Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Грязев, Александр Александрович

• Грязев, Александр Александрович
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Грязев, Александр Александрович

Введение.

Глава I. Теоретико-правовые основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

§ 1. Понятие взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: общее и особенное.

§ 2. Современное состояние правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Глава 2. Актуальные проблемы правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

§ 1. Проблемы реализации полномочий по установлению и осуществлению расходов в практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

§ 2. Разграничение доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

§ 3. Проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из государственных и местных бюджетов.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере»

Актуальность темы исследования. Демократические преобразования в российском государстве, начавшиеся в конце восьмидесятых - начале девяностых годов, привели к появлению и закреплению на конституционном уровне новой разновидности публичной власти - местного самоуправления, сочетающего в себе, с одной стороны, признаки общественного института и значительное влияние государственного начала, с другой. В Конституции Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция) нашли свое отражение основные положения, характеризующие местное самоуправление.

Конституционные требования о гарантированности местного самоуправления, невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий обусловили необходимость разработки и претворения в жизнь новых механизмов взаимодействия органов публичной власти различного уровня.

Особую актуальность данный вопрос имеет в сфере финансовых взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Первая попытка их законодательного регулирования, предпринятая в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года), не решила проблем, связанных с недостаточностью у органов местного самоуправления финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения. Ключевые положения Конституции Российской Федерации о необходимости передачи органам местного самоуправления соответствующих финансовых ресурсов для выполнения отдельных государственных полномочий и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов государственной власти, не были подкреплены соответствующими правовыми средствами их реализации в отраслевых законодательных актах.

В частности, положения статутного закона о местном самоуправлении,

1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506; 1996. - № 17. — Ст. 1917; № 49. - Ст. 5500; 1997. - № 12. - Ст. 1378; 2000. - № 32. - Ст. 3330; 2002. - № 12. -Ст. 1093; 2003. -№ 28. - Ст. 2892; № 40. - Ст. 3822; № 50. - Ст. 4855. допускающего двухуровневую систему организации местного самоуправления, не нашли детализации в Бюджетном кодексе Российской Федерации1 (далее -Бюджетный кодекс) и иных актах финансового законодательства. Возложение на субъекты Российской Федерации Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Закон о финансовых основах местного самоуправления) обязанностей по финансовому выравниванию муниципальных образований не было подкреплено предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих бюджетно-налоговых полномочий.

Все это привело к тому, что местные бюджеты оказались «перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования», а значительная часть финансовой помощи муниципальным образованиям предоставлялась «без четких критериев и процедур», что приводило к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений3.

Обозначенные проблемы потребовали проведения комплексной реформы местного самоуправления, связанной, прежде всего, с обеспечением его финансовых основ и соответствующим преобразованием бюджетной и налоговой систем. Направленный на достижение данной цели Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года) содержит целый ряд принципиальных новаций, которые предполагают необходимость их теоретического осмысления для решения практических задач, связанных с правовым регулированием взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Это позволит выявить и

1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823; 2000. - № 32. -Ст. 3339; 2001. - № 33. - Ст. 3429; 2002. - № 22. - Ст. 2026; № 28. - Ст. 2790; № 30. - Ст. 3021; Ст. 3027; 2003. - № 28. - Ст. 2886; Ст. 2892; № 46. - Ст. 4443; Ст. 4444; № 52. - Ст. 5036; Ст. 5038.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 39. - Ст. 4464; 1999. - № 28. -Ст. 3492; 2003. -№ 40. - Ст. 3822; 2004. -№ 27.-Ст. 2711.

3 См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года: утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 34. - Ст. 3503; 2004. - № 8.-Ст. 663.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2004. - № 25. -Ст. 2484. предупредить возможные негативные последствия отдельных законодательных решений до момента вступления в силу новой системы разграничения доходных источников и расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Только адекватное правовое сопровождение создаст необходимые предпосылки для становления реально работающей системы взаимоотношений органов публичной власти различного уровня, позволяющей обеспечить каждое публично-правовое образование достаточными финансовыми ресурсами для практического осуществления возложенных на него задач.

Вышеизложенное определяет актуальность темы диссертационного исследования, свидетельствует о необходимости проведения теоретического анализа для выработки практических рекомендаций по вопросам правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере формирования, распределения и использования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы разграничения расходных обязательств между органами публичной власти, распределения между ними доходных источников, а также механизм предоставления межбюджетных трансфертов.

Цель диссертационного исследования заключается в выявлении специфики взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в особой области их взаимодействия - в финансовой сфере, в анализе влияния указанной специфики на особенности правового регулирования соответствующих правоотношений для выработки конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства.

В рамках поставленной цели сформулированы следующие задачи исследования:

- проанализировать теоретические основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, выявить особенности их субъектно-объектного состава;

- рассмотреть текущее состояние законодательства и основные подходы, выработанные судебной практикой, по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере;

- сформулировать соответствующие Конституции Российской Федерации требования, предъявляемые к правовому регулированию взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации ими полномочий по установлению и осуществлению бюджетных расходов, сопоставив их со сформировавшейся практикой;

- обобщить существующие механизмы разграничения доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внести предложения по совершенствованию правового регулирования по данному вопросу;

- выявить имеющиеся проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из государственных и местных бюджетов и предложить варианты их решения.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации, а также положения законодательства ряда зарубежных стран.

Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания правовой действительности. При проведении диссертационного исследования применялись как общенаучные методы познания (системный, формально-логический, метод анализ и синтеза, метод восхождения от конкретного к абстрактному), так и специальные правовые методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический). Например, сравнительно-правовой метод был применен для исследования различных видов доходов государственных и местных бюджетов путем сравнения практики, сложившейся в нашей стране и ряде зарубежных стран.

Теоретической основой диссертационного исследования явились труды видных российских ученых и практиков С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.И. Выдрина, Ю.В. Друговой, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, Е.М. Ковешникова, А.Н. Козырина, А.Н. Кокотова, Ю.А. Крохиной, Б.В. Курашвили, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина и других, посвященные различным теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Научная новизна исследования. Вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления являются предметом пристального научного анализа со стороны различных правовых дисциплин. Проводятся исследования, посвященные общетеоретическим представлениям о соотношении государственного механизма и местного самоуправления1. В науке муниципального права в свою очередь активно изучаются основные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления2. В этих целях используется зарубежный опыт3; предпринимаются попытки более детального осмысления проблем взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления исходя из

1 Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия: Дис. канд. юрид. наук. - СПб., 2000.

2 Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: Дис. . д-ра юрид. наук. - М., 2002; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Дис. . д-ра юрид. наук. - М., 2003; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1998; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Дис. . канд. юрид. наук. - Тюмень, 2001; Капитанец Ю.В. Правовые основы и организация взаимодействия государственной власти и местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. - Саратов, 2002.

3 Шишкина Н.Э. Современные государственные проблемы местного управления и самоуправления в зарубежных странах: Экономико-финансовый аспект: Дис. . д-ра юрид. наук. - Иркутск, 1997; Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России: Дис. д-ра юрид. наук. - СПб., 2002. региональных особенностей1, принадлежности взаимодействующих органов к одной из ветвей власти , специфики конкретных форм взаимоотношений .

Одним из основных направлений научного анализа взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления стало их рассмотрение с учетом сферы общественных отношений, в которой они складываются. В частности, активно изучаются финансовые взаимоотношения. Вместе с тем, в проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты таких взаимоотношений. Это проявлялось в том, что исследование всего многообразия взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере ограничивалось взаимоотношениями исключительно между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями4, либо взаимоотношения рассматривались только в качестве элемента финансовой основы местного самоуправления5, что заведомо сужало предмет исследования.

В науке финансового права взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере были предметом научного анализа только с точки зрения характеристики субъектов, участвующих в

1 Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях -субъектах Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. — М., 1999; Седых Н.П. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Дис. . канд. юрид. наук.-СПб., 2001.

2 Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. -М., 1997.

3 Дряхлое С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Дис. . канд. юрид. наук. - СПб., 2000; Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Дис. . канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2001.

4 Фабричный С.Ю. Субъект федерации и местное самоуправление: правовое регулирование финансово-экономических взаимоотношений: На опыте Новгородской области: Дис. . канд. юрид. наук. -М., 1998.

5 Зозулюк В.А. Государственно-правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. - М., 1998; Пешин Н.Л. Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. - М., 1998; Кованева Н.Е. Правовое регулирование финансовой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. -Саратов, 1999; Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: По материалам Западной Сибири: Дис. . канд. юрид. наук. - Томск, 1999; Дремов С.Б. Правовое регулирование финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. -М., 2001. подобных взаимоотношениях1, либо исходя из особенностей объектов данных взаимоотношений2.

Вместе с тем, по-прежнему ощущается острая потребность в комплексном муниципально-правовом исследовании правового регулирования всей совокупности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Более глубокого теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с установлением в законодательстве механизмов разграничения расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы. Недостаточная разработанность проблематики данного направления исследований объясняется постоянным обновлением законодательства об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления. Вновь вводимые в законодательный оборот понятия («расходные обязательства», «отрицательные трансферты» и др.) требуют определения их места в системе взаимоотношений органов власти различного уровня.

В настоящей работе впервые предпринята попытка комплексного подхода к рассмотрению вопросов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, при этом предметом научного анализа стали проблемы, проявившиеся в ходе практической реализации законодательства о местном самоуправлении и ранее не рассматривавшиеся в работах по муниципальному праву и смежным отраслям.

В процессе написания работы диссертантом сформулирован ряд положений, которые содержат элементы научной новизны и выносятся на защиту:

1. В содержании понятия «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» с точки зрения муниципального права предложено выделять две составляющие. В первом случае органы публичной власти, вступая во взаимоотношения, опосредуют своими

1 Коровкин Д.И. Реализация правового статуса субъекта Российской Федерации в системе межбюджетных отношений: На примере Московской области: Дис. . канд. юрид. наук. -М., 2001; Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений: Дис. . канд. юрид. наук. - Саратов, 2002; Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. — М., 2002.

2 Томаров В.В. Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. - М., 2000; Герасименко Н.В. Правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2002. действиями взаимоотношения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по поводу распределения и закрепления доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Вторая составляющая охватывает организационные взаимоотношения органов публичной власти между собой, в которых органы выступают от собственного имени, а не от имени публично-правового образования.

2. Повышенная конфликтность, присущая взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, требует закрепления в муниципальном праве адекватных методов предотвращения и устранения негативных последствий разногласий, возникающих между ними. Автором обосновывается необходимость включения в законодательство о местном самоуправлении положений, устанавливающих механизм разрешения юридических конфликтов, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этой связи предлагается придать согласительным комиссиям и переговорным процедурам характер официальных средств разрешения конфликтов.

3. Обосновывается тезис о том, что принцип учета предметов ведения и полномочий публично-правовых образований, базирующийся на закреплении за каждым уровнем власти обязанностей по предоставлению населению бюджетных услуг, должен лежать в основе распределения расходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления. При этом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны нести ответственность за состояние дел в четко обозначенной и индивидуально-определенной для каждого уровня власти сфере публичного управления. Принципы учета принадлежащей органам государственной власти и органам местного самоуправления собственности, а также учета значения деятельности отдельных учреждений должны носить вспомогательный характер и применяться только в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной власти в отношении конкретных объектов.

4. Показана двойная роль, которую играют минимальные государственные социальные стандарты в муниципально-правовых отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления. Они выступают, с одной стороны, в качестве расчетной величины, позволяющей определить объем финансовых средств, подлежащих передаче в местные бюджеты; с другой стороны, в качестве способа нормирования органами государственной власти расходов местных бюджетов, являясь в этом качестве одной из причин возникновения «нефинасируемых мандатов».

5. В рамках анализа проблемы определения перечня государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, показана необходимость теоретического и законодательного решения вопроса о возможности наделения органов местного самоуправления полномочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов. В качестве возможного варианта такого полномочия рассмотрено право предоставления налоговых льгот по федеральным налогам и сборам.

6. В ходе исследования доходов местных бюджетов как финансовой основы местного самоуправления предложено выделять в отдельную группу доходы местных бюджетов от обязательных платежей неналогового характера. Показаны особенности природы подобных платежей, выражающиеся в более облегченном, в сравнении с налоговыми платежами, порядке осуществления органами местного самоуправления полномочий по их установлению и взиманию.

7. В целях совершенствования регулирования нормами муниципального права государственной поддержки местного самоуправления, выражающейся в виде предоставления из государственных бюджетов финансовых ресурсов органам местного самоуправления, автором предлагается рассматривать отношение понятий «финансовая помощь» и «межбюджетные трансферты» как отношение частного к общему. К финансовой помощи могут относиться только такие межбюджетные трансферты, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер.

8. Ранее высказанное в науке муниципального права мнение о необходимости закрепления в законах субъектов Российской Федерации методик распределения средств финансовой помощи местным бюджетам дополнено тезисом о необходимости закрепления в федеральном законодательстве порядка определения общего размера финансовой помощи, направляемой муниципальным образованиям. В диссертационном исследовании рассматриваются возможные пути практической реализации данного положения.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты восполняют ряд имеющихся пробелов в научных представлениях о взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут также служить основой для последующих исследований по данной проблематике.

Практическая значимость исследования выражается в том, что содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Материалы диссертационного исследования могут быть применены в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит реализация бюджетно-налоговых полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Результаты исследования могут быть включены в программы курса муниципального права, преподаваемого в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Результаты проведенного исследования апробированы на II межрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: правовые основы и практика реализации» (28 марта 2003 года, Челябинск), VI Международной научно-практической конференции «Актуальные проблема права России и стран СНГ-2004 г.» (1-2 апреля 2004 года, Челябинск).

Отдельные положения проведенного исследования используются автором в его практической работе в Министерстве финансов Челябинской области при разработке законов Челябинской области, регламентирующих основы взаимоотношений органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления в финансовой сфере, а также в рамках реализации Министерством финансов Челябинской области полномочий по осуществлению взаимодействия с финансовыми органами муниципальных образований Челябинской области.

Положения и выводы исследования использованы диссертантом в его докладах на рабочих группах, семинарах, проводимых с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления в Челябинской области, а также при чтении лекций на курсах повышения квалификации руководителей органов государственной власти Челябинской области, работников финансовых органов муниципальных образований.

Основные положения диссертационного исследования изложены в монографии и научных статьях автора.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Грязев, Александр Александрович

Заключение

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в силу объективной необходимости денежных отношений, выполняя функции социального управления, используют централизованные фонды денежных средств для решения стоящих перед ними задач. Данная деятельность публично-правовых образований объективно обусловливает существование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Анализ накопленного в науке опыта свидетельствует, что в основе любых взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления лежат общетеоретические модели, определяющие характер возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления взаимосвязей. Данные модели, в свою очередь, реализуются в конкретных формах взаимоотношений.

Взаимоотношения по поводу образования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств общего назначения, то есть взаимоотношения в финансовой сфере, характеризуются наличием особых субъектов и объектов. Вся совокупность таких взаимоотношений может быть разделена на две большие группы. Первую группу взаимоотношений образуют те, вступая в которые органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют от имени публично-правовых образований. Ко второй группе следует относить взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, в которых они действуют от собственного имени.

Повышенная способность к порождению конфликтов и необходимость обязательного учета социально-экономических факторов являются отличительными чертами взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере как объекта правового регулирования. Названные свойства наряду со сложноустроенной, иерархичной структурой правового регулирования рассматриваемых взаимоотношений предопределяют появление различных источников возникновения юридических коллизий. К таковым относятся: существование правовых актов равной юридической силы, но различной отраслевой принадлежности; осуществление правового регулирования на всех уровнях публичной власти; возможность принятия наряду с законами подзаконных нормативных правовых актов.

С содержательной точки зрения правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере характеризуется отсутствием в действующем законодательстве механизмов разрешения юридических конфликтов, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В основе правового регулирования вопросов, связанных с разграничением полномочий по установлению и осуществлению расходов из государственных и местных бюджетов, должны лежать взаимосвязанные между собой понятия «расходы бюджета», «расходные обязательства» и «бюджетные полномочия». Их задача заключается в создании понятийного аппарата, позволяющего фиксировать обязательства органов публичной власти осуществлять расходование денежных средств на строго определенные цели исходя из предметов ведения и полномочий, закрепленных за ними.

Реализация полномочий по установлению и осуществлению расходов должна рассматриваться с двух точек зрения. Во-первых, с точки зрения отнесения осуществления тех или иных расходов к компетенции того или иного уровня власти. В основе распределения расходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен лежать принцип учета предметов ведения и полномочий публично-правовых образований, базирующийся на закреплении за каждым уровнем власти обязанностей по предоставлению населению бюджетных услуг, а не финансированию объектов собственности. При этом принцип распределения расходов в зависимости от принадлежащей органам государственной власти и органам местного самоуправления собственности, а также принцип учета значения определенных мероприятий и учреждений должны носить вспомогательный характер и применяться только в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной власти в отношении конкретных объектов.

В отношении собственных расходов, а также расходов других уровней бюджетной системы Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления могут обладать такими бюджетными полномочиями, как нормативное правовое регулирование расходных обязательств, финансовое обеспечение расходных обязательств и исполнение расходных обязательств (осуществление расходов). Для построения системы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления полностью отвечающей требованиям Конституции необходимо, чтобы полномочиями по нормативному правовому регулированию и обеспечению финансовыми средствами в отношении одних и тех же расходных обязательств обладал только один уровень власти. Следствием иного подхода является возникновение нефинансируемых мандатов. В этой связи рассматривается значение, которое имеют минимальные государственные социальные стандарты во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. С одной стороны, они выступают в качестве расчетной величины, используемой для определения объема финансовой помощи местным бюджетам. С другой, являются способом нормативного правового регулирования органами государственной власти расходов местных бюджетов.

При распределении доходных источников между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации органы власти вышестоящего уровня обладают полномочиями по формированию доходов нижестоящих бюджетов. Представляет теоретический и практический интерес вопрос о возможности существования у органов власти нижестоящего уровня отдельных полномочий по формированию доходов вышестоящих бюджетов. Отсутствие в текущем законодательстве нормы, регулирующей возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов, имеет негативные последствия. Признается, что подобное наделение возможно, если оно не ведет к ограничению прав и свобод человека и гражданина, а наоборот, направлено на увеличение числа возможных вариантов правомерного поведения.

При классификации доходов местных бюджетов в особую группу выделены «обязательные платежи неналогового характера», которые могут быть отнесены к иным неналоговым доходам, не предусмотренным Бюджетным кодексом. Правовая природа «обязательных платежей неналогового характера» обусловливает существование упрощенной, в сравнении с налоговыми платежами, процедуры их установления. Взимание обязательного платежа неналогового характера возможно, если оно допускается законодателем, в отличие от налога, требующего обязательного указания в законе существенных элементов налогового обязательства. Итогом рассуждений об обязательных платежах неналогового характера является утверждение о том, что такой доходный источник должен быть прямо закреплен в бюджетном законодательстве.

Новым законодательством о местном самоуправлении изменяется критерий отнесения доходных источников к собственным доходам местных бюджетов. К последним будут относиться все доходы местных бюджетов, предназначенные для решения вопросов местного значения, в том числе носящие временный характер. В качестве правовой гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления предлагается использование на федеральном уровне принципа «позитивного» регулирования «временных» доходов местного самоуправления, что подразумевает под собой закрепление в федеральных законах исчерпывающего перечня доходных источников, по которым органами государственной власти могут устанавливаться временные отчисления в местные бюджеты.

В целом, анализ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении налоговых доходов местных бюджетов показывает их прямую зависимость от отнесения поступлений к поступления от федеральных, региональных и местных налогов.

Одной из проблем правового регулирования предоставления денежных средств из одного бюджета в другой является отсутствие в действующем законодательстве понятия, охватывающего все виды перечислений между бюджетами. В качестве такового предложено рассматривать понятие «межбюджетные трансферты», которое должно быть отграничено от понятия «финансовая помощь». В этой связи к финансовой помощи предложено относить те межбюджетные трансферты, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер.

Новое законодательство о местном самоуправлении в вопросах предоставления местным бюджетам финансовой помощи переносит акцент с обеспечения сбалансированности отдельно взятого местного бюджета на создание равных финансовых возможностей муниципальных образований для решения вопросов местного значения. В качестве гарантии прав органов местного самоуправления наряду с использованием установленных законами субъектов Российской Федерации методик распределения финансовой помощи предлагается установление в федеральном законе требований к определению объемов фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Существует тесная взаимосвязь между фондами финансовой поддержки муниципальных образований и субвенциями из местных бюджетов в данные фонды. Для повышения правовой защищенности органов местного самоуправления в федеральное законодательство должны быть включены положения, определяющие порядок действий органов местного самоуправления в случае несогласия с установленным для конкретного муниципального образования размером субвенции, к которым может относиться в том числе и право обжалования в судебном порядке размера установленной субвенции.

Следует отметить, что круг проблем, связанных с правовым регулированием взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, рассмотренных в настоящей работе, не является исчерпывающим. Безусловного внимания со стороны науки заслуживают и другие проблемы, проявляющие в данных взаимоотношениях. По итогам же проведенного исследования основные направления совершенствования законодательства видятся в усилении гарантий прав органов местного самоуправления как более слабой стороны во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Эффективное, внутренне непротиворечивое законодательство позволит создать механизм, обеспечивающий стабильную совместную работу в финансовой сфере органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленную на повышение благосостояния каждого жителя Российской Федерации.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Грязев, Александр Александрович, 2004 год

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.-М., 1993.

3. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 36. - Ст. 4466.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2000. № 32. - Ст. 3340; Ст. 3341; 2001. - № 1. - Ст. 18; № 23. - Ст. 2289;

5. О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов: Федеральный закон от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. — № 32. - Ст. 3198; 2003. -№ 2. - Ст. 167; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

6. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -1996.-№ 1. — Ст. 18; 1999.2. Ст. 246; 2001.-№ 26. - Ст. 2579; 2003.-№ 23. Ст. 2174; 2004. - № 27. - Ст. 2711.

7. О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации: Федеральный закон от 26 февраля 1997 года № 31-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 9. - Ст. 1014; 2002. -№ 12.-Ст. 1093.

8. Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы: Федеральный закон от 4 февраля 1999 года № 22-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 7. - Ст. 869; 2001. -№44.-Ст. 4150.

9. О статусе наукограда Российской Федерации: Федеральный закон от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 15. - Ст. 1750; 2004. - № 35. - Ст. 3607.

10. О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы: Федеральныйзакон от 25 октября 2001 года № 139-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 44. - Ст. 4150.

11. О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц: Федеральный закон от 21 марта 2002 года № 31-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 12. - Ст. 1093.

12. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. - № 40. -Ст. 3822; 2004. - № 25. - Ст. 2484.

13. О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений: Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. -№34.-Ст. 3535.

14. О межбюджетных отношениях в Иркутской области // Закон Иркутской области от 1 ноября 2001 года № 14/60-оз //Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2001. № 11; 2002. - № 20; № 23; 2003. -№ 30; № 32.

15. Об областном бюджете на 2002 год: Закон Курганской области от 29 декабря 2001 года № 125 // Новый мир. 2002. - 26 января; 8 февраля; 16 марта;22 июня; 27 июля; 28 сентября; 26 октября; 30 ноября; 21 декабря; 2003. -18 января.

16. О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 14 апреля 1998 года № 9-3 // Тамбовская жизнь. 1998. - 13 мая; 2002. -15 июня.

17. О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Закон Челябинской области от 24 февраля 2000 года № 113-30 // Ведомости Законодательного собрания Челябинской области. 2000. - № 3. - Март.

18. Об областном бюджете на 2004 год: Закон Челябинской области от 18 декабря 2003 года № 212-30 // Южноуральская панорама. 2004. -13 января; 6 марта; 1 июля; 28 сентября.

19. Об областном бюджете на 2002 год: Закон Ярославской области от 3 января 2002 года № 1-з // Губернские вести. 2002. - 12 января; 15 февраля;18 марта; 9 мая; 22 июня; 29 июля; 8 ноября; 17 декабря; 2003. 9 января;19 января.

20. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 1998 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1998.-№3.

21. Определение Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2003 года по делу № 242 пв-02 // Защита прав местногосамоуправления в судах общей юрисдикции России. Т. 2. М., 2003. -С. 337-343.

22. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 1997 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. - № 8.

23. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 2002 года по делу № 61-Г02-3 // Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции России. Т. 2. М., 2003. - С. 332-337.

24. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 августа 2003 года по делу № 37-Г03-5 // СПС «КонсультантПлюс. Судебная практика».

25. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2003 года по делу № 14-ГОЗ-25 // СПС «КонсультантПлюс. Судебная практика».1.. Специальная литература73.