История становления бюджетной техники в Российской империи: Конец XIX - начало XX века тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 07.00.02, кандидат исторических наук Школярская, Таисия Игоревна

• Школярская, Таисия Игоревна
• кандидат исторических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат исторических наук Школярская, Таисия Игоревна

Введение.

Глава I Становление бюджетной техники и сметной классификации в 26 Российской Империи во второй половине 19 - начале 20 века.

Глава II Думские прения по правовым вопросам формирования 68 бюджетной техники в третьей Государственной Думе.

Глава III Особенности социально-экономического развития России и их 118 влияние на формирование бюджетной техники в конце XIX - начале XX века.

Глава IV Отражение в государственном бюджете проблем 152 социально-экономического развития России в начале 20 века.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «История становления бюджетной техники в Российской империи: Конец XIX - начало XX века»

Актуальность темы исследования. Изучение истории становления бюджетной техники в Российской империи в конце 19 - начале 20 века имеет большое значение для понимания ряда современных политических и социально-экономических процессов, имеющих место в жизни страны. Государственные финансы представляют собой довольно сложный механизм, отражающий особенности страны, уровень ее социально-экономического развития и государственного устройства. Эта система формируется под влиянием совокупности политических, еоцйально-жояолШнескйл, праьоьыл и других факторов, характеризующих состояние государства Социально-экономические процессы в России всегда оказывали влияние на развитие государственной системы управления финансами и, в частности, на развитие бюджетной техники.

Все государства имеют свои определённые правила составления государственного бюджета. Совокупность этих правил составляет то, что называется бюджетной техникой. Бюджетная техника в каждом государстве отличается своими особенными, индивидуальными чертами. Это зависит от государственного строя, исторических условий складывания и формирования государственности. Особенно ярко эти черты выразились в период становления парламентаризма в Российской Империи в начале XX века, то есть в период создания и деятельности Государственной Думы в России.

Бюджет является основным законодательным актом в системе регулирования государственных финансов, и, следовательно, отражает социальный и экономический уровень развития страны и основные тенденции внутренней и внешней политики. С этой точки зрения изучение процесса преобразований в государственной бюджетной технике и социально-экономических явлений сопровождавших эти преобразования, представляет большой познавательный и практичный интерес. История развития бюджетного процесса в России отражает основные этапы борьбы различных социальных групп за свои права и привилегии.

На современном этапе развития Российской государственности, особенно важно обратиться к урокам исторического опыта формирования контроля над государственными финансами со стороны представительных органов власти. Их позиция по отношению к государственному регулированию экономики во многом определяег положение страны в мировом экономическом сообществе. Изучение и объективная оценка влияния Государственной Думы на процесс государственного регулирования экономики позволяют глубже раскрыть ключевые аспекты связей уровня социально-экономического развития и формирование государственного бюджета.

Актуальность научного исследования обусловлена: во-первых, недостаточной изученностью и разработкой в отечественной исторической науке проблемы становления бюджетной техники в конце 19 — начале 20 века. В литературе нет специальных работ, содержащих комплексное представление об историческом развитии бюджетной техники в контексте общего процесса реформирования Российской империи на рубеже веков. Во-вторых, проводимые в России финансовые реформы, повысили интерес к опыту преобразований бюджетной техники, содержанию, формам и методам деятельности финансовых ведомств в России.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является бюджетная техника Российской империи в конце XIX - начале XX века. Предметом изучения стал процесс её становления, борьба Государственной Думы за бюджетные права и изучение влияния основных социально-экономических факторов на формирование государственного бюджета.

Степень изученности проблемы. Историография. Степень изученности рассматриваемой темы в отечественной историографии представляется недостаточной. История государственного бюджетирования в

России конца 19 - начале 20 веков не являлась предметом специальных монографических исследований в отечественной и зарубежной историографии.

В развитии историографии данной проблемы можно выделить несколько периодов: дореволюционный (до 1917 года), послереволюционный (советский, 1917-1991 года) и постсоветский (с 1991 года). Каждый из этих этапов имеет свои особенности, связанные с процессами, происходившими в стране, но вместе с тем прослеживается преемственность в исследовании истории становления бюджетной техники в конце 19 - начале 20 века. Это позволяет выделить общие тенденции, проблематику, методологический подход к изучению данной темы в каждый из обозначенных периодов.

Основная часть исследований по данной проблематике составляет дореволюционные работы. В советский период в стране после перехода к плановой экономике, государственное бюджетирование осуществлялось на основе бухгалтерских планов стратегического развития, что исключало систематические противоречия при согласовании частных бюджетов. Поэтому, научные исследования развития бюджетной техники в условиях конкуренции социальных групп и ветвей власти долгое время не являлись актуальными.

Работы дореволюционных исследователей (до 1917 года) позволяют определить различные точки зрения современников на процесс развития и становления бюджетной техники в период формирования парламентаризма в России в начале XX века. Так, одной из первых работ, посвященных проблемам становления бюджетной техники в России, можно назвать книгу Ивана Харитоновича Озерова «Финансовое право». Эта работа была издана в 1902 году и рассматривала соотношение государственных расходов и доходов. Озеров утверждал, что «без участия народного представительства в рассмотрении государственной росписи доходов и расходов будущего у бюджета Российской империи нет». 1 Автор был профессором Харьковского

1 Озеров И.Х. Финансовое право. М., 1902, с. 54. университета, видным земским деятелем, депутатом Государственной думы от кадетской фракции, принимал активное участие в работе бюджетной комиссии I Государственной Думы. В его многочисленных статьях содержатся объективные оценки бюджетной политики царского правительства, становление бюджетных прав Государственной Думы, а также ряд замечаний по вопросам распределения налогов. Кроме того, Озеров написал ряд специальных работ по проблемам росписей доходов и расходов за 1905г., 1906г., 1907г., 1908г., в которых были раскрыты понятийный аппарат и структура бюджетного законодательства. По его мнению, "Бюджетный закон содержал в себе:

1) обозрение государственных доходов;

2) кредиты, назначаемые по отдельным отраслям управления;

3) заявление о том, что не могут быть взимаемы никакие иные доходы, кроме тех, на взимание которых правительство уполномочено бюджетом;

4) постановление, что установленная бюджетом сумма расходов не должна быть превышаема без крайней необходимости"2.

Особое место в историографии занимает работа М.И. Боголепова «Финансы, правительство и общественные интересы», в которой описывается роль императора при решении вопросов, касающихся бюджета. Автор также рассматривает изменения бюджетной техники в России после учреждения Государственной Думы. "В области государственных финансов каждая копейка служит только той цели, на которое согласилось законодательным путем народное представительство",3- утверждал Боголепов. По его мнению, существовали три принципа финансирования: "1) принцип закономерности требований государства к индивидууму, 2) принцип всеобщности повинностей, 3) принцип равенства повинностей"4.

Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М., 1914, С.21.

3 Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. СПб., 1906, С.27.

4 Боголепов М.И. Финансовая политика правительства на исходе XIX века СПб., 1910, С.40.

Известный историк Н.И. Рожков в обстоятельном труде «История России за последнее столетие» уделял особое внимание финансовой политике российского правительства в начале 20 века. Он особенно отмечал «бюджетное бесправие Государственной Думы», а также « непомерно высокие расходы на железные дороги и непомерно низкие расходы на образование».5 Бесспорным достоинством работы Рожкова являются статистические данные по отдельным ведомствам министерства финансов.

В работе H.A. Локота "Бюджетная и податная политика России" содержится описание степени бюджетных прав Государственной Думы по его мнению. "Бюджетные права народного представительства являются наиболее реальными, наиболее действительными политическими правами, вне обладания которыми фактически нет и политических прав у народного представительства". 6 Определённый интерес для исследования развития бюджетной техники в России представляет " Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве", прочитанных великому князю Михаилу Александровичу в 1900-1902 годах Сергеем Юльевичем Витте. Он содержит подробное описание состояния бюджетной техники Российской Империи в начале XX века.7

В работе Ходского JI.B. "Основы государственного хозяйства" впервые было дано определение бюджета, его норм и правил. «Цель бюджета -установить правильное соотношение между государственными доходами и расходами. Бюджет необходим для государственного кредита. Современная экономическая действительность характеризуется необычайным развитием кредита. Бюджет должен быть единым и публичным»8,- писал автор. Известный историк В.И. Герье издал три работы, посвящённые работе первой, второй и третьей Государственных дум, в которых показал ожесточённые споры вокруг бюджетной, земельной и социальной политики в

5 Рожков Н.И. История России за последнее столетие. Петроград, 1918, с. 123.

6 Локот H.A. Бюджетная и податная политика России. М., 1908, с. 12.

7 Витге С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900-1902 годах. М., 1997.

8 Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1913, с.72. работе Дум. 9 Эти труды сыграли особенно важную роль в формировании методологических и аналитических подходов авторов к исследованию становления бюджетных прав Государственной думы в России.

Особое место в историографии проблемы становления бюджетной техники в России занимают труды М.И. Фридмана. 10Он дал точную картину бюджетного законодательства Российской Империи в своей книге "Наше законодательство о бюджете".11 В начале 20 века было опубликовано много работ депутатов Государственной Думы. В частности, П.Б.Струве рассматривал проблему полномочий Думы по вопросам бюджета в своей работе «К вопросу о нашем бюджетном праве».12 Депутат Государственной

Думы Снарский A.A. в своей работе « Кого выбирать в Государственную 1

Думу» писал о политических и социально-экономических платформах партий в первой Государственной Думе.

Большой интерес представляет работа А.И.Шингарёва -депутата от кадетской фракции в Государственной Думе. Шингарёв опирался в своей работе на помощь экспертов, приглашённых кадетами для оценки отдельных статей росписи. Поэтому, все его работы, касающиеся бюджетной политики царского правительства и бюджетного права Государственной Думы, представляют интерес для исследования. 14Они являются важным источником для изучения проблем развития бюджетной техники. Так, в своей работе «Законодательная инициатива членов Государственной Думы и Государственного Совета» 15Шингарёв подробно описал попытку 40 членов Государственной Думы расширить бюджетные права законодательной власти.

9 Герье В.И. Первая русская Государственная дума. М., 1906. Вторая Государственная Дума. М., 1907. Значение Третьей Думы в истории России. СПб., 1912.

10 Фридман М.И. Наша финансовая система. СПб., 1905. Фридман М.И. Доходы и расходы русского государства. М., 1906.

11 Фридман М.И. Наше законодательство о бюджете. СПб., 1907, с. 42.

12 Струве П.Б. К вопросу о нашем бюджетном праве// Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. СПб., 1907.

1 Снарский A.A. Кого выбирать в государственную Думу. СПб., 1906.

14 Шингарёв А.И. Бюджетные права законодательных установлений и их работа в области бюджета. СПб., 1909.

В начале 20 века появлялся ряд статей, брошюр и книг, которые носили публицистический характер. Они представляют интерес, поскольку в определённой степени являлись отражением эпохи. Это были работы Н.А.Березина, И.Р.Василевского, Б.В.Дьяка, Н.А.Шипова.16 Бюджетная политика правительства Российской Империи первой четверти 20 века оценивалась ими в большей или меньшей степени негативно. Из дореволюционных статистических исследований следует отметить книгу И.П.Покровского «Бюджет России за последние 10 лет (1901-1910) года», в которой было проведено статистическое исследование изменений в бюджетной политике России за первые 10 лет 20 века.

В советской историографии (с 1917 - 1991) изучением бюджетной политики Российской Империи начала 20 века занимались выдающиеся историки: А.П.Погребинский, Б.В.Ананьич, Р.Ш.Ганелин, Ю.Б.Соловьёв, Ю.Н.Шебалдин, С.И.Сметанин, И.Ф.Гиндин. Работы этих исследователей раскрывали значимость финансовой политики царского правительства для России. Из исследовательских работ советского периода наиболее

17 содержательной является монография А.П.Погребинского . Автор впервые дал достаточно полную характеристику бюджетной политики российского правительства начала 20 века. Он рассматривал как финансовую политику правительства, так и структуру взаимодействия законодательной и исполнительной власти в бюджетной сфере страны. Особо следует отметить ряд работ Б.В. Ананича, касающихся внешних займов России в начале 20 века. Его работы составили полную картину состава росписи доходов и

18 расходов Российской империи. Особый интерес представляет работы Р.ШГанелина. В них чётко просматривается, как социальная напряжённость в обществе влияла на финансовую и бюджетную политику правительства

15 Шингарёв А.И. законодательная инициатива членов Государственной Думы и Государственного Совета // Русская мысль, 1912, №№ 8, 9, 10.

1 Березин H.A. Государственная дума. Рига, 1913. Василевский И.Р. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России. СПб., 1907. Дьяк Б.В. Ограничена ли власть монарха по законам Российской империи. СПб., 1907. Шипов H.A. Власть самодержавного царя как основа финансового благополучия России. Петроград, 1913.

17 Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России. М., 1954.

России в начале 20 века.19. В работе Гиндина " Банки и экономическая

ЛЛ политика в России (XIX - начало XX века)" был дан анализ экономического положения России на рубеже веков.

Из последних работ исследователей определённый интерес представляет работа Демина В.А. "Государственная Дума в России (19061917): механизм функционирования", а также выделяется коллективная монография «Россия в 20 веке». Она представляет собой исторические очерки о политическом и социально-экономическом положении России до 1917 года. Среди очерков особо необходимо выделить исследование Сорокиной Ю.В «Финансовое управление и правовое регулирование финансовых отношений в России в 18 - начале 20 в.в.»(2001год), Сапилова Е.В. «Государственные доходы, расходы, налоги в дореволюционной России (1898-1914г.г.)» (2001год), а также Карнишину Н.Г. «История финансов и налогообложения в России» (2002год). В исследовании " История налогов в России" A.B. Толкушкина рассматривается состояние налогов в России в течение 18-20 веков, а также исследуется соотношение прямых и косвенных налогов в России. В коллективном труде А.Б. Паскачёва, В.А. Кашина, М.Р. Бобоева и A.C. Колесникова " История налогов России: важнейшие даты, факты и события" показана история развития налогообложения в России с 18-20 в.в.

Анализ степени изученности проблемы исследования позволяет сделать вывод, что, несмотря на определённую изученность финансовой политики правительства Российской Империи в конце 19-начале 20 века вопросы, касающиеся истории становления бюджетной техники и бюджетной политики законодательной и исполнительной власти России, остаются мало изучены. Данная тема не была предметом комплексного исследования, хотя отдельные её аспекты достаточно полно рассматривались отечественными авторами.

18 Ананьич Б.В. Россия и международный капитал. 1897- 1914. Л., 1970.

19 Ганелин Р.Ш. Крушение царизма (воспоминания участников революционного движения в Петрограде 1907-февраль 1917). Л, 1986.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является рассмотрение процессов становления и развития бюджетной техники, выявление взаимосвязи бюджетной политики правительства с социально-экономическими тенденциями в России в конце 19 начале 20 веков. Главное внимание в исследовании уделяется вопросам истории формирования и развития бюджетной техники, борьбы Государственной Думы за свои бюджетные права, а также выявлению важнейших социально-экономических тенденций развития России.

Эта цель реализуется путем решения нескольких задач:

- изучить историю возникновения и развития государственного бюджетирования в России. В процессе решения этой задачи рассмотреть историю становления бюджетной техники и развития бюджетной классификации. исследовать особенности становления финансовой системы Российской империи в конце 19 - начале 20 века.

- изучить историю реформирования бюджетной техники во второй половине 19 века. рассмотреть механизм составления государственной росписи и классификацию смет росписи доходов и расходов в 1862 - 1906 годах.

- определить роль и место представительной, законодательной власти в становлении российской бюджетной техники.

- изучить историю борьбы Государственной Думы за свои бюджетные права. В ходе решения этой задачи проанализировать цели, связанные с государственным бюджетированием.

- исследовать связь этих целей с составом депутатов и с социально-экономическими тенденциями развития страны.

- рассмотреть механизм обсуждения и принятия бюджета в Государственной Думе.

20 Гиндин И.Ф Банки и экономическая политика в России (XIX - начало XX века). М., 1964.

- проанализировать важнейшие социально-экономические тенденции в развитии России и их связь с процессами развития бюджетной техникой.

- исследовать отражение выявленных социально-экономических тенденций в государственном бюджете. В рамках решения этой задачи, проанализировать влияние различных бюджетных статей доходов и расходов на процесс изменения экономического влияния различных социальных групп на социально-экономическую политику страны и отражение этих процессов в структуре государственного бюджета.

Хронологические рамки исследования. В исследовании рассматривается период с конца 19 века (когда проходило упорядочивание бюджета Российской Империи) по начала первой мировой войны. Этот период занимает особое место в истории становления государственного бюджетирования в России. Он связан с такими сложными социально-экономическими процессами, как отмена крепостного права, начало разрушения крестьянской общины, формирование капиталистических отношений, первая российская революция и начало становления парламентаризма в России. В результате реформ 1905-1906 годов и учреждения Государственной Думы - первого представительного законодательного органа Российской империи - государственный бюджет стал обсуждаться и приниматься не только чиновниками, но и депутатами Государственной Думы.

Источниковедческая база исследования. Основу источниковой базы исследования составляют документы и материалы, как опубликованные, так и впервые вводимые в научный оборот неопубликованные документы. Их можно условно разделить на 6 групп: законодательные акты, делопроизводственная документация, статистические источники, периодическая печать, мемуары, а также публицистика.

Разработка и принятие государственного бюджета в России в конце 19 - начале 20 века достаточно хорошо документированы. Финансовые документы создавались в соответствии с официально утвержденным порядком, и окончательный их вариант перед подписанием и опубликованием неоднократно выверялся. Кроме того, помимо документов, содержащих сами бюджеты, имеется большое количество документов раскрывающих порядок их подготовки и согласования. В частности, в документах посвященных порядку согласования бюджетов содержатся ссылки на министерства, которые формировали бюджетные предложения, а также порядок прохождения этих предложений по инстанциям. Это позволяет осуществить реконструкцию механизма принятия бюджета. Наличие такой документальной базы дает возможность объективно проанализировать изменения в бюджетной технике.

Государственные финансовые документы, в качестве источника, особенно привлекательны, так как они хорошо структурированы, принципы их построения меняются медленно, сохраняется большое количество копий. Кроме того, достоверность данных в этих документах достаточно велика, поскольку обеспечивается усилиями государственного аппарата. Как правило, эти документы содержат целый набор структурированных показателей по стране в целом, и изучение этих документов избавляет исследователя от громадной рутинной работы по сбору, классификации и взаимному увязыванию огромного количества статистических, экономических и других первичных материалов.

К числу наиболее важных источников по теме исследования относятся законодательные документы. Подавляющее большинство законодательных актов этого периода можно найти в третьем собрании Полного собрания законов Российской империи и в Своде законов Российской империи. Эти документы содержат перечень бюджетных законов России. Среди других опубликованных документов представляют большой интерес отчёты Министерства финансов за 1901-1910 года, опубликованные отдельным сборником в 1914 году. Особая ценность этих документов заключается в том, что они включают в себя отчёты других министерств и ведомств.21

21 Сборник « Министерство Финансов в 1904-1910 г.г.» СПб., 1914 год.

Из других опубликованных источников определённый интерес для исследователя представляют доклады бюджетной комиссии, стенографические журналы заседаний Государственной Думы.22

Основную массу неопубликованных источников составили документы и материалы Российского Государственного Исторического Архива. Они находятся на хранении в фондах Государственной Думы, Государственного Совета, а также Министерства Финансов. В числе этих документов особый интерес представляют протоколы заседаний бюджетной комиссии, рассматривавшей законодательные предложения членов Государственной Думы об изменении порядка рассмотрения государственной росписи доходов и расходов; а также документы, касающиеся работы Государственного совета и Министерства финансов. Они позволяют изучить ход обсуждений, касающихся предложений депутатов кадетской фракции Государственной Думы по вопросу бюджетных прав Думы, а также содержат неопубликованные статистические материалы по росписям доходов и расходов Российской империи.

Материалы бюджетов подробно обсуждались на заседаниях бюджетной комиссии Государственной Думы, на заседаниях Государственного Совета и приводились в докладе Государственного Контролёра императору Николаю II. Фактически, в настоящее время это основной источник по доходам и расходам государства. Кроме того, важными источниками являются доклады бюджетной комиссии, а также журналы заседаний Государственной Думы. Они дополняют друг друга и с

22

Доклады бюджетной комиссии второй Государственной Думы ( не рассмотренные Думой вследствие её роспуска) / под редакцией М.П. Фёдорова. СПб., 1907 г. Доклады бюджетной комиссии по рассмотрению проекта государственной росписи доходов и расходов на 1908 г. Третий созыв , сессия 1 ( 1907-1908). СПб., 1908. Стенографические отчеты Государственной Думы третьего созыва. Сессия I, Санкт-Петербург, 1908. Стенографические отчеты Государственной Думы третьего созыва. Сессия П, Санкт-Петербург, 1909. Стенографические отчеты Государственной Думы третьего созыва. Сессия Ш, Санкт-Петербург, 1910. Стенографические отчеты Государственной Думы третьего созыва. Сессия Ш, Санкт-Петербург, 1910. Стенографические отчёты Государственной Думы третьего созыва. Сессия IV, Санкт-Петербург, 1911. Стенографические отчёты Государственной Думы третьего созыва. Сессия V, Санкт-Петербург, 1912. высокой степенью достоверности позволяют воссоздать картину составления и совершенствования бюджетной техники в начале 20 века.

Значительную информацию о контролировании за распределением государственных денежных средств можно получить из всеподданнейших отчётов Государственного контролёра. Государственный контролёр был знаковой фигурой в области финансов Российской империи в начале 20 века. Именно он контролировал министерство финансов и остальные министерства, а затем отчитывался перед императором.

В практике делопроизводства в начале XX столетия распространение получило стенографирование. Как правило, стенографировали заседания Государственной Думы и Государственного Совета. Большинство из них были опубликованы в качестве общих изданий или тематических сборников. Однако заседания Кабинета министров нигде официально не стенографировалось и поэтому единственным источником является протокольная запись.

Делопроизводственные материалы исследования истории составляют пласт документов, относящихся к финансовой и бюджетной политики правительства России. Они представлены, в основном, перепиской между различными учреждениями, центральными и местными органами, отдельными лицами, а также подготовительными материалами и справками по вопросам управления государством. Как правило, ведомственные материалы подготовлены с большой обстоятельностью, с привлечением других документов по рассматриваемому вопросу, изложением истории, российского и зарубежного опыта законодательства и содержат мнения государственных деятелей и учёных. Деятельность коллегиального органа управления или созданного на определённый срок совещания по тому или иному вопросу отражался в протоколах, мемориях, журналах заседаний. Мемории и особые журналы, имевшие гораздо большее распространение, чем общие журналы и протоколы (обычно краткие) не отражают достаточно полно ход заседания в целом, а содержат изложение рассмотренного вопроса и принятого по нему решения.

Ценными источниками являются материалы, связанные с деятельностью политических партий и организаций, а также статистические отчёты Отдела промышленности Министерства финансов. Он в 1905 году являлся структурной частью вновь образованного Министерства торговли и промышленности. Статистическая литература издавалась и другими подразделениями Министерства финансов, в частности - Департаментом таможенных сборов и Департаментом окладных сборов.

Следующую группу источников представляет периодическая печать рассматриваемого периода. Она включает в себя официальные государственные издания, такие как "Новое время", "Русские ведомости", " Русская мысль", " Торгово-промышленная газета", так и ведомственные финансовые печатные издания, например, "Известия общества финансовых реформ", "Вестник финансов". Так, газета «Русские Ведомости» хорошо показала отношение общества к созыву Государственной Думы, а также в газете были опубликованы статьи финансистов того времени. Аналитические статьи по вопросам бюджетной и финансовой политики России можно найти в «Известиях общества финансовых реформ», «Вестнике финансов» и в других журналах. Периодическая печать позволяет видеть живую историю, дала фактический материал для анализа многих событий, связанных с изменениями в бюджетной технике Российской империи в начале 20 века.

Важным источником являются мемуары государственных и политических деятелей России 20 века. Подавляющее большинство из них было написано под впечатлением событий того времени. Так, в воспоминаниях В.Н.Коковцова (министра финансов и Председателя Совета Министров) много внимания уделяется вопросам деятельности Государственной Думы. Примечательно, что сведения, содержащиеся в воспоминаниях Коковцова, широко использовал в своих мемуарах один из основных политических его противников, лидер кадетской партии П.Н.Милюков.

Мемуары П.Н. Милюкова представляют интерес, прежде всего как одного из лидеров политической партии кадетов, которая представляла в Государственную Думу проекты об изменении порядка рассмотрения росписи доходов и расходов. Это обстоятельство сыграло немаловажную роль в развитии бюджетной техники. Воспоминания Милюкова позволяют исследовать механизм деятельности оппозиции в борьбе за расширение бюджетных прав Государственной Думы. Вместе с тем они дают общую картину прений в Думе по бюджету, по рассмотрению вопроса о расширении бюджетных прав Думы.

Воспоминания С.Ю.Витте были записаны и продиктованы им в 19071912 годах. В них есть подробное описание того, как составлялись бюджетные правила 8 марта 1906 года, а также личное отношение Витте к этим правилам. В воспоминаниях Маклакова В.А. особый интерес представляет глава, посвященная прениям в Государственной Думе по бюджетным вопросам. Маклаков был одним из активных деятелей кадетской партии.

Ценным источником для исследования является издание «Падение царского режима. Стенографические отчёты допросов и показаний, данных в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства» в 6-ти томах. Она представляет допросы членов царского правительства, а также депутатов Государственной Думы. Наиболее ценными являются показания А.И. Шингарёва - члена бюджетной комиссии, депутата фракции кадетов. Они интересны тем, что он описывает сам процесс борьбы Государственной Думы за свои бюджетные права, а также объясняет сущность бюджетной техники царской России с точки зрения очевидца.

В целом источниковая база исследования представляется достаточно репрезентативной и позволяет достаточно полно провести исследование становления бюджетной техники Российской империи в конце XIX - начале XX веков.

Методологическая основа диссертации. Методологической основой диссертации являются принципы историзма и научной объективности, требующие исследования явлений и процессов в связи с конкретными условиями, породившими их; выделения общих и специфических черт, присущих данным явлениям; раскрытия связей между историческими фактами и выявления их специфики; анализа совокупности всех фактов, относящихся к исследуемым проблемам. Реализация исследовательских задач диссертационной работы обусловила применение совокупности различных методов и подходов.

Применение сравнительно-исторического метода позволило проанализировать изучаемые процессы в их взаимосвязи и противоречивости, рассмотреть состояние бюджетной техники. Использование хронологического метода позволило изучить в хронологической последовательности этапы преобразований в российской бюджетной технике. Кроме того, хронологический метод позволил связать процессы социально-экономических преобразований с конкретными изменениями в структуре государственного бюджета.

Метод персонификации дал возможность рассматривать исследуемую тему с точки зрения роли личности в истории, показав роль в истории развития государственного бюджетирования таких противоречивых личностей, как Витте и Коковцов, а также целого ряда членов Государственной думы.

В работе были использованы как общенаучные методы -диалектический, логический, исторический, так и методы специальных исторических исследований. Проблемно-хронологический метод позволил выявить динамику процессов в становлении бюджетной техники в конце 19 — начале 20 века. Историко-сравнительный метод дал возможность раскрыть сущность и конкретизировать бюджетную политику Российской империи в конце 19 - начале 20 века по сравнению с предыдущим периодом. При обработке статистических данных были использованы аналитические методы количественного анализа В исследовании были широко применены общие методы анализа и синтеза Это особенно важно для изучения количественных показателей бюджетов и сводных данных.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое исследование комплекса проблем, рассматривающих становление и развитие бюджетной техники в конце 19 — начале 20 века В исторической литературе она исследуется впервые и является определённым вкладом в изучение становления бюджетной техники в Российской империи. Помимо основных обобщений и выводов диссертация содержит обширный фактический материал. На основе изучения архивных и опубликованных источников, воспоминаний современников, статистических данных в исследовании был проверен и уточнён ряд конкретных исторических фактов. В диссертации вводятся в научный оборот ранее неизвестные широкому кругу исследователей архивные материалы и опубликованные источники.

Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость результатов исследования заключается в изучении и анализе истории становления бюджетной техники в конце XIX - начале XX века. Диссертационное исследование вносит определённый вклад в освещение некоторых ранее малоизученных в российской историографии аспектов проблемы становления бюджетной техники в Российской империи. В диссертации теоретически обосновано наличие тесной взаимосвязи социально-экономической и внутриполитической ситуации в стране. С одной стороны уровень социально-экономического и политического развития в Российской империи требовали дальнейшего совершенствования бюджетной техники, с другой стороны сам бюджет стимулировал развитие социально-экономической политики государства.

Практическая значимость результатов исследования. Практическая значимость работы заключается в том, что её положения и выводы позволяют расширить и конкретизировать наши знания и представления по истории бюджетной техники России. Материалы диссертации могут быть использованы при создании обобщающих работ по истории бюджетной техники Российской империи, в преподавании общего курса отечественной истории, а также при составлении специальных курсов по истории финансов и социально-экономической истории России. Результаты исследования, выводы и обобщения могут быть также использованы практически при разработке основ современной финансовой политики.

Положения, выносимые на защиту. В результате исследования истории становления бюджетной техники в Российской империи в конце 19 - начале 20 века, на защиту выносятся следующие положения:

1. Бюджетная техника России в процессе становления и совершенствования отражала развитие системы государственного регулирования экономики. Это был важный рабочий инструмент процесса финансового управления экономической активностью государства. Государственный бюджет наиболее полно отражал степень вовлеченности различных министерств, ведомств и социальных слоев в управление государством.

2. Особенностью российского бюджета в начале XX века являлось то, что он был бюджетом абсолютной монархии. Если в военном отношении и в сфере внешней политики это не делало его чем-то особенным, то в отношении производства и распределения экономической поддержки внутри страны, российский бюджет всегда отличался особенной скупостью обеспечения экономической поддержки по отношению к нуждам населения в целом. Это объяснялось особенностями социально-политического развития России.

3. Каждое министерство составляло собственную смету доходов и расходов, из которых министерство финансов готовило проект государственной росписи доходов и расходов. По традиции многие министерства имели несколько смет, дополнявших друг друга. Например: военное министерство -10 смет, министерство финансов - 8 смет, главное управление землеустройства и земледелия - 4 сметы, министерство путей сообщения и министерство торговли и промышленности — по 3 сметы, министерство внутренних дел и министерство юстиции по 2 сметы. По количеству и сложности смет можно косвенным образом судить о внимании государства к различным отраслям народного хозяйства и государственным институтам, а так же об уровне их развития.

4. В 1862 году была принята новая классификация смет и росписи доходов и расходов. Основным отличием новой классификации от старой явилось то, что новая классификация в основе своей имела экономическую основу планирования расходов государства, тогда как старая система в силу своей эволюции отражала структуру законодательства, которое регулировало деятельность министерств и ведомств. В новой классификации была унифицирована кодировка статей, что позволило, наряду с обеспечением прозрачности росписи, сохранить прозрачность смет. С другой стороны, новая классификация росписи позволяла реализовывать проверку соответствия росписи и смет не только в части общих сумм, но и в части структуры. Такой подход облегчал голосование по параграфам росписи и согласование различных смет внутри министерства.

5. Развитие политической ситуации в России, развитие национальной экономики и рост государственного сектора сопровождались эволюцией бюджетной техники и бюджетной классификации. В бюджетной технике и классификации отражались такие явления в экономической жизни, как развитие товарно-денежных отношений, увеличение сложности и взаимозависимости отраслей экономики, развитие внешней торговли и государственного сектора экономики.

6. Из трех стадий законодательного процесса - предложение, обсуждение и принятие Дума до определенной степени контролировала только вторую, так как предложения законов исходили исключительно от исполнительной власти, а принятие осуществлял император. В связи с тем, что источником власти Думы являлся император, соглашающийся передать часть полномочий выборному органу, Дума могла действовать лишь в границах воли императора. Но воля эта не была четко определена, границы её толкования устанавливались совокупное гью властных институтов в порядке взаимного согласования.

7. Отсутствие профессиональной подготовки в области управления финансами у большинства членов Государственной Думы приводило к значительному непониманию, как целей и задач системы государственного бюджетирования, так и технологий и ограничений, наложенных на процесс бюджетирования в целом. Отсутствие ясного понимания связи целей бюджетирования и применяемых для этого методов не позволяли фракциям четко спроецировать интересы своей социальной группы на конкретную область бюджетной техники.

8. Государственное регулирование экономики в России осуществлялось силами как исполнительной, так и законодательной власти. Исследование развития бюджетной техники даёт основу для количественной оценки вклада различных ветвей власти в фактическое управление страны.

9. Структура властных органов Российской империи влияла на социально-экономические преобразования в Российской империи, что приводило к развитию государственного регулирования экономики и, соответственно, к развитию бюджетной техники.

10. Государственный бюджет Российской империи давал возможность оценить, как социальные изменения влияли на становление государственных финансов страны. Это один из немногих источников, который содержал определённые правила ведения финансового хозяйства государства и был защшцён от влияния субъективных факторов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были изложены автором на научных конференциях профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР ( март-апрель 2001 года, март-апрель 2002 года, март-апрель 2003 года, март-апрель 2004 года). По теме диссертации опубликовано 5 статей.

Струюура исследования. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, списка источников и литературы и приложения.

Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Школярская, Таисия Игоревна

Заключение

На современном этапе развития Российской государственности, в условиях нестабильности мировой экономической системы, особенно важно использовать опыт предшественников для предотвращения непродуктивных затрат времени руководителей Российского государства.

С этой точки зрения история бюджетной техники Российской империи в начале 20 века представляет большой интерес. Её изучение имеет большое практическое значение, прежде всего, для лиц занимающихся экономической историей, вопросами социально-политического развития, а также для специалистов, непосредственно обеспечивающих процесс государственного бюджетирования. Кроме того, предложенные методы количественного анализа качественных изменений социально - экономической среды могут быть использованы для прогнозирования среднесрочного влияния тех или иных глобальных исторических тенденций на распределение власти и соответственно на государственную экономическую политику.

Итоговым результатом предпринятого исследования явилось решение ряда научных задач, направленных на выявление связи процесса исторического развития системы государственного бюджетирования с историческим развитием общества в целом. Данная взаимосвязь основывалась на количественном анализе достоверных исторических данных. Были рассмотрены исторические процессы возникновения и развития государственного бюджетирования в России, этапы борьбы Государственной думы за свои бюджетные права, проанализировано развитие социально-экономических тенденций в России в конце XIX - начале XX века и, в заключение, была выявлено отражение в государственном бюджете актуальных социально-экономических тенденций.

Выше была изложена судьба законодательного предложения фракции народной свободы об изменении бюджетных правил 8 марта 1906 года. Вся работа Думы, согласившейся с частью предложений фракции, ни к чему не привела, и работать приходилось до конца в прежних рамках.

Дума ведала росписью доходов и расходов - это, и составляло основу русского бюджетного права, Государственная Дума ведала росписью доходов и расходов на основании бюджетных правил от 8 марта 1906 года. Высший контроль над исполнением государственной росписи принадлежал Государственной Думе.

Государственная Дума, в силу нашего действующего законодательства, не может вычеркнуть многих расходов одним росчерком пера, так как они покоятся на Высочайших повелениях, а нужно будет войти с особыми законопроектами, и если они будут подписаны не менее чем тридцатью членами Государственной Думы, то председатель Государственной Думы докладывает о них Государственной Думе", - пишет И.Х.Озеров в своей работе "Как расходуются в России народные деньги?". Компетенция Государственной Думы в установлении бюджета была ограничена правами Государственного Совета.

Думская оппозиция неоднократно пыталась пересмотреть сметные правила в смысле уменьшения числа или ликвидации неподконтрольных Думе расходов. Подобные законодательные предположения вносились в Государственную Думу II, III и IV созывов. Было рассмотрено лишь законодательное предположение кадетов, внесенное в Государственную Думу третьего созыва. "Отказ в утверждении бюджета не может служить в руках наших народных представителей могучим оружием борьбы с правительством и средством вынуждения его изменять политику".152 За 5 лет Государственная Дума немало времени отдала рассмотрению бюджета. Результаты же этой работы были не так велики вследствие ограниченности прав Думы в области бюджета. "При составлении расходных смет, -упоминается в росписи на 1909 год, - приняты были в соображение положения Государственной Думы о более широком удовлетворении некоторых потребностей, насколько это допустимо ныне по состоянию средств государственного казначейства. Обыкновенные доходы и расходы доведены в ней до своих крайних пределов и, тем не менее, - говорит министр финансов, - не все заявленные потребности нашли себе место в росписи".153

Перед Государственной Думой стояла задача - пересмотр расходного бюджета и реформа финансовой системы. Правила 8-го марта 1906 года связывали руки Государственной Думе при рассмотрении росписи, не позволяя вычеркивать при самом обсуждении росписи расходы, которые были основаны на законе, штатах, Высочайших повелениях и так далее.

Дума имела большое влияние на политику правительства. О повышении влияния Думы говорит тот факт, что ее члены стали назначаться в правительство. В 1913 году председатель бюджетной комиссии Думы Михаил Алексеенко был назначен членом комитета финансов (высшего совещательного учреждения по выработке финансовой политики).

В работе думских комиссий принимали участие чиновники заинтересованных ведомств до министров включительно. Бюджетная комиссия была постоянная. Переизбиралась ежегодно. Бюджетная комиссия рассматривала государственную роспись доходов и расходов и все законопроекты об ассигновании средств из государственного казначейства (часто с заключениями отраслевых комиссий). На ее заключение передавались почти все законопроекты, требующие расходов, в том числе находящиеся по своей тематике в компетенции других комиссий. За пять лет бытия своего Третья Дума рассмотрела и одобрила 2197 законопроектов».154

Данное исследование имеет общий научный результат по целому ряду причин:

152 БерезинВ. Государственная Дума. Рига, 1912, С.36.

153 Озеров И.Х. Оборотная сторона нашего бюджета. М., 1911, С.8.

154 Государственный бюджет 1915 года и бюджеты думского периода. Петроград, 1915, с.35.

Во-первых, углубленное исследование борьбы государственной думы за бюджетные права в условиях социально-экономической нестабильности само по себе ценно в современных условиях демократических преобразований и бурного развития парламентаризма. «Сегодня на исходе XX века, многое из опыта деятельности дореволюционных Дум является поучительным и заслуживающим нашего внимания. Прежде всего, это касается отношений Думы с правительством и монархом.» 155- писал Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г. Н. Селезнев во вступительном слове к историко-правовому очерку А.Ф. Смирнова - «Государственная дума российской империи 1906 -1917 г.г.»

Во-вторых, предложенный материал может быть использован в научных исследованиях, посвященных финансовой политике правительства Российской Империи начала 20 века, а также при чтении лекций и специальных курсов в высших учебных заведениях.

В-третьих, выявлено взаимосвязь и отражение социально-экономических аспектов в бюджетной политике правительства Российской Империи.

К частным научным результатам предложенного исследования можно отнести следующие выводы.

В части исторического развития бюджетной техники:

- историческое развитие товарно-денежных отношений в противовес натуральному хозяйству, приводит к значительным изменениям налоговой системы, что сопровождается значительными изменениями бюджетной техники и классификации;

- историческое развитие внешней торговли, государственного сектора экономики и системы государственного заимствования в различных целях, так же сильно отражается на бюджетной технике;

- политическая и экономическая централизация приводит к эволюции бюджетной техники от разрозненных смет к централизованному бюджетному управлению, документальное подтверждение которого может

133 А.Ф. Смирнов Государственная дума российской империи 1906 -1917 М. 1998 г, С.65. служить для исследователя индикатором тенденции к централизации государственной власти;

- исследование бюджета, бюджетной техники и классификации позволяет делать определенные выводы о стратегии и тактике государственного регулирования экономики в целом и о методах решения отдельных социально-экономических проблем. В части исторического процесса борьбы Государственной думы за свои бюджетные права

- отсутствие профессиональной подготовки в области управления финансами у большинства выборных приводило к низкому уровню осознания целей и задач системы государственного бюджетирования в Государственной Думе в целом;

- конституционная монархия в рассматриваемый период находилась в процессе становления. В сознании людей самодержавие не было ограничено рамками конституции. В связи с этим, реальным источником власти и передачи полномочий продолжал являться император. Такая организация власти привела к тому, что Дума, с точки зрения властных полномочий могла рассматриваться в общественном сознании, как отдельное министерство -"министерство народа", получающее мандат от императора. А борьба Думы с органами исполнительной власти за бюджетные права, может рассматриваться, как межминистерская борьба;

Дума не была достаточно однородной, сплоченной и профессиональной, для того чтобы обеспечить поддержание полного цикла государственного управления (анализ, планирование, руководящее воздействие, контроль, учет, анализ), и цикла управления государственными финансами в частности. Из всего цикла Дума, до определенной степени, контролировала лишь выработку руководящего воздействия путем утверждения законодательных инициатив, остальные же этапы цикла управления полностью обеспечивались исполнительной властью;

- работа российской Думы в конце 19 начале 20 веков была осложнена молодостью самого социального института, а также тем, что интересы фракций не были жестко связаны с интересами определенных социальных групп.

В части исследования государственных бюджетов России в рассматриваемый период:

- на рубеже веков государство поддерживало два социальных слоя -землевладельцев и промышленную буржуазию, которые конкурировали за политическую и экономическую власть, на фоне глубочайшего кризиса широких слоев крестьянства в условиях неустойчивости денежно-кредитной системы;

- наблюдалось увеличение доли государства в хозяйственной деятельности, особенно после революции, что приводило, с одной стороны к конкуренции государственного и частного сектора, а с другой стороны, к возможностям дополнительной поддержки в условиях кооперации государственных и негосударственных учреждений;

- сформировалась тенденция к увеличению затрат на льготирование перевозок по казенным железным дорогам, отражавшим заботу государства о завоевании российскими производителями внешних рынков и сохранение положительного торгового баланса, что означало автоматически, поддержку отечественных производителей, как промы тленных, так и сельскохозяйственных.

- увеличился объем государственного заказа в области строительства и поддержания железных дорог, а также в области перевооружения армии;

- принятая после революции практика обеспечения чрезвычайных расходов государства за счет привлеченных кредитных средств, свидетельствует об изменении точки зрения государства на собственные цели, задачи и методы регулирования экономики;

- произошли изменения в бюджете, связанные с прямыми трансфертами на поддержание определенных социальных групп и в компенсацию их потерь, такие как выдача, в рамках чрезвычайного бюджета, пособий населению губерний, пострадавшему от неурожая.

А также прекращение сбора выкупных платежей в рамках регулярного бюджета. произошли изменения бюджета, связанные с косвенными трансфертами в развитие инфраструктуры отраслей хозяйства, ассоциированными с определенными социальными группами. Такие как; непропорционально высокая доля расходов в государственном бюджете на развитие и поддержание железных дорог, тенденции к переводу расходов министерства путей сообщения из регулярного бюджета в чрезвычайный, который в меньшей степени подконтролен законодательной власти; непропорционально высокая доля расходов министерства обороны;

- послереволюционный рост экономического влияния министерства народного образования, министерства юстиции, главного управления земледелия и землепользования, что в значительной степени отражало результат работы Думы в направлении улучшения социальной политики государства.

В целом, по результатам исследования можно сделать вывод, что анализ государственных финансовых документов, в частности бюджетных, может служить для исследователя основой для формирования гипотез о характере протекания в социуме определенных социально-экономических процессов, и служить основой для количественной оценки масштабов социальноэкономических явлений в исторической перспективе.

Обобщая результаты исследования можно утверждать, что анализ государственных финансовых документов, в частности бюджетных, может служить для исследователя основой для формирования рабочих гипотез, а также служить основой для количественной оценки различных социально-экономических явлений в исторической перспективе.

Список литературы диссертационного исследования кандидат исторических наук Школярская, Таисия Игоревна, 2005 год

1. Опубликованные источники:1. Законодательные акты:

2. Бюджеты дореволюционной России за 1913-1917 гг. М., 1945.

3. Бюджеты России 1881 1090 г.г. Составлено по отчётам Государственного контроля за 1881 - 1907, государственным росписям за 1908 и 1909 г.г. СПб., 1909.

4. Всеподданнейший отчёт Государственного контролёра за 1911 год. СПб., 1912.

5. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Второй созыв, сессия 2, СПб., 1907.

6. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов . Третий созыв , сессия 1,1907-1908 г.,СПб.,1908.

7. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов . Третий созыв , сессия 2,1908-1909 г., СПб.,1909.

8. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов . Третий созыв , сессия 3 , 1909-1910 г., СПб.,1910.

9. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов . Третий созыв , сессия 4 , 1910-1911 г., СПб.,1911.

10. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов . Третий созыв , сессия 5 ,1911-1912 г., СПб.,1912.

11. Государственная дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. 3-й созыв. Бюджетная комиссия. СПб., 1911.

12. Доклады бюджетной комиссии второй Государственной Думы ( не рассмотренные Думой вследствие её роспуска) / под редакцией М.П. Фёдорова. СПб., 1907 г.

13. Доклады бюджетной комиссии по рассмотрению проекта государственной росписи доходов и расходов на 1908 г. Третий созыв , сессия 1 ( 19071908). СПб., 1908.

14. Доклад высочайше утверждённой комиссии для исследования нынешнего положения сельского хозяйства и сельской производительности в России С-Пб. 1873.

15. Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862 1918 г.г.). Составлено по официальным данным. Издание Народного Комиссариата Государственного Контроля. М., 1919.

16. Россия. Государственный совет. Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. СПб., 1862.

17. Свод законов Российской Империи, т.1 , ч.2, СПб., б.г., « Правила 8 марта 1906 года.»1. Мемуары:

18. Витте С.Ю. Воспоминания. М., 1960.

19. Гучков Александр Иванович рассказывает. Воспоминания председателя Государственной Думы и военного министра Временного правительства. М., 1993.

20. Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903-1919 г.г. Москва, 1992.

21. Маклаков В.А. Из воспоминаний. Нью-Йорк, 1954.

22. Милюков П.Н. Воспоминания. М., 1991 .

23. Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. М., 1991.

24. Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918.

25. Делопроизводственная документация:

26. Объяснительная записка министра финансов к проекту государственной росписи доходов и расходов на 1910 год. СПб., 1909.

27. Падение царского режима. Стенографические отчёты допросов и показаний, данных в чрезвычайной следственной комиссии временного правительства, том 7 , Москва-Ленинград, 1927.