Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в США тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Ермоленко, Александр Сергеевич

• Ермоленко, Александр Сергеевич
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Ермоленко, Александр Сергеевич

Введение.

Глава I. Законодательный бюджетный процесс как объект конституционно-правового исследования.

Предварительные замечания.

§ 1. Понятия бюджета, бюджетного процесса, законодательного бюджетного процесса.

§2. Финансы, бюджет и бюджетный процесс в зарубежных конституциях.

§3. Системность функционирования высших органов власти в бюджетном процессе.

§4. Особенности законодательного бюджетного процесса.

Глава И. Бюджетный процесс в США на федеральном уровне: история развития, сущность, специфика.

Предварительные замечания.

§1. Соперничество Президента и Конгресса как "двигатель прогресса" американской бюджетной системы.

§2. Субъекты бюджетного процесса со стороны исполнительной и законодательной власти: органы Конгресса и Президента.

1. "Сторона.Президента": органы исполнительной власти в законодательном бюджетном процессе.

2. "Сторона Конфесса": органы законодательной власти в законодательном бюджетном процессе.

§3. Законодательный бюджетный процесс: правовые основы и модели поведения.

1. Правовые основы федерального бюджетного процесса.

2. Деятельность президентской стороны в законодательном бюджетном процессе: составление проекта бюджета, представление его в Конгресс.

3. Конгресс в законодательном бюджетном процессе: рассмотрение и принятие бюджета.

Глава III. Проблема бюджетных дефицитов и попытки её решения как движущая сила развития законодательного бюджетного процесса в США.

Предварительные замечания.

§1. Экскурс в историю бюджетных дефицитов и их значение в реформировании законодательного бюджетного процесса США.

§2. Импаундменты в системе сдержек и противовесов: результаты бюджетной реформы 1974 г.

§3. Проблема бюджетных дефицитов и чрезвычайные способы её решения в 80-х годах: секвестр.

§4. Система "бюджетных сделок" как механизм сотрудничества между Президентом и Конгрессом.

§5. Попытки изменения Конституции США как способы решения проблемы дефицитов федерального бюджета.

1. Акт о постатейном вето 1996 г., история и последствия его принятия.

2. Поправка о сбалансированном бюджете - "корабль-призрак" законодательного бюджетного процесса США.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в США»

Актуальность темы исследования. Описание исключительной важности государственного бюджета в жизни общества давно уже стало общим местом научных работ в сфере права, экономики, истории, политологии. Пытаться выразить принципиальную роль этого феномена в функционировании государства своими словами, пытаться найти новые аргументы в доказательство очевидного означает лишь упражняться в красноречии и увеличивать количество слов, сказанных на эту тему. Увеличивать всеобщую энтропию Вселенной, тогда как истинная и единственная настоящая задача любого исследователя - уменьшение энтропии. С другой стороны, современный формат научного труда не позволяет полностью обойти вниманием важность рассматриваемого предмета, каким бы он ни был. В попытке избежать банальности прибегнем к цитированию в качестве иллюстрации.

Алексис де Токвиль, французский путешественник, создавший в своём произведении "Демократия в Америке" картину американской государственной и общественной жизни второй четверти XIX века, рассуждая о роли государственного бюджета и пытаясь сравнить успешность его использования в различных странах, писал: "Производит ли страна впечатление процветающей державы; после выплаты налогов государству остаётся ли у бедного достаточно средств для жизни и сохраняет ли богатый те излишки, которые и делают его богатым; и тот и другой производят ли впечатление людей, довольных судьбой; стремятся ли они постоянно улучшать свою жизнь одновременно заботясь о том, чтобы промышленность не знала недостатка в капиталовложениях для своего развития и чтобы было куда вкладывать капиталы, - ответы на эти вопросы и есть те характеристики, к которым при отсутствии нужных документов можно прибегнуть, дабы узнать, в каком соотношении находятся государственные расходы, оплачиваемые народом, со средствами, которыми народ владеет".2

Ещё одна цитата. Русский государствовед А.Д. Градовский, описывая общую ситуацию во Франции накануне Великой Французской Революции свидетельствует: "Иеккер3 был поставлен в необходимость если не принять решительные меры, то раскрыть стране истинное положение вещей. Последняя цель была достигнута изданием, в 1781 году, знаменитого отчёта о финансах (compte rendu). "Отчёт" произвёл потрясающее впечатление. В первый раз читающее общество увидело действительное положение финансов; в первый раз оно увидело также, куда идут налоги и подати, и как пенсии, синекуры, высокие оклады и разные выдачи придворным и знати поглощают государственные средства".4 Полное расстройство государственных финансов стало одной из главных причин Революции: с момента первого опубликования compte rendu (фактически, отчёта о состоянии бюджета) до момента штурма Кастилии прошло всего 8 лет.

Приведённые отрывки подводят к пониманию того, что государственный бюджет с давних пор и до сегодняшнего дня является своеобразным узлом взаимоотношений человека, общества и государства. Правильно выстроенные бюджетные отношения могут способствовать процветанию государства, тогда как нежелание или неспособность надлежащим образом наладить функционирование финансов могут привести страну к бесконечной череде революций и государственных переворотов. Кюджетный же процесс в широком смысле есть правовая форма функционирования государственных финансов, то есть система норм - тот способ, с помощью которого как раз и выстраиваются эти отношения. А законодательный бюджетный процесс, в свою очередь, выступает центральной частью всего бюджетного процесса, его Токиюь Алексис Демократа и Америке: Пер. с фраип. ' Прелисл. Гарольла Дж. Ласки. -М.: 1Is kiic.ii,

С1 но "Весь Мир". 2000. С. 176. Жак Иеккер (1732-1801). франи\ jckiim финанспс! и locy.iapcineinii.nï лея1е.и>. минисчр финансов к прани-кмьсп.е Люлоиика XVI.

1 А.Д. Гралопскии. Гос\ ларсп-.енное ирано нажиеишич енроиеискич лержаи. T.I Часп. исюрическан. СНГ). INSf). С.-417. сердцевиной.

Выбор в качестве объекта исследования законодательного бюджетного процесса именно в Соединённых Штатах Америки объясняется рядом причин, лежащих на поверхности. Наверное, ни в одной стране мира законодательному бюджетному процессу не уделяется столько внимания, данная сфера функционирования американского государства предстаёт своеобразным мерилом, лакмусовой бумажкой процессов, проходящих в системе высших органов государственной власти США. Кроме того, Соединённые Штаты на сегодняшний день являются лидером в экономическом и политическом глобальном соперничестве. При этом прослеживаются отдельные параллели с Россией: республиканская форма правления, федеративная форма политико-территориального устройства с большим числом субъектов федерации, существенная роль президента в системе органов власти, также можно упомянуть большую территорию и численность населения, богатство людскими и природными ресурсами. Дополнительным аргументом может служить недавнее по историческим меркам соперничество двух "сверхдержав".

Поскольку речь пойдёт о федеративном государстве, сразу необходимо уточнить, что исследование коснётся законодательного бюджетного процесса США лишь на федеральном уровне. 'Го есть не будет рассмотрен законодательный бюджетный процесс в штатах, так как, по нашему убеждению, данная проблематика заслуживает самостоятельного исследования и лишь осложнит изложение материала, касающегося законодательного бюджетного процесса на федеральном уровне. Также оговоримся, что намеренно будут обойдены вниманием вопросы бюджетного федерализма, то есть взаимоотношения федерации и штатов, связанные со сбором и распределением бюджетных средств. Причиной этому - глубокое убеждение автора в том, что вопросы бюджетного федерализма, несмотря на их актуальность на данном историческом отрезке, не являются правовыми процессуальными бюджетными вопросами. Не отказывая проблеме бюджетного федерализма в важности п сложности правового регулирования, отметим, что при решении её на первый план выхолят вопросы экономически целесообразного распределения бюджетных средств между центром и регионами, справедливость такого распределения, а также справедливость аккумулирования упомянутых средств применительно к конкретным субъектам союза или их группам. Первостепенную важность приобретает вопрос реальной возможности использования того или иного способа сбора и распределения средств по субъектам с учётом расстановки политических сил в федеративном государстве.

При всём при этом проблематика непосредственно процесса разработки, рассмотрения и принятия бюджета федерации и норм, регулирующих этот процесс, с проблематикой бюджетного федерализма пересекается незначительно.

Степень научной разработанности темы исследования. Тема американского бюджета и бюджетного процесса в последние полвека не была обделена вниманием российских исследователей. Данный факт объясняется, по нашему мнению, всё той же недавней двухполярностыо мира и противостоянием СССР и США как лидеров, соответственно, социалистического и капиталистического лагерей. Ещё в середине 60-х годов вышли две интересные работы Ю.А. Серкова и Л.Я. Цыжовкиной, посвященные бюджету США и его месту в американской экономике. В данных работах внимание, главным образом, уделялось экономическим аспектам функционирования бюджетной системы США. В последние 20 лет ведущую роль в исследовании проблем, связанных с государственным бюджетом и бюджетным процессом в Соединённых Штатах, играют учёные Института США и Канады Российской Академии Наук. Работы U.M. Травкиной, B.C. Васильева, А.И. Дейкина, посвя-шённые этой теме, отличаются солидной фактологической базой и обладают большой научной достоверностью выводов. Помимо многочисленных работ указанных авторов можно отметить труды IO.B. Проскуряковой, A.A. Наумова, А. 1>. Парканского, также принадлежащих к когорте исследователей

ИСКРАН. Интерес представляют также исследования М.Л. Богдановой, В.М. Быченкова, И.В. Цуканова.

В то же время, все упомянутые работы освещали американский бюджет с позиций исторической или экономической науки, и ни одно из исследований не было написано юристом с позиций науки правовой. Как следствие, в настоящее время не существует серьёзных работ монографического характера, которые бы рассматривали законодательный бюджетный процесс Соединённых Штатов в правовом аспекте, и тем более - отсутствуют работы поданной проблематике, написанные с позиций конституционного права.

Предмет и объекты исследования. Предметом исследования выступает законодательный бюджетный процесс в США на федеральном уровне в его историческом, политическом и правовом аспектах. Объектами исследования являются:

- федеральное законодательство Соединённых Штатов, регулирующее подготовку проекта бюджета, его рассмотрение и принятие на федеральном уровне и практика его применения;

- доктринальные труды американских и отечественных учёных в очерченной сфере;

- статистическая информация по заявленной теме.

Цель и задачи исследования. Целью исследования выступает рассмотрение с философско-правовых, социальных и формально-юридических позиций процесса исторического развития и современного функционирования законодательного бюджетного процесса в США на федеральном уровне. Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:

- исследование истории американского законодательного бюджетного процесса;

- рассмотрение процесса соперничества Президента и Конгресса в законодательном бюджетном процессе на протяжении последних двух веков, влияние этого соперничества на расстановку сил в системе публичной власти;

- изучение влияния дефицитов федерального бюджета на функционирование высших органов государственной власти в США;

- анализ правовой базы американского законодательного бюджетного процесса и роли бюджетных законов в функционировании системы сдержек и противовесов.

Методы исследования. В процессе исследования использовались диалектический общенаучный метод, а также историко-правовой, сравнительно-правовой, логико-юридический, системный, структурный и иные методы познания правовой и политической действительности.

Теоретическая основа исследования. Теоретическую базу исследования составили пруды уже перечисленных выше отечественных исследователей, а также К.С. Вельского, А.Д. Градовского, О.Н. Горбуновой, В.И. Ла-фитского, В.В. Маклакова, В.В. Согрина, Н.И. Химичевой. Кроме того, были использованы работы иностранных юристов, экономистов, историков и политологов. В частности, А. Гамильтона, U.M. Годме, Дж. Джея, Б. Майрофа, Дж. Мэдисона, Р. Тагуэлла, Дж. Тарбера, А. Дс Токвиля, Л. Трайба, Л. Фишера, А. Шика.

Э.мпмрико-правовой базой исследования стало американское законодательство о бюджете Президента и о бюджете Конгресса,3 а также подзаконные нормативные акты законодательной и исполнительной ветвей власти, рабочие материалы Конгресса, данные американской статистики. Существенную помощь в подготовке исследования оказали материалы, размещённые на официальных сайтах органов государственной власти США в сети интернет. Пол "ок> гжснш Ilpcsii.icina" и "окижеюм Кошресса" поннманмси и США нормаишимс массмнм. peiy.ni-рчмшие. tooiitiMciнсппо. лея i ел и юс п. iicno.iMiiK'.'ii.Moii п jaKoiio.iaic.ii.iioíi Hcnteii пласт н оюл-кепюч промахе.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой первую в отечественном конституционном праве целенаправленную попытку комплексного исследования законодательного бюджетного процесса в США на федеральном уровне.

Как итог диссертационного исследования на защиту выносятся следующие основные положения.

1. Законодательный бюджетный процесс представляет собой особую форму законодательного процесса и в этом качестве имеет специальную нормативную базу, в основе которой зачастую лежат конституционные нормы. В силу этого законодательный бюджетный процесс имеет ряд конституционно-правовых аспектов и входит в предмет исследования науки конституционного права. К числу крупнейших из таких аспектов, в частности, можно отнести, во-первых, законодательный процесс как таковой, с учётом того, что законодательный бюджетный процесс имеет специфический предмет -разработку и принятие государственного бюджета, а также разделение властей и систему сдержек и противовесов как специфическую форму её выражения в США.

2. Ординарные конституционно-правовые процедуры в рамках законодательного бюджетного процесса имеют специфическую форму реализации. Процедура разработки законопроекта, внесения его в законодательный орган, рассмотрения и принятия содержит особенности в тех случаях, когда предметом регулирования нового закона являются бюджетные вопросы. Особенности эти неодинаковы в различных государствах, общим является лить то, что в законодательном бюджетном процессе они, как правило, присутствуют. Упомянутые трансформации законодательного процесса нацелены как на достижение наиболее оптимальной его организации с учётом специфики рассматриваемой сферы, так п на обеспечение наиболее полного участия в нём народных представителей - обычно нижней палаты парламента. Такой подход имеет исторические причины: государственный бюджет в современном понимании зарождался в средние века в борьбе наций за ограничение монархической власти и в течение долгого времени играл роль наиболее действенного орудия этой борьбы. Главной же причиной таких "искажений" законодательного процесса в бюджетной сфере выступает особая значимость государственного бюджета в современных условиях, когда государство играет всё более значительную роль в экономической системе общества, используя бюджет как инструмент своей политики.

3. В США законодательный бюджетный процесс в историческом аспекте являлся сферой серьёзных политических противостояний Президента и Конгресса в рамках системы сдержек и противовесов и доминирование исполнительной власти в нём на протяжении значительной части XX века стало отражением общей тенденции к усилению исполнительной власти по отношению к законодательной. Доминирование это выражалось в возможности президентской стороны обеспечивать одобрение Конгрессом инициатив Белого дома и принятие государственного бюджета в выгодной Президенту редакции, а также в слишком большой свободе исполнительной ветви власти при распоряжении бюджетными средствами, выражением которой стал такой институт как "импаундмент", перепрограммирование средств. Причины такого положения дел крылись как в объективной ситуации - войны, экономические кризисы XX века, так и в недостаточных ресурсах и неорганизованности работы Конгресса - в неспособности надлежащим образом анализировать растущие объёмы необходимой информации и формировать единую и обоснованную точку зрения по бюджетным вопросам, чтобы выступать в бюджетных противостояниях "единым фронтом".

4. Бюджетная реформа середины 70-х годов прошлого века восстановила нарушенный баланс в системе государственной власти, вновь создав для Конгресса значительные возможности 15 бюджетной сфере. Был фактически ликвидирован импаундмент: Президент утратил возможность отказывать в расходовании па утверждённые цели ассигнованных Конгрессом средств либо расходовать их на иные цели - без согласия высшего представительного органа власти. Актом о бюджете Конгресса и контроле за импаундментами 1974 г. была создана настолько сложная процедура согласования, что импа-ундмент фактически перестал применяться. Создание в обеих палатах специальных бюджетных комитетов централизовало законодательный бюджетный процесс в Конгрессе и в значительной степени упорядочило его. Кроме того, была существенно усилена аналитическая база законодательной власти: создание Бюджетного управления Конгресса, а также Управления оценки технологий и Исследовательской службы Конгресса, наделение некоторыми новыми функциями Главного контрольно-финансового управления - всё это позволило законодателям пользоваться при работе над бюджетом гораздо более квалифицированными экспертными оценками и даже разрабатывать альтернативные проекты бюджетных актов. Всё это вместе укрепило позиции Капитолия в ежегодном противостоянии с Белым домом в рамках законодательного бюджетного процесса. Система взаимоотношений ветвей власти, созданная в середине 70-х годов, сохраняется до сих нор и является основой современного законодательного бюджетного процесса.

5. Принимаемая Конгрессом совпадающая резолюция по бюджету не имеет силы закона и, фактически, обязательна только для законодательной ветви власти. При этом только она содержит данные о планируемых доходах государства на будущий год (помимо данных о расходах), а принимаемые ближе к началу финансового года многочисленные акты об ассигнованиях распространяются лишь на расходные статьи бюджета. То есть государственный бюджет в США не содержит законодательного утверждения доходов, поскольку совпадающая резолюция не подписывается Президентом и не является актом законодательства. Бюджет, в действительности, теряет своё первоначальное архаическое значение, приписываемое ему ещё со времён борьбы английских общин с Короной, он уже не выражает согласия народа внести в государственный бюджет определённую часть своих доходов. Таким образом, в Соединённых Штатах в результате действия процедурных моментов фактически происходит отклонение от реализации идеи о бюджете как акте, разрешающем государству сбор средств с населения и расходование их на определённые цели. Это, в свою очередь, ставит под сомнение осуществление "народом Соединённых Штатов" своего суверенитета в форме ежегодного одобрения парламентом государственного бюджета.

6. Дефицит федерального бюджета является главной проблемой Соединённых Штатов в этой сфере в течение последних тридцати лет. Прослеживается связь между проблемой дефицитов федерального бюджета и проблемой народного суверенитета. Все попытки реформирования законодательного бюджетного процесса на федеральном уровне в указанный период, включая попытки изменения Конституции США (Акт о постатейном вето и конституционная поправка о сбалансированном бюджете), имели целыо борьбу с бюджетными дефицитами. В связи с этим, плодотворным и научно обоснованным является подход к исследованию конституционно-правовых аспектов в законодательном бюджетном процессе в США через проблематику дефицита федерального бюджета как фона происходивших изменений.

7. Неудача "силовых" попыток решения проблемы бюджетных дефицитов (автоматический секвестр федерального бюджета) в 80-х годах заставила Президента и Конгресс идти на сотрудничество в этой сфере и выработать более гибкую систему "бюджетных сделок", включавшую комплекс мер (в том числе, рабочие встречи представителей обеих ветвей власти как до, так и после начала финансового года для обсуждения и установления основных бюджетных показателей, главным образом - бюджетного дефицита, использование для уменьшения этого параметра сокращение расходов вместе с параллельным увеличением доходов) и сыгравшую большую роль в ликвидации дефицита федерального бюджета к середине 90-х годов. Реализации новых подходов способствовала эластичность как самих законодательных норм о бюджетном процессе, так и - главное - практики их применения 11резидентом и Конгрессом.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что работа представляет собой историко-правовое исследование на монографическом уровне федерального законодательного бюджетного процесса в США в конституционных его аспектах. Сформулированные положения и выводы могут быть использованы в дальнейшей научно-исследовательской работе по данной проблематике и в учебном процессе. Фактологическая база и результаты исследования могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации при решении задач по аналогичной проблематике.

Апробации результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования использовались автором в процессе преподавания конституционного права зарубежных стран на дневном факультете Московской государственной юридической академии и в Институте прокуратуры МПОА. Отдельные результат!,i теоретических изысканий диссертанта нашли своё отражение в четырёх научных статьях.

Структура исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трёх глав, включающих в себя двенадцать параграфов, заключения, приложений, содержащих шесть таблиц, и библиографии.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Ермоленко, Александр Сергеевич

Заключение

Любое исследование - прикосновение к тайне. К исследованию же законодательного бюджетного процесса в США это, казалось бы, можно отнести лишь с большой натяжкой: он постоянно фокусирует на себе внимание огромного числа политиков, юристов, экономистов, учёных, предпринимателей да и простых американских граждан - тех, кого называют "we the people". Па эту тему столько всего сказано и написано, что, кажется, добавить уже нечего. В ещё большей степени это относится к законодательному бюджетному процессу. Главные участники его, Президент и Конгресс, находятся под постоянным наблюдением средств массовой информации, электората и, самое главное, друг друга. Законодательный бюджетный процесс на федеральном уровне сплавляет в одном тигле проблемы разделения властей, собственно законодательного процесса, народного суверенитета, национальной безопасности и социальной направленности современного государства. Все эти вопросы являются предметом изучения специалистов-американистов и исследовательских институтов соответствующей направленности по всему миру. Что же ко всему этому можно добавит!,?!

Однако подход с неожиданной стороны даёт свои результаты. Именно таков, по нашему мнению, подход к американскому федеральному бюджету со стороны конституционного права. Так что же выяснили мы? Пора подвести итоги.

Позволим себе лишь ещё одно отступление, отметив, что юриспруденция, вероятно, одна из самых "национально зависимых" отраслей знания. Людям этой профессии крайне сложно работать в других странах по одной причине - в каждом государстве своё право. Овладев в той или иной степени правом конкретной страны, юрист получает в свои руки инструмент, орудие труда. Да, конечно, компаративистские исследования являю гея высшим пилотажем юриспруденции, п специалист, способный мыслить, в масштабах правовых систем поднимается почти на недосягаемую высоту. Всё это так. Но при этом юрист, изучивший принципы функционирования пусть даже всех существующих систем права, может, как правило, па высоком уровне работать практически только в одной - в своей "родной" системе права, в которой он учился своей профессии. Необходимым выводом из всего сказанного представляется следующий: любое сравнительно-правовое исследование либо, как в нашем случае, целенаправленное исследование отдельных элементов правовой системы конкретного государства должно иметь целыо изучение и заимствование чужого опыта, (применение позитивного и отказ от негативного) в рамках своей, "родной" правовой системы. Основываясь на данном постулате, постараемся в настоящем заключении сделать определённые выводы применительно к Российской Федерации и нашему законодательному бюджетному процессу.

Проведённое исследование показывает, что законодательный бюджетный процесс на протяжении всей сравнительно недолгой истории США является своего рода ареной состязания, соперничества Президента и Конгресса в рамках основных правил, установленных отцами-основателями и охраняемых авторитетом Верховного Суда Соединённых Штатов - в рамках системы сдержек и противовесов. В течение чуть более чем двухсот лет под влиянием кризисных явлений, как внешних, так и внутренних, первенство в бюджетных вопросах и вместе с тем в системе публичной власти перешло от Конгресса к Президенту. Причём чаша весов настолько накренилась в сторону исполнительной власти, что даже двинулась в обратном направлении, свидетельством чему результаты бюджетной реформы середины 70-х годов прошлого века. Её итоги можно записать в актив Конгресса если и не в плане возврата былых позиций в системе власти в целом, то уж однозначно в смысле повышения значимости народных представителей в законодательном бюджетном процессе. Создание ПУК и УОТ укрепило аналитическую базу законодательной власти, позволив ей выставить равноправных "игроков" против ЛБУ - аналитического центра бюджетного процесса президентской стороны. Создание же бюджетных комитетов в обеих палатах Конгресса имело следствием упорядочение и укрепление дисциплины самих законодателей в процессе работы над проектом государственного бюджета. Фактически же можно говорить о том, что реформа стала моментом рождения современного законодательного бюджетного процесса США.

В российском же политическом процессе отмеченные моменты не так-заметны, поскольку не так чётко, и в последние годы всё меньше, проявляется тенденция к соперничеству исполнительной и законодательной ветвей власти, причины этого кроются, очевидно, помимо отличной от США формы правления и государственного режима - также в недостаточной, в сравнении с Соединёнными Штатами, развитости партийной системы и других демократических политических институтов, обеспечивающих необходимый уровень конкуренции в системе государственной власти. С другой стороны, бюджетный процесс и законодательный бюджетный процесс как центральный его сегмент не имеют в России такой политической и общественной значимости, как в США. Что, вероятнее всего, имеет причиной ещё не сложившуюся политическую традицию.

Важнейшим положительным системным моментом законодатель!юго бюджетного процесса в США нам представляется существование мощнейшего специального механизма для информационного обеспечения функционирования высших органов власти в этом процессе. В него входят как структурные подразделения этих самых органов, так и независимые субъекты. К первым можно отнести соответствующие отделы АБУ, федеральных министерств и ведомств, а также Бюджетное управление Конгресса, Исследовательскую службу Конгресса, существовавшее до недавнего времени Управление оценки Iсхнологнп и Главное контрольно-финансовое управление. К числу вторых относятся различные исследовательские институты по соответствующим отраслям (примером может служить Брукингский институт, который в течение уже долгого времени обеспечивает администрацию необходимой экономико-статистической информацией), а также независимые эксперты, привлекаемые для консультаций по отдельным вопросам или программам.

Данный момент является, но мнению автора, единственной подлежащей бесспорному и максимально полному заимствованию особенностью построения системы субъектов законодательного бюджетного процесса в США. Поскольку некоторый непрофессионализм и отсутствие специальных познаний российских законодателей и служащих исполнительных органов власти могут и должны компенсироваться привлечением, насколько это возможно, специалистов в соответствующих сферах.

Кроме этого, несомненно положительную роль играет доскональная законодательная регламентация деятельности органов государственной власти в бюджетном процессе. Ведь упоминалось уже, что "прописываются" не только основные направления, в рамках которых действуют субъекты, но и более мелкие этапы работы над бюджетным документом вплоть до календарных сроков совершения определённых действий (конечно, сам по себе бюджетный календарь не в состоянии решать принципиальные проблемы, но всё же он устанавливает некоторые рамки, дисциплинирует участников процесса).

Принятие в последние годы Бюджетного кодекса и значительного правового массива в бюджетной сфере свидетельствует о том, что Российская Федерация пошла по тому же пути, что позволяет создать "нормативный каркас" законодательного бюджетного процесса, своеобразное "нормативное поле" для "бюджетных игр".

Можно также сделать вывод о том, что бюджетная система Соединённых Штатов способна выдерживать такие значительные испытания, как усиленное финансирование военных программ в чеченце длительного периода времени или не менее длительная "эпоха" бюджетных дефицитов. Возможно, главной причиной этого можно считать и гибкость, эластичность законодательного бюджетного процесса, возможность изменить при необходимости подход к решению проблемы, а также осознание обеими ветвями власти необходимости сотрудничества и возможность нахождения таких точек соприкосновения в кризисных ситуациях. Так, например, после неудачной попытки решить проблему бюджетных дефицитов с помощью "бюджетной гильотины" (фактически, осознания невозможности или нежелания администрации и Конгресса следовать выбранным курсом), был выработан механизм "бюджетных сделок", что в конечном счёте и привело к успеху.

Более внимательное изучение основных моментов законодательного бюджетного процесса в США выявило, что основа, "схема", фактически не отличается от той, которая действует и в России, и в большинстве стран мира, правовые системы которых обычно принимаются за образец: исполнительная власть составляет проект бюджета, а законодательная власть рассматривает его и принимает соответствующий нормативно-правовой акт. В то же время, законодательный бюджетный процесс в США отличает ряд функциональных и структурных особенностей, имеющих поистине огромное конституционно-правовое значение, важных с точки зрения правовых основ, главных принципов существования американского общества как системы. Среди таких особенностей можно выделить отличный от действующего в странах романо-германской правовой семьи порядок работы с бюджетной заявкой Президента - проектом федерального бюджета. Принятие палатами Конгресса уже в начале года - весной - совпадающей резолюции по бюджету, устанавливающей лимиты основных макроэкономических показателей, можно считать главной особенностью американского законодательного бюджетного процесса. Другой важнейшей особенностью представляется то, что такая резолюция не имеет силы закона и, фактически, обязательна лишь для законодательной вегви власти. При этом только она содержит данные о планируемых доходах государства на будущий год: принимаемые ближе к началу финансового гола многочисленные акты об ассигнованиях распространяются лишь на расходные статьи бюджета. Рассматривая данную ситуацию в совокупности с тем фактом, что расходная часть американского федерального бюджета распадается на обязательные и дискреционные расходы - вторые составляют около одной трети всех расходов федерального правительства США, и именно о них идёт речь в актах об ассигнованиях - можно сделать выводы о том, что, ежегодно принимая "бюджет", Кошресс контролирует лишь меньшую часть государственных расходов. Отсутствие же в бюджете законодательно утверждаемых доходов подрывает саму идею бюджета как акта уполномочивающего государство собрать у граждан определённые суммы на определённые цели. То есть мы вплотную подходим к парадоксальному выводу о том, что в Соединённых Штатах в результате действия процедурных моментов в законодательном бюджетном процессе искажён конституционно-правовой смысл бюджета, поставлена иод сомнение "власть кошелька" Конгресса как органа, уполномоченного нацией одобрить сбор государством определённых сумм и основные направления их расходования. Таким образом, фактически, разорвана связь между "народными деньгами" и народным суверенитетом.

В связи со сказанным, думается, что для России положительным моментом является принятие бюджета как единого документа, несмотря на всё-таки существующее некоторое ослабление контроля за утверждением значительной части расходуемых средств, неизбежное в условиях существования обязательных расходов (существующих, как не раз отмечалось, в любом бюджете). И хотя связь между деньгами налогоплательщиков, отдаваемыми государству, и возможностью влияния на политические процессы в нашей стране, возможно, ещё меньше, чем в США, однако, ситуация эта имеет совсем другие корни. В таких условиях единый бюджет, утверждаемый ежегодно в форме Федерального закона, остаётся пусть и незначительной, но своеобразной конституционно-правовой гарантией народовластия в России.

Одним из важнейших результатов исследования становится вывод о том, что нельзя абсолютизировать роль бюджетного процесса в решении экономических проблем и роль бюджетного законодательства в самом этом процессе. Бюджетный кризис 1995-1996 гг., разразившийся в США, несколько изменил представления о том, насколько реально влияние бюджетного законодательства на деятельность субъектов бюджетного процесса, показал, что на самом деле партийные интересы ставятся выше, чем дух и буква закона. Установленные же правила поведения играют лишь роль очень растяжимых рамок, но не могут соперничать с политической целесообразностью. "Процесс оказался настолько эластичным, что заставил задуматься, в какой степени современная федеральная фискальная система США вообще может обходиться и функционировать без бюджетных законов как таковых".203 Вспомним здесь же фактический отказ участников бюджетного процесса соблюдать законодательство о секвестре в конце 80-х годов, когда по прошествии некоторого времени после принятия закона об автоматических сокращениях принимался новый, который просто законодательно утверждал размеры дефицитов (хотя они и превышали лимиты, установленные в прежнем законе) и устанавливал новые лимиты (их йогом ждала та же участь). И это не привело к краху бюджетной системы. Помимо всего сказанного, необходимо осознавать, что бюджетный процесс - лишь внешняя форма организации оценки и распределения государственных ресурсов, но для решения проблем этого мало, необходимо наличие самих этих ресурсов и отлаженной системы для их сбора в "копилку государства". Другими словами, необходима устойчивая и поступательно развивающаяся экономическая система, создающая национальный доход, и отлаженная, работающая без сбоев налоговая система. В настоящее время всё это у США есть. Поэтому нет ничего удивительного, в том, что так быстро, "сама собой", в 90-х годах решилась проблема бюджетных дефицитов - Соединённые Штаты победили в "холодной войне", ' II.М. Травкина. jakoiio.iaiiMi.m.iñ óio.ivkciими процесс и США: ьрач или лиллекппескос рашише.' l.2X. освободились от бремени военных расходов, а рост их ВВП в тот момент составлял около 4% ежегодно.

Возможно, говоря о "согласованном" отказе Конгресса и Президента исполнять "неудобные" бюджетные законы, мы затрагиваем более общую проблему - проблему подчинения праву в условиях отсутствия санкций. Ведь несмотря на пристальное внимание к нормам регулирующим законодательный бюджетный процесс, в настоящей работе ни разу не были упомянуты санкции за не соблюдение этих норм. Эта тема просто обойдена вниманием в американском бюджетном законодательстве, политическая ответственность - едва ли не единственный вид, которого опасаются главные участники законодательного бюджетного процесса в США. Именно по этой причине у пытливых исследователей закрадывается сомнение: а не является ли сам процесс как система норм лишь юридической ширмой, которую удобно использовать в политических играх (вспомним поправку о сбалансированном бюджете или постатейное вето)? За ним совершенно логично следует более общий вопрос: а возможно ли вообще на современном этапе реальное правовое регулирование процесса распределения 2 трлн. долларов ежегодно? Столь неожиданный для выводов исследования вопрос может быть уравновешен полярным ему вопросом: а возможно ли в этом процессе обойтись совершенно без правового регулирования? Очевидно, что обе эти точки зрения слишком радикальны, чтобы быть истинными - правда жизни по середине. Да, в каком-то смысле законодательный бюджетный процесс в качестве системы норм является "ширмой" для его политической составляющей. Как и многие другие институты конституционного права. Вспомним: "droit politique" - политическое право. Система норм, регулирующая процессы настолько близкие к власти и деньгам, просто не может не давать сбоев: слишком сильно воздействие политического ноля. С другой стороны, очевидно, что нормы американского законодательства, регулирующие процесс распределения государственных денег-, в значительной степени упорядочивают его и в определённых ситуациях предстают весьма мощным сдерживающим фактором. В этом качестве они, безусловно, играют положительную, стабилизирующую роль. Просто право в чистом виде как элемент "надстройки" в общественных системах не может в принципе решать столь масштабные задачи, должно действовать в совокупности с другими, более действенными механизмами, главным из которых по-прежнему остаётся материальный интерес. Думается, в этом плане Россия не так далека от "цивилизованных" государств, как это принято считать.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Ермоленко, Александр Сергеевич, 2003 год

1. Кюджетпый кодекс РФ Собрание законодательства РФ, 1998 31. Ст. 3823.

2. Конституции Итальянской Республики 1947 v II Конституции зарубежных государств: Учебное пособие Сост. проф. В.В.Маклаков. 3-е изд., перераб. идоп.-М.:БЕК, 2001.

3. Конституция Королевства Дании Здесь и далее цит. по

4. Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательство НОРМА, 2001.

5. Конституция США В.В.Маклаков, Указ. соч.

6. Конституция Француской Республики 1958 г. В.В. Маклаков, Указ. соч.

7. Конституция Японии 1947 г., ст. 60 В.В. Маклаков, Указ. соч.

8. Конституция Королевства Испания В.В. Маклаков, Указ. соч.

9. Основной закон ФРГ 1949 г. В.В. Маклаков, Указ. соч.

10. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 10.10.95 JVL 2 Ф К З (ред. 27.09.02) Собрание законодательства РФ от 16.10.95, N42, ст. 3921.

11. Французский декрет о государственном бухгалтерском учёте от 31 мая 1862 г., цит. по П.М. Годме Финансовое право, М.: Прогресс, 1978.

12. Budget and Accounting Act, 1921 .-31 U.S.C, Sec. I-60, 71, 471, 581, 581 (a).

13. Budget Enforcement Act of 1990, Sec.13112, (c) (1) Budget Process Law Annotated, Wash. April 1991.

14. Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974.

15. Concurrent Resolution of 20.03.2000 www.house.gov/budget

16. Concurrent Resolution on the [Budget Fiscal Year 2004. M.Con.Res.95 wuw.house.uov/buduel.

17. Declaration of Independence: Л Transcription. http://\vvv\v.archives.gov. Декларация независимости Хрестоматия но всеобщей истории государства и права. Учебное пособие. Под ред. проф. З.М, Черниловского, составитель В.Н. Садиков. М., 1994.

18. Gramm-Rudman-Hollings Act of 1985, Subpart III, Sec.221 (b) Budget Process Law Annotated, Wash. April 1991. 1 S.Joint resolution H. J. RES. 24.

20. Reorganization Plan №1 of 1939. -1-4 F.R. 2727, 53, stat. 1423.

22. Hearings before a Subcommittee of the Committee on Government Operations. I louse of Representatives. Wash., 1970.

23. Clinton vs. City of New York, 524 U.S. 417 (1998)/

24. Byrd V. Raines, 956 F. Supp. 25/ Сборники нормативных актов

25. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие Сост. iipo(l). В.В.Маклаков. 3-е изд., нерераб. и дон. М.: БЕК, 2001.

26. Хрестоматия по всеобщей истории государства и нрава. Учебное пособие. Под ред. проф. З.М. Черниловского, составитель В.

28. Budget Process Law Annotated, Wash. April 1991.

29. United States Statutes at Large. Vol. 101, Part 1, Wash., 1989.

30. United States Statutes at Large. Vol. 99, Part 1, Wash., 1

31. Монографии, научные доклады, дисссртацин, авторефераты днесер гацнй 1. 1)обраков 10.11., Федорович В.А. США. Государство и экономика, М., "IlavKa" 1976.

32. Воботов СВ., Жигачёв И.Ю. Введение

33. Богданова М.А. Экономико-статистическое исследование военных бюджетов РФ и стран НАТО: Автореф. дисс. канд. экон. наук. М., Государственная академия управления им. Орджоникидзе, 1997.

34. Быченков В.М. Федеральный бюджет как инструмент содействия экономическому развитию и повышению оборонного потенциала США: Автореф, дисс. канд. экон. наук. М., Академия оборонных отраслей, 1997.

35. Васильев B.C. Федеральный бюджет США: тенденции формирования и социально-экономические приоритеты в 90-е годы: Автореф. дисс. д-ра экон. наук. М., ИСКРАН, 1999.

36. Вильсон В. Государственный строй Соединёшнлх Штатов. С-Пб,, 1909.

37. FojiooycB В.П. Финансовые дилеммы США. Эволюция бюджетного регу;шроиания экономики. М., 1989. 8. /1ейкин А.И. "Механизм федералыюго бюджета США". М., "Наука" 1989.

38. Серков Ю.Л. Бюджет и бюджетная система США в послевоенный период (1945/46 1965/66): Автореф. дисс.... канд. экон. наук. М., 1966.

39. Софин В.В. Политическая история США. XVII-XX вв. М.: Издательство "Весь Мир", 2001. 1 Т.Травкина Н.М. Роль конфесса в формировании военного бюджета США в гюслевоенный период. Дисс. канд. ист. наук. М., ИСКРАН, 1982. 1 З.Травкина Н.М., Васильев B.C. "Фискальная революция 90-х годов в США: от рекордных дефицитов к бюджетной сбалансированности". М., 1998.

40. Травкина Н.М. Конгресс и федеральный бюджет: фискализация внутренней политики. Политическая система США: актуальные измерения. М.: Наука, 2000.

41. Травкина Н.М. Бюджетный процесс в Конгрессе США: законодательные нормы и современнь1е фopн>I их реализации, М., 2002.

42. Травкина Н.М. Федеральный бюджет США: Закон и политика. Ин-т США и Канады. М.: Наука, 2002.

43. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц. Предисл. Гарольда Дж. Ласки. -М.: Издательство "Весь Мир", 2000.

44. Майроф Б. Лики демократии. Американские лидеры: герои, аристократы, диссиденты, демократы. Пер, с англ. М.: Издательство "Весь Мир", 2000.

45. Маль К.М. Гражданская война в США, 1861-1865: Развитие военного искусства и военной техники. М.: ООО "Издательство ACT"; Минск: Харвест, 2002.

46. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея: Пер. с англ. Под. общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. М.: Издательство "Весь Мир", 2000.

47. Федеральная резервная система: назначение и функции. Пер. с англ. Уфа, 1992.

48. Цыжовкина Л.Я. Федеральный бюджет в системе государстветю- монополистического капитализма США: Автореф. дисс. канд. экон. наук. Киев, 1967.

49. Beard Ch. An Economic Interpretation of the Constitution of the United States. N.Y., 1965.

50. Ferguson J., McIIenr> D. The American System of Government. N.Y., 1

51. Травкипа H.M. Конгресс и федеральный бюджет США, М., 1993.

52. Havcmann J, Congress and the Budget. Bloomington, 1978.

53. Keith R. A Brief Introduction to the Federal Budget Process. CRS Report for Congress 96-112 GOV.

54. Levin E., Cornvvell E. An Introduction to American Government. N.Y., 1972.

55. Savage J. Balanced Budgets and American Politics. Ithaca, 1988.

56. Schick A. Congress and money: Budgeting, Spending and Taxing, Washington, 1980.

57. Schick A. The Federal Budget. Politics, Policy, Process. Wash., 2000.

58. Stein H. The Fiscal Revolution in America. Chicago, 1969. 38.Tug\vell R. The Enlargement of the Presidency. N.Y., 1960.

59. Marchetti V., Marks J. The CIA and the Cult of Intelligence. NY. 1975.

60. Walton G. and Robertson R. History of the American Economy. N.Y., 1983.

61. Weaver R. and Rockman B. (Eds.) Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. Wash., 1

62. Статьи и сборники ста гей 1. 1)орпсенко И.Е. Итоги рабогы конгресса 104-го сои.на, США: эконо.чшка, политика, идеология, JM* 2, 1997.

63. Бюджетн1>1Й процесс в зарубежных государствах, отв. ред. выпуска И.Г. Тимошенко, М.: ИНИОН РАН, 1996.

64. Васильев B.C. Федеральный бюджет: тенденции развития на рубеже XXXXI веков. Политическая система США: актуши.ныс измерения. М.: Наука, 2000.

65. Гарбузов В.Н. Американское политическое равновесие (по итогам выборов 2002 г.). США-Канада: экономика, политика, культура. 2, 2003. 5.

66. Травкина Н.М. Бюджетная стратегия США до 2000 г. М., США: экономика, политика, идеология №12, 1996

67. Травкина Н.М. Законодательный бюджетный процесс в США: крах или диалектическое развитие? М., США: эко!ю.\ц1ка, политика, идеология. 1996, №12.

68. Травкина Н.М., Васильев B.C. Сбалансирован1Ний федеральный бюджет: конституционное измерение, США: экономика, политика, идеология. Л!» 10, 1997.

69. Blendon R. Et al. Bridging the Gap Between the Publics and Economists View of the Economy The Journal of Economic Perspective. 1997. 3.

70. Congress and the Nation. Vol. VII 1985-1988. A Review of Government and Politics. Wash., 1990.

71. Constitutional Amendments Seeking to Balance the Budget and Limit Federal Spending. Serial

72. Wash., 1983. 12.Cox Ch. One Reform that could Change Everything in DC The American Enterprise. 1997. Nov./Dec.

73. National Journal Report, 1973,Л114. U.Thurber J. (Ed.). Divided Democracy: Operation and Conflict Between the President and Conuress, Wash., 1993.

74. Америка (Популярная энциклопедия). М.: ТКРРА Книжный клуб, 2002.

75. Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник Отв. ред. д.ю.н., проф. А.Я. Сухарев. 2-е изд., изм. и доп. М.: Издательство НОРМА, 2

76. Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник Отв. ред. -д.ю.н., проф. А.Я. Сухарев. 2-е изд., изм. и доп. М.: Издательство НОРМА, 2001.

77. Конституционное право: Словарь Отв. ред. В.В. Маклаков. Юристъ, 2001. 4. 1990 Congressional Quarterly Almanac. Wash., 1991. 5. 1993 Congressional Quarterly Almanac. Wash., 1994, P. 110.

78. Budget of the United States Government, Wash., 1992.

81. Congressional Quarterly Weekly Report (CQWR), 30.03.1996.

82. Constitutional Amendment to Balance the Budget. S. Ilrg. 102-

84. Historical Statistics of the United States. Colonial Times to 1970. Pl.

85. Historical Tables. Budget of the United Stales Government. FY 2002.

86. Statistical Abstract of the United Slates. Wash. (D.C.), 1986. 14.The Congressional Budget Process: A General Explanation. Wash., 1986. 15.Thc Congressional Budget Process: 1974-1

87. Wash., 1994. 16.The Congressional Budget Process- An Hxplanalion. Wash., 1997, Chapter 2 I listory of the Budget Laws.

88. Public Papers of ihe Presidents of the United Slates. William J. Clinton. 1

90. Вельский К.С. Финансовое право-М.: Юрист, 1994. 15.

91. Градовский А.Д. Государственное право важнейн1их европейских держав. Т.1 Часть историческая. СПб, 1886.

92. Грачёва Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Вопросы и ответы. М.: Юриспруденция, 2000. 11

93. Годме Поль Мари, Финансовое право, М.: Прогресс, 1978.

94. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Тома 1-

95. Часть обншя: Учебник Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М.: Издательство НКК, 1999.

96. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т.

97. Часть Особенная: страны Америки и Азии Отв. ред. проф. Б.А. Страп1ун. М,: Издательство НОРМА, 2001. 7. Хн.\п1чева И.И. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ (финансовое право: Учебник Отв. ред. И.И. Химичева. М.: Юрнсп., 2

98. Ресурсы сет» ингерпег 1. http://\vww.hoiise.gov/budget 2. hnp://\v\v\v.lavv.cornell.edu 3. hllp://\vvv\v,senate.gov/budget 4. http://thomas,loc.gov 5. http://\v\v\v.publicdebt.treas.gov