Формирование бюджетной политики муниципального района в современных условиях России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.10, кандидат наук Азарова, Алла Евгеньевна

• Азарова, Алла Евгеньевна
• кандидат наук
• 2013

Оглавление диссертации кандидат наук Азарова, Алла Евгеньевна

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

1.1. Бюджетная политика муниципального района как финансово-экономическая категория

1.2. Сущность и этапы формирования бюджетной политики муниципального района в условиях реформирования местных финансов

1.3.Экономические и институциональные основы бюджетной политики муниципального района

Глава 2. ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

2.1. Анализ состояния доходной и расходной частей местных бюджетов в современных условиях

2.2. Особенности межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации и особенности бюджетного процесса в муниципальных образованиях

2.3. Анализ и оценка эффективности исполнения бюджета муниципального района

Глава 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ РОССИИ

3.1. Пути повышения эффективности бюджетной политики муниципального района

3.2. Совершенствование бюджетной политики муниципального района на основе социально-экономического развития территории

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Формирование бюджетной политики муниципального района в современных условиях России»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что бюджетная политика является неотъемлемой частью экономического развития на всех уровнях государственного и муниципального управления. Реалии настоящего времени таковы, что эффективную бюджетную политику невозможно проводить при отсутствии стратегического и комплексного подходов к определению целей и приоритетов развития публично-правового образования, в том числе и на территориальном уровне.

Ограниченность собственных доходных источников и дефицитность местных бюджетов при возрастающей социальной и бюджетной нагрузке порождают необходимость поиска внутренних резервов для оптимального использования бюджетных ресурсов, сохранения финансовой независимости бюджетов территорий от вышестоящих бюджетов.

Актуальность проблемы усиливается в условиях бюджетных и административной реформ, реализация которых требует изменение и законодательства, и бюджетной практики, влечет за собой модернизацию муниципальных финансов на основе программного бюджета. Эффекты от реализации реформ и проводимой бюджетной политики на муниципальном уровне в таком контексте предопределяется качеством бюджетных программ, разработанных на базе обоснованных концепций и программ социально-экономического развития территорий.

В то же время, ограниченность доходных источников, дефицитность местных бюджетов при возрастающей бюджетной (и в целом социальной) нагрузке обусловливают поиск внутренних резервов роста, оптимизацию бюджетных ресурсов. Эти действия необходимы и для реализации принципа самостоятельности бюджетов территорий, снижения их финансовой зависимости от вышестоящих бюджетов.

Тенденциям ухудшения финансового положения муниципальных образований и сужения пределов их бюджетной автономии в определенной мере противодействуют стимулирующие механизмы формирования доходной базы

местных бюджетов, развитие налогового потенциала, повышение эффективности использования муниципального имущества, совершенствование системы бюджетного регулирования. Все это требует повышения эффективности проводимой на местном уровне бюджетной политики.

Муниципальные районы в региональной бюджетной системе России занимают особое место. Реализуя государственные делегированные полномочия, значительную часть вопросов местного значения, они в современных условиях характеризуются минимальным уровнем бюджетной самостоятельности. Так, только в 3,5% муниципальных районов (от их общего количества)1 доля

Л

межбюджетных трансфертов в структуре бюджетных доходов не превышает уровня 10%. При этом бюджетным законодательством разрешено передавать ряд полномочий по бюджетному процессу с уровня поселений на уровень муниципального района. Эти обстоятельства формируют определенную противоречивость, с одной стороны повышая ответственность органов местного самоуправления муниципального района, а с другой, - фиксируя высокую зависимость от бюджетных решений вышестоящего уровня бюджетной системы России.

Противоречивость бюджетной политики на уровне муниципального района связана с наличием теоретических и практических проблем, присущих в целом местному самоуправлению в России. Это обусловливает необходимость проработки методологических и практических аспектов ее совершенствования, комплексного исследования механизмов повышения эффективности бюджетной политики на муниципальном уровне в современных условиях России, выявление путей ее совершенствования, обеспечивающих социально-экономическое развитие территории.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты формирования, реализации и совершенствования бюджетной политики представлены в работах Бабича A.M., Белоглазовой Г.Н., Быстрякова А .Я., Врублевской О.В., Голиковой

'По данным мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2012 год. // www.minfin.ru

2Бсз субвенций и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных

бюджетов.

Т.А., Грязновой А.Г., Дробозиной Л.А., Жихаревич Б.С., Ивановой С.А, Лаврова A.M., Леонтьева В.Е., Лгабимцева Ю.И., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М. и др.

Особое внимание проблемам формирования муниципальной бюджетной политики уделяется в исследованиях Климанова В.В., Игониной Л.Л., Карчевской С.А., Лариной С.Е., Максимовой Н.С., Митиной Н.Л., Прониной Л.И., Рагозиной Л.Г., Солянниковой С.П., Ходасевича С.Г., Юрковой С.Н. и др. В работах этих авторов рассматриваются методические и практические аспекты укрепления финансовой основы местного самоуправления, проблемы бюджетной децентрализации и организационные механизмы муниципальной реформы.

Между тем, в отечественной экономической науке по-прежнему недостаточно освещены многие ключевые проблемы совершенствования бюджетной политики на муниципальном уровне, в особенности в отношении муниципального района. В связи с этим требуется их дальнейшее системное изучение в целях решения проблем финансового и социально-экономического развития муниципалитетов.

Кроме того, изменяющееся законодательство, накапливаемый практический опыт также вызывают необходимость продолжения исследования проблем совершенствования бюджетной политики на муниципальном уровне. Актуальность отмеченных направлений бюджетной политики, их недостаточная изученность и обусловили выбор темы, цель, задачи, объект и предмет исследования в настоящей работе.

Целью диссертационной работы является теоретическое и методологическое обоснование направлений совершенствования бюджетной политики муниципального района и разработка практического инструментария их реализации.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач:

• уточнить содержание муниципальной бюджетной политики и ее взаимосвязь с бюджетным потенциалом территории;

• проанализировать особенности реализации бюджетной политики муниципального района в современных условиях;

• выделить стратегические и тактические подходы к управлению бюджетными ресурсами для решения проблемы достаточной бюджетной обеспеченности, в целях территориального развития и предоставления качественных услуг населению в необходимом объеме;

• обосновать направления совершенствования распределения доходных источников между бюджетами разного уровня бюджетной системы в целях создания финансовой базы для проведения эффективной бюджетной политики муниципального района;

• предложить меры по стимулированию внедрения программного бюджета на муниципальном уровне.

Объектом исследования являются методы формирования, механизмы и направления реализации бюджетной политики муниципального района.

Предметом исследования является совокупность финансово-бюджетных и организационно-экономических отношений между органами местного самоуправления, органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и населением в процессе формирования эффективной бюджетной политики.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям Паспорта ВАК Министерства образования и науки РФ по научной специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит, а именно -2.17 «Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике», 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств».

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области государственных и муниципальных финансов, формирования бюджетной политики и исследования проблем социально-экономического развития муниципальных районов. Методология исследования базируется на принципах диалектического и системного подхода, логического, структурно-функционального и ситуационного анализа, методах сравнения и экспертных

оценок.

Информационной базой исследования являются нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней публичной власти, методологические и справочные материалы, профильные периодические издания, материалы Минфина России, Минэкономразвития России, Минрегионразвития России, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований, статистические материалы Российских информационно-аналитических агентств, а также публикации в периодической печати и на Интернет-сайтах по теме исследования.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:

1) уточнено содержание бюджетной политики муниципального района как целенаправленной деятельности органов местного самоуправления и региональных органов государственной власти в рамках реализуемой бюджетной политики Российской Федерации по формированию механизмов, направлений и нормативно-правовой базы реализации бюджетного потенциала, направленных на решение проблем социально-экономического развития территории в интересах населения при условии рационального использования собственных и привлеченных финансовых средств;

2) раскрыта взаимосвязь бюджетной политики и бюджетного потенциала территории; установлено, что качество бюджетной политики зависит от бюджетного потенциала, от возможности в соответствии с действующим законодательством аккумулировать финансовые ресурсы в бюджет территории; при этом уровень бюджетного потенциала муниципального образования в значительной мере определяется масштабами его инвестиционной деятельности, эффективностью реализации социальной и регулирующей функций местного бюджета;

3) предложена концепция формирования и реализации бюджетной политики муниципального района, направленная на повышение уровня социально-экономического развития территории, создание системы результативного

бюджетирования посредством определения конкретных результатов работы органов местной власти и учреждений бюджетного сектора, планирования бюджетных расходов в целях достижения наилучших результатов и др.;

4) разработана система мер по установлению достаточной (в современных условиях) бюджетной обеспеченности муниципального района, в том числе путем изменения единых, дополнительных и дифференцированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, направленных на укрепление налогового потенциала как части бюджетного потенциала;

5) обоснованы методы оценки расходных обязательств муниципальных образований, включая муниципальный район, в целях внедрения программно-целевого бюджета на муниципальном уровне, определения перечня муниципальных услуг и формирования муниципального задания для бюджетных учреждений;

6) аргументирован вывод о том, что эффективность бюджетной политики на уровне муниципального района зависит от стратегического планирования, учитывающего особенности стартовых условий и точек роста развития территории.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней выводы и положения могут быть использованы в теоретических и прикладных исследованиях по формированию эффективно функционирующих механизмов реализации бюджетной политики на муниципальном уровне. Ряд позиций диссертации (по совершенствованию системы разграничения полномочий, распределения доходных источников на региональном уровне, форм и методов предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям) позволяет обосновать перспективные направления развития муниципальных финансов и эффективные механизмы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в бюджетно-налоговой сфере.

Методологическая значимость исследования состоит в том, что подходы, принципы и методики, изложенные в работе, ориентированы на реализацию конкретных мер по повышению эффективности бюджетной политики с учетом

специфики местного самоуправления, необходимости повышения качества управления бюджетными ресурсами в целях социально-экономического развития территорий.

Практическая значимость диссертации выражается в том, что положения, обоснованные в работе, могут быть использованы региональными и муниципальными администрациями в процессе подготовки нормативно-правовых документов и методического сопровождения при реализации бюджетной политики и повышения ее эффективности, в том числе для внедрения программного бюджета и стандартов предоставления бюджетных услуг.

Материалы работы могут найти практическое применение в учебном процессе вузов при изучении дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации», программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, научно-исследовательских работах по развитию общественных финансов.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах в период 2006-2013 гг., в том числе: на четвертом национальном инвестиционном форуме «Муниципальная Россия» (Москва, 2011), межрегиональной научно-практической конференции «Стратегическое управление социально-экономическим развитием территории» (Брянский филиал Российской академии государственной службы и народного хозяйства при Президенте Российской Федерации, 2011-2012), круглом столе «Практика внедрения среднесрочных бюджетов на муниципальном уровне» (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, 2008), на заседаниях секции муниципальных финансистов «Сообщества финансистов России» (2009-2013).

Выводы и практические рекомендации автора по повышению эффективности бюджетной политики на муниципальном уровне, в том числе по совершенствованию условий формирования доходной и расходной частей бюджета муниципального района, используются органами государственной

власти и органами местного самоуправления в Брянской области.

Основные результаты исследования, положения, выводы и рекомендации изложены в 11 публикациях автора, включая 3 статьи в ведущих рецензируемых журналах ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации, общим объемом 4,3 п.л.

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

1.1. Бюджетная политика муниципального района как финансово-

экономическая категория

Одним из главных условий развития экономики муниципалитета является наличие устойчивой бюджетной системы, любые сбои в которой моментально сказываются на всей экономике в целом, ибо без участия финансовых инструментов не может обойтись ни одна отрасль.

Бюджетная политика в данной диссертационной работе рассматривается как сложно-структурированная финансово-экономическая категория, имеющая как объективное содержание, отражающее экономические, финансовые отношения и экономические интересы общества, государства, предпринимателей, населения, так и субъективные черты и свойства, связанные с проявлением объективного содержания в деятельности государства, его структур, факторов, конкурентной борьбы, столкновений в сфере властных отношений, влияния различных общественных слоев. «При изучении ... необходимо принимать во внимание тот факт, что политика формируется и осуществляется отдельными лицами и что на их действия в свою очередь, влияют правила, обычаи, стимулы и т.п. Они принимают решения на основе несовершенной информации и зависят от

различных ограничений.....Политика налогов и расходов может быть в большей

мере построена с учетом достижения у электората или в целях, установленных бюрократией, чем в целях максимизации социального благосостояния»1.

Термин политика (от древне - греческого) означает искусство управления государством. Он предполагает отношения, как минимум, двух субъектов по поводу защиты и реализации собственного интереса относительно какого-либо

1 Аткисон Э.Б., Стнглиц ДЖ.Э. Лекция по экономической теории государственного сектора: Учебник /Пер. с анг. Под ред. Л.Л. Любимцева. - М.: Аспект Пресс, 1955. С. 24.

объекта (материальных, финансовых, социальных и других жизненных потребностей).

Политика, как теоретическое понятие вообще, — это концепция специфической деятельности по защите и реализации интересов (или удовлетворению потребностей) других. В недалеком прошлом, как известно, довольно длительный период в отечественной научной литературе было широко распространено мнение о том, что политика - это концентрированное выражение экономики. Исходя из данного, вообще-то верного утверждения, политику в широком научном смысле можно, на наш взгляд, рассматривать как науку, которая изучает квинтесенцию отношений между субъектами жизнедеятельности (с участием прежде всего государства) по поводу защиты и реализации государственных интересов, общественного устройства и правопорядка на основе производства, распределения, обмена и потребления разнообразных благ и услуг в обществе.

В объективном отношении основу политики любого государства составляет социально-экономическая политика как деятельность, связанная с распределением и перераспределением жизненных ценностей, формированием и использованием государственных финансово-денежных ресурсов в целях финансирования выполнения задач, стоящих перед страной. В связи с этим, определение В.Д. Фетисова: «Политика государства - это концепция отношений по поводу защиты и реализации государственных интересов, устройства системы общественного правопорядка; политика государства рыночной экономики - это совокупность социально-экономических, и правовых мероприятий, осуществляемых органами государственной власти в интересах, прежде всего сохранения и развития государственного устройства, государственного аппарата, частной собственности и имущих категорий населения»1 - является частным определением, не раскрывает сущности, так как концентрирование в определении политики государства внимания только на частной собственности неоправданно.

'Фетисов В.Д. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб. Пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 34-37

В Конституции Российской Федерации государство защищает и охраняет все формы собственности1.

Рассмотрение содержания «политики государства», как социально-экономической категории, позволяет выявить ее общее содержание, с тем, чтобы перейти к анализу ее конкретных содержаний - финансовой и бюджетной политики. «Политика (policy) - совокупность экономических, правовых и организационных мер, форм и методов управления экономикой и обществом, отдельными организациями и группами организаций в условиях борьбы за власть, ее использования и удержания. Структурно политика, как сложное управленческое решение, относящееся к макроуровню, представляет собой

Л

разработку целей, задач и механизмов их реализации» . Высоко оценивая данное определение политики, следует критически подойти к ее трактовке только как «управленческого решения». Политика, поскольку она имеет объективное, реальное содержание, включает в себя экономические и политические отношения, интересы и формы их проявления в движении материальных, кадровых, финансовых, информационных ресурсов. Политика в реальности - не только перемещение, потоки и кругообороты ресурсов, формирование ресурсных потенциалов, инфраструктуры, - это деятельность, как материальное воплощение политики. Без этой деятельности управленческое решение бессильно, не реализуется.

Главное звено и направление социально — экономической политики образует финансовая политика. Как правило, определение финансовой политики дается в основном в учебной литературе, поэтому автор не считает возможным отказаться от анализа этих источников. По мнению авторов учебника под редакцией А.Г. Грязновой, она «представляет собой совокупность целенаправленных мер государства в области управления финансами с целью определения наиболее эффективных, отвечающих современным условиям

'«В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (статья 8 Конституции РФ)

2 Румянцева Е.Е. Новая экономическая энциклопедия. - М.: ИНФРА-М, 2005. С. 397.

мероприятий для создания финансовой основы реализации экономической политики государства»1.

Г. Б. Поляк, по сути, придерживаясь такого же взгляда на финансовую политику, формулирует ее определение проще: как «совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций»2.

Иначе, как нам кажется, видится финансовая политика В. Д. Фетисову, который считает, что она охватывает «отношения по поводу денежной системы страны, страхования, цен, доходов и расходов государства»3. Он прямо увязывает финансовую политику в первую очередь с денежной системой. И хотя эти две категории, выражающие соответствующие экономические явления, несомненно взаимодействуют между собой, все-таки вряд ли данное определение финансовой политики является достаточно полным. Представляется содержательной позиция Б.Е. Пенькова, который полагает, что «финансовая политика государства -система использования государством финансовых отношений и функций финансов для реализации поставленных социально-экономических целей -включает стратегию и тактику формирования и регулирования финансовых отношений, оценку эффективности их реализации на макро - и микроуровне в реальном и перспективном режиме функционирования»4.

Развернутое и в целом поддерживаемое нами определение финансовой политики содержится в таком фундаментальном издании, как «Финансово-кредитный энциклопедический словарь» под редакцией А.Г. Грязновой. «Финансовая политика (англ. Financial policy) - совокупность мероприятий государства по организации и использованию финансов для осуществления своих функций и задач. Проявляется в системе форм и методов мобилизации финансовых ресурсов, их распределении между социальными группами

'Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. - М.: Финансы и статистика, 2004. С. 40.

2Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С.67

3Фетисов В.Д. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб. Пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 36

4Финансы, налоги и кредит: Учебник. Изд. 2-е, и доп. и прераб. / Под общ. Ред. И.Д. Мацкуляка. - М.: Изд-во РАГС ,2007. С. 33; Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 2-е, доп. и прераб. / Под общ. Ред. И.Д. Мацкуляка. - М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 27.

населения, отраслями деятельности и регионами страны, в финансовом законодательстве, в структуре доходов и расходов. Финансовая политика обслуживается государственным бюджетом и является одной из составных частей экономической политики»1.

Теоретический анализ содержания политики государства вообще и финансовой политики, как ее активной и действенной формы, способа осуществления и обеспечения ресурсами, регулирования экономических отношений позволяет сформулировать исходные методологические позиции в раскрытии сущностного содержания бюджетной политики. На данном этапе научного исследования можно сделать следующие теоретические заключения.

Методология исследования финансово - экономического содержания бюджетной политики должна ставить и решать следующие теоретические задачи:

• выявление объективного содержания бюджетной политики, что определяется ее воздействием на движение (формирование и использование) реальных (бюджетных, налоговых и других) финансовых потоков, кругооборотов и денежных фондов;

• установление ее зависимости от характера, деятельности и функций государства;

• отражение в бюджетной политике и направлениях совершенствования ее формирования и реализации фактора времени, динамизма, связи с конкретным этапом экономического развития и трансформации общества, национальной экономики;

• раскрытие зависимостей, противоречий внутреннего (объективного) и нормативно-законодательного механизма формирования и реализации бюджетной политики в реальной деятельности государства, его законодательных, исполнительных, контрольных институтов, в реальном бюджетном процессе, его стадиях;

'Финансово - кредитный энциклопедический словарь / Колл. Авторов. Под общ. Ред. А.Г. Грязновой. - М.: Финансы и статистика, 2002. С. 1020

• применение принципа системности, в связи с чем бюджетная политика должна рассматриваться не только как макроэкономическая, но и как региональная и микроэкономическая категория, отражающая экономические, финансово-бюджетно-налоговые отношения, вплоть до муниципальных образований, субъектов хозяйствования, корпоративных структур, физических лиц, индивидуальных предпринимателей, населения (домашних хозяйств).

В научной, справочно-аналитической, учебной литературе, официальных документах содержатся различные трактовки категории «бюджетной политики», анализ которых способствует, по нашему мнению, выявлению научно-теоретического содержания и обоснованию методологии и методики исследования различных аспектов и направлений бюджетной политики, путей ее совершенствования в современных условиях.

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Азарова, Алла Евгеньевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сложность и противоречивость проводимых реформ в современных условиях заключается в том, что при стремлении к оптимизации бюджетной политики происходит снижение уровня качества жизни населения. Это выражается в том, что проводимые реформы в части реорганизации бюджетных учреждений могут повлечь ограничение доступных бюджетных услуг для широких слоев населения. При этом нагрузка бюджета по содержанию учреждений будет сокращена, что увеличит расходы населения.

Следовательно, все проводимые реформы должны гарантировать и обеспечивать достаточный комплекс бюджетных услуг для каждого жителя территории. Для этого необходимо разработать стандарты муниципальных услуг и законодательно их закрепить. Расчеты для данных стандартов должны формироваться с учетом особенностей каждой территории. Это и будет гарантом качества жизни населения. Таким образом, все проводимые реформы, с учетом стандартов принятых на муниципальном уровне, будут отражать и учитывать реальные потребности населения и их результаты, что, в конечном итоге, положительно скажется на социально-экономическом развитии муниципалитета в целом.

Необходимо отметить, что даже при самых благоприятных экономических условиях муниципальные бюджеты недостаточны для полноценного удовлетворения интересов и жизненных потребностей населения, не говоря уже о целях дальнейшего развития муниципальных образований. Поэтому в своей деятельности органы местного самоуправления в полной мере используют право участвовать в финансово-хозяйственной деятельности предприятий с использованием муниципальной собственности.

Кроме этого, органы местного самоуправления могут наделяться и отдельными государственными полномочиями, что влечет дополнительные расходы и несет финансовые потери в связи с принятием органами государственной власти решений, уменьшающих налоговую базу местных бюджетов. В практике это встречается довольно часто. В таких случаях

законодательно предусмотрена компенсация дополнительных расходов и недополученных доходов. Однако органами государственной власти многих субъектов федерации не разработаны и не утверждены порядок и механизм формирования минимально необходимых местных бюджетов и компенсации затрат органов местного самоуправления при возложении на них соответствующих полномочий.

В настоящее время вопрос о значительном разрыве между объемом выполняемых функций и ресурсами, которыми располагает муниципальное образование, стал одним из самых "больных" для органов местного самоуправления.

Анализ формирования и развития доходов местных бюджетов за ряд лет выявил следующие особенности:

- несмотря на то, что на протяжении всего анализируемого периода абсолютная величина доходов, получаемых органами местного самоуправления в местные бюджеты, увеличивалась, состав и структура этих поступлений не были стабильными и претерпели существенные изменения;

- доходы от местных налогов не являются существенным источником муниципальных бюджетов, так как система местного налогообложения характеризуется узкой налогооблагаемой базой;

- в структуре собственных доходов местных бюджетов наблюдается снижение доли налоговых доходов в связи с частым изменением налогового законодательства;

- по объёму и экономическому значению ведущее положение в доходах муниципалитетов занимают отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, при этом приоритетным источником формирования местных бюджетов в современных условиях является налог на доходы физических лиц;

- налоговая реформа, проводимая в стране, привела к снижению уровня фискальной автономии муниципалитетов;

существенная доля поступлений местных бюджетов представлена безвозмездными перечислениями;

- недостаточность передаваемых из федерального бюджета средств отвлекает средства местных бюджетов от реализации собственных полномочий, тем самым замедляя реформу межбюджетных отношений и местного самоуправления.

Иначе говоря, действующая система формирования бюджетной политики далека от совершенства. Структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов, по существу, не приносят реальных результатов.

Эти и другие имеющиеся трудности указывают на сложность и противоречивость процесса становления и развития местного самоуправления. При этом ни в коем случае не ставятся под сомнение его необходимость и объективная обусловленность. Ведь суть заключается в том, что местное самоуправление непосредственно связано с формированием гражданского общества и является важнейшим его институтом.

В сложившихся условиях обеспечение реальной самостоятельности органов местного самоуправления во многом определяется бюджетной политикой, направленной на укрепление собственной доходной базы местных бюджетов. Доля собственных доходов в доходах местных бюджетов должна рассматриваться как индикатор степени их фискальной автономии.

Кардинально финансовые проблемы органов местного самоуправления можно решить лишь на основе привязки местных бюджетов к доходам реального сектора. На территории муниципального образования действуют предприятия, они платят налоги на прибыль, на имущество, транспортный, которые могут стать тем компонентом, который связывает местный бюджет и местную экономику и способен решить большинство финансовых проблем муниципального образования.

Особенностью регулирования доходной базы муниципальных образований является совершенствование специальных налоговых режимов, которые, позволят значительно увеличить доходы местных бюджетов. В частности, это касается зачисления в местные бюджеты (вместо федерального бюджета) 2

процентных пунктов (от 20% ставки) налога на прибыль организаций, взимания НДФЛ не по месту работы, а по месту жительства граждан.

Основными направлениями повышения эффективности деятельности непосредственно органов исполнительной власти должны стать:

- противодействие коррупции, снижение административных барьеров;

- совершенствование контрольно-надзорной деятельности;

- оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности муниципальных служащих; передача функций органов исполнительной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или для размещения муниципальных заказов на соответствующие услуги, а также оптимизация численности работников органов исполнительной власти;

- повышение мотивации руководителей муниципальных органов исполнительной власти в отношении оптимизации предельной численности работников аппаратов и сокращения бюджетных расходов на их деятельность;

- оптимизация в муниципальных органах исполнительной власти соотношения численности муниципальных служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы.

Кроме того, должны быть приняты планы повышения качества финансового управления, а финансовыми органами организованы его мониторинг и оценка.

Важной сферой деятельности муниципальных районов является управление муниципальной собственностью, для повышения эффективности которой предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

- включение в состав казны района всего муниципального имущества без каких-либо изъятий,

- упорядочение его состава и обеспечение учета;

- инвентаризация объектов муниципальной собственности, оформление прав на них;

- прекращение практики передачи имущества, приобретенного за счет бюджетных средств одного публично-правового образования, другим публично - правовым образованиям;

создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды муниципального имущества;

- проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности с целью дальнейшего использования;

- оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий;

- приватизация имущества, которое не обеспечивает выполнение муниципальных функций и полномочий;

- совершенствование приватизационных процедур (конкурсные условия отбора эффективного собственника, контроль выполнения заявленной программы после приватизации);

- совершенствование оценки эффективности использования муниципального имущества.

Существующая в Российской Федерации сеть муниципальных учреждений была сформирована в иных социально- экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию муниципального управления и принципов оптимальности и достаточности.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Азарова, Алла Евгеньевна, 2013 год

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные документы

1. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосование 1993 год (с поел. изм. и доп.).

2. Комментарии к Конституции Российской Федерации: профессиональный комментарий/ Под ред. Г.Ю. Садовникова. - М.: Юрайт, 2012.

3. Налоговый кодекс РФ (Часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ. (с поел. изм. и доп.).

4. Налоговый кодекс РФ (Часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ. (с поел. изм. и доп.).

5. Комментарии к налоговому кодексу РФ частям 1 и 2 / под. Ред. Ю.Ф. Кваши. - М.: Юрайт., 2010

6. Гражданский кодекс РФ (Часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (с поел. изм. и доп.).

7. Гражданский кодекс РФ (Часть вторая) от 26.01.1996 №14-ФЗ (с поел. изм. и доп.).

8. Гражданский кодекс РФ (Часть третья) от 26.11.2001 №146-ФЗ (с поел. изм. и доп.).

9. Гражданский кодекс РФ (Часть четвертая) от 18.12.2006 №230-Ф3 (с поел, изм. и доп.).

10. Бюджетный кодекс РФ. Введен ФЗ №145 от 31.07.1998г. (с поел. изм. и доп.).

11. Комментарии к Бюджетному Кодексу РФ: профессиональные комментарии / под ред. Ю.Крохиной. - М.: Юрайт, 2010.

12. Федеральный закон от 28.08.1995г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //Российская газета. 1995. 1 сентября

13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с поел. изм. и доп.).

14. Федеральный закон от 27.07.2010г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с поел. изм. и доп.).

15. Федеральный закон от 12.01.1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с поел. изм. и доп.).

16. Федеральный закон от 30.11.2011г. №371-Ф3 «О федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» // Российская газета, 07.12.2011г.

17. Федеральный закон от 13.12.2010г. №357-Ф3 «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов» // Российская газета, 17.12.2010г.

18. Федеральный закон от 02.12.2009г. №308-Ф3 «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» // Российская газета, 04.12.2009г.

19. Федеральный закон от 24.11.2008г. №204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов» // Российская газета, 26.11.2008г:

20. Указ Президента РФ «О долгосрочной государственной экономической политике» от 07.05.2012г. №596.

21. Указ Президента РФ «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» от 07.05.2012г. №597.

22. Указ Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 07.05.2012г. №601.

23. Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 года № 1123-р « О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года».

24. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2013-2015гг.» // Финансы. - 2012. - № 8. - с. 15-25.

25. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012-2014гг.» // Российская газета. — 29.06.2011.

26. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011-2013гг.» // Финансы. - 2010. - № 7.

27. Закон Брянской области от 19.12.2011г. № 131-3 «Об областном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» (ред. от 12.07.2012г.)

28. Закон Брянской области от 06.12.2010г. № 105-3 «Об областном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов»

29. Закон Брянской области от 10.12.2009г. № 110-3 «Об областном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» (ред. от 12.07.2012г.)

30. Закон Брянской области » от 18.11.2008г. № 96-3 «Об областном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов.

31. Закон Брянской области от 13.08.2007 года № 126-3 «О межбюджетных отношениях в Брянской области».

32. Закон Брянской области от 26.11.2008г. №103-3 «О программе социально -экономического развития Брянской области на 2009-2013гг».

33. Постановление администрации Брянской области от 20.08.2008г. №604 «Об утверждении стратегии социально - экономического развития Брянской области до 2025 года».

34. Постановление администрации Брянской области от 11.02.2011г. №95 «Об утверждении программы повышения бюджетных расходов на период (20112012гг.)».

Учебники, монографии, сборники, периодические издания

35. Алашкевич М.Ю. О формировании перечней государственных муниципальных услуг // Финансы. - 2012. - №11. - с. 8-11

36. Аронов A.B., Кашин В.А. Налоги и налогообложение: Учеб. Пособие. - М.: Магистр, 2007.

37. Бабич A.M. Павлова JI.H. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. - М.: ЮНИТИ, 2001.

38. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / Под ред. Д.э.н. М.А. Яхъяева. - М.: Экзамен, 2001.

39. Болаев К.К., Борликов Г.М., Ларина С.Е., Мантаева Э.И. Стратегические приоритеты развития региональной экономики: долгосрочный аспект: монография. / Под общ. ред. Борликова Г.М., Мантаевой Э.И. - Элиста: ЗАОр НПП «Джангар», 2008. - 184с.

40. Быстряков А.Я. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. -М.: Финансовый контроль, 2005.

41. Бюджетная система российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской - С.-Пб.: Изд-во: С.-Петерб. Гос. Ун-та экономики и финансов, 2006.

42. Гаврилов Е.В. О доходной базе местных бюджетов // Финансы. - 2012. - № 9. - с.23-26.

43. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. - М.: РАГС, 2007.

44. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. - Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. - М.: Изд-во РАГС, 2077. - 640с.

45. Домбровский. А. Н. Практика управления местными бюджетами в условиях экономического кризиса// Финансы. - 2010. - №1. - с. 3

46. Завьялов Д.Ю. Целевое межбюджетное регулирование в бюджетной системе РФ как инструмент бюджетного управления // Финансы. - 2012. - № 10. -с.9-13.

47. Игудин А.Г. «О бюджетировании ориентированном на результат, во взаимоотношении с регионами и местными бюджетами // Финансы, 2008. - №11-с. 12-14.

48. Инновационные модели государственного и муниципального управления в контексте политических и административных процессов в России: сборник

материалов межрегиональной научно-практической конференции / Под общ. Ред. Т.С. Болховитиной - Брянск: БрФ ОРАГС, 2007. - 475с.

49. История экономических учений: Учеб. Пособие. - М.: ИНФРА-М, 2007. -271с.

50. Климанов. В.В. Подушевое финансирование в общем среднем образовании / В.В. Климанов, Н.В. Бабко // Финансы. — 2007. -№2. С. 12-15.

51. Клисторин В.И. Анализ межбюджетных отношений в интересах общественности (на примере муниципальных образований Новосибирской области) / В.И. Клисторин, Т.В. Сцумская // Прикладной бюджетный анализ: методика и подходы. - СПб., 2002. - 272 с.

52. Клисторин В.И. Методология анализа налогово-бюджетной и региональной политики на субфедеральном уровне / Под ред. С.А. Спицына. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2004. - 240 с.

53. Колесов А.С. Об оценки эффективности финансовой политики // Финансы. -2012. -№11.-с.43-48

54. Куликов А.Г. Деньги, кредит, банки: Учебник. - М.: КНОРУС, 2009.

55. Лавров А. М. Программный бюджет как инструмент повышения открытости бюджетного процесса // Финансы. - 2011. № 3. С. 5—19.

56. Лавров A.M. Вопросы реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года №83-ФЗ в 2011 году // Москва - Санкт-Петербург: М.:ЛЕНАНД, 2010.

57. Лавров. A.M. Российский опыт бюджетных реформ: децентрализация управления общественными финансами // Социально-экономическая география: традиции и современность, М.: Смоленск: Ойкумена. -2009. С. 127—161.

58. Ларина С.Е. Бюджетная децентрализация: теория, методология и опыт реализации в Российской Федерации. -М.: Наука, 2009.

59. Ларина С.Е. Местные бюджеты в условиях реализации муниципальной реформы: Монография. - М.: Изд-во РАГС, 2008.

60. Ларина С.Е. Новая концепция бюджетирования по результатам Российской Федерации // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал, №3 (31), 2009.

61. Ларина С.Е. Проблемы управления муниципальными финансами современных условиях //Финансы и кредит, №32 (368), 2009.

62. Ларина С.Е., Вагапова А.Р. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: тенденции, проблемы и направления развития. - М.: Экономика, 2007.

63. Максимова Н.С. Оптимизация бюджетных расходов// Бюджет. - 2011. -№3.

64. Максимова Н.С. Ближайшие перспективы налоговой и бюджетной политики. // Бюджет. - 2011. - №8.

65. Максимова Н.С. О реализации реформы правового положения государственных (муниципальных) учреждений (Федеральный Закон №83-ФЗ от 08.05.2010 года) // Всероссийский Совет местного самоуправления. - 31.07.2012.

66. Методические рекомендации по формированию концепции социально -экономического развития муниципального образования. - М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000. 487с.

67. Модин H.A. Муниципальная собственность - экономическая основа деятельности органов местного самоуправления // Законодательство и экономика - 2009 - № 2.- С. 4 - 13.

68. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления // Финансы - 2009.- № 4 - С. 3 - 6.

69. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления // Финансы - 2009.

70. Полозков М.Г. Финансовый федерализм и методы бюджетного выравнивания регионов. Ж. Регионология, №1, 2010.

71. Поляк Г.Б. Анализ территориальных бюджетов // Финансовый бизнес. -1998.-N11-12.-С. 24-27.

72. Поляк Г.Б. Территориальные финансы: Учеб. пособие. - М.: Вузовский учебник, 2006. - 479 с.

73. Пронина Л.И. Местное самоуправление в условиях среднесрочного финансового планирования // Финансы. - 2007. - №5.

74. Пронина Л.И. Реформа местного самоуправления: переходный период // Финансы. - 2008. - №5. - с.18-19.

75. Пронина Л.И. Реформирование межбюджетных отношений и интересы местного самоуправления // Финансы - 2008 - № 11- С. 14 - 17.

76. Пронина Л.И. Об укреплении финансовой базы местных бюджетов // Финансы. - 2009. - № 5. - 26-29.

77. Пронина, Л.И. Финансы муниципалитетов в условиях экономического кризиса // Финансы.-2009.№7.-с.10

78. Пронина Л.И. Совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг Ж.: Бюджет, №7, 2010

79. Пронина Л.И. Новеллы земельного законодательства // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2011. - N 20.

80. Пронина Л.И. О вопросах совершенствования правового регулирования некоторых социально-экономических проблем // Практика муниципального управления. - 2012. - № 4. - С. 28-35

81. Пронина Л.И. Многофункциональные центры //Бюджет. - 2012. - №1.

82. Пронина Л. И. Разграничение полномочий. Финансовый аспект // Бюджет. -2012.-№08(116).-С. 42-45.

83. Пронина Л.И. Финансовое обеспечение разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Ж. Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, №15, 2012.

84. Пронина Л.И. Новы бюджет, старые проблемы Ж. Бюджет, №1, 2013.

85. Пронина Л.И. Государственные и муниципальные финансы: учебно-методический комплекс / Л.И. Пронина. - Брянск, 2013 - е.: ил.

86. Пронина Л.И. Модернизация социальной инфраструктуры общественного сектора: методическое пособие / Л.И. Пронина. - Брянск, 2013.- 185 е.: ил.

87. Романов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации как предмет законодательного регулирования // Российский юридический журнал.-

2007.-№3.-С. 32-35.

88. Рыжков В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Финансы.-

2008.-№ 2.-С. 8-11.

89. Салов О. Проблемы местного самоуправления // ЭКО- 2008 - № 5 - С. 129 -137.

90. Спицын А.Т. Инновационная модернизация экономики в стратегии развития «Россия - 2020». - М.:ЗАО «Издательство «Экономика», 2008.

91. Силуанов А.Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 годах // Финансы, 2006, №1.

92. Стратегии и программы социально-экономического развития: Федерация и регионы России: Монография / Под. общ. ред. А.Я. Быстрякова, Н.П. Гусакова, Е.В. Пономаренко. - М.: РУВД, 2009

93. Тимченко B.C. Профицит местных бюджетов свидетельствует не о достаточном финансовом обеспечении, а не о неправильной методике подсчетов // Муниципальная власть, 2008. - №4. -с. 12-13

94. Тимченко B.C., Пронина Л.И. Повышение эффективности работы органов местного самоуправления // Финансы. - 2008. - №9. - с. 19-24.

95. Трошин А.Н., Мазурина Т.Ю., Фомкина В.И. Финансы и кредит. Учебник. М. ИНФРА-М, 2009.

96. Финансовое право: учебник. Изд. 2-е, пераб. И доп. - М.: Изд-во Эксмо, 2006-752 с.

97. Хлопонина Е. Совершенствование механизма межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в рамках регионального менеджмента,

ориентированного на результат // Муниципальная экономика. - 2012. - №2. - с.23-30.

98. Чемоданов М. Вопросы местного самоуправления // Экономист.— 2008 - № 3.- С. 54-59.

99. Чулкова Е. Методология стратегического управления муниципальными районами региона как территориальными системами // Муниципальная экономика. - 2012. - «2. - с. 2-22.

100. Швецов А. Муниципальная реформа: соотношение и эволюция позиций ветвей и уровней власти // Российской экономический журнал - 2008 — №5-6.-С. 19-38.

101. Швецов А. Потребности муниципальных образований в финансовых средствах и бюджетно-налоговые возможности их удовлетворения // Российский экономический журнал - 2008 - № 7 - С. 17 - 39.

102. Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики.- 2008.- № 8.- С. 142 - 157.

103. Шишкин C.B. Экономика социальной сферы. - М.: ГУ ВШЭ, 2003.

104. Энциклопедический словарь. Современная рыночная экономика. Государственное регулирование экономических процессов / Общ. Ред.: д.э.н. проф. Кушлин В.И., д.э.н., проф., член-корр. РАН Чичканов В.П. - М.: Изд-во РАГС, 2004. - 744с.

Диссертационные исследования

105. Богов Х.М. Формирование и реализация бюджетной политики государства в рыночной экономике: дис. канд. эконом. Наук. - М., 2007.

106. Вагапова А.Р. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации: дис. канд. эконом. Наук. - М., 2007.

107. Мишина C.B. Формирование доходов местных бюджетов в условиях модернизации межбюджетных отношений: канд. эконом. Наук. - М., 2009.

108. Мудрова Н.В. Формирование и регулирование доходов местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений: дис. канд. эконом. Наук. — М., 2006.

Интернет ресурсы http://www.minfin.ru Министерство финансов Российской Федерации http://www.minregion.ru Министерство регионального развития Российской Федерации

http://nalog.ni/ Федеральная налоговая служба http://www.roskazna.ru Казначейство Российской Федерации http://www.ach.gov.ru/ru Счетная палата российской Федерации http://www.publicfmance.ru Институт реформирования общественных финансов http://www.insor-russia.ru Институт современного развития http://www.bryanskobl.ru Правительство Брянской области http://fin.brl.ru/ Департамент финансов Брянской области