Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации: правовые аспекты тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Талалаев, Николай Викторович

• Талалаев, Николай Викторович
• кандидат юридических наук
• 2009

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Талалаев, Николай Викторович

Введение

Глава 1. Экономическая основа местного самоуправления как институт конституционного права

1.1. Понятие экономической основы местного самоуправления

1.2. Конституция РФ как основа правового регулирования экономической основы местного самоуправления

1.3. Развитие федерального законодательства об экономических основах местного самоуправления

Глава 2. Правое регулирование основных институтов экономических основ местного самоуправления

2.1. Правовой статус муниципального имущества

2.2 Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов

2.3. Правовые способы обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации: правовые аспекты»

Актуальность темы диссертационного исследования.

Актуальность темы исследования правового регулирования экономической основы местного самоуправления определяется стремительной динамикой процессов, развертывающихся в этой сфере в современной России.

2008 год стал знаковым в судьбе местного самоуправления. Завершился переходный период, установленный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 07.05.2009).

В 2008 г. исполнилось десять лет со дня ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Большинство исследователей сходятся во мнении, что положения Европейской хартии местного самоуправления и положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении имеют сходное или весьма близкое нормативное содержание.

В послании Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года говорится, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства»1. В тоже время, очевидно, что проблемы местного самоуправления в России остаются по-прежнему острыми и многочисленными. Важнейшей нерешенной проблемой остается проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления. Ее суть - законодательно прописанных полномочий у местного самоуправления гораздо больше чем ресурсов для их реализации. В связи с этим снова и снова встает вопрос о необходимости всестороннего анализа сложившегося положения и выработки рекомендаций по решению сложившихся проблем.

1 Послание Президента РФ Д.А.Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года // http://news.kremlin.ru/transcripts/1968

Актуальность исследования правового регулирования экономической основы местного самоуправления предопределяется также динамично меняющейся нормативной базой местного самоуправления.

За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что период создания институтов, необходимых для организации и функционирования местного самоуправления, в целом завершен. Необходим анализ и обобщение накопленного нормативного материала, выявление коллизий и пробелов в этой сфере. Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании Федеральному Собранию о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», указал на то, что совершенствование этого Федерального закона будет продолжено2.

Формирование жизнеспособного местного самоуправления необходимый этап в строительстве правового государства, так как оно является органической частью системы сдержек и противовесов в системе публичной власти, помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного

2 Послание Президента РФ Д.А.Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года, // http://news.kremlin.ra/transcripts/1968 муниципального образования. Местные сообщества могут стать опорой федеральной власти, так как они заинтересованы в сильном федеральном центре, видят в нем гаранта своего статуса. Как показывает мировой опыт, местное самоуправление способствует укреплению принципов федерализма.

Местное самоуправление выступает в качестве интегрирующего фактора; оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, представляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и т.п.

Приучая людей к ответственности за ведение общих дел, местное самоуправление способствует преодолению традиционного российского патернализма - формированию гражданской культуры и нового типа личности - активной, инициативной, не уповающей целиком на государство, личности, приверженной ценностям свободы.

Наконец, поскольку именно муниципальной власти приходится удовлетворять насущные основные потребности населения, эта система, обеспеченная финансово-экономическими гарантиями, может стать стабилизирующим фактором, способным предотвращать всплески социальных кризисов.

После завершения муниципальной реформы необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Совершенствование основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Поскольку сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.

В этой связи особую актуальность приобретает исследование экономической основы местного самоуправления, которая составляет его фундамент.

В экономической основе местного самоуправления проявляются его сущность и та реальная роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.

Местное самоуправление в его классических вариантах, известных из опыта развития зарубежных демократий как муниципальное (коммунальное, кантональное и т. п.) управление, в наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики, и развитию демократических процессов в обществе. Без соответствующих возможностей у местного самоуправления решать на местном уровне хозяйственно-экономические, финансовые, социально-бытовые вопросы невозможно, затруднено и формирование рыночных экономических структур.

Конституция РФ 1993 года закрепляет экономические основы местного самоуправления и связывает решение населением вопросов местного значения с самостоятельным управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, то есть с самостоятельным решением различных экономических задач.

В настоящий момент происходит качественное и количественное обновление и усложнение экономических функций местного самоуправления. Конституционные положения получили наиболее полное закрепление в новой редакции федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Организационно правовой статус муниципальных предприятий, а также прав муниципальной собственности регламентируются новым ГК РФ. Действуют Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ.

Однако эволюция налогового и бюджетного законодательства в прошедшем десятилетии не укрепляет а ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденция к росту этого показателя, который, однако, к 2007 году так и не смог достичь дореформенного уровня .

В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются

3 См.: Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 20032008 гг. Аналитический доклад Института современного развития// http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов — выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы4.

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

Анализ нормативных актов регулирующих экономическую основу МСУ позволяет говорить об отставании публично-правовой базы от потребностей общества. Имеются существенные пробелы в правовом регулировании экономических функций местного самоуправления. Тем

4 Там же более, необходимо учитывать тот факт, что экономическим отношениям свойственен определенный динамизм. Следовательно, на различных стадиях такого рода отношений их юридическое обеспечение должно выражаться в применении различных методов правового регулирования.

Институт экономической основы местного самоуправления, имеющий межотраслевой, комплексный характер, еще не стал предметом общетеоретических исследований, хотя неизменно привлекал и привлекает внимание ученых. В юридической литературе неизменно подчеркивается, что рассматриваемые общественные отношения по своему характеру разнородны, регулируются различными отраслями права: муниципальным, гражданским, финансовым, земельным и др. Это диктует необходимость общетеоретических обобщений и выявления закономерностей, присущих развитию данного института в условиях рыночных отношений. Установление таких закономерностей позволит правильно определить направленность проводимой ныне реформы местного самоуправления - предотвратить негативные последствия отдельных преобразований, переосмыслить накопленный человечеством опыт применительно к специфике российского общества.

Избранная тема имеет междисциплинарное значение. Общетеоретические выводы по исследуемой проблеме могут являться методологической основой для отраслевых юридических наук.

Степень разработанности темы. До настоящего времена теоретики права и государства и конституционалисты писали лишь об экономической функции государства. В современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных комплексному исследованию теоретико-правового и конституционно-правового аспекта экономических функций местного самоуправления, отсутствует даже само выделение экономических функций в ряду других функций местного самоуправления.

Вопросы экономической деятельности местного самоуправления, отдельных ее видов и форм получили определенное освещение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного периода (Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, П. П. Тройского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова и др.).

Советский период характеризуется отсутствием работ, посвященных правовой основе экономической основы местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам термин «самоуправление». Единственной работой, в которой употреблялся термин «муниципальная компетенция» применительно к деятельности местных Советов народны депутатов была монография JI. А. Велихова «Основы городского хозяйства».

Вопросы, связанные в той или иной степени с основами местного самоуправления, содержатся в работах O.E. Кутафина, К.Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов», Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства», В.А. Баранчикова «Право местного самоуправления», Н.С.Тимофеева «Коммунальное право ФРГ», В.И. Фадеева «Муниципальное право России», O.E. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право», В.И. Васильева «Местное самоуправление», O.E. Кутафина, В.И. Фадеева «Муниципальное право», И.И.Овчинникова «Местное самоуправление в системе народовластия», H.JI. Пешина «Муниципальная финансовая система», В.В. Таболина «Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах (1998).5

Финансовая основа местного самоуправления освещена в диссертации H.JI. Пешина «Правовое регулирование финансовой системы местного са

5 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. -М.,1971; Кутафин O.E., Шеремет К.Ф Компетенция местных Советов. -М.,1982; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. - М.,1982; Фадеев В.И. Муниципальное право России - М.,1994; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право. - М.,1997; Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. - М.,1998; Таболин В.В Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах - М.,1998; Баранчиков В.А. Право местного самоуправления.- М.,1999; Васильев В.И. Местное самоуправление. - М.,1999; Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Муниципальное право.- М.,2000;0вчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия.- М.1999; Пешин H.JI. Муниципальная финансовая система -М.,2000 и др. моуправления в Российской Федерации» (1998); Теоретические положения рассмотрены И.И. Овчинниковым в докторской диссертации «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации» (2000).

Некоторые вопросы, связанные со становлением и состоянием основ местного самоуправления, рассмотрены в статьях С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Т.М. Бялкиной, Е.И. Колюшина, В .Я. Любовного, И.И. Овчинникова, Г.Б. Поляка, К.Ф. Шеремета и других ученых.

Особо стоит вопрос об анализе правовой основы местного самоуправления и системности его правового регулирования6.

Большое внимание в научной литературе уделено вопросу об общих принципах местного самоуправления в научной и учебной литературе уделено7. Так, К.Ф. Шеремет предлагает весьма разветвленную систему общих принципов местного самоуправления, подразделяя их на десять групп. Их численность и формулировки могут варьировать в зависимости от целей о исследования и других обстоятельств Думается, однако, что в целях укрепления единообразного подхода к пониманию сущности местного самоуправления необходимо определение некой оптимальной системы общих принципов местного самоуправления, базирующейся на положениях Конституции РФ и новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

6См.: Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // "Журнал российского права". 2002 г. N 4

Подробный анализ различных точек зрения по поводу содержания и видов общих принципов местного самоуправления осуществлен К.Ф. Шереметом. См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М., 1998. С.38-55.

8 См.: Там же. С.49-54.

Однако в названных исследованиях отсутствует общетеоретический подход к изучению экономических функций местного самоуправления, более того не признана их автономия.

Таким образом, абстрактность разработок указанного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования общетеоретической базы реформирования местного самоуправления определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании.

Аналитические выводы, сделанные автором в результате исследования, основаны на изучении работ ученого-философа Ю.Е Волкова, ученых в области истории государства и права В.В. Еремяна, Н. М. Карамзина, В. О. Ключевского, Н. И. Костомарова, JI. И. Лаптева, В. Н. Латкина, В. Н. Пешкова, Н. И. Лазаревского, Г. В. Носовского, А. Е. Преснякова. А. Г. Фоменко, М. В.Федорова; теории государства и права, конституционного, муниципального, гражданского права: В.С Афанасьева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, О.А, Блиновой, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Л.И. Загайнова, С. А. Зинченко, Н.И. Данилова, И.В. Караваевой, Г.В. Кашаниной, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, З.В. Лазарева, В.В. Маклакова, В.П. Мозолина, И Б. Новицкого .В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.С. Максимовой, Н.И. Матузова, Г.Н. Радько, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, В.И Фадеева; Е.С. Шугриной, и др., а также ученых-экономистов: Б.М Гринчеля, В.Н. Ивановой, А.Е. Когута, Т.Г. Морозовой, М.П. Побединой, Г.Б. Поляка, В.П. Шкредова и др.

В работе использован большой научный и практический материал полученный в результате анализа публикаций в периодической печати журналов, еженедельников, сборников.

Объект диссертационного исследования - правовое регулирование совокупности общественных отношений, возникающих, развивающихся и отмирающих в сфере экономической деятельности местного самоуправления, при решении вопросов собственности, бюджетного обеспечения, развития бизнеса, налогообложения.

Предмет диссертационного исследования - правовые нормы, содержащиеся в отечественном и международном праве, регулирующие деятельность местного самоуправления в экономической сфере.

Цель исследования - разработка конституционно-правового механизма регулирования экономической основы местного самоуправления, его составных частей и выявление юридического содержания этого механизма на современном этапе.

Для достижения указанной цели решаются следующие задачи:

- анализируется понятие экономической основы местного самоуправления; характеризуются конституционные основы регулирования экономической жизни местного самоуправления; рассматривается развитие федерального законодательства об экономических основах местного самоуправления;

- исследуется правовой статус муниципального имущества;

- изучается правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов;

- анализируются правовые способы обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов.

Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные специальные), в том числе комплексный, системный, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, логический, социологический, статистический и др.

Теоретическую базу исследования составляет литература по конституционному праву и общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, экономике, теории управления и др.

В исследовании использованы также работы отечественных и зарубежных экономистов в области изучения роли местного самоуправления в экономической сфере.

В качестве фактического материала использована статистическая информация по теме, данные отдельных исследовательских центров, положения ряда законов и подзаконных нормативных актов в области конституционного, муниципального, административного, финансового, гражданского, земельного и др. отраслей права, материалы периодической печати.

Нормативную базу диссертационного исследования составили:

- Конституция Российской Федерации 1993 года, а также конституции и уставы субъектов РФ;

- международно-правовые конвенции и другие нормативные акты, посвященные правам и обязанностям местного самоуправления;

- федеральные законы, регулирующие различные аспекты деятельности местного самоуправлении: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЭ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О муниципальной службе в Российской Федерации»; Федеральный закон от 25.09.1997 N 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу с 1 января 2009 года в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3); Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Два федеральных закона, обеспечивающих конституционные гарантии граждан на местное самоуправление: Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-Ф3 (ред. от 22.06.1998) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и Федеральный закон N 67-ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

- уставы муниципальных образований.

Особую и крайне важную группу источников составили постановления Конституционного Суда Российской Федерации, уточняющих полномочия местного самоуправления и разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления.

Научная новизна работы. Представленная работа впервые исследует конституционные и теоретико-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления. В работе предпринята попытка на основе теоретического и практического анализа раскрыть концепцию и содержание экономической основы местного самоуправления, определить ее место в системе других основ.

На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:

- В диссертации обосновывается вывод, что концепция создания местного самоуправления в современной России предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах, во-первых, максимального приближения местной власти к населению, во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения. Эта концепция воплощена в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором:

• сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

• разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;

• установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

• созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

• урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований.

- В диссертации охарактеризовано понятие и составные элементы системы местного самоуправления как совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых организационно-правовых форм, институтов, норм, с помощью которых обеспечивается решение вопросов местного значения.

В диссертации доказано, что за время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ (ред. от 07.05.2009)

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления.

- Доказывается, что при определении понятия «основы местного самоуправления» следует исходить из следующих позиций: во-первых, философского понимания категории «основа»: во-вторых, определения сфер общественных отношений, на которые воздействует местное самоуправление, в-третьих, выражения сущности местного самоуправления; в-четвертых, раскрытии его реальной роли Б решении основных вопросов общественного развития; в-пятых, определения законодательной базы, на основе которой должна осуществляться деятельность местного самоуправления.

- Дается авторское определение основ местного самоуправления. Они определяются как объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.

- Сформулировано понятие «экономическая основа» местного самоуправления, под которой понимается закрепленные в нормативных актах и объективно обусловленные направления деятельности местного самоуправления, которые подразумевают владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, а также объектами муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, обеспечение комплексного социально -экономического развития муниципального образования.

- Обосновывается необходимость правового закрепления способов управления муниципальной собственностью с указанием перечня вопросов, которые должны решаться непосредственно населением при определении судьбы наиболее важных объектов муниципальной собственности.

- Выделяются следующие способы управления муниципальной собственностью в зависимости от субъектного состава: 1) местным населением через участие в референдуме; 2) представительным органом муниципальной власти посредством принятия нормативных актов, определяющих порядок управления собственностью; 3) исполнительным органом местного самоуправления, осуществляющим непосредственное распоряжение объектами муниципальной собственности; 4) через муниципальные предприятия; 5) через иные хозяйствующие субъекты, являющиеся посредниками в управлении собственностью муниципальных образований.

Совершенствование правового инструментария в управлении муниципальной собственностью будет способствовать снижению издержек, связанных с некомпетентными и непрофессиональными в этой области решениями, большей согласованности во взаимодействии между государственными и муниципальными органами, ясности и открытости путей достижения высоких экономических результатов.

В диссертации делается вывод, что практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона, однако, выявила ряд правовых проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства.

В сфере разграничения вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти основной проблемой остается смешение компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района, что на практике нередко приводит к противостоянию поселений и районов.

В результате изменения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», возник перечень так называемых «прав», которые могут осуществляться за счет местных бюджетов. В результате происходит отступление от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и возникает необходимость расходования средств местных бюджетов не на решение вопросов местного значения, а на вопросы, составляющие предмет ведения государства.

В диссертации аргументируется положение, что нередко при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не создается механизма передачи соответствующих ресурсов. В результате происходит несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий; а поселения, обладающие необходимым потенциалом для исполнения государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах) уклоняются от этой обязанности.

Острой проблемой остается несбалансированность местных бюджетов. Значительное расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления (путем внесения дополнений как в текст базового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и в отраслевое законодательство) не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством.

Научная значимость исследования. Научная значимость исследования, прежде всего, определяется тем, что в нем раскрываются с позиций конституционного права и общей теории права и государства юридическая природа и содержание экономической природы местного самоуправления, проблемы ее правового регулирования. Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую и правовую разработку проблем становления института экономической и иных основ местного самоуправления в период продолжающегося реформирования экономических отношений и повышения статуса местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении следующих курсов:

Конституционное право Российской Федерации» при чтении темы «Конституционно-правовые основы местного самоуправления»;

Теория права и государства», при чтении тем: «Право в системе нормативного регулирования», «Источники права», «Государство, право и экономика»;

Муниципальное право», при чтении темы «Роль местного самоуправления в регулировании экономических отношений». «Функции органов местного самоуправления»;

Гражданское право», при чтении темы «Право муниципальной собственности» и др. Данные материалы могут использоваться также для совершенствования правового регулирования экономической деятельности местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора.

21

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Талалаев, Николай Викторович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Проведенный в диссертации анализ показывает необходимость дальнейшего оздоровления бюджетно-финансовой сферы местного самоуправления. Приоритеты работы в этом направлении могут быть определены следующим образом:

Сумируя многие предложения специалистов, Рабочая группа по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации на заседании Госсовета РФ в октябре 2002 года для оздоровления бюджетно-финансовой сферы местного самоуправления предложила следующий пакет изменений в этой области."

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе расширения собственной доходной базы и укрепления их самостоятельности. Реализация этой цели предполагает учет налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованность в его

99 См: Доклад Рабочей группы Государственного совета РФ по вопросам местного самоуправления «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития». — М, октябрь 2002 С. 42-46 наращивании, а также проявление на местах необходимой налоговой инициативы и повышение эффективности расходования бюджетных средств. Высокая степень самостоятельности местных бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета - неотъемлемые элементы процесса совершенствования межбюджетных отношений. При этом необходима выработка специальных процедур управления местными бюджетами, имеющими высокодотационный характер или признаки неплатежеспособности, включая создание временной финансовой администрации муниципального образования. Такие процедуры должны при этом соответствовать конституционным нормам, устанавливающим самостоятельность местного самоуправления.

Закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на постоянной основе. Минимально гарантированные для каждого муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов должны быть установлены непосредственно в Бюджетном кодексе. Субъект Федерации при наличии объективной возможности должен иметь возможность их повысить, а также установить нормативы по региональным налогам - также единые и долгосрочные. Дифференциацию нормативов и их изменение предлагается проводить только на уровне выше минимально гарантированного и только в рамках схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В перспективе целесообразно осуществить переход от нынешней системы расщепления федеральных налогов между бюджетами разных уровней к принципу «каждому бюджету свои налоги», а также обеспечить постепенное повышение удельного веса региональных и местных налогов.

Совершенствование механизма закрепления налогов на различных уровнях бюджетной системы. Налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией об их величине. При этом должно быть обеспечено соответствие доходных источников расходным полномочиям. Налоговый инструмент, предназначенный для осуществления определенной политики, должен быть предоставлен в распоряжение того уровня бюджетной системы, который проводит эту политику.

Обеспечение гарантий самостоятельности муниципальных образований в планировании и нормировании расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения. В том числе это относится к условиям и размерам оплаты труда муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений. Эти расходы должны финансироваться в пределах и за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Следует исключить принятие федеральными и региональными властями правовых актов, которые диктовали бы объем расходов на выполнение собственных полномочий местного самоуправления. Влияние федеральных властей или властей субъекта Федерации на бюджетную политику муниципалитетов возможно через предоставление долевых субсидий на условиях добровольного софинансирования. При этом расходы на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий должны полностью обеспечиваться субвенциями из федерального или регионального бюджета. Уровень государственной власти, предоставивший субвенции, вправе и обязан четко определить цели и порядок их расходования. Расходы обеих групп должны фиксироваться в реестре расходных обязательств, который должен вестись в каждом муниципальном образовании. Тем самым будет укреплена самостоятельность органов местного самоуправления в пределах сферы их ответственности, реализован принцип соответствия состава решаемых практических задач объемам наличных ресурсов, оптимизирована структура расходов местных бюджетов, обеспечено гибкое и оперативное удовлетворение потребностей населения.

Четкое выстраивание двухуровневой системы местных бюджетов. Должны быть определены и расходные обязательства и необходимые для их выполнения доходные источники как бюджета поселения, так и бюджета района. При этом для районов, представительные органы которых будут формироваться путем делегирования депутатов от поселений, целесообразно предусмотреть обязательное финансирование межмуниципальных функций за счет взносов из бюджетов поселений. Такой подход обеспечивает наиболее эффективное использование совместных ресурсов и прямую их увязку с предоставляемыми бюджетными услугами в интересах всего населения той или иной территории. В то же время важно сохранить и традиционный вариант финансирования межмуниципальных функций, предоставив выбор между ними субъекту Федерации. Практика покажет, какое решение лучше подходит тому или иному региону.

Выработка критериев и четких процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Целесообразно на федеральном уровне законодательно определить условия, в которых должны осуществляться эти процедуры, предусмотрев необходимую степень их вариативности, критерии выравнивания, учет налогового потенциала и бюджетной обеспеченности. В связи с огромными различиями местных условий непосредственное определение самих процедур в рамках, очерченных на федеральном уровне, должно быть поручено региональным органам государственной власти. Предлагается ввести две формы дотаций: дотации, распределяемые в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и дотации (либо заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов), распределяемые в равном объеме в расчете на одного жителя. Первый вид дотаций следует рассчитывать по методикам, утверждаемым субъектами Федерации (для муниципальных районов и городских округов) или муниципальными районами (для поселений). В Бюджетном кодексе должны быть установлены общие требования к таким методикам, гарантирующие их объективность и прозрачность, в частности, запрет на использование в расчетах фактических или прогнозируемых доходов и расходов местных бюджетов (аналогично тому, как это реализовано в федеральной методике расчета трансфертов). Распределение второго вида дотаций по подушевому принципу (в условиях неравномерного размещения налоговой базы) обеспечит перераспределение части налогов в пользу менее развитых территорий без увеличения различий в бюджетной обеспеченности. Еще одной составной частью механизма выравнивания бюджетной обеспеченности должен стать режим «отрицательных трансфертов». В том случае, если бюджетная обеспеченность муниципального образования в два и более раза превышает среднюю по региону, то часть этого превышения (рассчитанная по специальной формуле) должна быть перечислена в фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Это позволит закрепить на постоянной основе за местными бюджетами крупные доходные источники, не опасаясь «сверхобеспеченности» отдельных муниципальных образований со всеми вытекающими из нее негативными последствиями, как для регионального бюджета, так и для бюджета самого муниципального образования. Необходимо также создание системы постоянного мониторинга бюджетной обеспеченности в каждом регионе по единой методологии, определенной на федеральном уровне.

Закрепление обязательности казначейского исполнения местных бюджетов. При этом муниципальным образованиям должно быть предоставлено право выбора между созданием собственных казначейств и обслуживанием местных бюджетов в федеральном или региональном казначействе. Эта мера укрепит бюджетную дисциплину, обеспечит прозрачность и доступность для контроля бюджетных потоков, станет гарантией целевого расходования средств

Установление преимущественного порядка расходования бюджетных средств органов местного самоуправления на началах муниципального заказа. Муниципальный заказ должен превратиться из ограниченной технологии осуществления закупок для нужд органов местного самоуправления в идеологию формирования расходной части их бюджетов. Такой подход позволит точно определить бюджетные нужды, избавиться от неэффективной и устаревшей муниципальной инфраструктуры, ввести в практику функционирования местного самоуправления здоровые конкурентные начала, повысить качество предоставляемых населению услуг.

Поддержка инвестиционной активности на местном уровне. Необходимо создать условия для формирования и постоянного роста бюджетов развития муниципальных образований с целью кардинального совершенствования местной инфраструктуры, что позволит сократить текущие затраты на ее эксплуатацию. Одним из ключевых направлений использования бюджета развития должна быть муниципальная жилищная программа, включающая ипотечную составляющую.

Разработка и внедрение новых форм и концепций эффективного управления муниципальной собственностью и оптимизация муниципальной бюджетной сети на основе использования баланса казны муниципального образования. Поддержание в оптимальном состоянии муниципальной собственности - основное условие и гарантия эффективного предоставления населению бюджетных услуг. Необходимо также разработать механизмы более эффективного использования муниципальной собственности за счет комплексного учета ресурсной базы на основе разработки баланса муниципальной казны, гибкой арендной и тарифной политики, бизнес-планирования деятельности муниципальных унитарных предприятий, оптимизации бюджетной сети, устранения неоправданных административных барьеров, препятствующих предпринимательской активности на местном уровне. Баланс казны позволит сделать прозрачными не только прямые, но и косвенные, и альтернативные издержки по оказанию бюджетных услуг, что в свою очередь позволит обеспечить повышение качества и снижение неоправданных затрат и потерь при оказании бюджетных услуг.

Активизация государственной поддержки местного уровня власти.

Прежде всего, целесообразно подготовить направленное на реформирование местного самоуправления «законодательный пакет», включающий в себя помимо проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в «новой редакции», вытекающие из его положений проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в отраслевое законодательство, Налоговый и Бюджетный кодексы.100

Необходимо также проработать возможность возобновления действия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления с целью наращивания информационного, технологического, методического потенциала местного уровня власти, обмена наиболее продуктивным опытом, организации муниципальной статистики. С учетом необходимой реформы местного самоуправления в России, формирования соответствующего законодательного потенциала, нужно скорректировать разработанный Правительством Российской Федерации Перечень первоочередных мер по реализации государственной поддержки развития муниципальных образований, обратив особое внимание на обеспечение подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы.

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.

1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное

100

Там же движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований.

Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении — первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно — через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Талалаев, Николай Викторович, 2009 год

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 (ред. от 07.05.2009) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

2. Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (принят ГД ФС РФ 21.01.2009) // Собрание законодательства РФ, 16.02.2009, N 7. Ст. 776

3. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"// Собрание законодательства Российской Федерации от 13 апреля 1998 г., N 15, ст. 1695

4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (ред. от 18.07.2009) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 1999, № 42

5. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. (ред. от 05.04.2005) "О судебной системе Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ, 1997 № 1

6. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации от 3 мая 1999 г., N 18, ст. 2208

7. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 17.07.2009) "О муниципальной службе в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 07.02.2007)//Собрание законодательства РФ. 05.03.2007, N 10. Ст. 1152

8. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1993 г. N 52 ст. 5071

9. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. N 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. N 24, ст. 2741

10. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления"// Собрание законодательства Российской Федерации от 8 января 1996 г., N 2, ст. 121

11. Нормативные акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

12. Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 22.10.2008) "Устав города Москвы" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.07.2009)// "Ведомости Московской Думы", N 4, 1995

13. Закон Архангельской области от 25 февраля 1998 г. N 60-14-03 "О региональной научно-технической политике Архангельской области" // Волна. 1998. 24 марта.

14. Закон Архангельской области от 4 апреля 1996 г. N 40-22-03 "О государственной службе Архангельской области" (в ред. от 26 апреля 2006 г.) //Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1996. N 13.

15. Конституция Республики Бурятия // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003.

16. Конституция Республики Башкорстан // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003.

17. Конституция Республики Татарстан // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003.

18. Конституция Республики Карелия // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003.

19. Устав Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г.) // Волна. 2001. 3 апр.

20. Основной Закон (Устав) Кировской области // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003.

21. Устав Хабаровского края // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003.

22. Устав Красноярского края // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003.

23. Устав Смоленской области // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003.

24. Устав Конгресса муниципальных образований Российской Федерации: Принят на учредит, сес. 19 июня 1998 г. Изм. внесены Сес. Конгресса Решение № 03/У от 14 апр. 2000 г., № 06/УП от 18 янв. 2001 г., IX Сес. от 31 янв. 2002 г. -Оренбург,2002.

25. Комментарий к Письму Минфина России от 10.04.2009 N 03-0504-01/13 «Об отличиях в сроках уплаты по региональным и местным налогам у разных организаций» //"Нормативные акты для бухгалтера", 2009, N 10

26. Монографии и другие научные исследования

27. Абелинскас Э.Ю. Местная власть: от администрирования к самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление в России в контексте процессов модернизации. Сб. науч. тр.- Челябинск, 2002.

28. Абелинскас Э.Ю. Опыт развития местного самоуправления в России и странах Запада// Государственная власть и местное самоуправление в России в контексте процессов модернизации. Сб. науч. тр. -Челябинск, 2002.

29. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М.,1996

30. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.,1997

31. Актуальные проблемы конституционного законодательства. М.,1992

32. Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления /очерки/. М., 1998

33. Алпатов Ю. М. Организация местного самоуправления в городах федерального значения: диссертация . доктора юридических наук : 12.00.02- М.,2009

34. Амирбеков К.И. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления в Российской Федерации: конституционные аспекты. -М.,2002.

35. Антипьев А. Г. Захаров Н. Н, Шишигин А. В. Местное самоуправление социально-политический институт гражданского общества.- Пермь, 1999

36. Бабичев И.В. Что такое местное самоуправление с точки зрения права// Организация правовой работы в органах местного самоуправления . Сб. докл. участников науч.-практ. семинара-совещ., г. Оренбург, 2-3 марта 2001 г. Оренбург, 2002

37. Баглай М.В. Дорога к свободе. М.,1994;

38. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1999

39. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.,1996

40. Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М.1990

41. Белкин А. А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практки. Спб., 1995

42. Бесов П.А. О развитии муниципальной власти в условиях российских реформ // Реформы в России и проблемы управления-2002 :

43. Материалы 17-й Всерос. науч. конф. молодых ученых и студентов. -М., 2002. Вып. 2.

44. Богословский М.М. Земское самоуправление на русском севере в ХУ11 в тт. 1-2. М., 1909.

45. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. -М.,"НОРМА", 2008

46. Васильев A.A. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы // Власть и общество: история и современность. Материалы 2-й Всерос. науч.-практ. конф. Н.Новгород, 2002

47. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. тт. 1-4, СПб., 1909-1911.

48. Витте С.Ю. Самодержавие и земство СПб. 1908 (СПб. 1914).

49. Великие реформы в России. 1856-1874. М., 1992.

50. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов -на Дону, 1995

51. Воронова A.B. Местное самоуправление как институт социальной политики -Белгород, 2002

52. Вопросы администрирования местных налогов в регионе //Российский налоговый курьер", 2009, N 13-14

53. Гаврин A.C. Традиции местного самоуправления и его специфика в России/ // Регион как объект управления: реальность, тенденции, прогнозы. -Тюмень, 2001.

54. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864. М., 1957.

55. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России М., 1990

56. Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра 1 до Екатерины 11. т. 1-2,М.-Л., 1913-1941

57. Градовский А.Д. История местного управления в России. Соч., т. П.Спб., 1904.

58. Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине 11., М., 1909.

59. Государственное право Российской Федерации. Под редакцией Кутафина О.Е. М.,1993

60. Государственная власть и местное самоуправление в России в контексте процессов модернизации: Сб. науч. Тр. Отв. ред. Рязанов Н.М -Челябинск, 2002.

61. Гражданское общество: теория, история, современность / Отв. ред. Голенкова З.Т. М., 1999

62. Дитятин И.И. Устройство и управление городов в России, тт 1-2. СПб., 1875-1877

63. Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, Из-во Воронежского ун-та, 1996

64. Землюков С.В. Проблемы ответственности различных уровней публичной власти в Российской Федерации // Реформа власти в России: состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. семинара, г. Барнаул, 22-23 нояб. 2000 г. Барнаул, 2001.

65. Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление-М.,2001

66. Затулина Т.Н Налоговый федерализм и местное самоуправление: постановка проблемы// "Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 12

67. Затулина Т.Н. К вопросу о проблемах местного самоуправления в области налогов и сборов в Российской Федерации//"Административное и муниципальное право", 2008, N 4

68. Еремян В.В. Местное самоуправление и муниципальное управление в Латинской Америке. М.,1999

69. Еремян В.В. Федотов М.В. История местного самоуправления в России ( XI1- начало XX в). М.1999

70. Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. М.,2003

71. Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960; его же. История государственных учреждений дореволюционной России. 3-е изд. М., 1983

72. Игонина JI.JI. Финансовая политика местных органов власти: инструменты и ограничения/ JI.JI. Игонина // От Сциллы к Харибде. Актуальный опыт России. -М.; Волгоград, 2002. Том 2.

73. Кизеветтер A.A. Городское положение Екатерины 11. М., 1909.

74. Коркунов П.М. Русское государственное право, изд. 1-е. тт. 1-2, СПб., 1891

75. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран: Материалы ежегодной конф., г.Москва, 15-17 марта 2001 г./ Под ред. Авакьяна С.А. М., 2001

76. Козлова Е.А., Кутафин O.E. Конституционное право России. М.,1998

77. Комаров С.А. Личность в политической системе российского общества ( политико-правовое исследование). Саранск, 1995

78. Комментарий к Федеральному закону "О национально-культурной автономии". М.,1997

79. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994

80. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. Бек,1996

81. Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях". М.,1996

82. Конституция. Закон. Подзаконные акты. М., 1994

83. Конституция и закон: стабильность и динамизм. М.,1998

84. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. Отв. ред. В.А.Четвернин. М.,1997

85. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. Под ред. Б.Н.Топорнина. М.,1997

86. Конституционный строй России. Вып. 1., М., 1992 , Вып.11. М.,1995

87. Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992-1996. М., 1997

88. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., Норма, 1998

89. Конституционное право. Отв. рд. А.Е.Козлов. М.,1996

90. Концепции развития российского законодательства. М.,1998

91. Краткий обзор деятельности, Всероссийского земского союза на Западном фронте 1915-1917 гг. М., 1918.

92. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995

93. Крылов Б.С. Михалева Н.С Новая Конституция современной России. М.,1994

94. Лапина И.А.Анализ качества законодательства субъектов Российской Федерации (на примере Архангельской области //"Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 10

95. Лазаревский H.H. Лекции по русскому государственному праву. Конституционное право. СПб., 1910.

96. Лахтин А. Н Экономические основы местного самоуправления и их формирование в рыночных условиях: диссертация . кандидата экономических наук : 08.00.0.1.- М., 2004

97. Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Дисс. докт. юрид. наук. М.Д 993

98. Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М.,Спарк, 1997

99. Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации //"Конституционное и муниципальное право", 2009, N 14 .

100. Магомедов К О. Гражданское общество и государство: теоретико-методологический аспект. М., 1998.

101. Мальцев Г.В.Социальная справедливость и право. М.,1977

102. Мироненко К.Н. Совет министров по указу 19 октября 1905 г. // Ученые записки ЛГУ. Серия юридическая. Вып. 1. JL, 1948.

103. Медведев С.М. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан /"Адвокат", 2009, N 8

104. Местное самоуправление в России: основы концепции и элементы // Азбука самодеятельности: социальные, исторические и правовые страницы: Информ.-метод. пособие. -Новосибирск, 2001. Вып. 4: Территориальное общественное самоуправление.

105. Митрохин С.С. Законодательство о местном самоуправлении: изменения, перспективы развития // Реформа власти в России: состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. семинара, г. Барнаул, 22-23 нояб. 2000 г. Барнаул, 2001.

106. Муниципальный мир в предчувствии перемен : По материалам "круглого стола"/ В. Мокрый, Р. Алтынбаев, Н. Корнеева и др. // Российская Федерация сегодня. 2002. - N 10.

107. Местное самоуправление в России: основы концепции и элементы // Азбука самодеятельности: социальные, исторические и правовые страницы: Информ.-метод. пособие. -Новосибирск, 2001. Вып. 4: Территориальное общественное самоуправление.

108. Местная власть: новые подходы и технологии: Сб. материалов семинара глав администраций городов и р-нов Респ. Башкортостан, 14-18 янв. 2002 г. -Уфа, 2002

109. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Монография. -Самара.: Изд-во Самарского научного центра РАН, 2003.

110. Мокрый B.C. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования. Монография. -Самара: ФГУП «Изд-во «Самарский Дом печати», 2003.

111. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история / Отв. ред.: Никифоров JI.B., Кузнецова Т.Е. М., 1996.

112. Мироненко К.Н. Совет министров по указу 19 октября 1905 г. // Ученые записки ЛГУ. Серия юридическая. Вып. 1. -JL, 1948.

113. Мрочек-Дроздовский П.Н Областное управление России ХУ111 в ч.1. -М,. 1876.

114. Местная власть: новые подходы и технологии : Сб. материалов семинара глав администраций городов и р-нов Респ. Башкортостан, 14-18 янв. 2002 г. -Уфа, 2002

115. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути, совершенствования: итоговый доклад. Ин-т современного развития М., Экон-Информ, 2009

116. Мрочек-Дроздовский П.Н Областное управление России ХУ111 в ч.1. М,.1876.

117. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история / Отв. ред.: Никифоров Л.В., Кузнецова Т.Е. М., 1996

118. Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в кон. XIX в начале XX вв . Спб. 1994.

119. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х гг. начале 90-х годов XIX в. Л., 1984

120. Негодуйко, А В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе: автореферат дис. . кандидата экономических наук : 08.00.05. Иркутск, 2008

121. Носов Н.Е Очерки истории местного управления Русского государства первой половины ХУ1 в. М., 1957

122. Новиков А. Записки земского начальника.- СПб., 1899.

123. Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в кон. XIX в начале XX вв . Спб. 1994.

124. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х гг. начале 90-х годов XIX в. Л., 1984.

125. Научно-практический комментарий Конституции Российской Федерации. Под. ред. Б.Н.Топорнина. М.,1997

126. Носов Н.Е Очерки истории местного управления Русского государства первой половины ХУ 1 в. М., 1957

127. Нормотворчество субъектов Российской Федерации. М.,Спарк,1998

128. Основные направления реформирования территориальной модели организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге. -СПб., 2001.

129. Особенности исчисления региональных и местных налогов в бюджетных учреждениях//"Советник бухгалтера бюджетной сферы", 2008, N 6

130. Организация правовой работы в органах местного самоуправления. Сб. докл. участников науч.-практ. семинара-совещ., г. Оренбург, 2-3 марта 2001 г -Оренбург, 2002

131. Проскурин А.Г. Налог на недвижимость как средство обеспечения решения вопросов местного значения// "Налоги" . 2007. N 5

132. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление- СПб., 1913.

133. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. Бутенко И.А. М., 2000

134. Перфильев А. М. Гражданское общество: Исторический обзор теорий М, 1999

135. Правовая реформа: концепции развития российского законодательства.- М.,1995

136. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации.-М.„ 1998

137. Проблемы конституционного развития России на современном этапе. Под редакцией С.А.Комарова.- Рязань, 1994

138. Прохорова В. В. Управление муниципальной собственностью: (Отечеств, и зарубеж. опыт) . Учеб. пособие. Краснодар : КубГТУ, 2003

139. Попов Ю.Е., Рыбаков В.А., Соловьев В.Н., Шуман A.B. Право муниципальной собственности (цивилистические и социальные аспекты): Монография М., "Юрист", 2009

140. Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Под ред. С.А.Авакьяна. М.,1998

141. Процессуальные особенности привлечения органов местного самоуправления к ответственности перед субъектами малого и среднего предпринимательства//"Адвокат", 2009, N 8

142. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. Бутенко И.А. М., 2000

143. Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Под ред. С.А.Авакьяна. М.,1998

144. Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М.,1995

145. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., Норма, 1998

146. Проблемы конституционного развития России на современном этапе. Под редакцией С.А.Комарова. Рязань, 1994

147. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995

148. Русская философия собственности. XVIII XX. СПб., 1993

149. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М.,1994

150. Рыбаков В.А. О системе собственности (Цивилистический очерк). М.: ИГ "Юрист", 2008

151. Самоуправление: теория и практика. М., 1991

152. Соломаткин A.C. Административно-территориальное устройство Российской Федерации. М.,Манускрипт, 1995

153. Социальная структура местного самоуправления капиталистической России (1861-1914) // ИЗ. М. 1982. Вып. 107.

154. Становление новой российской государственности: реальности и перспективы. Отв. ред. Г.Бурбулис. М.,1996

155. Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. М., 2007.

156. Тихомиров JI.A. Монархическая государственность. Спб., 1992

157. Теоретико-методологические основы совершенствования местного самоуправления и административная реформа. Российская акад. наук, Уральское отд-ние, Ин-т экономики, Пермский фил. Ханты-Мансийск. 2008

158. Умнова И.А.Устав области ( края): первый опыт. М., 1995

159. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.,1994

160. Федеративный договор. Документы. Комментарии. М.,1994

161. Федеральное конституционное право России. Основные источники. Сост. Б.А.Страшун. М.,1996

162. Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Науч.-практ. коммент. -М., 2002

163. Финансовые нарушения при реализации национального проекта//"Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение", 2009, N 9.

164. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.,1998

165. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М.,1994

166. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М.,Юристъ, 1998

167. Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995

168. Хмыз А. Н. Экономическое развитие предприятий местного производства в условиях самоуправления: автореферат дис. . кандидата экономических наук : 08.00.05.- М, 2006

169. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление СПб., 1913.

170. Пакшенкова С. В. Бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в крупных городах: на примере города Барнаула : автореферат дис. . кандидата экономических наук : 08.00.05. Барнаул, 2007

171. Чичерин Б.Н. Земство и московская городская дума. М., 1939; его же. Областные учреждения в России в ХУ1 в. М., 1890.

172. Яковлев Е.Ю. "Захват" государства в российских регионах и муниципалитетах. М, 2001.1. Иностранная литература

173. Youngman J.M., Maime J.H. An International Survey of Taxes on Land and Building. Dtventer Boston: Kluwer Law and Taxation Publishers, 1994

174. Property Appraisal and Assessment Administration / General editor J.K. Eckert. Chicago: International Association of Assessing Officers, 1990

175. Taxpayer Protection in the European Union. Editors Dirk Albregste, Henk van Arendonk. The Hague London - Boston: Kluwer Law International, 1998. 184 p. Paperback, ISBN: 904196684

176. Messere K.C. Tax Policy and OECD countries. Choices and Conflicts. Amsterdam, 1993.

177. Hanson, Philip.Local power and market reform in the former Soviet Union. Munich; Washington : RFE/RL research inst.: Radio free Europe/Radio liberty, inc., 1993