Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Омарова, Зухра Нартбиевна

• Омарова, Зухра Нартбиевна
• кандидат юридических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Омарова, Зухра Нартбиевна

Введение.3

Глава 1. Депутат в системе конституционно-правовых отношений представительства, обусловленных статусом Народного Собрания Республики Дагестан

§ 1. Народное Собрание - законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Дагестан.13

§ 2. Представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата депутата Народного Собрания.34

Глава 2. Организация работы депутата Народного Собрания

§ 1 .Осуществление депутатских функций на освобожденной и неосвобожденной основе.52

§ 2. Деятельность депутата в Народном Собрании.58

§ 3. Деятельность депутата среди населения.103

§ 4. Взаимосвязи депутатов с политическими партиями и другими институтами гражданского общества.107

Глава 3. Гарантии деятельности и иммунитет депутата Народного Собрания.119

§ 1. Организационные, материальные и социальные гарантии.126

§ 2. Парламентский иммунитет депутата Народного Собрания.143

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Депутат Народного Собрания Республики Дагестан: проблемы статуса и организации работы»

Актуальность темы исследования. В период распада Советского Союза как в России в целом, так и в субъектах Российской Федерации начался и до сих пор продолжается процесс формирования и развития институтов парламентаризма, законодательных органов власти, статуса их депутатов.

Имея много общего в становлении и функционировании представительных (законодательных) органов власти, практически все субъекты РФ, особенно республики, имеют свои особенности. Это относится и к Республике Дагестан (далее — также РД). Следует отметить, что в развитии институтов парламентаризма Республика Дагестан прошла довольно-таки нелегкий и противоречивый путь. В зависимости от того, как решался тот или иной вопрос формирования Народного Собрания РД, во многом зависело социальное самочувствие всего населения, безопасность как Дагестана, так и всего Юга Российской Федерации. Поэтому исследование становления институтов парламентаризма в Дагестане, статуса и организации работы депутата Народного Собрания является актуальной и перспективной научной проблемой.

Ее важность обусловлена еще и тем, что, с одной стороны, Республика Дагестан имеет большой социально-экономический и духовный потенциал для своего развития, а с другой — во всех сферах деятельности она является одним из самых депрессивных регионов страны, где широко распространены религиозно-политический экстремизм, коррупция во всех органах власти, высок процент протестного настроения населения. Более того, в последние годы в республике из-за экстремистской, террористической деятельности погибли большое количество работников правоохранительных органов, мирных граждан, да и самих экстремистов. Все они являются гражданами Дагестана и России.

Решение всех насущных проблем Дагестана невозможно без эффективно работающего законодательного (представительного) органа власти Республики Дагестан. Более того, от качества и адекватности реалиям времени принятых Народным Собранием РД законов зависит подлинное правовое развитие всей республики.

За последние годы в Дагестане неоднократно менялись «формулы» выборов депутатов, сущность самого депутатского мандата и т д. Все эти перемены остались непонятыми не только простому населению, но и большинству специалистов. Так, переход от мажоритарной к смешанной, а затем только к пропорциональной системе выборов, когда не ясно, как и откуда появляется в списках партий тот или иной кандидат, соответственно и будущий депутат, заставляет думать о легитимности выборов в условиях Дагестана. Это, в свою очередь, приводит к тому, что в Дагестане повсеместно, на уровне общественного сознания распространен и доминирует правовой нигилизм.

Таким образом, правовой анализ и оценка развития парламентаризма, места и роли депутата в системе конституционно-правовых отношений представительства, обусловленных статусом Народного Собрания Республики Дагестан, является актуальной научно-теоретической и практически значимой проблемой, требующей многостороннего анализа.

Степень научной разработанности проблемы.

Исследование проблем функционирования законодательных органов власти имеет давнюю историю. Широко известны классические работы Ш. JI. Монтескье, В.М. Гессена, Н.П. Дружинина, М.М. Ковалевского, С. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Дж.Ст. Милля, П. Новгородцева, К. Тахтарева, JI.A. Тихомирова, А. Эсмена, Б.Н.Чичерина.

Вопросы правового статуса депутата в отечественной истории были объектом исследования и пристального внимания таких ученых, как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, М.В. Варлен, С.В. Васильева, Н.В. Витрук, И.В. Гранкин, А.В. Зиновьев, JI.A. Нудненко, М.А. Краснов, В.Ф. Коток, Н.Т. Савенков, В.А. Сивов, А.В. Иванченко, 4

С.Д. Князев, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, В.В. Комарова, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, М.С. Матейкович, С.В. Нарутто, А.Е. Постников, И.В. Гранкин, В.А. Лебедев, Г.Д. Садовникова, Д.Л. Сурков, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.

Отдельные аспекты статуса и организации работы Народного Собрания Республики Дагестан, его депутатов освещались в трудах дагестанских ученых-правоведов, таких как З.А. Алиева, Ш.Б. Магомедов, Р. А. Ниматулаева, Д.Ш. Пирбудагова, Х.М. Шабанов и др., а также в политологической, социологической и публицистической литературе в связи с проблемами статуса органов государственной власти республики, модели парламента и его места в системе указанных органов, партийной составляющей общества в Дагестане, социального состава депутатов, организации выборов, коррупционных явлений и т.д. Соответствующие работы использованы в диссертации в качестве как научно-методологической базы, так и - в необходимых случаях - важного источника при оценке фактических отношений с участием депутатов и Народного Собрания РД.

Объектом исследования является депутат Народного Собрания— законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан.

Предмет исследования - представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата, организация работы и гарантии деятельности депутата Народного Собрания.

Цель диссертационной работы - исследование проблем статуса депутата в системе конституционно-правовых отношений представительства и организации работы, обусловленных местом законодательного (представительного) органа - Народного Собрания в системе разделения властей в Республике Дагестан.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

• исследовать особенности формирования, структуру и порядок работы Народного Собрания — законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан;

• изучить сущность представительной природы и организационно-правовых предпосылок мандата депутата Народного Собрания;

• провести анализ основных депутатских функций, выполняемых на освобожденной и неосвобожденной основе;

• изучить характер и формы деятельности депутата в Народном Собраниии;

• проанализировать особенности деятельности депутата среди населения;

• проследить и выявить характер взаимосвязей депутатов с политическими партиями и другими институтами гражданского общества;

• определить организационные, материальные и социальные гарантии, исследовать сущность и объем парламентского иммунитета депутата Народного Собрания.

Теоретико-методологические основы исследования составили общенаучные принципы историзма, объективности, конкретности, системности, всесторонности, классические и современные правовые, политологические, социологические, сравнительно-исторические, институциональные, структурно-функциональные концепции отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционно-правового развития законодательных (представительных) органов в целом, а также на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

Научная новизна диссертации заключается в том, что:

• исследуются актуальные проблемы статуса и организации работы депутата Народного Собрания Республики Дагестан — с использованием новейших материалов и практики;

• определяется место и роль депутата в системе конституционно-правовых отношений представительства, обусловленных статусом Народного Собрания РД;

• анализируются сущность, представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата депутата Народного Собрания РД;

• рассматриваются организационные проблемы, возникающие при выполнении депутатами своих должностных функций и обязанностей;

• исследуются взаимосвязи депутатов с различными институтами гражданского общества;

• проведен научный анализ гарантий деятельности и иммунитета депутата Народного Собрания на основе новейших норм федерального законодательства и развивающего их законодательства Республики Дагестан.

Наиболее существенные выводы, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту.

1. Главное предназначение Народного Собрания РД - обеспечение представительства народа, осуществление законодательной функции, активное участие в установлении начал политики республики и ее осуществлении, в управлении государственными делами, формировании ряда государственных органов. Помимо этого необходимо на практике реализовать полномочия парламентского контроля, оказывать содействие и помощь органам местного самоуправления.

2. При формировании Народного Собрания определяющим следует считать принцип - субъектом права должен быть весь многонациональный народ республики, а не национальности, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков. Однако при этом необходимо учитывать особенности этноконфессионального развития Дагестана и сохранять баланс коллективных интересов. Это связано с тем, что в республике все еще остра конкурентная борьба между этноклановыми 7 группами и, особенно, между финансово-промышленными группировками.

3. Характер взаимоотношений депутатов с избирателями, да и со всем населением определяется именно представительностью депутатского мандата. Вместе с тем в условиях выборов депутатов по партийным спискам следует развивать средства влияния гражданского общества как на депутатов, партийные фракции, так и в целом на парламент республики. В частности, в условиях Республики Дагестан, безотносительно к императивному мандату, но с учетом формирования гражданского общества и наличия объединений граждан, особенно по национальному или социальному признакам, вполне реально закрепить в законодательстве правило о том, что соответствующие заявления, декларации, резолюции таких объединений, как, впрочем, и собраний избирателей по месту их жительства могут быть приняты в период проведения выборов как своеобразные «наказы-пожелания» всему будущему Народному Собранию. Их своеобразная «императивность» состояла бы в том, что Народное Собрание не оставляет их без внимания, обязано после выборов тщательно проанализировать соответствующие предложения и суждения, либо принять необходимые меры, либо, во всяком случае, дать мотивированные ответы объединениям граждан. Для политического климата в республике это имело бы положительное значение.

4. Следует разрабатывать и научно обосновывать новые пути выражения представительной природы мандата депутата в условиях его избрания по партийному списку. Для Республики Дагестан можно в особенности выделить следующие аспекты:

- в условиях, когда депутат избран по партийному списку, но на определенной территории района или города, т.е. ему оказали доверие избиратели и они считают его своим представителем, депутат тоже должен рассматривать себя представителем избирателей не только всей республики, но и данного конкретного района, города;

- такого депутата надо юридически обязать встречаться со своими избирателями, давать им информацию, прежде всего, о своей деятельности, а также о деятельности Народного Собрания, и что важно - своей фракции и партии в Народном Собрании;

- в Законе Республики Дагестан от 13 июля 1995 г. №1 (в ред. 2006 г.) «О статусе депутата Народного Собрания Республики Дагестан»1 (далее -также Закон РД «О статусе депутата.»), а также в Регламенте Народного Собрания надо закрепить, что депутат, избранный по партийному списку от района, города, но не проживающий на данной территории или перешедший в Народное Собрание для работы на постоянной профессиональной основе, обязан какое-то время проводить на своей территории, выполнять там свои обязанности.

- в условиях научно-технического прогресса каждый депутат может (а еще лучше - должен) открыть свою страницу на сайте Народного Собрания или свой сайт в Интернете, известить избирателей района, города об этом, рассматривать все обращения к себе, о чем информировать избирателей на том же сайте;

- надо искать новые организационные формы влияния избирателей, населения на депутатов, избранных по партийным спискам от данной территории; в том числе допустимо создать объединения избирателей, которые могут стать одной из форм обеспечения связи депутатов Народного Собрания со своей территорией.

5. В республиканском законодательстве нет каких-либо критериев оценки деятельности депутата Народного Собрания, выполняющего свои функции в парламенте на профессиональной постоянной основе. Поэтому не понятно, как быть избирателям, комитетам Народного Собрания, если депутат недобросовестно выполняет свои обязанности. Следует установить в Законе РД «О статусе депутата. » общее правило о том, что через определенное время Народное Собрание вправе возвратиться к вопросу о

1 См.: Законодательные акты, принятые на 1-3 сессиях НС РД. 1996. состоянии работы депутатов на профессиональной постоянной основе в парламенте республики и о персональном составе депутатов, перешедших на работу в парламент. Более того, при необходимости надо иметь возможность проводить ротацию депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

6. В связи с введением выборов по партийным спискам в республиканском законодательстве ограничены права отдельных депутатов в пользу партийных фракций. В частности, теперь только фракции выдвигают кандидатов на руководящие посты в Народном Собрании, у депутатов такое право изъято. Думается, несмотря на партийный порядок выборов депутатов и вхождение затем каждого депутата в соответствующую фракцию, он не должен лишаться права на выдвижение кандидатуры на руководящий пост в парламенте. Во-первых, в Российской Федерации не установлено императивного мандата как полной зависимости депутата от своей политической партии. Во-вторых, фракция может выдвинуть кандидата на тот или иной пост, руководствуясь политическими, в том числе и коньюнктурными соображениями, а отнюдь по деловым качествам. В-третьих, не исключено, что депутат хотел бы видеть себя на соответствующем посту, однако не получает поддержки у фракции, но надеется на победу при общем голосовании. К тому же выдвижение - это ведь не избрание, окончательное решение остается за парламентом.

7. Необходимо перенять опыт палат Федерального Собрания Российской Федерации и расширить круг лиц, приглашаемых на «правительственный час» в Народном Собрании Республики Дагестан. Приглашение на такое мероприятие следовало бы распространить также на прокурора республики, представителей органов надзора в сферах экологии, охраны морских ресурсов, органов исполнительной власти в сфере охраны правопорядка, руководителей муниципальных образований и (или) глав местных администраций.

8. Гарантии депутатской деятельности достаточно полно отражены в федеральном и республиканском законодательстве. Но следовало бы предоставить депутатам больше прав на выступление в средствах массовой информации (СМИ). В этой части прав депутат нуждается в дополнительных гарантиях. В частности, говоря о государственных СМИ, необходимо уточнить, о каких СМИ идет речь. Они могут быть федеральными и региональными, с долевым участием соответствующих уровней. Депутат должен иметь право выступать во всех таких СМИ, независимо от их принадлежности. Более того, ему должно быть представлено право на выступление и в муниципальных СМИ на тех территориях, на которые приходится региональная часть партийного списка, куда был включен и соответственно избран данный депутат Народного Собрания.

Практическая значимость работы. Выводы, сделанные в диссертации, имеют практическое значение для разработки научно-обоснованной государственно-правовой политики в Республике Дагестан, в том числе в части развития ее законодательного органа власти. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке новых нормативных актов в данной области, совершенствовании деятельности Народного Собрания РД и его депутатов. Кроме того, положения диссертации могут служить выработке мер по повышению эффективности деятельности в целом органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, их депутатов. Они могут быть отражены в курсах конституционного права, муниципального права России, а также специальных курсах, посвященных проблемам парламентаризма и статуса депутатов представительных органов власти.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в научных публикациях автора. Высказанные в диссертации идеи были изложены автором на всероссийских и региональных научно-практических конференциях и «круглых столах», а также в лекциях студентам на факультете истории и права Дагестанского государственного педагогического университета.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав (восемь параграфов), заключения и списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.