональной корректировки норматива финансовых затрат "Всего оплата труда и начисления" по содержанию больниц показывали дифференциацию по городам (min - 0,63; max- 1,04), после применения всех структурных индексов (min - 1,04; max - 1,09), так как уровень развития социальной инфраструктуры в городах, в основном имеет небольшие отличия. Если рассмотреть общую дифференциацию по всем муниципальным образованиям, включая и сельские, то она выглядит следующим образом (min. - 0,55; max- 1,8), после применения всех структурных индексов (min - 0,74; max- 1,4). Таким образом, необходимость применения методики бюджетного финансирования государственных и муниципальных услуг с использованием нормативов финансовых затрат и коэффициентов региональной корректировки очевидна, не только с точки зрения дифференцированного подхода к финансированию, но и устранения субъективизма и социальной несправедливости.

5. Основные предложения и выводы диссертационного исследования закреплены в разработанных региональных законодательных актах: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «Об установлении системы государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов для формирования окружного бюджета и бюджетов муниципальных образований» от 19 ноября 1997г., Закон Тюменской области «О порядке предоставления дотаций и субвенций за счет средств областного бюджета бюджетам муниципальных образований» от 10.12.1997 г. № 131.

В Законах отражены:

- система нормативов финансовых затрат для формирования минимальных бюджетов муниципальных образований;

- социальные нормы и нормативы, используемы при разработке нормативов финансовых затрат;

- коэффициенты региональной корректировки нормативов финансовых затрат по видам услуг в разрезе муниципальных образований;

- порядок предоставления дотаций и субвенций;

- порядок оказания финансовой помощи муниципальным образованиям из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Заключение

На основании проведенного исследования процесса реформирования региональных межбюджетных отношений получены следующие результаты:

1. Обоснована целесообразность проведения оценки правовых, экономических, финансовых, социальных и методических основ стратегии формирования экономического, налогового потенциала, финансирования бюджетных расходов, в том числе социальной сферы. Выявлены тенденции региональной дифференциации финансовых возможностей муниципальных образований и уровень развития социальной инфраструктуры.

2. Исходя из полученных в результате исследования выводов и эффективности использования налогового потенциала и бюджетных ресурсов в качестве основной тенденции развития бюджетного регулирования предложен комплексный подход к проблемам трансформации региональных межбюджетных отношений, основанный на:

- формировании и оценке налогового потенциала муниципальных образований, определяющих эффективность использования налогового потенциала, то есть налоговые усилия органов местного самоуправления по сбору налогов;

- рациональном использовании бюджетных средств, используя единую методику финансирования государственных и муниципальных услуг;

- порядке бюджетного регулирования и бюджетного выравнивания из фондов финансовой поддержки и развития муниципальных образований.

В основе комплексного подхода лежит модульный принцип формирования налогового потенциала муниципальных образований и анализа инфраструктуры предоставления и финансирования государственных и муниципальных услуг.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Бакша, Надежда Владимировна, 2000 год

1. Федеральные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература. 1993.

3. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Бек. 1994.

4. Закон Российской Федерации "О недрах" от 21.02.1992 г., № 78-ФЗ.

5. Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10.10. 1991 г., № 1734-1.

6. Закон Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" от 15.07.92 г., №3303-1

7. Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 г., № 154-ФЗ

8. Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления" от 25.09.97 г., №126-ФЗ.

9. Закон Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" от 15 июля 1992 г., N3303-1

10. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 г., № 154-ФЗ.

11. Закон Российской Федерации "Об образовании" от 10.07.1992 г., № 3266-1.

12. Закон Российской Федерации "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22.08.1996г„ № 125-ФЗ.

13. Закон Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в РФ" от 28.06.1991г., № 1499-1.

14. Закон Российской Федерации "О государственной поддержке кинематографии в РФ" от 22.08.1996 г., № 126-ФЗ.

15. Закон Российской Федерации "Об экономической поддержке районных (городских) газет " от 24.11.1995 г., №177-ФЗ.

16. Закон Российской Федерации "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" от 19.06. 1996 г., № 78-ФЗ.

17. Указ Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по освоению новых крупных газовых месторождений на полуострове Ямал, в Баренцевом море и на шельфе острова Сахалин" от 01.06.1992 г., № 539.

18. Указ Президента Российской Федерации "О федеральных природных ресурсах" от 16.12.1993 г., №2144.

19. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению ввода в эксплуатацию нефтяных месторождений" от 23.12.1993 г., № 2274.

20. Указ Президента Российской Федерации "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" от 03.06.1996 г., № 803.

21. Указ Президента Российской Федерации "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" от 23.05.196 г., №769.

22. Постановление Правительства Российской Федерации "О перечне районов проживания малочисленных народов Севера" от 11.01.1993 г., № 22.

23. Постановление Правительства Российской Федерации "О мерах по стабилизации социально-экономической обстановки в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономном округах" от 31.05.1995 г., № 535.

24. Постановление Правительства Российской Федерации "О программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов" от 26.02.1997 г., № 222 (вместе с Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов).

25. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении" от 31.08.1994 г., № 1008.

26. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении типового положения о дошкольном образовательном учреждении" от 01.07.1995 г., № 677.

27. Постановление Правительства Российской Федерации "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" от2006.1992 г., №409.

28. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении типового положения об общеобразовательной школе-интернате" от 26.06.1995 г., № 612.

29. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении типового положения об учреждении начального профессионального образования" от 05.06.1994 г., № 650.

30. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" от 01.07.1995 г., № 676.

31. Методические рекомендации по выбору способа и организации оплаты медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования граждан в РФ" от1810.1993 г.