Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Кузнецов, Александр Сергеевич

• Кузнецов, Александр Сергеевич
• кандидат юридических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Кузнецов, Александр Сергеевич

Введение.

Глава I. Теоретико-правовые основы финансовой деятельности местного самоуправления.

§ 1. Теоретико-методологические подходы к исследованию проблем финансовой деятельности местного самоуправления.!

§2. Зарубежный и отечественный опыт финансовой деятельности местного самоуправления.

Глава II. Конституционно-правовые основы финансовой деятельности местного самоуправления.

§ 1. Законодательство России о финансовых основах местного самоуправления.

§2. Сравнительный анализ законодательства субъектов Российской Федерации и местных правовых актов о финансовой деятельности местного самоуправления.

Глава III. Совершенствование финансово-правовых основ местного самоуправления.

§ 1. Проблемы финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации.

§2. Пути решения финансовых проблем местного самоуправления в Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ»

Актуальность темы исследования. Формирование системы местного самоуправления, способствующей эффективному решению, как публичных, так и гражданских дел, рассматривается в качестве одной из приоритетных задач строительства Российской государственности на демократических принципах.

Закрепив местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, Российская Федерация взяла на себя обязательства по созданию необходимых условий его институционализации и развития, в том числе и финансовой деятельности, благодаря которой обеспечивалось бы не только хозяйственная самостоятельность муниципальных образований, но и качество решения вопросов местного значения, а в конечном итоге и уровень благосостояния населения.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»2 заложили организационно-правовой фундамент финансовых основ местного самоуправления. Однако в сложившихся социально-экономических условиях местное самоуправление столкнулось с рядом весьма

1 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", №154 ФЗ. в ред. Федеральных законов от 22.04.1996 N 38-Ф3, от 26.11.1996 N 141-ФЗ, от 17.03.1997 N 55-ФЗ, от 04.08.2000 N 107-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-Ф3, от 07.07.2003 N 123-Ф3,0т 08.12.2003 N 169-ФЗ,с изм., внесенными Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-Ф3.

2 Федеральный закон от 25.09.97 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» №126-ФЗ. в ред. Федеральных законов от 09.07.1999 N 159-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 28.12.2004 N 183-Ф3, с изм., внесенными Федеральными законами от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194-ФЗ,от 06.10.2003 N 131-ФЭ. существенных проблем по их формированию, в том числе и правового характера, вызванных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном уровне, что является серьезным препятствием на пути улучшения ресурсного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3призван коренным образом реформировать финансовые основы местного самоуправления и ознаменовать новый виток муниципальной реформы.

Радикальные преобразования, происходящие в экономике и социальной сфере России, делают чрезвычайно актуальной задачу целенаправленного и всестороннего исследования финансовых основ местного самоуправления. Решение данной задачи требует нахождения реальных путей укрепления финансовой основы местного самоуправления, что в конечном итоге и определило актуальность и выбор темы настоящей диссертационной работы.

Состояние и степень разработанности проблемы. В научной литературе имеется ряд работ по конституционному, административному, финансовому и муниципальному праву, посвященные изучению данной проблемы. Появились исследования, в которых затрагиваются отдельные правовые вопросы формирования материально-финансовой базы местного самоуправления. К их числу относятся работы С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Ю.Е. Веденеева, Н.И. Глазуновой, Г.А. Гладышева, H.A. Емельянова, А.Е. Козлова, O.E. Кутафина, В.Н. Кудрявцева, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, А.Д. Селюкова, В.И. Фадеева и многих других авторов.

3 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-Ф3. с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28,29,30 декабря 2004 г.

Однако исследований, которые были бы специально посвящены изучению правовых аспектов создания материально-финансовой базы местного самоуправления в достаточной мере не проведено. В результате отсутствует достаточное теоретическое обоснование мер по созданию предпосылок развития и обеспечения финансовой стабильности на местном уровне, что отрицательно сказывается на качестве принимаемого финансового законодательства, снижает эффективность государственного регулирования социально-экономических процессов на местном уровне, не позволяет осуществить социальную самореализацию муниципальных образований. Издаваемые в этой сфере законы, преимущественно носят фрагментарный характер, что не позволяет осуществить эффективное законотворчество в этой области, как на региональном, так и на местном уровнях.

Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, возникающих в ходе осуществления местным самоуправлением финансовой деятельности.

Предмет исследования - правовое регулирование финансовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель диссертационной работы — анализ проблем правового регулирования финансовых основ местного самоуправления и определение основных направлений их решения.

Основные задачи диссертационного исследования: рассмотреть теоретико-правовые подходы формирования финансовых основ местного самоуправления Российской Федерации; проанализировать конституционно-правовые основы финансовой деятельности на местном уровне; выявить тенденции, проблемы и особенности правового регулирования финансовых основ местного самоуправления Российской Федерации; сформулировать практические рекомендации по совершенствованию механизмов, направленных на укрепление финансово-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологическую и теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории и практики местного самоуправления, конституционного, административного, муниципального и финансового права. Исследования проводились на основе системного и программно-целевого подходов, нормативно-логического и сравнительно-правовых методов исследования, прежде всего диалектического метода познания правовых, экономических, социальных процессов и явлений муниципальных образований, что позволило выявить определённые закономерности и тенденции развития правового регулирования финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления.

Нормативную базу диссертации составляют: международные правовые акты, Конституция РФ, законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, законодательство ряда зарубежных государств.

Эмпирическая база исследования основана на анализе правовых актов Российской Федерации и её субъектов, актов органов местного самоуправления всех уровней и имеющейся практики государственного и муниципального управления.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику применения норм конституционного, муниципального и финансового права органами государственного и муниципального управления применительно к финансовым основам местного самоуправления.

Данная работа является одним из первых исследований, в котором комплексно рассматриваются финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Наряду с теоретическими подробно рассматриваются практические аспекты правовой регламентации финансовой деятельности, проблемы формирования финансово-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации, с учетом специфики муниципальных образований.

На защиту выносятся следующие положения, выводы и рекомендации, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:

1 .Обосновывается необходимость формирования реестра расходных обязательств органов местного самоуправления. Очевидно, что без разработки реестра невозможна подготовка местных бюджетов на 2006 г. в адекватных новому законодательству формах. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с Бюджетным кодексом4, реестр расходных обязательств муниципального образования ведётся в порядке, установленном местной администрацией, т.е. не требует принятия законодательного акта на уровне субъекта Федерации. В то же время, для обеспечения единообразия ведения реестра, а также с целью методической помощи муниципальным образованиям на уровне субъекта Федерации было бы целесообразно разработать Методические рекомендации по ведению реестра расходных обязательств муниципальных образований.

2. В Налоговом и Бюджетном кодексах не до конца урегулированным остаётся вопрос о средствах самообложения граждан.

4 Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998г. №145-ФЗ с изменениями от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28,29 декабря 2004 г.

Данные средства рассматриваются как один из источников доходов местных бюджетов в новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом под средствами самообложения понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Принимая во внимание то, что Бюджетным кодексом не допускается использование иных, помимо местного бюджета, форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, в том числе по вопросам местного значения, средства самообложения граждан должны найти в той или иной форме отражение в бюджете. Как нам кажется, с точки зрения зачисления данных средств в доходы местного бюджета единственный возможный вариант - это рассмотрение средств самообложения как доходов от безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц. Что же касается направления данных средств на решение конкретных вопросов местного значения, то в бюджетном законодательстве предусмотрена такая форма увязки доходов с расходами, как целевой бюджетный фонд. Однако в новом законодательстве нет ясности по вопросу о том, могут ли создаваться подобные фонды в рамках местного бюджета.

3. Проведена оценка финансово-правовой ситуации муниципальных образований, суть которой заключается в том, что материально-финансовая база местного самоуправления находится в тяжелом состоянии, она крайне ослаблена. Федеральное, региональное и местное законодательство, призванное укрепить материально-финансовую базу местного самоуправления, долгое время создавалось недостаточно комплексно и целенаправленно. Многие правовые нормы в этой области давно устарели, противоречат друг другу, а вновь создаваемые, не имеют механизма реализации. Сложности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления при правовом регулировании своей финансовой системы, порождает необходимость участия федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации в решении вопросов правового обеспечения финансовой системы местного самоуправления. Формой такого воздействия на регулирование финансовой системы местного самоуправления, осуществляемое органами местного самоуправления, могут стать модельные нормативно-правовые акты.

4. Рассмотрена налоговая система с точки зрения целесообразности закрепления конкретных видов налогов за местными бюджетами. Подоходный налог (как наиболее равномерно распределённый по территории страны) и налог на имущество организаций (налоговая база по данному налогу не мобильна, кроме того, качество муниципальных услуг в определённой мере влияет на привлекательность того или иного муниципалитета для бизнеса, что должно отражаться в доходной базе муниципальных образований).

5. В целях рационального построения бюджетный процесс должен исходить из тщательно организованного стратегического и финансового планирования развития территории. Цели, обозначенные в виде приоритетов развития муниципального образования, закрепляются нормативно в решениях органов местного самоуправления и обеспечиваются приоритетным финансированием.

6. Сформулированы основные направления совершенствования правового регулирования финансовых основ местного самоуправления; источники и гарантии муниципальной собственности; устойчивые поступления в местные бюджеты; минимальные социальные стандарты, являющиеся основой формирования местных бюджетов.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать необходимость укрепления финансово-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации и могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем финансового, административного, муниципального права, теории права и государства, в преподавании этих дисциплин, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников государственного и муниципального управления.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научно-практических конференциях по проблемам регулирования финансовых и муниципальных отношений в Российской Федерации и ряде научных публикациях автора.

Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и целями исследования и включает введение, три главы, заключение и список используемых правовых актов и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Кузнецов, Александр Сергеевич

Заключение

В заключении диссертационного исследования изложены выводы и сформулированы основные предложения и практические рекомендации по совершенствованию финансовой основы местного самоуправления.

Обозначены и определены основные категории, характеризующие финансовые основы местного самоуправления: соотношение финансовых и экономических основ, местные финансы, финансовая деятельность, местный бюджет. При рассмотрении данных правовых категорий были представлены позиции ряда российских учёных в области конституционного, муниципального, финансового и административного права. Проведённое исследование выявляет различные подходы к содержанию понятия финансовых основ местного самоуправления и к его определению.

Ряд учёных вместо терминов «экономическая» и «финансовая» используют термин «материально-финансовая» основа147. Другие исследователи объединяют финансовую и экономическую основы в одну148, давая определение понятия «финансово-экономическая» основа в совокупности, придерживаясь структуры Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995г.

Как нам представляется, понятие финансовой основы несколько уже, чем экономической, так как первая является составной частью второй и они соотносятся как часть и целое. При этом экономическая и финансовая основы взаимосвязаны и взаимозависимы. Это и позволяет

147 См.: Барабанчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. М.,1999. С.121; Тоболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. М.,1999. С.143; Васильев В.И. Местное самоуправление. М.,1999. С.389; Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления//Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. Пособие/ Под ред. Шеремета К.Ф., Овчинникова И.И., М.,1998.

148 См.: Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 2000. С.230; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.,1999. С.218. включить в состав экономической основы финансовую и объединить их под общим названием — финансово-экономическая основа.

Тем, что понятие экономические основы шире, чем финансовые объясняется и действие законодателя, который в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. сменил название главы с «финансово-экономическая основа местного самоуправления»149 на «экономическая основа местного самоуправления»150.

В юридической литературе нет единого подхода к пониманию финансовой основы местного самоуправления. Так, Г.В. Барабашев определяет финансовую основу (базу) как денежные средства151, а Н.Л. Пешин считает, что финансовая основа местного самоуправления может рассматриваться как институт муниципального права и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования денежных средств152.

Как институт муниципального права финансовые основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием местных бюджетов и иных местных финансов на территории и в интересах населения муниципальных образований.

149 Гл. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", №154 ФЗ. в ред. Федеральных законов от 22.04.1996 N 38-Ф3, от 26.11.1996 N 141-ФЗ, от 17.03.1997 N 55-ФЗ, от 04.08.2000 N 107-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-Ф3, от 07.07.2003 N 123-ФЭ,от 08.12.2003 N 169-ФЗ,с изм., внесенными Федеральным законом от 06.10.2003

N 131-Ф3.

150 Гл. 8 Федерального Закона от 6 октября №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28,29,30 декабря 2004 г.

15,См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М.,1971. С. 172.

152 См.: Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М.,2000. С.11-12.

Проведенный анализ теоретико-правовых основ регулирования финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации позволяет сделать ряд обобщающих выводов о том, что: основным структурным элементом финансово-правовых основ местного самоуправления является местный бюджет; местный бюджет - это оптимальная форма аккумуляции и расходования местных финансов, обеспечивающая финансово-правовые возможности реализации органами местного самоуправления юридически регламентируемых функций; местные финансы составляют основу межбюджетных отношений по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в области бюджетного процесса.

Изучение многообразного зарубежного и отечественного опыта в области материально-финансового и правового обеспечения местного самоуправления на разных этапах его исторического развития позволяет выделить ряд общих тенденций, закономерностей и принципов, которые в обобщенном виде могут представить контуры структурной модели, которая позволит сегодня правильно оценить реальное состояние, сложившееся в сфере материально-финансового обеспечения местного самоуправления и его правового закрепления. Итоги этого анализа сводятся к ряду основных положений.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

Качество и объем материально-финансовых ресурсов, прав и полномочий по их распоряжению, которые делегируются центральной властью органам местного самоуправления, во многом зависят от характера политического режима, уровня развития демократии и темпов становления гражданского общества.

В мировой практике в целях повышения качества управляемости общественными делами и сокращения власти бюрократии достаточно четко просматривается тенденция, которая выражается в различных формах все более полного делегирования населению не только властных полномочий, но и необходимых материально-финансовых ресурсов для решения местных вопросов под ответственность населения местных сообществ и органов местного самоуправления, все более полно выражающих и защищающих коренные интересы граждан, проживающих на данной территории.

Следует сказать, что принципиальные рычаги финансовой политики государства, например, такие как: бюджетный процесс, налоговая политика, кредитование, займы и т.п., должны опираться на поддержку населения местных сообществ, которое участвует в финансовой жизни общества через производственно-финансовые группы, органы местного самоуправления, финансирование местных программ и ограничивает сферу действия финансового капитала социальными и моральными нормами, сложившимися в местном сообществе. Становление подлинной демократии и гражданского общества все в большей мере связывается с делегированием полномочий и ресурсов органам местного самоуправления, самому населению. Развитие и укрепление материально-финансовой базы местного самоуправления становится важной сферой государственной политики. В ее рамках разрабатываются программы покрытия дефицитов местных бюджетов, стабилизирующих финансовых механизмов, льготного налогообложения, кредитования при существующих мерах финансового контроля, которые постоянно совершенствуются.

При существующих различных формах налогообложения населения, определяющей тенденцией является установление государством твердых и долгосрочных нормативов их поступления в казну с предоставлением большей самостоятельности местным сообществам, в пределах их компетенции и федеральных законов, самим устанавливать и изменять ставки местных налогов, вводить новые и использовать их на местные нужды.

В целом же отечественный и зарубежный опыт подтверждает, что финансовая основа местного самоуправления представляет собой исторически сложившийся и обусловленный публичным характером муниципального управления институт в общей структуре финансовой деятельности государства.

Система нормативно-правовых актов, регулирующих финансовую деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, состоит из трёх звеньев. Это федеральные нормативные акты, акты субъектов федерации и акты органов местного самоуправления.

В целом трехуровневая правовая система построена по принципу верховенства правовых актов более высокого уровня, но не по всем вопросам, а только по вопросам, входящим в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти, либо по вопросам совместного ведения разных уровней власти. В остальных случаях уполномоченные органы соответствующего уровня власти осуществляют собственное правовое регулирование.

Отдельно проанализирован новый федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЭ. Данный нормативный акт, вступающий в силу с 1 января 2006 года, призван коренным образом реформировать существующую систему местного самоуправления. С нашей точки зрения, основной особенностью этого закона является то, что он фактически производит огосударствление местного самоуправления. Он наделяет власть на местах функциями, которыми считает нужным наделить сверху, с федерального уровня, и ресурсами, которые опять же федеральный уровень считает возможным выделить. А также предписывает иметь абсолютно единообразные по всей стране структуры без возможности модифицировать формы местного самоуправления и без учета местных особенностей. То есть предлагается единообразная система, которая установлена федеральным законом. Само по себе это, может быть, и неплохо. В самом деле, для того, чтобы местное самоуправление работало эффективно, оно вовсе не обязательно должно обладать максимально широкими полномочиями. Вероятно, определённый надзор со стороны органов государственной власти необходим.

На уровне субъектов Российской Федерации правовую основу финансовой деятельности местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и подзаконные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов федерации. На уровне местного самоуправления в правовую базу финансовой деятельности его органов включаются уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации и конституциях и уставах субъектов Российской Федерации вопросы организации и осуществления финансовой деятельности органами местного самоуправления закреплены в самом общем виде. Во-первых, путем перечисления основных принципов местного самоуправления, прежде всего, самостоятельности, в том числе и финансовой. Во-вторых, посредством определения полномочий, принадлежащих органам местного самоуправления в сфере организации и осуществления финансовой деятельности. Так, в соответствии с п.1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и 1 сборы . Субъекты Российской Федерации в своих конституциях и уставах также закрепляют финансовую основу местного самоуправления, часто воспроизводя приведенную норму федеральной Конституции. Но иногда нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации включают несколько иные формулы, касающиеся финансовой основы местного самоуправления, отличающиеся от норм федеральной Конституции более подробной регламентацией порядка осуществления финансовой деятельности органами местного самоуправления. Так, в ст.93 Конституции Республики Коми говорится о том, что «местные представительные органы власти в Республике Коми утверждают местный бюджет, формируемый за счет собственных источников, устанавливают в соответствии с законодательством местные налоги и сборы».

В субъектах Российской Федерации приняты комплексные законы, регулирующие основы бюджетной системы субъекта Российской Федерации - о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъекте Российской Федерации, о бюджетной системе субъекта Российской Федерации, в которых определяются основы бюджетной деятельности местного самоуправления. Практика такого нормотворчества субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что в данных законах нормы, регулирующие финансовые отношения, не получают развития по сравнению с федеральным законодательством. В большинстве

153 См.: п.1, ст. 132 Конституции Российской Федерации принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993г. случаев попросту воспроизводятся соответствующие нормы Федерального закона. При этом в данных законах, как правило, указывается, что вопросы, затрагивающие специфические особенности финансовых, экономических или социальных отношений на территории муниципальных образований должны регулироваться отдельным нормативным актом. Такие бланкетные нормы включены, например, в законы о местном самоуправлении Ульяновской области, Ярославской области, Омской области и ряда других субъектов Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации необходимо принятие специальных законов. К ним относятся закон о финансово-экономической основе местного самоуправления, закон об основах бюджетного устройства и бюджетном процессе в муниципальных образованиях и закон о взаимоотношениях бюджетов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. В этих актах будет детально регламентирована организация финансовой системы местного самоуправления, и на основании этих законов органы местного самоуправления будут принимать собственные правовые акты, регулирующие финансовую систему местного самоуправления.

На уровне местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации также принимаются нормативные акты как общего, так и специального характера, регулирующие финансовую основу местного самоуправления.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время в Российской Федерации создана правовая база, регламентирующая финансовую деятельность органов местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления.

Подводя итоги рассмотрению системы нормативных актов, регулирующих финансовую деятельность органов местного самоуправления, можно сделать вывод, что отсутствие полноты в правовом регулировании финансовой системы местного самоуправления порождено несколькими причинами. Прежде всего, это отсутствие федеральных нормативных актов по тем вопросам, которые субъекты не могут (или считают, что не могут) регулировать до принятия соответствующего федерального закона (установление государственных минимальных социальных стандартов, регулирование межбюджетных отношений, обеспечение гарантий финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления и другие). Другой причиной отсутствия системного правового регулирования финансовых системы местного самоуправления является тенденция к общему регулированию этих отношений законами субъектов Российской Федерации, в рамках которых органы местного самоуправления наделяются правами или на них возлагаются обязанности, что порождает заурегулированность» финансовой системы местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации. В качестве третьей причины следует назвать неспособность органов местного самоуправления в силу ряда причин, прежде всего кадровых, принимать эффективно действующие нормативные акты в столь сложной сфере общественных отношений.

В целом, необходимо констатировать, что нормативное регулирование финансовой системы местного самоуправления на всех возможных уровнях не носит достаточно системного характера и не является достаточно полным и эффективным на сегодняшний день для нормального функционирования финансовой системы местного самоуправления. Изменить это состояние может принятие предложенных законодательных актов на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на основе которых органы местного самоуправления смогут осуществлять собственное правовое регулирование своей финансовой системы. Следует отметить также, что сложность вопросов, возникающих в финансовой сфере, правовые проблемы, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления в ходе нормативного регулирования своей финансовой системы, порождает необходимость участия федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации в решении вопросов правового обеспечения финансовой системы местного самоуправления местными правовыми актами. Наиболее оптимальной формой воздействия Российской Федерации и ее субъектов на правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления, осуществляемое органами местного самоуправления, являются модельные правовые акты.

На наш взгляд, слабость законодательства о местном самоуправлении обусловлена следующими причинами: неполнотой федерального и регионального законодательства, в том числе отсутствием нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении; отсутствием четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и несистемностью федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

1. Законодательство о местном самоуправлении не предусматривает возможности использования собственных доходов бюджета муниципального образования одного типа при исполнении его органами полномочий, относящихся к полномочиям органов муниципального образования другого типа. Возможность использования собственных доходов бюджета поселений или муниципального района при исполнении их органами переданных друг другу полномочий позволит снизить риски несвоевременного перечисления субвенций из бюджета поселения в бюджет муниципального района и обратно, а также создаст условия для более эффективного решения соответствующих вопросов местного значения и расходования бюджетных средств.

2. Администрирование исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий продолжает оставаться нефинансируемым федеральным или региональным мандатом. В случае если закон, предусматривающий такое наделение, содержит нормы, обязывающие в составе субвенций передавать средства на администрирование осуществления соответствующих полномочий, органы местного самоуправления не могут их потратить, если они осуществляют эти полномочия самостоятельно. Предлагается внести изменения в федеральные законы №131-Ф3 и № 95-ФЗ поправки, предусматривающие, в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передачу в составе субвенций в том числе средств на администрирование осуществления соответствующих полномочий. Внести изменения в федеральный закон №131-Ф3, предусматривающие отмену требования о финансировании расходов на содержание органов местного самоуправления исключительно за счёт собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

3. Новая бюджетная классификация не предусматривает разделение расходов на текущие и капитальные. Соответственно, становится затруднительным осуществление контроля за выполнением положений Бюджетного кодекса при планировании и исполнении бюджетов.

Предлагается внести изменения в бюджетное законодательство, предусматривающее ограничение на объём расходов на обслуживание долга (или общий объём долговых обязательств), а не на размер дефицита бюджета.

4. В состав доходов местных бюджетов входят субвенции на исполнение отдельных государственных полномочий, которые не являются финансовой помощью, следовательно не вычитаются из доходов местных бюджетов при определении дефицита бюджета. Данное определение не логично, так как дефицит должен ограничиваться возможностями соответствующих органов власти по самостоятельной мобилизации доходов в бюджет, в то время как субвенции на финансирование исполнения отдельных государственных полномочий не являются собственными доходами бюджетов и не могут быть израсходованы на решение вопросов, относящихся к ведению соответствующих органов публичной власти. Предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие замену термина «доходы» на термин «собственные доходы» при определении максимального размера дефицита местного бюджета.

5. На сегодняшний момент, при замещении дотаций дополнительными нормативами отчислений формально уменьшается размер финансовой помощи местным бюджетам. Соответственно, у регионов будет меньше возможностей по предоставлению иных дотаций и субсидий из бюджета субъекта РФ, размер которых ограничен 10 процентами от общего объёма финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ. Предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие включение в состав финансовой помощи нормативы отчислений от налогов, устанавливаемые в качестве замещения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов.

6. Проведенный сравнительно-правовой анализ законодательства в области регулирования бюджетно-финансовых отношений в Российской Федерации дает основание полагать, что наиболее важные финансово-правовые механизмы ресурсного обеспечения местного самоуправления, не смотря на конституционно скрепленную организационную самостоятельность, в большей мере сосредоточены на уровне субъектов Федерации. Как свидетельствует отечественная практика, это в конечном итоге окажется серьезным препятствием сбора и эффективного использования налогов.

7. Вопрос не только о разграничении предметов ведения и полномочий в системе государственной власти, но и финансовом их обеспечении, в сложившихся условиях строительства Российской государственности по-прежнему останется одним из самых актуальных и также нуждается в скорейшем правовом урегулировании.

Проведенные исследования позволяют утверждать, что назрела объективная необходимость в разработке и совершенствовании финансово-правовых механизмов детализации бюджетного процесса, учета кредиторской задолженности, эффектного контроля за ростом дефицита бюджета и отвлечения средств в собственные внебюджетные фонды, четкой регламентации в структуре бюджета отдельных государственных полномочий, что, безусловно, будет способствовать прозрачности и реалистичности местных бюджетов, а это, в свою очередь, создаст реальные правовые условия осуществления бюджетного планирования и применения санкций за его несоблюдение.

В целях совершенствования организационно-правового обеспечения бюджетного процесса на муниципальном уровне применительно к современным условиям, на наш взгляд, необходимо: во-первых, в процессуальном отношении увязывать бюджетное планирование с общим планированием деятельности организационных структур местного самоуправления; во-вторых, в организационно-методическом — разработать и утвердить процедуру формирования целей и определения приоритетов развития муниципальных образований; в-третьих, в информационно-аналитическом — своевременно готовить достоверную информацию, необходимую для прогнозирования исполнения бюджета; в-четвертых, в статусно-правовом — повысить статусные характеристики местных бюджетов от некой своего рода сметы возможных доходов и расходов до нормативно-правовых актов социально-политической важности, определяющих условия и страте-жизнедеятельности муниципального образования.

Устранение обозначенных выше проблем будут способствовать укреплению финансовой основы местного самоуправления в России.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Кузнецов, Александр Сергеевич, 2005 год

1. Конституция Российской Федерации. М.,1993.

2. Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №6. Ст.4466.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №28. Ст. 3492.

5. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №39. Ст. 4466.

6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ.

8. Уголовный Кодекс РФ от 13 июня 1996г. №63-Ф3.

9. Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001г. №195-Ф

10. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ.11. 4.1 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ.

11. Федеральный закон от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

12. Закон Российской Федерации «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления». От 11.04.98. №55-ФЗ.

13. Федеральный закон от 13 января 1996 года №12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании». Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №3. Ст. 150.

14. Федеральный закон от 16 декабря 1994 года №5-ФЗ "О ветеранах" Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3. Ст. 168.

15. Федеральный закон от 23 ноября 1994 года №78-ФЗ "О библиотечном деле" Российская газета от 17 января 1995 года.

16. Федеральный закон от 22 марта 1995 года №52-ФЗ "О животном мире" Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №17. Ст.1462.

17. Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст.1010

18. Законом «О собственности в РСФСР» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст.1010.

19. Закон РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №11. Ст.527.

20. Указ Президента Российской Федерации "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" от 23 мая 1996г. № 769.

21. Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях семейной политики» от 14 мая 1996 года №712. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №21. Ст.2460.

22. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года №1370.

23. Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по улучшению финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей» от 16 июля 2003 года №784.

24. Постановление Правительства РФ «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств» от 27 июня 1996 года №758. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №27. Ст.3285.

25. Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе «Свой дом» от 27 июня 1996 года №753. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №27. Ст.3280.

26. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» СЗ РФ, 2001, № 34, Ст.3503.

27. Конституция Республики Башкортостан. Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. №4.

28. Конституция Республики Карелия. Ведомости Верховного Совета Республики Карелия. 1994. №3-4.

29. Конституция Республики Мордовия. «Известия Мордовии» от 22 сентября 1995 года.

30. Конституция Республики Татарстан. Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. №9-10.

31. Устав Красноярского края. «Красноярский рабочий» от 1 марта 1996. №60.

32. Устав Ставропольского края. «Ставропольские ведомости» от 10 октября 1994 года. Ст. 73.

33. Устав Архангельской области. «Волна» от 02 июня 1995 года. №21.

34. Устав Вологодской области. «Губернские новости» от 26 сентября 1995 года. №76.

35. Устав Алтайского края. Сборник законодательства Алтайского края. 1995. №10. Ст. 1.

36. Закон Ставропольского края от 31 декабря 1996 года №47-кз «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае».

37. Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. №1-2. Ст.394.

38. Устав города Екатеринбурга. «Вечерний Екатеринбург» от 16 октября 1995 года.

39. Устав города Архангельска. «Архангельск» от 26 марта 1996 г. №57.

40. Решении Обнинского городского Собрания от 27 сентября 1996 года №02-10«0 структуре Администрации города». Архив Администрации г. Обнинска.

41. Положение «О бюджетном процессе в г. Братске», утвержденное Решением Братской городской думы от 28 февраля 2003 года №192/г-д.

42. Положение «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Орле», утвержденное Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 24 июня 2004 г. №55/582-гс.

43. Положение «О муниципальной бюджетной системе и бюджетном процессе в городе Озерске», утвержденное постановлением Озерского Совета депутатов от 23.10.2002 N 104.

44. Решение Тюменской городской Думы от 26 сентября 1996 года № 48 «Об утверждении Положения о местных налогах и сборах на территории г. Тюмени». «Тюменский курьер» от 8 октября 1996. №117.

45. Решение Тюменской городской Думы № 426 от 25.09.2003 г. «О внесении дополнений в Положение о местных налогах и сборах на территории г. Тюмени», утвержденное решением Тюменской городской Думы от 26.09.1996 № 48.

46. Решение Совета самоуправления г. Вологды №9 от 27.01.2000 г. «О принятии положения об инвестиционном налоговом кредите».

47. Решение от 4 декабря 1996 №275 «Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Омске». Архив Администрации Омской области.

48. Schmitz М. Kommunales Finanzrecht. Stuttgart, Boorberg Verlag.

49. Авакьян C.A. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. 1996. №20.

50. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994.

51. Автономов A.C. Финансовые основы местного самоуправления в современной России // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.

52. Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1.

53. Барабанчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. М., 1999.

54. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

55. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М.,1971.

56. Ботвинова Е., Гнедовский А. Налогообложение в зарубежных странах. М., 1991.

57. Бухвальд Е., Фролова Н. Межбюджетные отношения в субъекте федерации: время ответственных преобразований // Федерализм. 2003. №1.

58. Бялкина Т.М., Карасева М.В. О предметах муниципального и финансового права. Журнал российского права. 1998. №1.

59. Васильев В.И. Местное самоуправление. М.,1999.

60. Великая Н., Шишкин В. Местное самоуправление: еще одна попытка реформы // Свободная мысль хх1. 2003. №6.

61. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М., Л., 1928.

62. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Юридическая ответственность:

63. Учебное пособие.- М.: Альфа-М, 2005.

64. Герасименко Н.В. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере // Законодательство и экономика. 2003. № 4.

65. Гущин Н.Я. "Раскулачивание" в Сибири (1928-1934 гг.): методы, этапы, социально-экономические и демографические последствия. — Новосибирск, 1996.

66. Данкина Т.И. Финансовые аспекты местного самоуправления // Региональные проблемы функционирования финансово-кредитного механизма: Сб. ст. Тюмень, 2000.

67. Дейч Г.М. Финансовое право Германии. М., 2000.

68. Дементьев А.Н. Проблемы законодательного обеспечения реформы местной власти./ Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ №26. 2004г.

69. Динес И.Ю. К вопросу о формировании доходной базы местного самоуправления // Финансы. 2003. № 7.

70. Емельянов Н. А. Местное самоуправление: международный опыт. -Тула: ГМРИП "Левша", 1997.

71. Емельянов H.A. Конституционное право зарубежных стран. Муниципальные системы. М., 1999.

72. Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография, Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997.

73. Емельянов H.A., Емельянова Т.С., Тресков И.Б. Государственная власть и местное самоуправление. Проблемы выбора модели демократического развития современной России. М.; Якутск, 1999.

74. Емельянов H.A., Шафиков Р.Ф. Местное самоуправление в Российской Федерации: теория и практика. М. 2000.

75. Карасева М.В. Финансовое право Российской Федерации. Воронеж. 1994.

76. Кармолицкий A.A. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Вып. 11. 1993.

77. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2002.

78. Крохина Ю.А.Особенности муниципальных займов как финансово-правовой категории // Местное право. -2000. -№ 7.

79. Крохина Ю.А.Правотворчество муниципальных образований в бюджетной сфере: проблемы и поиски решения // Юридический мир. -2003.-№ 1.

80. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 2000.

81. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России. М., 1998.

82. Лебедев В. А. Земские повинности и местные налоги / Под ред. Безобразова В.П. Т. 2. СПб., 1875.

83. Лемешко A. JL Местные финансы за рубежом. Опыт сравнительного правоведения. М., 2000.

84. Маркварт Э., Савранская О., Стародубровская И. Рекомендации по формированию экономических и финансовых основ местного самоуправления. М., 2004.

85. Матеюк В. Перспективы развития финансовой базы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2003. № 5.

86. Моргунов А.И. Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994.

87. Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправления // Полис — политические исследования 2004. №6.

88. Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления Русского государства первой половины XVI в. М. JL, 1957.

89. Носов Н.Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. Изыскания о земской реформе Ивана Грозного. JL, 1969.

90. Овчинников И.И. Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

91. Пешин H.JI. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М.,2000.

92. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.,1995.

93. Постовой Н.В. Финансовая основа местного самоуправления // Местное право. -2000. -№ 1.

94. Прудников A.C., Никитин A.M. Муниципальное право России: учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004.

95. Российское законодательство Х-ХХ веков в девяти томах. Под общей редакцией Чистякова О.И. Юридическая литература, 1985-94.

96. Садина O.B. Экономическая "независимость" местного самоуправления // Актуальные проблемы борьбы с правонарушениями в сфере экономической деятельности: Всерос. науч.-практ. конф., 5-6 дек. 2002 г. Саранск, 2003.

97. Салов O.A. Местное самоуправление сегодня. М., Изд-во Экономика. 2001.

98. Тоболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. М.,1999.

99. Уставная земская грамота волостей Малой Пенежки, Выйской и Суры Двинского уезда. «Исторический архив» 1953,т. VIII.

100. Черник И. Д. Некоторые вопросы организации местных финансов в Финляндии // Финансы. 2004. №2.

101. Чернявский А., Вартапетов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ // Вопросы экономики. 2003. №10.

102. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.,1999.

103. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учеб. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.

104. Якутова М. Конституционно-правовая защита бюджетных прав муниципальных образований: пределы возможного // Российская муниципальная практика. 2004. №1.