Асимметричность федеративного устройства Российской Федерации: Политико-правовые аспекты тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Михайлов, Родион Владимирович

• Михайлов, Родион Владимирович
• кандидат политических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат политических наук Михайлов, Родион Владимирович

Введение.

I. Теоретико-методологические аспекты изучения асимметричной модели федеративного государства в современной специальной литературе.

II. Этапы становления новых федеративных отношений в Российской Федерации.

III. Конституционно-правовые основы асимметричности Российской Федерации.

IV. Асимметричность модели российского федерализма: механизмы реализации и пути преодоления.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Асимметричность федеративного устройства Российской Федерации: Политико-правовые аспекты»

Актуальность исследования.

Формирование новой системы отношений между федеральным центром и регионами является одной из основных проблем государственного строительства в Российской Федерации в последние годы. В ситуации жесткого экономического кризиса, политической нестабильности, наличия значительного деструктивного потенциала открытых и латентных межнациональных конфликтов, сепаратистских настроений политической элиты ряда субъектов Федерации, общего ослабления до предельно опасного уровня федеральных органов государственной власти нерешенность данной проблемы постоянно продуцирует угрозу распада российского государства.

В этих условиях Россия встала на путь реформирования принципов государственно-территориального устройства страны. Его суть состоит в развитии нового типа федеративных отношений, в корне отличающихся от тех, что существовали в РСФСР и СССР и были органично связаны с прежней моделью управления страной, которая декларативно была федеративной, но по сути являлась унитарной.

На федерализм, являющийся одним из базовых принципов государственного строительства в современной России, возлагаются функции сохранения единства страны, целостности ее территории при одновременном расширении прав и полномочий субъектов РФ; масштабной экономической децентрализации, которая является непременным условием развития рыночных отношений; становления местного самоуправления; децентрализации власти в разумных пределах, без нанесения ущерба для управляемости страной; самоидентификации и самоопределения народов в рамках Российской Федерации; защиты прав национальных меньшинств; соблюдения прав человека и гражданина.

Актуальность проблемы становления новых федеративных отношений в России значительно усиливается особенностью современного политического процесса России, заключающейся в существенном повышении роли регионов в сфере принятия политических решений на общенациональном уровне. Центр тяжести реформ как в политической, так и в экономической сфере заметно переместился с общефедерального уровня на уровень субъектов Федерации. Проявляется очевидная тенденция к политическому полицентризму, региональному обособлению, ренессансу региональной культурно-исторической самоидентификации, прямым экономическим обменам между регионами. На этом фоне значительно возросла роль региональных политических и административных элит.

Наряду с позитивными сторонами перечисленных процессов имеются и негативные. В настоящее время уровень дезинтеграции российского пространства достиг чрезвычайно высокой степени, за которой начинается распад государства. Политические реалии современной России часто демонстрируют отсутствие единства правового, экономического, социального, политического и даже социально-психологического пространства.

Как среди представителей политической элиты, так и в российском научном сообществе растет представление о масштабе угрозы, которую несет в себе нерешенность проблем, связанных с федеративным характером современной российской государственности. Поиски эффективной модели федеративных отношений, путей преодоления сложившихся политико-правовых противоречий активизируются сегодня и на самом высшем уровне, становятся объектом пристального внимания федеральных властей.

Наша позиция состоит в том, что проблематика российского федерализма в настоящее время перешла из плоскости направления реформирования государственного устройства РФ в плоскость сферы национальной безопасности. В конечном счете, от того, насколько удастся в ближайшее время сбалансировать федеративные отношения и построить в России реальный федерализм, зависит целостность Российской Федерации, возможность дальнейшего ее существования.

В числе главных аспектов общей проблематики российского федерализма выдвигается отдельная проблема, заключающаяся в асимметричном характере Российской Федерации. Асимметрия федеративного устройства является, по нашему мнению, одним из главнейших специфических свойств, отличающих Россию как федеративное государство от большинства других федераций. Без учета данной проблемы невозможно полноценное изучение всех прочих аспектов российского федерализма.

Между тем, вопросы асимметрии федеративных отношений в России зачастую не находят соответствующего отражения в работах отечественных исследователей или присутствуют в них лишь фрагментарно. Очевиден существенный пробел в исследованиях по данному вопросу, в результате чего приходится констатировать недостаточность методологической базы изучения всего комплекса проблем, связанных с российским федерализмом.

Наша же позиция состоит в том, что асимметричность российского федерализма является главным фактором, дестабилизирующим федеративные отношения в стране, угрожающим целостности России. Конституционно-правовое неравноправие субъектов Федерации и неравенство объема их прав и полномочий означает серьезное нарушение конституционных норм и принципов Российской Федерации.

Установившаяся в России диспропорция федеративных отношений ведет к нарушению баланса и равновесия Федерации. Подобная ситуация заставляет другие регионы добиваться выравнивания своего положения, стремиться к приобретению тех же льгот, какими обладают "особые" субъекты Федерации. Это, в свою очередь, провоцирует дальнейшее нарушение федерального законодательства, углубление противоречий между российской и региональными политико-правовыми системами.

В конечном счете асимметрия Российской Федерации ведет к нарастанию напряженности в рамках федеративного устройства государства, противостоянию между российскими регионами, а также между субъектами

Федерации и федеральным центром, провоцирует усиление дезинтеграци-онных тенденций российского пространства.

Степень разработанности темы.

В силу обозначенной роли проблематика федерализма в современной России привлекает внимание значительного числа исследователей, являющихся представителями самых разных научных дисциплин.

При этом в области исследований проблем федерализма сложилась определенная специализация. В частности, можно выделить разработки правовых проблем российского федерализма. Здесь особо выделяются работы таких ведущих в данной области специалистов как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, Л.Ф. Болтенкова, С.Е. Заславский, Д.Л. Златопольских, J1.M. Ка-рапетян, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, O.E. Кутафин, С.Н. Кухтик, H.A. Михалева, Ф.Х. Мухаметшин, И.А. Побережная, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Т.А. Теребилина, Т.П. Титова, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А. Ум-нова, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай и многие другие.

К отдельной категории можно отнести работы, посвященные изучению зарубежного опыта федеративных государств. Особого внимания заслуживают исследования Г.В. Александренко, Б.А. Богомолова, И.М. Вайля,

B.И. Васильева, О.Н. Волкова, И.В. Данилевича, Г.В. Казанской, Д.А. Ко-вачева, Н.Ю. Козловой, В.И. Лафитского, С.А. Ливанского, E.H. Мощел-кова, Е.И. Павличука, В.Е. Шило, Ю.А. Юдина и многих других.

Вопросы бюджетного федерализма и экономических аспектов федеративных отношений находят свое отражение в работах Е.М. Бухвальда,

C.Д. Валентея, В.Н. Горегляда, A.M. Лаврова, Л.Н. Лыковой, Ю.М. Лю-бимцева, C.B. Пирогова, И.В. Подпориной и многих других.

Преимущественно политологическим аспектам федеративных отношений посвящены труды А.Н. Аринина, Д.В. Бадовского, В.Ф. Грызлова, М.Н. Губогло, В.И. Коваленко, Г.И. Королевой-Конопляной, А.П. Кочеткова, A.C. Кузьмина, В.Н. Лысенко, Б.И. Макаренко, С.А. Маркова, С.С. Митрохина, В.Б. Пастухова, Н.П. Петрова, В.Н. Рыжкова, A.B. Рябова, A.M. Салмина, Л.В. Смирнягина, С. Солника, А.П. Сычева, Р.Ф. Туровского, P.C. Хаки-мова, А.Ю. Шутова и других.

В тоже время, несмотря на значимость проблемы асимметричности Российской Федерации специальных комплексных исследований собственно по этой тематике не проводилось. Исследование отдельных ее аспектов осуществлялось лишь в рамках раскрытия других общих вопросов российских федеративных отношений, в частности в работах Л.Ф. Болтенковой, JI.M. Карапетяна, С.Н. Кухтик, В.Н. Лысенко, С. Солника, Т.П. Титовой, В.А. Туманова, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина, P.C. Хакимова, В.Е. Чир-кина. При этом акцент в исследованиях этих авторов делался преимущественно на правовые стороны проблемы, хотя в этой связи предпринимались и попытки определить природу асимметричных федераций в целом, классифицировать их, наметить подходы к изучению асимметричности Российской Федерации.

Теоретические же и методологические аспекты проблемы разработаны еще в недостаточной степени. Вследствие этого продолжает сохраняться неопределенность категориально-понятийного аппарата в исследованиях проблем асимметрии (за исключением, быть может, публикаций И.А. Умновой и М.Х. Фарукшина), отсутствует комплексный политологический анализ асимметричности Российской Федерации, системное изучение правовых основ конституционно-правового неравенства и неравноправия субъектов РФ.

Следует отметить, что проблематика асимметричного федерализма рассматривается и в западной политической науке. Однако здесь она находится на периферии федеративных исследований. Дело в том, что в мире существует весьма незначительное число федераций, в которых реализована асимметричная модель.

Среди существующих асимметричных федеративных государств конституционно-правовое неравенство их субъектов заключается обычно в особом статусе одного из субъектов, вытекающим из культурно -исторических или этнических его особенностей, что далеко от российской модели, предусматривающей иерархию субъектов федерации и наличие целого класса регионов, обладающих привилегированным положением. В этом смысле все рассуждения о применимости зарубежного опыта федерализма, столь тщательно изучаемого в отечественной науке, возможны лишь после детального изучения и осмысления теоретических, методологических и практических аспектов асимметричной модели российского федерализма.

Тем ни менее среди западных исследователей в области асимметричной модели федерализма можно отметить работы таких авторов, как Дж. Боуз, А. Муллинз, К. Саундерз, Д. Смайли, С. Солник, Р. Стивене, Ч. Тарл-тон, М. Фенкел и др.

Цель и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования является комплексный политологический и политико-правовой анализ асимметричной модели федеративного устройства современной России.

Достижение данной цели предполагает постановку и решение следующих задач:

- критический анализ имеющегося в науке категориально-понятийного аппарата, теоретико-методологических оснований и подходов к осмыслению и оценке асимметричной модели федерализма в целом и ее российского варианта в частности, уточнение опорных дефиниций, определение собственных подходов к изучению асимметрии Российской Федерации;

- выделение этапов становления новых федеративных отношений в Российской Федерации, определение их содержания и сущностных характеристик с точки зрения эволюции асимметричной модели российского федерализма;

- комплексный анализ основных федеральных и региональных нормативно-правовых актов, которые устанавливают и закрепляют асимметричный характер российского федерализма;

- выявление причин и механизмов реализации в России асимметричной модели федерализма, влияния и воздействия асимметричной модели федеративных отношений в Российской Федерации на характер и перспективы российской государственности;

- выработка концептуальных рекомендаций по преодолению негативных аспектов асимметрии российского федерализма.

Хронологические рамки исследования.

Учитывая рамки диссертационного исследования, автор ограничивает свою работу анализом эволюции асимметричной модели российского федерализма в новейшей политической истории России. В соответствии с устоявшимся в политической науке содержанием термина "новые федеративные отношения", они, равно как и становление нового российского федерализма, охватывают период от провозглашения Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации 12 июня 1990 года до настоящего момента.

Научная новизна исследования.

Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить сложившийся в отечественной науке пробел в изучении асимметричного характера Российской Федерации - одной из главных особенностей российского федерализма, отличающей его от других существующих моделей федеративных отношений.

В работе обобщены и проанализированы теоретико-методологические подходы к изучению асимметричных моделей федерализма вообще и асимметричности федеративного устройства России в частности. Проанализирован понятийно-категориальный аппарат исследований в данной области. Автор предлагает собственные определения основных понятий.

Осуществлен критический анализ имеющейся в отечественной науке периодизации процесса становления федерализма в современной России. В диссертационной работе предложена авторская модель выделения этапов новых федеративных отношений.

Впервые предпринят комплексный политико-правовой анализ основных федеральных и региональных нормативно-правовых актов (Федеративного договора, Конституции Российской Федерации, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, конституций и уставов субъектов РФ) с точки зрения тех их положений, которые способствуют утверждению асимметричного характера российского федерализма.

Определены причины и механизмы установления асимметричности федеративного устройства Российской Федерации.

В работе сформулированы рекомендации концептуального плана по выработке средств для корректировки федеративного строительства в Российской Федерации, компенсации негативных последствий ее асимметричности, выработке стратегии по совершенствованию российских федеративных отношений.

Положения выносимые на защиту.

1. Исходной посылкой диссертационной работы является положение о том, что асимметричность Российской Федерации, конституционно -правовое неравенство и неравноправие ее субъектов напрямую угрожает целостности и единству России. Дальнейшая реализация асимметричной модели федерализма провоцирует в конечном счете распад российского государства. Проблема преодоления асимметрии РФ, таким образом, переходит в плоскость одного из основных вопросов национальной безопасности государства.

Утверждение принципов этнофедерализма (выделения субъектов федерации по этническому признаку) и асимметричности федеративных отношений (наделения субъектов Федерации различным конституционно-правовым статусом и объемом прав и полномочий) являются главными дестабилизирующими факторами государственно-территориального устройства любой федерации.

2. Эволюция российского федерализма, раскрытая в анализе этапов становления новых федеративных отношений, дает основание констатировать противоречивость этого процесса, заключающегося в перманентной борьбе симметричной и асимметричной модели федеративного устройства. Приобретение особого статуса и привилегий одними регионами провоцирует региональные элиты других на соответствующие действия в стремлении сбалансировать объем прав и полномочий всех субъектов РФ. Огромный потенциал и политическая воля краев и областей к выравниванию конституционно-правового статуса и объема полномочий субъектов Федерации должны быть реализованы в качестве официальной политики федерального центра.

3. Асимметричность Российской Федерации следует из основополагающих нормативно-правовых актов, образующих правовую базу федеративного устройства России. Комплексный политико-правовой анализ демонстрирует противоречивость законодательства федерального и регионального уровня в области федеративных отношений, что углубляет асимметричность Российской Федерации, способствует усилению неравенства субъектов РФ. Отсутствие единого правового поля ставит под сомнение обоснованность конституционных норм Российской Федерации. В политическом отношении это способствует дальнейшей дезинтеграции России.

4. Региональный и национальный сепаратизм, получивший свое развитие в период "парада суверенитетов", в настоящее время вступает в противоречие с целесообразностью использования преимуществ единого общероссийского рынка. Осознание этого факта региональной элитой дает возможность формировать новую федеральную политику, исходя из необходимости сочетания дальнейшего раскрытия потенциала российских регионов и восстановления в необходимых для эффективного государственного управления объемах исполнительной вертикали власти, что позволит укрепить единство политического пространства в стране. Основной задачей современного этапа развития федеративных отношений в России должно стать постепенное преодоление асимметричности Федерации путем частичной рецентрализации системы государственного управления, включающей финансовые рычаги воздействия, усиление правового контроля федеральных органов власти, разработки механизмов реализации решений федеральных судебных органов и, в частности, Конституционного Суда РФ, создание института федерального вмешательства в дела субъекта Федерации.

5. Ближайшей перспективой должна стать политика симметритизации федеративных отношений, то есть поэтапного устранения конституционно-правового неравенства субъектов РФ, ликвидации причин политического противостояния между субъектами федеративных отношений. В качестве долгосрочной перспективы укрепления единых федеративных начал российской государственности выступает преодоление разностатусности субъектов РФ и переход к территориальному принципу их формирования. Россия может эффективно развиваться только на основе конституционного принципа равноправия регионов.

Теоретико-методологическое основание исследования.

Проблематика асимметричной федерации в принципе может быть раскрыта только на стыке политических наук и конституционного права.

Реализация поставленных целей и задач обусловила использование системного подхода. Автор опирался на принципы и методы структурализма, используя структурно-функциональный подход, а также принципы конкретно-исторического и сравнительного анализа.

Существующая асимметрия федеративного устройства России раскрыта на основе политико-правового анализа норм и положений Федеративного договора, Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Федерации, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также политологического анализа специфики федеративных отношений в рамках современного политического процесса России. В диссертации использованы работы отечественных и зарубежных специалистов.

Практическая значимость.

Материалы в области исследования российского федерализма, анализ природы, характера и эволюции федеративных отношений в России, равно как и общие выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе на гуманитарных факультетах вузов России (в частности, в рамках преподавания курса "Политическая регионалистика", а также при разработке соответствующих спецкурсов), в проведении дальнейших научных исследований, в ходе законотворческой деятельности и в реальной политической практике федеральных органов власти.

I. Теоретико-методологические аспекты изучения асимметричной модели федеративного государства в современной специальной литературе

Современный федерализм охватывает самые разные аспекты общественной деятельности - политические, правовые, экономические, финансовые, культурные, международные, этнические и др. Существует значительное множество трактовок и интерпретаций различных понятий, относящихся к проблематике федерализма, что объясняется многомерностью самого явления, а также тем, что оно изучается представителями различных научных дисциплин.

Мы не ставим целью осуществить подробный анализ всех имеющихся определений и подходов в области исследований федерализма, ограничиваясь лишь теми из них, которые способствуют раскрытию целей и задач диссертационной работы. Представляется, что анализ всего многообразия имеющихся подходов и определений, относящихся к сфере федерализма, является отдельным и самостоятельным научным исследованием. Поэтому целью данного раздела является лишь уточнение категориально-понятийного аппарата диссертационного исследования, инвентаризация имеющихся подходов к изучению асимметричной модели федеративного государства. На основе такого рода исследования нами предложена собственная модель исследования проблемы асимметрии российского федерализма.

Классик исследований в области федерализма директор Центра федеративных исследований Темплского университета США профессор Дэниэл Элазар, отмечает, что в основе всех недоразумений и неясностей в понимании проблемы федерализма находятся шесть причин. Они сводятся к следующему: 1) федерализм одновременно относится к структуре и функционированию государственной власти; 2) содействует сохранению как единства, так и разнообразия; 3) выступает в одно и то же время как политическое, так и социальное явление; 4) связан как с определенными целями, так и средствами их достижения; 5) эти цели могут быть как ограниченными, так и глобальными; 6) существует несколько моделей политической организации, которые с полным правом причисляются к федерации1.

Таким образом, даже самые авторитетные специалисты как в отечественной, так и в зарубежной науке не могут прийти к консенсусу в понимании данного явления, а также определения таких базовых в этой области исследования понятий как "федерализм", "федерация", "федеративное государство", "федеративные отношения" .

В широком смысле федерализм рассматривается применительно ко о всем сферам общественных отношений . В узком смысле федерализм относится к системе государственного устройства, являясь его формой. При этом под формой государственного устройства понимают административно-территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами власти4. Исходя из целей и задач работы мы будем придерживаться второго подхода.

В рамках более узкой, специальной интерпретации федерализм, в самом общем виде, рассматривается как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства. Однако даже в таком контексте федерализм интерпретируется по-разному. Например, федера

1 "Современные буржуазные концепции федерализма. Обзор". М.: ИНИОН АН СССР, 1982. С. 18.

2 Подробнее о множестве трактовок, определений и т.д. см.: Шило В.Е. "Современный федерализм в контексте международных отношений" // США - экономика, политика, идеология, 1998, №4; "Современные буржуазные концепции федерализма. Обзор". М.: ИНИОН АН СССР, 1982; Козлова Н.Ю. "Буржуазные учения о федерализме 18-19 веков", М.: Наука, 1988.

3 Ярким представителем такого подхода является председатель Европейской федералистской партии Франции Г. Эро. Он ввел специальное понятие "социентального федерализма", с помощью которого стремился расширить рамки практического приложения принципов федерализма и перенести акцент с политического. федерализма, относящегося "исключительно к политико-административным структурам общества", на так называемый социентальный (societal) федерализм, охватывающий "всю сферу публичной жизни в целом" (См.: "Современный буржуазный федерализм", М., 1978). Другим ярким примером подобного подхода является следующее определение: "Федерализм - это не просто форма государственного управления, это метод разрешения проблем, образ жизни", принадлежащее известному исследователю Винсенту Острому (Остром В. "Смысл американского федерализма", М., 1995.). лизм может пониматься и как совокупность принципов государственного устройства, и как режим государственного управления. Кроме того, под федерализмом часто подразумевается также форма государственности и даже своего рода идеология. В последнем случае федерализм трактуется, например, как "политико-правовая идея достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами"5.

С точки зрения отечественного исследователя в этой области И.А. Умновой федерализм как принцип государственного устройства "воплощает в себе способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне", в то время как федерализм как режим и форма государственного устройства "определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве" .

Федерализм рассматривается также как структурно-организационный принцип, способ организации власти в сложнопостроенных государствах, многоуровневая система, основными признаками которой являются целосту ность, единство и многообразие .

В целом мы видим, что существует множество подходов к определению основных терминов, входящих в категориально-понятийный аппарат проблематики федерализма. Нам представляется наиболее адекватным следующее определение термина "федерализм", разработанное заведующим сектором проблем федерализма Института США и Канады РАН В.Е. Шило: "в наиболее общем, агрегированном виде под федерализмом следует понимать сложную, многогранную совокупность отношений, которая возникает и развивается на основе и в рамках политически согласованных и четко

4 См.: "Общая теория государства и права" под редакцией В.В. Лазарева, М., 1994. С. 262.

5 "Современный буржуазный федерализм", М., 1978.

6 Умнова И.А. "Конституционные основы современного Российского Федерализма", М., 1998. С. 13.

7 Титова Т.П. "Асимметричность конституционной модели российского федерализма" // Российская Федерация и ее субъекты: проблема гармонизации отношений. М., 1998. С. 26 юридически закрепленных федеративных (или другого рода союзных) государственных или международных структур"8.

Исходя из целей и задач диссертационного исследования, а также применительно к специфике развития российского федерализма, мы предлагаем собственное определение понятия федерализм, которое строится на базе вышеприведенной трактовки. Федерализм в данной работе понимается как сложная, многогранная совокупность отношений, которая возникает и развивается на основе и в рамках политически очерченных и четко юридически закрепленных федеративных государственных структур.

Таким образом, в отличие от базового определения, в контексте предлагаемого диссертационного исследования федерализм рассматривается только применительно к государствам. Федерализм в его внешнем измерении, как способ и принцип объединения различных международных структур, образования союза государств в данном контексте не рассматривается.

В тоже время, российская (да и не только) практика федеративных отношений демонстрирует, что государственные структуры, в рамках которых функционирует федерализм, не обязательно могут быть политически согласованными. Это касается не только государств, в которых реализованы принципы федеративного устройства. Специфика положения Чечни в Российской Федерации, а также ряда территорий в других федеративных и не только федеративных государств, демонстрируют такую возможность (например, Страна Басков в Испании, Корсика во Франции, Ольстер в Великобритании, Абхазия в Грузии, Приднестровье в Молдове, и т.д.).

Значительная неопределенность существует и в отношении понятия "федеративные отношения". Чаще всего отечественные исследователи обходят стороной определение данного термина. Те редкие случаи, когда исследователи пытаются определить термин и раскрыть содержание федеративных отношений, сводятся обычно либо к максимально широкой трактов

8 Шило В.Е. "Современный федерализм в контексте международных отношений" // США - экономика, политика, идеология, 1998, № 4. С. 44. ке данного понятия, рассматривающей его как часть общественных отношений, либо к сугубо юридическому аспекту вопроса, связанному с определением правосубъектности сторон, вступающих в данные отношения, исходной посылкой чему служит анализ соответствующих нормативно-правовых актов.

Примером первого подхода может служить концепция известного исследователя проблем федерализма В.Н. Лысенко, который приходит к выводу, что "федеративные отношения - это отношения по поводу реализации важнейших интересов личности, социальных, этнических, территориальных и иных общностей людей посредством федеративного государства, политической системы федеративного типа в целом"9. В качестве субъектов федеративных отношений в России, согласно концепции В.Н. Лысенко, выступают народ Российской Федерации, социальные группы и слои, нации и этю нические группы, отдельные личности .

Представителем второго, "юридического", подхода является один из ведущих исследователей в области конституционного права И.А. Умнова. Исходя из ее трактовки федеративные отношения представляют собой комплекс конституционно-правовых отношений, возникающих между субъектами государственной власти в федеративном государстве. Принципиальной позицией в концепции И.А. Умновой является определение круга участников федеративных отношений. Определяя в качестве таковых субъектов органы государственной власти, И.А. Умнова дифференцирует федеративные отношения в Российской Федерации на два уровня.

К первому относятся отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. При этом исследователь исходит из того, что значительная доля норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеративных отношений.

9 Лысенко В.Н. "Развитие федеративных отношений в современной России", М., 1995. С. 13

10 Там же. С. 15.

В качестве второго уровня выступают отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. К таковым, согласно позиции И.А. Умновой, относятся народ Российской Федерации, народ субъекта Федерации, орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Соответственно в рамках второго уровня федеративными отношениями являются конституционно-правовые отношения, возникающие в различных комбинациях между перечисленными субъектами11.

Представляется, что оба приведенных подхода к пониманию федеративных отношении, то есть широкии подход, представленный В.Н. Лысенко, и "юридический" подход, разделяемый И.А. Умновой, не вполне состоятельны применительно к политологическому анализу специфики федеративных отношений в России. В частности, первый подход фиксирует слишком большой круг участников данных отношений, к числу которых можно отнести и различные общественные организации, и объединения, и даже всех индивидов, проживающих на территории Российской Федерации. "Юридический" же подход также вызывает определенные сомнения, с точки зрения политологического анализа, в виду фиксации такой достаточно неопределенной категории как "народ" в качестве участника федеративных отношений. Здесь представляется достаточно сложным определить интересы, действия, стратегию и т.д. народа в рамках федеративных отношений. Кроме того, в рамках данного подхода недостаточно точно очерчен и сам предмет федеративных отношений, на периферии исследования остается круг вопросов, связанный с политическим содержанием федеративных отношений.

Именно в силу обозначенных выше причин, применительно к политологическому анализу специфики российских федеративных отношений, мы предлагаем собственное определение понятия федеративные отношения. По

11 См.: Умнова И.А. "Конституционные основы современного Российского Федерализма", М., 1998. С. 49-51. нашему мнению, федеративные отношения - это отношения, возникающие относительно всего комплекса вопросов, связанного с приобретением, распределением, разграничением, осуществлением и взаимодействием во время реализации государственной власти в федеративном государстве. При этом в качестве субъектов федеративных отношений выступают федерация и ее субъекты в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, а также политические элиты, являющиеся носителями этой власти.

Таким образом, федеративные отношения выстраиваются:

1. между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации в рамках конституционно-правовых норм, регламентирующих данные отношения, по поводу реализации собственной компетенции и предметов ведения;

2. между федеральной и региональной политическими элитами, наделенными государственной властью, в режиме политического торга по поводу конечного распределения властных полномочий и прочих политических ресурсов.

В отечественной и зарубежной науке отсутствует единый подход в отношении трактовки понятий "федерация", "федеративное государство". Чаще всего определения базируются на этимологическом происхождении термина "федерация" от латинского слова 'Тоес1ега1ю", что означает "союз", "объединение". Соответственно, федерация, федеративное государство понимается как союзное государство, союз государств, объединение государств, органический союз нескольких государств, общее государство для нескольких государств, государство с неограниченным суверенитетом, сложносоставное государство, которое состоит из государств, сложное государство, состоящее из несуверенных государств, и т.д.12

12 Подробнее об этом см.: Козлова Н.Ю. "Буржуазные учения о федерализме 18-19 веков", М., 1988; Умно-ваИ.А. "Конституционные основы современного Российского Федерализма", М., 1998; "Современный буржуазный федерализм", М., 1978.

Однако мировой опыт знает как минимум два основных способа образования федеративных государств: путем объединения различных государственных образований, то есть "снизу", и путем децентрализации унитарных государств, то есть "сверху". Таким образом, выше приведенные определения зачастую являются недостаточными и неполными.

На наш взгляд в определении федеративного государства целесообразней исходить из его функциональных характеристик. Представляется наиболее приемлемым определение зарубежного классика исследований в области федерализма Уильяма Райкера: "федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из обоих уровней гарантирована автономия по крайней мере в одной сфере деятельности"13. Опираясь на данное положение мы считаем, что функциональной особенностью федеративного государства, отличающего его от прочих типов государственно-территориального устройства, является наличие двух уровней организации органов государственной власти, действие которых распространяется на одни и те же территорию и население, и которые обладают самостоятельными объемами полномочий и компетенций. Объемы полномочий и компетенций органов государственной власти различных уровней соответствующим образом законодательно закреплены, обычно в федеральной конституции и основном законе субъекта федерации.

В рамках исследований в области федерализма и политической регио-налистики часто употребляется также термин "регион". Существует чрезвычайно широкий спектр его толкования.

Регион чаще всего определяется в зависимости от территориальной общности, по отношению к которой он выделяется, например: как макро часть земного шара, выделенная по географическо-политическому признаку (Азиатско-тихоокеанский регион, Юго-восточная Азия, и т.д.); как крупная

13 Riker W.H. "Federalism: Origin, Operation, Significance". Boston, 1964. P. 11.

часть государства, обычно выделенная по географическо-экономическому признаку (Уральский регион, Северо-западный регион США); как вся совокупность периферийных территорий в государстве; как часть субъекта федерации; и т.д.

В рамках данной работы термин "регион" понимается исключительно в узком смысле как синоним термина "субъект федерации".

Учитывая богатый исторический опыт существования федераций, существует масса подходов к классификации федеративных государств, различающихся преимущественно основанием классификации. Наиболее распространенными являются следующие типологии федераций.

С точки зрения происхождения и образования федеративных государств принято различать договорные и конституционные федерации.

Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора или учредительного акта, который заключается между самостоятельными государствами, с целью образования единого государства, в котором они сохраняют часть своих прав в качестве субъектов Федерации. Таким образом, в данном случае федерация возникает в результате соглашения между участниками, то есть "снизу".

Конституционные федерации, в отличие от договорных, создаются "сверху", в результате соответствующих актов органов государственной власти. Обычно это происходит посредством принятия конституции, устанавливающей федеративное устройство, или соответствующих поправок к ней. В этом контексте выделяют также и федерации, основанные на автономии их субъектов.

Соответственно, на основании приведенных типов федеративных государств выделяют соответствующие модели федерализма, как правового режима разделения государственной власти по вертикали: делегированный и децентрализованный14. Делегированный федерализм отражает особен

14 См.: Умнова И.А. "Конституционные основания современного российского федерализма", М., 1998. С. 29 ность образования договорной федерации и состоит в том, что полномочия федеральных органов власти определяются соглашением государств, образующими федерацию. Децентрализованный тип федерализма присущ конституционным федерациям и заключается в том, что именно центральные органы власти предоставляют определенный объем государственной власти территориям, которые наделяются статусом субъектов федерации.

Ряд исследователей выделяют и промежуточный тип федераций, а именно конституционно-договорные и договорно-конституционные. При этом под договорно-конституционной федерацией подразумевается федеративное государство, учрежденное договором и конституцией, где приоритет с точки зрения юридического верховенства отдается договору. Это выражается в том, что положения договора не могут изменяться федеральной конституцией. Соответственно конституционно-договорным считается федеративное государство, учрежденное договором и конституцией, в котором приоритет, напротив, отдан федеральной конституции. Это выражается в том, что нормы договора действуют лишь в той мере, в какой они не противоречат положениям федеральной конституции.

Научные и политические дискуссии относительно промежуточных типов данной классификации - конституционно-договорной и договорно-конституционной федераций - являются наиболее актуальными именно для Российской Федерации. В зависимости от трактовки природы российского федерализма теми или иными акторами российского политического процесса, среди которых главными являются федеральная и региональные политические элиты, ими выстраиваются соответствующие политические стратегии в сфере федеративных отношений.

Другим критерием типологии федеративных государств является соотношение объема полномочий центральных и региональных органов государственной власти. В наиболее четком виде данный подход представлен в концепции профессора политических наук Колумбийского Университета

Стивена Солника. Исходя из обозначенного критерия он выводит два типа федеративного государства: централизованное и регионализированное. В централизованном федеративном государстве большинство функций выполняется федеральными властями, а в регионализированном - сфера компетенции федерального центра резко ограничена, а большинство властных полномочий принадлежит органам государственной власти субъектов федерации15.

Ряд исследователей выделяют договорные и конституционные федерации по способу разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации (что отличается от первого подхода, выделяющего договорные и конституционные федерации по способу образования). Согласно данной классификации конституционными являются те федеративные государства, в которых объем полномочий федерации и ее субъектов разграничивается преимущественно федеральной конституцией. Соответственно в договорных федерациях предметы ведения федерации и ее субъектов определяются системой договоров и соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти. Конституция же устанавливает предельно общую регламентацию данных договоров и соглашений.

Принципиальным отличием одного типа федерации от другого является тот факт, что в конституционных федерациях система разграничения предметов ведения и полномочий достаточно стабильна, устойчива и не подвергается пересмотру в течение длительного периода. В договорных федерациях данная система является динамичной и наиболее подверженной изменениям, поскольку договоры и соглашения пересматриваются через предусмотренные промежутки времени, в следствие чего, весомым факто

15 Стивен Солник "Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990-1005" - "Полис" № 6, 1995, С. 97. ром федеративных отношений становится политический вес федеральной и региональной политических элит в каждый конкретный исторический период.

Еще одна достаточно распространенная классификация федеративных государств строится на основе критерия образования субъекта федерации. Существует два принципа, на основе которых образуются субъекты федерации: национальный и территориальный. Соответственно, принято выделять этнофедерации, субъекты которых образуются по этническому признаку и территориальные федерации, субъекты которых выделяются по территориальному критерию.

В этнофедерациях используются принципы этнофедерализма, то есть субъект федерации, выделенный по национальному признаку, рассматривается в качестве своеобразной "родины" титульного этноса. В этом смысле сам факт образования этнофедерации является способом решения в государстве национального вопроса.

В федерациях, построенных по территориальному принципу, субъекты которых представляют собой исключительно территориальные образования, национальный вопрос решается другими способами, среди которых наибольшее распространение получила национально-культурная автономия, представляющая собой экстерриториальную форму самоорганизации этнических общностей для решения вопросов развития собственной культуры.

С точки зрения целей и задач диссертационного исследования, а также специфики российской модели федерализма, представляет наибольший интерес типологизация федеративных государств на симметричные и асимметричные федерации.

В рамках данной типологизации, как ни в одной другой, проявляется многообразие подходов к изучению такого политико-правового явления каким является федерализм. В отношении деления федераций на симметричные и асимметричные среди ученых-специалистов отсутствует не только единство мнений, но и какие-либо основы базового консенсуса в отношении понимания основных терминов. Не просматривается также и консолидированный подход к методологии соответствующих исследований.

Отсутствие согласованных позиций по данному вопросу, в свою очередь, не только в значительной мере усложняет изучение асимметричной модели федерализма, но затрудняет и саму классификацию подходов к данному явлению. В этой связи представляется необходимым подробно рассмотреть имеющиеся в отечественной науке подходы к изучению асимметричных федераций.

Уже упоминавшийся специалист в области конституционного права и федерализма И.А. Умнова считает, что в качестве критерия данной типоло-гизации должна выступать однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. С этих позиций исследователь выделяет три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный и симметричный с элементами асимметрии.

Под симметричными федерациями понимаются те федеративные государства, основу устройства которых составляют однородные по своей государственно-правовой природе и равные по статусу субъекты. При этом такие федерации признаются в качестве идеальных моделей федеративного устройства. Асимметричными автор определяет те федерации, конституции которых изначально закрепляют разнородность субъектов федерации по их государственно-правовой природе и статусу.

В отличие от большинства исследователей асимметричных федераций, И.А. Умнова выделяет третий подвид: симметричную модель федеративного государства с элементами асимметрии. Этим автор пытается разрешить принципиальный в данной области исследований вопрос: является ли федеративное государство асимметричным, если в его составе находятся федеральный округ, федеральные территории, ассоциированные государства и иные территориальные единицы, которые не имеют статус субъекта федерации.

Как будет показано далее данный вопрос решается в различных работах, посвященных асимметричной модели федерализма, по-разному.

Сама же И.А. Умнова считает, что поскольку вышеперечисленные территориальные единицы могут стать атрибутом любого государства, независимо от того, является ли оно унитарным или федеративным, то их появление в симметричном федеративном государстве означает наличие элементов асимметрии, не меняющих в целом общей симметричности федеративного устройства.

Рассматривая выделенные три категории федераций в качестве идеальных типов (в веберовском понимании данного понятия), И.А. Умнова считает, что наиболее распространенным типом современных федеративных государств является симметричная федерации с элементами асимметрии. Аргументом в данном случае является тот факт, что каждое федеративное государство столкнулось или может столкнуться с "объективными случаями асимметрии", к которым автор относит необходимость образования наряду с субъектами федерации таких территориальных единиц как федеральный округ в рамках столицы государства, федеральные территории, территории с особым статусом на переходный период, а также ассоциированные государства, примыкающие к федеративным государствам, и т.д.

В этом смысле И.А. Умнова отстаивает позицию, заключающуюся в том, что абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения не существует. В симметричных федерациях с элементами асимметрии все субъекты федерации признаются однородными по своей природе и статусу, но федеральная конституция может допускать из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса.

Принципиальной позицией в рамках данной концепции, отличающей ее от прочих подходов к рассматриваемому вопросу, является четкое разграничение, которое проводит И.А. Умнова, между асимметричными федерациями и асимметричными государствами. Асимметричность федерации подразумевает неравноправие территорий, признанных субъектами федерации. Асимметричность государства выражается в том, что наряду с субъектами федерации составной частью государства являются территории, наделенные другим статусом.

Анализируя сложившиеся в мировой практике варианты асимметрии, исследователь выделяет два вида асимметрии: ограниченную и абсолютную.

Ограниченная асимметрия выражается различиями в правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Абсолютная асимметрия состоит в наличии разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями.

Другой подход к изучению асимметричной модели федеративного государства продемонстрировал ведущий исследователь в области зарубежного федерализма В.Е. Чиркин.

Согласно его точки зрения асимметричным является федеративное государство, которое включает в своем составе разные части с неодинаковым правовым положением, то есть в составе федерации есть территории, яв

16 ляющиеся субъектами федерации, и таковыми не являющиеся . Однако, также как и И.А. Умнова, В.Е. Чиркин убежден в отсутствии абсолютно симметричных федераций. Согласно его концепции разделение федераций на симметричные и асимметричные не имеет абсолютного характера, а элементы асимметрии присутствуют в структуре любого федеративного государства.

В рамках данного подхода В.Е. Чиркин выделяет три разновидности современных асимметричных федераций.

Первая модель асимметричной федеративного государства характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации, которые равноправны, в ее

16 Чиркин В.Е. "Современное федеративное государство", М., 1997. С. 21. состав входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа (обычно это столичный округ), федеральные владения, а также ассоциированные государства. Характеристики такой модели во многом созвучны с тем, что И.А. Умнова выделяет в качестве симметричной федерации с элементами асимметрии.

В рамках данной модели неравенство заложено в структуре государства, поскольку одновременно существуют субъекты федерации, которые юридически на равных началах участвуют в федеральных делах, и несубъекты, права которых ограничены. Последние также являются составными частями государства, но имеют иные отношения с федеральными структурами и отличающуюся систему органов управления.

Вторая модель асимметричной федерации включает только субъекты федерации, в то время как другие территориальные образования в составе государства отсутствуют. Асимметрия же в данном случае заключается в существующих различиях между субъектами федерации. В качестве таковых рассматриваются, в первую очередь, различия в названиях субъектов федерации17. Надо полагать, что автор имеет ввиду не просто различия в названиях, но и те особенности конституционно-правового характера, которые следуют из разных наименований субъектов федерации.

В качестве третьей модели В.Е. Чиркин выделяет так называемую "скрытую асимметрию". По его мнению федеративное государство, в котором реализована модель "скрытой асимметрии", состоит только из однопо-рядковых субъектов федерации, имеющих одинаковые названия. Однако, при этом, они равны не во всех отношениях. В первую очередь, автор имеет ввиду различное представительство в "палате регионов" федерального парламента.

17 Там же. С. 23.

Очевидно, что вторая и третья модели асимметричных федераций по своей сути противоречат определению асимметричной федерации, которое предлагает В.Е. Чиркин, поскольку существенно выходят за его рамки.

Рассматривая все три выделенных модели асимметричных федераций, исследователь приходит к выводу, что асимметричные модели зачастую не имеют "чистых форм", и в каждом федеративном государстве так или иначе переплетены черты различные моделей.

Видный исследователь в области теоретических и практических аспектов федерализма Л.Ф. Болтенкова в свою очередь дает собственное толкование асимметричной модели федерализма. Согласно ее точки зрения, как государство, асимметричная федерация представляет собой такой тип федерации, внутреннее строение которой допускает и имеет разностатусные субъекты федерации18.

При этом Л.Ф. Болтенкова считает, что само по себе наличие разных типов субъектов федерации не обязательно должно влечь за собой асимметричность федеративного государства. В этом смысле главным представляется их статус, объем прав, полномочий, обязанностей перед федерацией. Правда исследователь оговаривается, что теоретически разнотипность и разностатусность могут и не следовать "одно за другим", но соблюсти это практически представляется невозможным.

Таким образом, разностатусность субъектов федерации является, по мнению Л.Ф. Болтенковой, главным признаком асимметричной федерации. Из него исследователь выводит и другие признаки, в частности - принцип неравноправия. В рамках приведенной концепции одно жестко увязывается с другим. Автор исходит из того, что равноправие предполагает понятие равностатусность, и наоборот. Исследователь утверждает, что неравноста-тусность приводит на практике к неравноправию, и наоборот - неравнопра

18 См. тезисы к докладу "Асимметричная федерация: понятие, проблемы" на круглом столе "Асимметричность федерации", проведенном в декабре 1996 года в Центре конституционных исследований Московского общественного научного фонда. вие влечет за собой неравностатусность. В качестве доказательства приводится следующий тезис: если у субъектов федерации равные права, то необходимость в разных статусах отсутствует. В свою очередь, если в структуре федеративного государства зафиксирован разный статус, то не имеет смысла говорить о равноправии.

Определение Л.Ф. Болтенковой близко по содержанию к трактовке энциклопедического словаря "Федерализм": "если внутреннее строение федерации допускает и имеет разностатусные субъекты, то такая федерация называется асимметричнои .

В свою очередь из анализа соответствующих разделов учебных пособий по общей теории государства и права можно сделать вывод о существовании в данной отрасли лишь попытки в самом общем виде подойти к определению характеристики асимметричной федерации: асимметричные федерации подразумевают "многоэтажность" и неравноправие субъектов федерации20. Более подробных определений или подходов к пониманию асимметричной модели федерализма подобные учебные пособия к сожалению не дают.

Исследователь экономических аспектов асимметрии российского федерализма Е.М. Бухвальд определяет симметричную модель федеративного государства как одноуровневую федерацию, соответственно асимметричную модель - как многоуровневую федерацию. При этом первая модель предполагает равный, универсальный статус для всех субъектов федерации и их равенство во взаимоотношениях между собой и с федеральным центром. В рамках второй модели - асимметричной - возможно существование в нескольких типов субъектов федерации с различным экономико-правовым статусом и особым характером взаимоотношений с федеральным центром21.

19 Энциклопедический словарь "Федерализм", М., 1997. С. 259.

20 См., например: "Общая теория права и государства" под редакцией академика В.В. Лазарева, M., 1994. С. 264.

21 Бухвальд Е.М. "От псевдосимметрии к асимметричной Федерации: экономические аспекты российской модели федерализма" // "Асимметричность Федерации", М., 1997. С. 128.

Свое определение асимметричной федерации дает бывший председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.А. Туманов. Согласно его позиции теория асимметричной федерации заключается в стремлении отдельных субъектов федерации к особому, суверенному статусу. При этом сама структура асимметричной федерации предполагает возможность неравенства субъектов федерации, а также особых отношений некоторых из них с самой федерацией, основанных не на общей конституции, а на отдельном договоре22.

Представляется, что подобная концепция В.А. Туманова напрямую следует из анализа специфики и исторического пути российской модели федеративных отношений. При этом автор исходит из того, что "равноправие субъектов федерации и прежде всего перед лицом федеральной власти" есть один из базовых принципов, выработанных в ходе развития общей концепции современного федерализма.

Один из наиболее видных отечественных исследователей асимметричной модели федерализма профессор Казанского Государственного Университета М.Х. Фарукшин, анализируя подходы к данному явлению в российской и зарубежной науке, считает, что в политической науке применительно к понятиям симметрии и асимметрии допускаются три вида ошибок методологического характера.

Первая из них заключается в том, что данные понятия применяются лишь для характеристики отношений "субъекты федерации - федеральный центр", то есть отношений вертикального плана, но не рассматриваются применительно к реальному положению самих субъектов федерации в их сопоставлении друг с другом, то есть в рамках горизонтального плана23.

22 См.: Туманов В.А. "Каким быть федеративному устройству России. Возможна ли "асимметричная федерация" (тезисы доклада)" // "Конституционное совещание" информационный бюллетень. №3, декабрь 1993 года. Издание Администрации Президента РФ. С. 36.

23 См.: Фарукшин М.Х. "Симметрия и асимметрия в федеративном государстве: сложный баланс" // "Социально-политические аспекты федерализма: модель Татарстана". Материалы международного семинара. Казань, 1998.

Сравнительное положение каждого субъекта федерации относительно иных субъектов является, в понимании исследователя, принципиальным моментом, базовым отношением, с учетом которого должны строиться взаимоотношения членов федерации и федерального центра. При этом автор концепции исходит из того, что если отсутствует симметрия в наиболее существенных чертах субъектов федерации, то ее не должно быть и в их отношениях с федеральными органами государственной власти. Из этого исследователь делает принципиальный методологический вывод о том, что понятия симметрии и асимметрии должны использоваться для обозначения положения субъектов федерации как по отношению друг к другу, так и по отношению к федеральному центру.

В качестве второй методологической ошибки исследований в области асимметричных федерации, М.Х. Фарукшин указывает сведение равенства субъектов федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром к равноправию указанных субъектов. Однако, ссылаясь на известный принцип: "равенство - это не только равные права, но и равные обязанности", исследователь считает, что равенство прав субъектов федерации должно напрямую увязываться с равенством их обязанностей.

Третья методологическая ошибка, согласно М.Х. Фарукшину, состоит в том, что именно равенство прав субъектов федерации рассматривается в качестве проявления симметрии федеративных отношений. В свою очередь сам М.Х. Фарукшин считает, что данное положение является проявлением асимметрии, поскольку означает равноправие изначально и объективно неравных регионов.

В своей концепции исследователь исходит из следующего постулата: "симметрия в федерации означает прежде всего, что все субъекты федерации совершенно одинаковы"24. При этом имеются в виду как правовые, так

24 См.: Фарукшин М.Х. "Симметрия и асимметрия в федеративном государстве: сложный баланс" // "Социально-политические аспекты федерализма: модель Татарстана". Материалы международного семинара. Казань, 1998. С. 20. и политические, социальные, экономические, культурные и другие региональные аспекты.

В данном контексте М.Х. Фарукшин опирается на ряд зарубежных исследователей в области федерализма. В частности, на разработки Чарльза Тарлтона, который считает, что идеальная симметричная федеративная система представляла бы собой систему политических образований, охватывающих равные территории и население, имеющих сходные экономические характеристики, климатические условия, культурные стандарты, социальные группировки, политические институты25. В этом случае, по мнению Тарлтона, в симметричной модели не существовали бы никакие значительные социальные, экономические или политические особенности, которые могли бы требовать особых форм представительства или защиты.

Из этого М.Х. Фарукшин делает вывод о том, что абсолютно симметричная модель федерализма возможна лишь в случае полной идентичности в положении субъектов федерации, что получило бы отражение в их совершенно одинаковых отношениях с федеральным центром, в одинаковом разделении предметов ведения и полномочий между ними и федеральной властью, в равном представительстве субъектов федерации в федеральных органах власти. В данном контексте равенство субъектов федерации проявлялось бы в том, что перед ними стояли бы одни и те же задачи и, в силу симметрии, они имели бы одинаковый потенциал, механизмы и ресурсы для их решения. Соответственно, можно сделать вывод, что при асимметричном построении федерации существенные экономические, социальные, этнические, политические, культурные особенности, отличающие одни субъекты федерации от других, получают выражение в особенностях внутренней организации субъектов, в их неодинаковых отношениях с федеральным центром, в разном наборе предметов ведения и объеме полномочий, относя

25 Tarlton Ch. "Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: a Theoretical Speculation // Journal of Politics, 1965, №4. щихся к их исключительной компетенции, в специфике их политического позиционирования.

Из вышеприведенных посылок автора следует, что любая федеративная система является априори асимметричной.

Сам Фарукшин выделяет три вида фактического проявления асимметрии федеративного устройства в реальной политической практике.

Первый касается неравного представительства субъектов федерации в федеральных органах власти, прежде всего, в верхней палате федерального парламента, которую также именуют "палатой регионов". Подобная модель асимметрии реализована в таких федеративных государствах как ФРГ, Австрия, Канада, и т.д.

Вторым видом, согласно классификации автора, является юридически признанная асимметрия, которая проявляется в неодинаковом статусе или особенностях внутренней государственной организации субъектов федерации, их правах. Под этим автор понимает различия в системе органов государственной власти, а также конституционно-правовое неравноправие субъектов федерации и их разностатусность.

Под третьим видом автор понимает асимметрию в официальной политике федеральных властей по отношению к субъектам федерации. Под этим подразумевается наделение федеральными органами власти особыми полномочиями органов власти какого-то особого субъекта или субъектов федерации, при том, что прочие регионы подобными полномочиями оказываются не наделенными.

Автор рассматривает также методы введения асимметрии в федеративном государстве. Выделяются следующие методы:

- дифференцированное по субъектам федерации представительство в федеральных органах власти;

- сокращение сферы исключительной компетенции федерального центра и расширение за счет этого сферы совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;

- расширение автономии субъектов федерации для дифференцированного удовлетворения своих интересов путем более широкого правотворчества в сфере совместной компетенции федерации и ее субъектов;

- дифференцированная передача полномочий федерального центра тем или иным членам федерации;

- расширение практики федерального рамочного законодательства, что дает возможность субъектам федерации учитывать в большей мере свои региональные особенности;

- закрепление за субъектами федерации полномочий самостоятельно решать вопросы внутренней организации государственной власти;

- заключение федеральными органами власти дифференцированных соглашений с субъектами федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, содержание которых не одинаково.

Нам представляется, что целый ряд из приведенных методов, такие как расширение совместной компетенции федерации и ее субъектов, расширение автономии субъектов федерации, практика рамочного федерального законодательства, самостоятельность субъектов федерации в вопросах внутренней организации власти имеют мало общего с асимметричной моделью федеративного государства. Скорее они характеризуют федерацию как регионализированное федеративное государство. Введение перечисленных методов, по нашему мнению, вовсе не означает установление асимметричной модели, поскольку сохраняет равный доступ всех субъектов федерации к соответствующим властным полномочиям.

В конечном итоге, в рамках своей концепции, М.Х. Фарукшин приходит к выводу о существовании трех видов асимметрии.

Первый вид заключается в асимметрии, основанной на равноправии неравных. Исследователь определяет ее как неустойчивую, опасную своими дестабилизирующими последствиями базу федерализма.

Второй вид представлен асимметрией, основанной на равенстве равных и неравенстве неравных. Автор рассматривает опирающуюся на данный вид асимметрии модель федерации как наиболее рациональную, справедливую, демократическую.

Третий вид асимметрии основан не на каких-либо принципах, а на произволе как со стороны центра, разделяющего субъекты федерации в соответствии со своими политическими симпатиями или антипатиями к руководству регионов, так и со стороны локальных политических элит, проводящих политику, отличную от официальной.

По результатам проведенного нами анализа видно, что разнообразие подходов и методологических оснований изучения асимметричной модели федеративного устройства, отсутствие консенсуса в определении категориально-понятийного аппарата данной проблематики, предопределило и различное отношение к асимметричной федерации.

В этом смысле совершенно определенно в отечественной науке сформировалось два подхода.

Первый подход оценивает асимметричность федеративного устройства как однозначно негативное политико-правовое явление, которое необходимо по возможности преодолевать в политической практике федеративных государств. В качестве представителей данного подхода можно привести следующих исследователей: И.А. Умнову, Л.М. Карапетяна, В.А. Туманова.

В рамках второго подхода асимметричная модель федеративного государства рассматривается не только в качестве одной из возможных, но и, в ряде случаев, как наиболее оптимальной формы существования федераций. Подобную точку зрения, в той или иной степени, разделяют М.Х. Фа-рукшин, Л.Ф. Болтенкова, В.Е. Чиркин, Е.М. Бухвальд.

Исходя из общей оценки асимметричной модели федеративного устройства, соответствующим образом оцениваются нынешнее состояние и перспективы российского федерализма.

Негативная оценка асимметричной модели федерализма базируется преимущественно на выводе о дестабилизирующем воздействии конституционно-правового неравенства субъектов федерации на всю структуру и систему федеративного государства.

В частности, И.А. Умнова отмечает, что в асимметричной федерации неизбежны конфликты и размежевание, так как различия между субъектами федерации становятся перманентным источником недовольства тех, кто необъективно ущемлен в своих правах26. Соответственно, исследователь определяет асимметричную модель федерализма как наименее продуктивную.

При этом, впрочем, развивая анализ, И.А. Умнова говорит о различных типах конкретных ситуаций, в зависимости от которых можно по-разному оценивать асимметричность федеративного устройства. Первый тип ситуации - объективная и оправданная на конкретном историческом этапе асимметричность. Второй тип ситуации - асимметричность искусственная, которая создает почву для постоянной конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах. Таким образом, можно предположить, что в первом случае исследователь ведет речь об асимметрии как управляемом временном процессе, а во втором - как о хаотичном дестабилизирующем явлении. Тем не менее, по мнению И.А. Умновой, и в том, и в другом случае перед федеральными органами власти должна стоять задача преодоления асимметричности федеративного устройства.

В подтверждении своей точки зрения автор приводит аргумент из мирового опыта, который состоит в том, что во всех странах с асимметричной моделью федерализма или со значительными элементами асимметрии наблюдаются движения за реформирование федерации, связанное с повыше

26 Умнова И.А. "Конституционные основания современного российского федерализма", М., 1998. С. 40. нием статуса ряда территорий до уровня субъектов федерации или за достижение равноправия субъектов федерации.

Относительно российской модели федеративного устройства, И.А. Умнова полагает, что асимметричность Российской Федерации представляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены объективных критериев субъективными, правовых рычагов - политически конъюнктурными шагами.

В этом смысле асимметричный характер российского федерализма считается следствием неразвитости и несовершенности российской государственности. В данном случае автор также ссылается на мировой опыт, согласно которому в мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу - разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус.

И.А. Умнова исходит из того, что разная природа субъектов федерации предполагает разный их статус. Таким образом, исследователь делает вывод о том, что российская конституционная формула построена "на самообмане"27, поскольку, с одной стороны, Конституцией Российской Федерации закреплен принцип равноправия субъектов Федерации, а с другой стороны, субъектам Федерации придается разная государственно-правовая природа и они наделяются разным статусом.

В качестве основной опасности асимметрии для российского федеративного устройства автор указывает на то, что проведение политики дифференциации провоцирует новые конфликты между федеральным центром и субъектами Федерации. В результате, ущемленные в статусе субъекты Фе

27 См. Умнова И.А. "Об актуальных проблемах интеграции федерального конституционного и регионального законодательства" // Современный федерализм: модели, статус субъектов и иерархии правовых норм. Материалы международной научной конференции. Орел. 1997. дерации, по мнению автора, потенциально готовы на "бунт регионов"28 и сепаратизм.

В свою очередь составители учебного пособия по общей теории права и государства также отмечают негативную сторону асимметричных федераций в отсутствии в них достаточного уровня стабильности, в силу наличия различных взаимоотношений субъектов федерации с федеральным центром. В данном контексте отмечается, что в таких федерациях постоянно сохраняется почва для борьбы регионов за привилегии, права, признание своих уникальных обстоятельств, что ведет к угрозе целостности федеративного государства.

В тоже время, авторы концентрируют свое внимание и на системе прав человека в асимметричной федерации. Согласно их позиции, асимметрия в правовом статусе субъектов федерации не может не сопровождаться асимметрией прав граждан29. В этом они видят основную опасность асимметричной модели федеративного государства.

Оценивая крайне негативно политические последствия асимметричной модели федерализма Л.М. Карапетян считает, что в составе единого федеративного государства недопустимо, чтобы одни субъекты имели больше прав, а другие меньше. В этом контексте, автор приводит следующую метафору: "подобно тому, как предусмотренные конституцией равные права и свободы человека и гражданина тождественны для каждой личности, так

ЯП тождественно и конституционное право для всех субъектов федерации" . Автор, также как и прочие исследователи, негативно оценивающие асимметричную модель федерализма, полагает, что неравноправие субъектов федерации неизбежно вызывает региональные споры и противостояние субъектов федерации федеральным органами власти.

28 Умнова И.А. "Конституционные основания современного российского федерализма", М., 1998. С. 89.

29 "Общая теория права и государства" под редакцией академика В.В. Лазарева, М., 1994. С. 265.

30 Карапетян Л.М. "Субъекты Федерации: перспективы выравнивания конституционного статуса" // "Свободная мысль" № 11, 1996. С. 86-87.

Относительно российской специфики Л.М. Карапетян считает, что неравноправие субъектов РФ порождает негативные политические последствия. В частности, по мнению исследователя, они находят свое выражение в массовом движении в краях и областях за свое конституционное равноправие с республиками во всех сферах деятельности, что реализуется в самых разных формах, в том числе и достаточно радикальных.

Поэтому в качестве главной опасности для сохранения единой и неделимой Российской Федерации автор выделяет политико-правовое (конституционное) и фактическое неравноправие субъектов Федерации.

По мнению бывшего председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.А. Туманова претензии ряда субъектов РФ на особый статус подрывают основы федеративного устройства страны в целом. В этом В.А. Туманов видит главную опасность асимметричной модели федерализма в России.

В тоже время автор указывает на возможность конкретно-исторической ситуации, когда один или несколько субъектов федерации оказываются в особом экономическом и политическом положении, нуждаются в дополнительных правах. Однако такая асимметрия, согласно авторской концепции, во-первых, должна рассматриваться как временное состояние, как "исключение, лишь подтверждающее общее правило" и, во-вторых, установление асимметрии не может быть результатом лишь одностороннего волеизъявления субъекта федерации. Необходимо также решение федерации как таковой в лице ее органов и согласия других субъектов федерации,

31 чьи права и интересы могут при этом оказаться затронутыми .

В свою очередь, исследователи позитивно оценивающие специфику и особенности асимметричной модели федерализма, а также ее фактическую реализацию в Российской Федерации, преимущественно исходят из объек

31 Туманов В.А. "Каким быть федеративному устройству России. Возможна ли "асимметричная федерация" (тезисы доклада)" // "Конституционное совещание" информационный бюллетень. № 3, декабрь 1993 года. Издание Администрации Президента РФ. С. 38. тивного изначального неравенства регионов в любом государстве. Различия территориальных единиц в природных ресурсах, людском и экономическом потенциале, и т.д., должны, по мнению представителей данного подхода, соответствующим образом отражаться в структуре федераций. То есть объективно заданное неравенство территорий должно, согласно этой позиции, закрепляться в том числе и в конституционно-правовом неравенстве субъектов Федерации.

Так, например, упомянутый В.Е. Чиркин признает как позитивный, так и негативный опыт асимметрии. Негативный заключается в существующих движениях за выравнивание статуса территорий в составе федеративного государства, что в определенной степени способно дестабилизировать политическую обстановку.

Позитивный опыт заключается в постепенном повышении статуса несубъекта федерации (как уже отмечалось выше, В.Е. Чиркин считает асимметричными те федерации, в которых присутствуют как субъекты федерации, так и территории подобным статусом не обладающие) до уровня субъекта федерации. При этом автор подчеркивает, что данный процесс касается "не всех территорий и далеко не сразу", а только тех, которые по сложившимся в том или ином федеративном государстве представлениям отвечают

32 соответствующим стандартам субъекта федерации .

Таким образом, анализируя данную концепцию, можно прийти к выводу, что автор рассматривает асимметричную модель федерации как своеобразную лабораторию или инкубатор по доведению территориальных единиц федеративного государства до уровня субъектов федерации.

В определенной степени В.Е. Чиркин признает достоинства симметричной модели федеративных государств. В частности, определяя симметричную федерацию как государство, все структурные составляющие которого являются субъектами и равноправны, автор считает, что подобная мо

32 Чиркин В.Е. "Современное федеративное государство", М., 1997. С. 24. дель может способствовать снятию напряженности по линии "центр - регионы".

Однако, автор расценивает подобную модель как своего рода идеал, практическая реализация которого, по мнению исследователя, чревата опасным по своим последствиям игнорированием интересов различных этнических общностей, территориальных коллективов33, которые существенно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам. Таким образом, автор исходит из того тезиса, что всякая нивелировка принижает богатство форм и ведет к однообразию, а симметрия в области федерализма может не учесть экономических, исторических, этнических и иных особенностей отдельных регионов.

В рамках своей концепции В.Е. Чиркин полагает также, что несмотря на то, что асимметричная федерация исходит из неравноправия ее составных частей, из привилегий для одних территорий и приниженного положения других, она в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, этнические, географические и иные различия частей государства. В этом исследователь видит позитивную сторону асимметричной модели федерализма, считая ее реализацию

34 полезной при определенных условиях .

В свою очередь, Л.Ф. Болтенкова полагает, что разностатусность, а следовательно и неравноправие, субъектов Российской Федерации фактически являются признанными федеральной Конституцией. Соответственно, автор выступает против сохранения в российской Конституции терминов с фиктивным, не соответствующим действительности содержанием. В этом исследователь видит опасность в правовом и моральном отношении для российского конституционализма. По мнению Л.Ф. Болтенковой в российской Конституции официально должна быть зафиксирована асимметричная модель федеративного устройства.

33 Здесь и далее сохраняется авторская терминология.

34 Чиркин В.Е. "Современное федеративное государство", М., 1997. С. 27.

Данная позиция активно разделяется представителями научного сообщества ряда республик в составе РФ и, в первую очередь, Республики Татарстан. Можно сказать, что научные проекты в области исследования федерализма, различные соответствующие научные институты, работающие под патронажем республиканских органов власти, являются одним из методов и ресурсов, которые использует политическая элита Татарстана в обосновании своего привилегированного положения в составе Федерации, а также в своих взаимоотношениях с федеральным центром. Ряд научных структур республики, представителей научного сообщества, а также научно-теоретических и научно-практических мероприятий направлены на теоретическое обоснование и идеологическую поддержку политической деятельности руководства Татарстана.

В частности, в рекомендациях российско-канадской конференции "Современный федерализм: опыт и перспективы", состоявшейся в Казани летом 1996 года, обозначено, что необходимо считать приоритетным направлением развития федерализма в современных условиях обеспечение конституционно-правовыми методами реального разнообразия федератив

35 ных отношений, формирующихся в направлении их асимметричности . Сходные выводы, с добавлением различного рода обоснований "особости" Татарстана, содержатся и в материалах постоянно действующего круглого стола "Россия и Татарстан: проблемы федерализма", а также в материалах международного семинара "социально-политические аспекты федерализма: модель Татарстана", прошедшего летом 1998 года.

Таким образом, мы видим, как сама исследовательская проблема асимметрии РФ становится проблемой политической и активно используется различными группами интересов для обоснования и идеологического обеспечения собственной системы политических и экономических интересов.

35 "Панорама - форум", Казань, 1996 № 4 (7). С. 21.

Е.М. Бухвальд считает, что асимметрия Российской Федерации выявляет себя прежде всего как экономическая проблема. В подтверждение этого тезиса исследователь констатирует значительные различия среди субъектов РФ как в отношении общих экономико-географических принципов (территория, население и т.д.), так и в отношении факторов, связанных с месторасположением (центральные и периферийные регионы, имеющие в свое составе внутренние и внешние государственные границы и т.д.), природно-ресурсным потенциалом и т.д.

Таким образом, в качестве основной опасности для России Е.М. Бухвальд видит противоречие между формальной симметрией и реально-экономической асимметрией. Именно данное противоречие исследователь выводит в качестве угрозы стабильности и целостности России.

Как выход из создавшейся ситуации автор предлагает формальный переход к асимметричной модели, в которой критерием определения неравенства регионов выступали бы исключительно объективные экономические факторы36.

За однозначное закрепление в федеральном законодательстве и Конституции России асимметричной модели федеративного устройства выступает М.Х. Фарукшин. Он также признает противоречие между доктриной и конституционным принципом равенства, с одной стороны, и реальным функционированием федеративной системы в режиме асимметрии, с другой, как дестабилизирующий фактор российской государственности. В качестве выхода исследователем предлагается "официально признать и узаконить асимметричность в организации и политике Федерации и найти право

37 вые формы ее выражения" .

36 См.: Бухвальд Е.М. "От псевдосимметрии к асимметричной Федерации: экономические аспекты российской модели федерализма" // "Асимметричность Федерации", М., 1997. л Фарукшин М.Х. "Симметрия и асимметрия в федеративном государстве: сложный баланс" // "Социально-политические аспекты федерализма: модель Татарстана". Материалы международного семинара. Казань, 1998. С. 24.

Оценивая асимметрию федеративного устройства автор определяет ее в качестве важного средства отражения реально существующего разнообразия и одновременно координации внутри федерации. В рамках своей концепции М.Х. Фарукшин рассматривает само существование федеративного государства в качестве признака наличия несовпадающих интересов, которые наилучшим образом могут учитываться и координироваться лишь благодаря асимметричности федеративного устройства. Игнорирование фактического неравенства среди субъектов федерации, по мнению исследователя, является одним из потенциальных источников напряженности в федеративных отношениях.

В качестве объективного основания асимметрии федеративного устройства в России М.Х. Фарукшин выводит наличие республик и титульных наций. Аргументация автора следующая: совокупность задач, связанных с национально-государственным строительством в российских республиках, не возникает перед областями и краями, поскольку "явно преобладающее там русское население как часть русской нации давно консолидировало

38 свою национальную государственность .

Поэтому, в качестве принципиальной задачи, которая должна решаться в рамках республики, рассматривается поддержание жизнеспособности соответствующей коренной нации, ее языка и культуры, что, по мнению автора, в современной России можно реализовать только через асимметричную модель федерализма.

Таким образом, из анализа существующих подходов можно сделать вывод о том, что все они сходятся в понимании асимметрии как неравенства и неравноправия, которые, однако, трактуются по-разному.

В частности, целый ряд исследователей в качестве определения асимметричной федерации или ее разновидности приводят федеративное госу

38 Там же. С. 22. дарство, в составе которого наряду с субъектами федерации находятся территории, не обладающие статусом субъектов федерации (или "несубъекты" согласно терминологии В.Е. Чиркина).

Однако нам представляется, что подобное определение принципиально не верно трактует саму проблему асимметрии. На наш взгляд, асимметричность федерации связана с неравенством и неравноправием именно среди субъектов федерации. Согласно данному нами определению федеративных отношений, территории, не обладающие статусом субъектов федерации, в принципе не могут выступать в качестве субъектов подобных отношений. Следовательно, симметричность или асимметричность федеративных отношений ни в коей мере не зависит от наличия в территориальной структуре государства единиц, которые не идентифицируются федеральным законодательством в качестве субъектов федерации.

В составе любого федеративного, как, впрочем, и унитарного, государства могут находится различные территории со специальным статусом, например, федеральный округ, федеральная территория, регион с прямым подчинением центральным властям и т.д. В этом смысле можно говорить о том, что часть территориальных единиц, являющихся субъектами федерации, управляется на принципах федерализма, в то время как другие территориальные единицы управляются на других принципах (унитаризма, широкого местного самоуправления, прямого административного подчинения и т.д.). В конечном счете, подобные особенности системы государственного управления свидетельствуют об асимметрии государственного устройства, но никак не федеративного.

Таким образом, под асимметричной моделью мы понимаем то федеративное государство, в котором присутствует конституционно-правовое неравноправие субъектов федерации. Это может проявляться в различном объеме конституционных прав и полномочий между ними, а также различиях в их отношениях с федеральным центром. Подобное неравноправие субъектов федерации так или иначе закрепляется соответствующими нормативно-правовыми актами.

Ключевым моментом в данном определении является тот факт, что асимметричность федеративных отношений обязательно должна находить свое отражение в федеральном или региональном законодательстве. Именно закрепление соответствующими нормативно-правовыми актами конституционно-правового неравноправия субъектов федерации является, по нашему мнению, показателем асимметричности федеративного устройства.

Нам представляется особенно важным подчеркнуть данное обстоятельство именно в силу того, что асимметрия в широком своем смысле (в переводе с греческого "асимметрия" означает "несоразмерность"), с точки зрения социальных наук, имеет экономическое, социальное, природно-ресурсное, политическое, культурное и т.д. и т.п. измерение. В русле такой трактовки, большинство исследователей считают все существующие федеративные государства изначально асимметричными в силу объективных индивидуальных особенностей различных регионов.

Действительно, в этом смысле, то есть в широком понимании термина, мы признаем существование объективной асимметрии, которая заключается в изначальном объективном неравенстве положения субъектов любой федерации. Это может иметь свое выражение в имеющихся между регионами различиях производственно-экономического потенциала, в количестве и качестве полезных ископаемых, в людских ресурсах, в качественных показателях населения региона, в расположенных на территории субъекта производственных мощностях, в экспортном потенциале региона, в его территориальных ресурсах, в особенностях его геополитического расположения, этнических и религиозных региональных различиях, и многих других факторах. Более того, в конечном счете все это во многом предопределяет также и политическую значимость региона в рамках всей федерации, обеспечивает соответствующий политический вес политической элиты того или иного региона. Мировая практика существования федеративных государств подтверждает объективность подобной широко понимаемой асимметрии.

Например, роль в экономической жизни США таких штатов как Техас (на огромной территории которого залегают значительные запасы полезных ископаемых страны) или Калифорния (в которой проживает почти шестая часть всего населения США и на территории которой располагается существенная часть производственного потенциала государства, в частности знаменитая Силиконовая долина) несравненно выше, чем, например, небольшого штата Род Айленд.

Роль таких субъектов Федерации как город Москва или Тюменская область, в которых, соответственно, сосредоточены основные финансовые и природно-экспортные ресурсы, и которые вместе формируют значительную долю федерального бюджета, невозможно соизмерить с местом Курганской области или Республики Адыгея в политическом процессе и экономической жизни России.

Подобные примеры существуют в каждом федеративном государстве. В частности, в Канаде провинция Онтарио включает 36 процентов всего населения государства и дает 41 процент его ВНП. В ФРГ на территории земли Северный Рейн-Вестфалия проживает 17 млн. человек, тогда как в другом субъекте федерации - городе Бремене - лишь чуть более половины миллиона.

Особая значимость подобных регионов в экономике своих государств определяет и тот набор специфических политических ресурсов, которым обладают политические элиты этих субъектов федерации. В качестве примера можно привести: неформальные каналы политической коммуникации в отношениях с федеральной политической элитой; однозначный приоритет в решении проблем региона по сравнению с менее значимыми в экономике страны территориями; особое внимание со стороны федеральных властей;

II соответствующий уровень влияния его представителен в палате регионов федерального парламента; особое место в период федеральных избирательных кампаний; и т.д.

Последнее обстоятельство объясняется рядом факторов.

Первый представляется достаточно объективным: обычно в регионах, играющих особую роль в экономики страны сосредоточены значительные людские ресурсы. То есть процент избирателей, проживающих на территории "особых" субъектов федерации, значительно выше, по сравнению с другими территориями. Таким образом, общие итоги голосования в США зависят от штата Калифорнии (35 млн. жителей) больше, чем от Орегона (3 млн.); в России соответственно больше от Москвы (10 млн.), чем от Агин-ско-Бурятского автономного округа (40 тыс.); в Германии больше от земли Северная Рейн-Вестфалия (17 млн.), чем от Бремена (654 тыс.), и т.д.

К этому добавляется и такой фактор как влияние политической элиты на выборах. На исход национальной избирательной кампании поддержка мэра Москвы (президента Татарстана, губернатора Самарской области), или губернатора Техаса (Калифорнии, штата Нью-Йорк), премьер-министра земли Бавария (Северный Рейн-Вестфалия, Нижняя Саксония) может оказать значительное воздействие. Все это также определяет повышенный интерес к подобным регионам со стороны федеральных властей, федеральной политической элиты, которой периодически необходимо подтверждать свои полномочия путем перевыборов.

В целом, такого рода объективная или естественная асимметрия существует повсеместно во всех федеративных государствах. Однако ее надо очень четко и ясно отделять от конституционно-правовой асимметрии, которая проявляется в правовом неравенстве субъектов Федерации, что выражается в различиях в конституционно-правовом статусе, в объеме прав и полномочий, что соответствующим образом закреплено в законодательстве.

В данном случае мы имеем дело с официальным образом устанавливаемым неравенством субъектов Федерации в объеме конституционных прав и компетенций, их отношениях с федеральными органами государственной власти, в различном уровне доступа к политическим и правовым ресурсам.

В рамках данного, узкого подхода к асимметрии федеративного устройства, которого мы и будем придерживаться в исследовании, мировой опыт федерализма демонстрирует однозначное тяготение к симметричной модели федеративных отношений.

Сегодня, практически все федерации в мире представляют собой симметричную модель федеративного устройства. Исключение составляет лишь Индия и Танзания. Так, в Индии штат Джамму и Кашмир, а также штат Сикким пользуются значительными преимуществами по сравнению с другими штатами. В частности, федеральный парламент может принимать законы, относящиеся к Сиккиму, только с согласия парламента последнего. В наиболее же чистом виде асимметричная модель федерализма реализовалась в Танзании, состоящей из двух субъектов федерации: Таньганьики и Занзибара. Только Занзибар обладает правом принимать свою конституцию, в то время как на Таньганьику распространяется действие лишь федеральной конституции. Законодательный орган также существует только у Занзибара, в то время как у Таньганьики его функции выполняет федеральный парламент.

Прочие федеративные государства, в подавляющем случае, устанавливают конституционно-правовое равенство и равноправие субъектов федерации. Причем это выражается как в статусе субъекта федерации, так и в объеме его конституционных прав и полномочий, и в отношениях с федеральными органами государственной власти.

В тоже время, стремясь установить сбалансированные федеративные отношения и найти компромисс между равенством и равноправием субъектов федерации, с одной стороны, и объективно существующими между ними различиями, с другой, некоторые федеративные государства используют в своей практике такой элемент асимметрии как неравное представительство субъектов федерации в верхней палате федерального парламента. В этом контексте можно выделить два вида федераций.

Первый вид представляют те федеративные государства, критерием неравного представительства субъектов федерации которых в верхней палате федерального парламента являются диспропорции количественных показателей населения. То есть, устанавливается некая пропорциональность представительства субъекта федерации в "палате регионов" национального парламента в зависимости от количества его жителей.

К этому типу федераций можно отнести Федеративную Республику Германия, Республику Австрия, и т.д. В частности, в Германии земли представлены в Бундесрате от 3 до 6 членов в зависимости от численности населения. Таким образом, наименьшая по численности населения земля Бремен представлена 3 членами, а крупнейшая - Северный Рейн-Вестфалия - 6 членами.

Ко второму виду можно отнести те федеративные государства, субъекты которых представлены неравном числом членов верхней палаты федерального парламента в силу исторических особенностей, особой роли тех или иных регионов в образовании единого федеративного государства. Здесь в качестве примера можно привести Канаду, Объединенные Арабские Эмираты, Индию и т.д.

Так, в Канаде в верхней палате парламента - Сенате, члены которого назначаются генерал-губернатором, - все провинции разбиты на 4 группы, каждая из которых представлена 24 сенаторами. Таким образом система представительства провинций выглядит следующим образом: Онтарио - 24 сенатора, Квебек - 24 сенатора, Западные провинции (Манитоба, Саскетче-ван, Альберта, Британская Колумбия - по 6 сенаторов) - 24 сенатора, Приморские провинции (Новая Шотландия, Нью-Брансуик - по 10 сенаторов, остров Принца Эдуарда - 4 сенатора) - 24 сенатора. Кроме того, с 1949 года назначают шесть сенаторов от провинции Ньюфаундленд, а с 1976 года - по одному сенатору от федеральный территорий: Северо-западные территории и Юкон.

Однако необходимо подчеркнуть, что, несмотря на приведенные примеры неравного представительства регионов в верхней палате парламента, принципы конституционно-правового равноправия субъектов федерации и их равенства во взаимоотношениях с федеральными органами власти и друг другом неукоснительно соблюдаются. Таким образом, в данном случае можно говорить о наличии элемента асимметрии федеративных отношений, но не об асимметричной модели федерализма.

Теоретически, федерация, состоящая из разностатусных субъектов, может и не являться асимметричной. Однако на практике, чаще всего, определенный конституционно-правовой статус предполагает соответствующие права и полномочия. Наиболее наглядно это отражено в структуре Российской Федерации. Несмотря на декларированное равноправие субъектов Федерации, республики, именно в силу своего статуса, обладают рядом прав, недоступных для других субъектов Федерации.

В своей работе мы исходим из того, что традиционно существуют два фактора, наиболее всего представляющих угрозу стабильности и целостности федеративного государства: этнический федерализм и асимметричная модель федерации. Первый основан на выделении и образовании субъектов федерации по этническому признаку, что провоцирует этнический сепаратизм, второй основан на конституционно-правовом неравенстве регионов, что заставляет одних бороться за выравнивание своих прав, а других - за удержание собственных привилегий.

Представляется, что этнический сепаратизм, по своей мобилизационной силе, значительно превосходит сепаратизм региональный, и представляет серьезную опасность для стабильности любого государства. В свою очередь различия в правах, наличие льгот и привилегий у одних субъектов федерации и отсутствие таковых у других, вызывают чувство несправедливости, подозрение в проведении политики угнетения и ущемления регионов, что всегда чревато акциями политического протеста, которые могут принимать самые различные формы.

Прочность федеративного государства определяется не столько уровнем централизации и подконтрольности политического процесса федеральным органам власти, сколько степенью развития горизонтальных отношений, уровнем позитивного взаимодействия между субъектами федерации. Необоснованные льготы одних регионов перед другими, этнический сепаратизм, ощущение неравенства не могут содействовать укреплению горизонтальных отношений, усилению регионального социально-экономического взаимодействия. В тоже время ослабление подобных отношений, разрыв связей между регионами, наблюдаемый в современной России, ставит под угрозу целостность федерации в целом.

Именно по этому в мире практически не осталось полностью асимметричных федераций. В том или ином виде асимметрия федеративного устройства большинства федераций оказалась преодолена.

Также, в мире практически не осталось этнофедераций. Большинство федеративных государств, субъекты которых были сформированы по этническому признаку, в конечном счете распались на самостоятельные нации-государства. Такие этнофедерации, в классическом понимании этого термина, как СССР, СФРЮ, ЧСФР, больше не существуют на политических картах мира.

В настоящее время среди существующих федеративных государств этническими федерациями являются только Югославия (объединяющая Сербию и Черногорию), уникальная и во многом еще не понятная по своей структуре федерация сербов, хорватов и мусульман в рамках унитарного государства Республика Босния и Герцеговина, а также Российская Федерация.

Сразу необходимо оговориться, что нам представляются несостоятельными попытки некоторых исследователей отнести к разряду этнофедераций такие федеративные государства как Канада, Индия, Бельгия, Швейцария, Нигерия, Эфиопия. Мы исходим из того, что несмотря на полиэтничность данных государств, они не относятся к этнофедерациям по той причине, что их субъекты выделены не по национальному, а по территориальному признаку. Этнические особенности приведенных государств безусловно учитываются в рамках государственного устройства и управления. Однако, это еще не является достаточной причиной причислить их к разряду этнофедераций.

Еще раз подчеркнем, что, по нашему мнению, создание этнофедераций не может быть эффективным способом решения национального вопроса, но, напротив, является фактором дестабилизации федеративного устройства, потенциальной основой сепаратистских тенденций, а также угрозой целостности федерации.

Таким образом, этнофедерализм и асимметричная модель федерации представляются нам главными дестабилизирующими факторами федеративного устройства. Причем, очень важно указать на то, что в России не просто реализовались принципы как этнофедерализма, так и асимметричной модели федерации, но они оказались тесным образом взаимосвязаны. Более того, один из них "вытекает" из другого. Именно республики, как субъекты Федерации, выделенные по этническому признаку, получили более высокий конституционно-правовой статус и больший объем прав и полномочий, чем прочие типы субъектов Федерации, что определило соответствующий "перекос" федеративных отношений. В свою очередь этничность является аргументом республиканских элит для дальнейшего получения дополнительных льгот и преимуществ перед другими регионами.

В совокупности же сочетание асимметричной и этнофедеративной моделей в федеративном устройстве России несет в себе мощный деструктивный заряд, способный разрушить всю систему федеративных отношений и поставить под вопрос целостность Российской Федерации.

II. Этапы становления новых федеративных отношений в Российской Федерации

Целью данного раздела работы является выделение этапов процесса становления федеративных отношений в России и рассмотрение динамики и направления его развития на каждом из пройденных этапов.

Подобные попытки уже предпринимались ранее, например, известными исследователями в области российского федерализма Лысенко В.Н., в его книге "От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма)", и Арининым А.Н. в разделе "Проблемы развития российской государственности в конце XX века" коллективной монографии "Федерализм власти и власть федерализма".

Однако, по нашему мнению, предложенные ими принципы и варианты периодизации становления российского федерализма имеют ряд недостатков, так как базируются на нерядоположенных основаниях, на смешанных критериях: событиях политического характера и фактах принятия нормативно-правовых актов, регламентирующих федеративные отношения.

Разработанная нами периодизация становления федеративных отношений в России базируется на едином критерии выделения ее этапов, в качестве которого выступает принятие нормативно-правовых актов, наиболее повлиявших на формирование системы отношений "центр - регионы". В рамках выделенных этапов демонстрируется взаимосвязь политических событий, насыщающих данные этапы, с характером обозначенных документов.

При этом подобные нормативно-правовые акты можно интерпретировать как результаты "федеративных сделок" между федеральной и региональной политическими элитами относительно статуса и объема полномочий субъектов Федерации. Поскольку в ходе динамично развивавшегося российского политического процесса 90-х годов политический вес и политические ресурсы федеральной и региональных элит менялись значительно, то результаты подобных "сделок" существенно разнятся в зависимости от временного периода их совершения. В конечном счете, нормативно-правовые акты, являвшиеся результатом "федеративного торга", закрепляли расстановку политических сил в поле федеративных отношений в каждый конкретный период.

Еще одним существенным фактором является характер этих сделок. То есть представляется важным: являются ли они результатом коллективных договоренностей между всеми акторами федеративного пространства, констатируют ли они устоявшиеся отношения между федеральным центром и элитой конкретного субъекта Федерации, или же они являются следствием стремления навязать одним актором федеративных отношений (например, федеральным центром) свои правила игры для всех.

Обозначенный подход обеспечивает как единство критерия выделения этапов, так и целостность логики изучения специфики российского федерализма. Существующие периодизации становления федеративных отношений в России основываются на беспорядочном смешении правового и политического критериев выделения этапов, что приводит к механистическому соединению путем простого сложения правового и политологического анализа федеративной тематики. Мы выступает против обособления этих двух неразрывно связанных составляющих изучения российского федерализма. Полноценное исследование российского федерализма, особенно его асимметричности, невозможно в отрыве как от политологического, так и от политико-правового анализа.

Необходимо также подчеркнуть, что в рамках предлагаемой периодизации этапы становления новых федеративных отношений в России рассматриваются через призму эволюции асимметричной модели российского федерализма, динамичного противостояния концепций равноправия и неравенства субъектов Федерации. При этом анализу подвергнут непосредственно процесс становления федерализма в России, его политическая составляющая, а также политическая активность региональных и федеральных субъектов политики, сопутствовавшая ему.

Анализ же самих нормативно-правовых документов, зафиксировавших становление федеративных отношений в России, будет предпринят в соответствующем разделе диссертации (см. Раздел III).

В своем развитии процесс становления новых федеративных отношений в России прошел ряд этапов. Их можно выделить следующим образом.

I этап. 12 июня 1990 года - декабрь 1991 года: от провозглашения Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации до подписания президентами Беларуси, Украины и России "Соглашений о создании Содружества Независимых Государств", закрепивших правовым образом распад СССР.

Вслед за принятием 12 июня 1990 года Съездом народных депутатов России Декларации о государственном суверенитете России декларации о суверенитете стали принимать автономные республики и автономные области России. Начался активный процесс их преобразования в суверенные республики в составе Российской Федерации. Таким образом, процесс "суверенизации", который происходил на всем советском пространстве, начиная с середины 80-х годов, пошел в глубь России, охватывая ее национальные автономии.

Особенностью общественного сознания этого периода являлось отсутствие критического подхода к подобным явлениям. Утвердилась точка зрения, что все, что содействует разрушению Советского Союза, является благотворным для будущего России. Процессы "суверенизации" поощрялись определенной частью российской общественности, а также представителями радикально демократического спектра российской политической элиты.

Данный период характеризуется бурным ростом национального самосознания российских народов, который являлся своеобразной второй, "догоняющей" волной национализма на советском пространстве, поскольку первая волна коснулась в основном союзных республик. В вопросах обустройства советской федерации и заключения Союзного договора, поднимавшихся союзным руководством, начиная с 1989 года, пытались участвовать и российские автономии. В частности, республиканскими элитами Татарстана и Башкортостана, были предприняты попытки поставить вопрос о самостоятельном подписании Союзного договора. Тем самым данные республики стремились повысить свой статус, то есть, фактически, приобрести статус союзных республик.

Особенностью рассматриваемого этапа, которая имеет принципиальное значение для всего последующего периода становления российской государственности, являлся тот факт, что российские автономные республики были активно задействованы в жестком политическом противостоянии союзного центра и нового российского руководства. В данном противостоянии, в значительной степени определявшем ход политического процесса на рубеже 80-х и 90-х годов, обе стороны использовали все возможные политические ресурсы. Одним из таких ресурсов явился процесс "суверенизации" российских автономий.

Это объясняется тем, что именно автономные республики в составе России традиционно, в силу исторически сложившихся обстоятельств, обладали статусом субъектов РСФСР. Прочие российские территории являлись административно-территориальными единицами и статусом субъектов Федерации не обладали. Таким образом, РСФСР представлял из себя федерацию, в которой принципы федерализма распространялись лишь на часть регионов, с другой частью регионов, при том наибольшей, федеральный центр выстраивал отношения на принципах унитаризма.

Со своей стороны, союзные власти поддерживали, а зачастую и инициировали центробежные силы в автономных республиках России, стараясь тем самым приобрести политических союзников в своем противостоянии с новой политической элитой России.

Данная тенденция обозначилась еще на I Съезде народных депутатов СССР, проходившем в мае-июне 1989 года, когда был поднят вопрос о "перестройке федерации с учетом реального суверенитета"39. Тем самым была заложена основа для расшатывания единства и целостности республик, которые имели в своем составе автономии (в первую очередь это касалось Российской Федерации, поскольку последняя обладала наибольшим количеством автономий в своем составе).

На состоявшемся в сентябре 1989 года Пленуме ЦК КПСС, посвященным вопросам национальной политики партии, Генеральный Секретарь ЦК КПСС М.С. Горбачев сформулировал идею придания нового статуса советской автономии, что выразилось в его предложении "преобразовать некоторые автономные республики в союзные"40. А уже в декабре 1989 года на II Съезде народных депутатов СССР было принято постановление "О поручениях Верховному Совету СССР и Конституционной Комиссии по некото

41 рым конституционным вопросам , в котором содержались конкретные предложения по изменению статуса внутренних автономий союзных республик, что неминуемо влекло за собой изменение иерархии статусов различных территорий СССР, а стало быть, и всей системы государственного управления и государственного устройства как всего Советского Союза, так и отдельных его республик.

39 См. Первый съезд народных депутатов СССР 25 мая - 9 июня 1989 года. Стенографический отчет. Т. 1. М., 1989. С. 460-463.

40 Горбачев М.С., "О созыве очередного XXVIII съезда КПСС. Выступление на Пленуме ЦК КПСС 19 сентября 1989 г.: О национальной политике партии в современных условиях. Доклад и заключительное слово на Пленуме ЦК КПСС 19, 20 сентября 1989г." М., 1989. С. 26.

41 См. Третья сессия народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. Стенографический отчет. 4. VI. 3-9 апреля 1990 г. С. 101-109.

Верховный Совет СССР учел рекомендации Съезда и 26 апреля 1990 года принял закон "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации", который, фактически, выравнивал правовой статус автономных и союзных республик42. Отныне, автономные республики рассматривались в качестве советских социалистических государств - субъектов федерации, т.е. субъектов СССР. Они наделялись правом передавать свои полномочия Советскому Союзу, минуя союзные республики, в состав которых они входили, несмотря на то, что факт их нахождения в составе союзных республик был закреплен Конституцией СССР и конституциями соответствующих союзных республик. Отношения же автономных республик и даже автономных образований - округов и областей - со "своими" союзными республиками, согласно данному закону, предписывалось строить на основе договоров и соглашений.

Выравнивание статуса автономных и союзных республик порождало своеобразный феномен "матрешки", когда в рамках одной территории существует несколько суверенных республик, обладающих с правовой точки зрения практически равным статусом и равным объемом полномочий, при этом одни республики находятся в составе других, что также закреплено законодательным путем. Подобное феноменальное явление равенства целого и его части можно наблюдать только на примере позднего периода существования СССР, а также на примере сложносоставных субъектов Российской Федерации.

Представляется очевидным, что власти СССР, стремясь "замкнуть на себя" автономные республики в составе РСФСР, тем самым заложили огромный деструктивный потенциал, который стимулировал сепаратизм автономных республик, развивающийся и по настоящее время, являясь перманентной угрозой целостности Российской Федерацией. Не вызывает сомнений тот факт, что в случае полной реализации закона "О разграничении

42 См. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. № 19, 9 мая 1990 г. С. 429433. полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации", а также самостоятельного подписания российскими автономиями Союзного договора, Россия утратила бы свое конституционно-правовое и политическое единство, а в последствие и территориальную целостность.

Таким образом, органы государственной власти Советского Союза и лично бывший Президент СССР М.С. Горбачев несут свою долю ответственности за усиление асимметрии Российской Федерации путем попыток одностороннего повышения статуса отдельных ее регионов. Это, в свою очередь, стимулировало дезинтеграционные процессы на российской территории, а также за рост сепаратистских настроений среди лидеров российских национальных республик. Своими действиями союзный центр во многом заложил в сознание глав российских республик установку на договорной тип федерации, что негативно сказывается на процессе развития федерализма в России до сих пор.

Однако, следует отметить и тот факт, что новая российская политическая элита также стремилась использовать национальные движения в борьбе с союзным центром. Это выражалось в частности в том, что команда Б.Н. Ельцина не только ни коем образом не препятствовала процессу суверенизации российских республик, но и, в какой-то степени, поощряла этот процесс. Действительно, суверенизация ряда российских регионов, равно как и активизация национальных движений в России, еще раз подчеркивала то, что так настойчиво пыталось доказать российское руководство - ненужность и немощность союзного центра.

В борьбе за собственную самостоятельность и независимость новая российская политическая элита, пытаясь привлечь на свою сторону глав российских республик, использовала те политические средства, которые в последствии могли обернуться (и обернулись) большими проблемами для нее самой. Именно под таким углом зрения следует рассматривать печально известное заявление Бориса Ельцина "берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить". Таким образом, решение стратегических вопросов государственного строительства России ставилось в зависимость от политической конъюнктуры, от особенностей текущего момента борьбы за власть.

Справедливости ради стоит отметить, что у нарождавшейся российской политической элиты на том историческом этапе не было в активе властных ресурсов достаточных, чтобы обуздать процесс суверенизации республик в составе России. Не имея возможности предотвратить данный процесс, федеральные власти придавали ему видимость государственной политики, направленной на децентрализацию государственного управления. Тем самым была предпринята попытка перехватить инициативу из рук союзного центра и заручиться поддержкой российских республик в ходе жесткого противостояния с союзными властями.

Именно в данном контексте необходимо рассматривать выдвижение Б.Н. Ельциным, в противовес горбачевской идее нового Союзного договора, положения о необходимости подготовки Федеративного договора.

При этом следует сразу оговориться, что на рассматриваемом этапе Федеративный договор трактовался скорее как документ, имеющий учредительный характер для Российской Федерации, нежели чем как документ, призванный разграничить предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Именно такая интерпретация готовящегося документа высказывалась представителями политических элит субъектов Федерации, преимущественно республик, а также средствами массовой информации. Сам факт существования подобной трактовки представлял опасность для целостности России.

Результатом всего выше сказанного явилось серьезное и опасное ослабление центральной власти Российской Федерации, и, как следствие, начало процесса конфедерализации России. С подписанием же в декабре 1991 года лидерами Украины, Беларуси и России "Соглашения о создании Содружества Независимых Государств", более известного как "беловежские соглашения", которые явились правовым оформлением распада СССР, и исчезновением источника политического противостояния в лице союзного центра, российские власти получили возможность сконцентрировать свое внимание на решение этих вопросов.

Таким образом, в течение всего долгого периода своего существования РСФСР являлась федерацией автономных образований с различными, выстроенными в иерархическом порядке, статусами (автономные республики, автономные округа, автономные области) и регионами, статусом субъектов федерации не обладавших. По завершению же рассматриваемого периода Россия превратилась в некое аморфное государственно-подобное образование с "суверенными" субъектами Федерации в своем составе.

Однако, и в том и в другом случае очевидной была асимметрия государственного устройства России, заключавшаяся в том, что ряд регионов, выделенных по национальному признаку, имели право обладать статусом государственного образования - субъекта федерации, в то время как остальные регионы (области, края, города федерального значения) таковым статусом обладать права не имели и являлись лишь территориальными единицами административного устройства государства.

Различие заключается лишь в том, что если в первом случае имело место сочетание федеративных (по отношению к автономиям) и унитарных (по отношению к краям и областям) начал государственного устройства страны, то во втором - федеративных и конфедеративных для привилегированных национально-государственных образований, в то время как другие территории продолжали управляться на принципах унитаризма. Подобная асимметрия и различная политика по отношению к территориям с разными статусами вызывали вполне обоснованное раздражение у лидеров "ущемленных" краев и областей, которые, на фоне всеобщей "суверенизации", также пытались расширить свои полномочия путем повышения статуса подопечных им территорий.

II этап. Декабрь 1991 года - март 1992 года: от заключения Беловежских Соглашений и распада Советского Союза до подписания Федеративного договора.

Этот короткий по времени период характеризуется опасным усилением центробежных тенденций, когда вслед за распадом СССР появилась реальная угроза развала и Российской Федерации. Процессы суверенизации российских республик продолжали развиваться и выражались, в ряде случаев, в открытом сепаратизме по отношению к федеральному центру. Таким образом, волна дезинтеграции, охватившая все советское пространство, не остановилась, разрушив Советский Союз, а перекинулась на территорию России.

Кульминацией этого процесса стал референдум о независимости в Татарстане, который привел к серьезнейшему политическому конфликту между федеральными властями и крупнейшей по населению и экономическому потенциалу республикой в составе РФ, и открытая политика сепаратизма нового политического руководства Чеченской Республики, направленная на выход из состава Российской Федерации.

Сепаратистские и националистические настроения, в той или иной степени, захлестнули большинство российских республик. На этом фоне важным событием в становлении единого федеративного государства в России явилось подписание Федеративного договора. Подписанный 31 марта 1992 года 87 субъектами Федерации (за исключением Чечни и Татарстана) Договор был одобрен 10 апреля того же года абсолютным большинством голосов (848 "за", 10 "против") на IV Съезде народных депутатов России и инкорпорирован в текст Конституции Российской Федерации. Таким образом, федерализм как принцип национально-государственного устройства России получил конституционный статус.

С подписанием Федеративного договора национально-территориальный принцип построения Российской Федерации был дополнен территориальным принципом. Главным политическим достижением данного нормативно-правового акта явился тот факт, что Федеративный договор, наряду с республиками и автономными образованиями, признал в качестве субъектов Федерации края, области, города федерального значения Москву и Санкт-Петербург. Повысив свой статус с положения административно-территориальных единиц до уровня субъектов Федерации, они вступили в федеративные отношения с федеральным центром и приобрели элементы государственности: отныне их территория не могла быть изменена без их согласия; им гарантировалось представительство в федеральных органах государственной власти РФ; им было предоставлено право законодательной инициативы в высших органах государственной власти Федерации; а также право принимать уставы, подлежащие государственной защите. С приобретением обозначенных прав существенно активизировались внутрирегиональные политические процессы.

Таким образом, впервые в истории развития российской государственности все регионы получили статус субъектов Федерации, и в этом смысле республики потеряли свою исключительность. Однако различия в статусах субъектов Федерации, закрепленные в Договоре, были значительными.

Ряд республик выставили особые требования в обмен на присоединение к Федеративному договору. Так, например, властные органы Башкортостана потребовали принятия к документу специального приложения, в котором бы гарантировались дополнительные полномочия республики в сфере контроля над ее внешней торговлей. В специальном Приложении к Договору от Республики Башкортостан в нарушение российского законодательства закреплялось, что "республика Башкортостан самостоятельно определяет общие принципы налогообложения и сборов в бюджет с учетом принятых в республике законов". Другая норма, которая напрямую противоречила федеральным законам и представляла опасность для целостности Российской Федерации, разрешала республике создавать "самостоятельные законодательную и судебную систему, прокуратуру, адвокатуру и нотариат"43. При этом необходимо обратить внимание на то, что данные нормы противоречили и самому Федеративному договору. Другим примером является Республика Саха (Якутия), органы государственной власти которой зафиксировали право оставлять в своем распоряжении значительную долю доходов от разработки находящихся на территории республики месторождений.

Таким образом, вследствие политического торга по распределению властных полномочий, который вели представители регионов (в основном республик) и федерального центра, в результате подписания Федеративного договора даже в рамках одного типа субъектов Федерации - республик -объем полномочий, передаваемых на региональный уровень, существенно ранжировался в зависимости от значимости политического и экономического потенциала республики, степени сепаратистских настроений ее населения, политической воли ее лидеров. То есть асимметрия федеративного устройства РФ проявлялась не только в различиях статусов субъектов РФ, но и в законодательно зафиксированных различиях объема полномочий в рамках одного типа субъектов Федерации.

В российской политической науке сложилось два основных, противоположных друг другу, подхода к оценке факта заключения Федеративного договора по отношению к процессу становления российской государственности. Первый исходит из исторического контекста, в котором был подписан Договор. Второй - из системы федеративных отношений, выстраиваемых на его основе.

Первый подход базируется на том, что подписание Федеративного договора всеми российскими регионами (за исключением Татарстана и Чечни)

43 Архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы Верховного Совета РСФСР. Цитируется по "Федерализм власти и власть федерализма". М., 1997. С. 105. в эпоху всеобщей суверенизации и дезинтеграции постсоветского пространства спасло Россию от распада, повторения судьбы Советского Союза, а также явилось началом процесса формирования подлинной федерации. В этом контексте Договор оценивается как временный политический компромисс между центробежными и центростремительными тенденциями. Согласно этой точки зрения основная ценность Договора заключается в том, что он позволил остановить распад российского государства, зафиксировать территориальную целостность Российской Федерации, хотя и путем значительных уступок бывшим автономиям. На этом основании, фактически, списываются все недостатки данного документа, а само его появление расценивается как бесценный вклад в сохранение и развитие российской государственности.

Второй подход исходит из анализа норм Федеративного договора относительно их влияния на дальнейший ход становления федеративных отношений в РФ и, во многом, констатирует негативную часть последствий данного нормативно-правового акта. Отрицательно оценивается тот факт, что он стал первым в независимой44 России документом, определившим и закрепившим асимметричный характер федеративных отношений, неравноправие субъектов Федерации, различный объем предметов ведения и полномочий регионов с разными конституционно-правовыми статусами.

По структуре Федеративный договор состоит из трех близких по содержанию, но имеющих принципиальные различия, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации трех типов: суверенных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Ключевые статьи этих договоров определяют предметы ведения Фе

44 В данном случае используется официальный термин, который принято применять по отношению к постсоветской России. дерации в лице ее центральных органов и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

При всей своей значимости и своевременности Федеративный договор оставил нерешенными, по меньшей мере, три проблемы:

1) соотношение статусов различных типов субъектов Федерации (т.е. насколько республики имеют более привилегированное положение по сравнению с областями и округами);

2) механизм взаимодействия федеральной и местной властей в области совместной компетенции (не была определена процедура разрешения споров, возникающих в сфере совместной компетенции, а также механизмы реализации совместной компетенции);

3) природа и основополагающие принципы построения Российской Федерации (т.е. является она конституционной или договорной, со всеми вытекающими отсюда политико-правовыми последствиями).45

Оценивая Федеративный договор как акт согласия, который существенно стабилизировал политическую ситуацию в стране и подтвердил в правовом порядке ставившиеся рядом региональных лидеров под сомнение единство и целостность России, следует отметить, что сам факт заключения подобного договора был определенным шагом к построению договорной федерации, которая всегда чревата трансформацией в конфедерацию. Этому, в частности, способствовало то обстоятельство, что содержащиеся в договоре нормы устанавливаются и изменяются по согласованию между органами власти Федерации и ее субъектов, то есть в договорном порядке. Подписание Договора было серьезной уступкой регионам на фоне острейшего политического противостояния федеральных законодательной и исполнительной властей.

Проблема заключалась также и в том, что лидеры ряда национально-государственных образований посчитали, что, ставя свою подпись под до

45 Подробнее об этом см Шейнис В.Л. "Национальные проблемы и конституционная реформа в Российской Федерации" // "Полис" № 3, 1993. С. 47. кументом, они получают статус не просто субъектов Федерации, а ее учредителей. Именно подобные политические интерпретации раздавались со стороны глав наиболее сепаратистски настроенных республик в первые месяцы после подписания документа.

В этой связи представляется необходимым четко определить место Федеративного договора в иерархии правовых норм Российской Федерации. По отношению к Конституции Федеративный договор является вспомогательным документом. Данный нормативно-правовой акт ставит своей целью перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Система высших органов законодательной, исполнительной и судебной властей определяется не Федеративным договором, а Конституцией. Таким образом, в результате подписания рассматриваемого документа в России не создавалось новое государство, а обновлялось существующее, устанавливалась сбалансированная федерация.

Все это имеет большое политическое значение, так как выбивает всякую основу из-под попытки обоснования политических претензий национально-государственных образований в составе Российской Федерации на суверенитет и право выхода из состава Федерации. Татарстан и Чечня, не подписав Договор, не перестали быть субъектами Российской Федерации, не вышли из ее состава. Они лишь не стали участниками правового разграничения предметов ведения и полномочий, которое фиксировалось с помощью Федеративного договора.

Федеративный договор не является учредительным документом, как хотели бы его расценивать некоторые лидеры национально-государственных образований РФ. Россия возникла не в результате заключения какого-либо документа, а в результате исторически сложившейся общности народов, проживающих на ее территории.

Главный же негатив данного правового акта заключается в том, что, как уже было отмечено, впервые с момента провозглашения независимости российского государства в официальном документе была зафиксирована асимметрия государственного устройства Российской Федерации. Это означало признание со стороны федеральных органов власти факта неравенства субъектов РФ. В этом смысле на данном историческом этапе федеральные органы власти заняли позицию национально-государственных образований в составе России, которые настаивали на особых правах и привилегиях республик по сравнению с прочими типами субъектов Федерации. Фактически, Федеративный договор признал суверенность республик, входящих в состав Федерации, что значительно ослабляло позиции центра и усиливало опасные для целостности всего государства тенденции трансформации России в конфедерацию независимых республик. Органы власти краев и областей вступили в политическую борьбу за выравнивание своего положения.

III этап. Март 1992 года - декабрь 1993 года: от заключения Федеративного договора до принятия новой Конституции Российской Федерации.

Этот период характеризовался сложным противостоянием центробежных и центростремительных тенденций, что во многом явилось следствием норм и положений Федеративного договора. Республиканские органы государственной власти начали активно реализовывать на практике те права и полномочия, которые следовали из положений Договора, где российские республики определялись как "суверенные".

Чтобы выйти из политико-правового парадокса, сложившегося с принятием Федеративного договора, когда на одной территории допускается существование нескольких суверенных государственных образований, необходимо было ответить на вопрос: как трактовать термин "суверенные" применительно к российским республикам. По этому поводу сложилось три основных точки зрения.

Первая заключается в том, что формулировку "суверенные", примененную в тексте Договора по отношении к российским республикам, необходимо полностью игнорировать как несоответствующую классическому пониманию этого термина. Данная точка зрения базируется на том, что существование суверенных (обладающих верховенством и независимостью государственной власти, которые проявляются как во внутренней, так и внешнеполитической деятельности) образований на территории России ставит под сомнение суверенитет и целостность самой Российской Федерации, так как государство является суверенным, если его законы распространяются на всю его территорию.

Вторая точка зрения, особенно активно отстаиваемая представителями национальных республик, заключается в том, что данная формулировка должна соблюдаться полностью, и если суверенитет республик противоречит суверенитету российскому, то приоритетом должен пользоваться суверенитет республик, поскольку он гарантирован Федеративным договором. Отчасти, такая позиция опиралась на политико-правовую практику того периода, когда нормы Федеративного договора ставились выше норм старой Конституции от 1978 года в случае возникновения между ними противоречий, в силу того, что Договор являлся новейшим по отношению к Конституции документом. Однако в основании такой позиции лежало стремление к максимальной независимости от федерального центра, а в ряде случаев -политика сепаратизма.

Третья позиция заключалась в попытке найти политический выход из создавшегося правового тупика. Он состоял в следующем. Значение термина "суверенитет" в том контексте, в каком он был употреблен в тексте Договора, было признано отличным классического понимания данного понятия. Таким образом, суверенитет республик являлся чем-то другим, а не суверенитетом, понимаемым в первоначальном смысле. Разновидности данного подхода заключались в использовании элементов теорий "ограниченного суверенитета" и "делимого суверенитета", разработанными американскими федералистами 18-го века46 и европейскими правоведами 19-го века47.

Различия в статусах субъектов Федерации, закрепленные в Федеративном договоре, нашли и свое институциональное выражение. В частности, сразу после подписания Федеративного договора был создан Совет глав республик, само появление которого можно рассматривать как политическое последствие разностатусности субъектов РФ. Федеральная власть уделяла достаточно большое значение данному чисто политическому48 органу, хотя он представлял интересы лишь 21 региона, выделенных по национальному признаку, из общего числа 89 субъектов Федерации. Президент России Б.Н. Ельцин лично проводил регулярные заседания Совета, в то время как эпизодические встречи с губернаторами начали проходить лишь с 1996 года, и во многом были продиктованы логикой предвыборной президентской кампании.

В ответ руководители 53 краев и областей объединились в ноябре 1992 года в политический "Союз губернаторов", поставив себе цель добиться пересмотра Федеративного договора с целью устранения неравноправия субъектов Федерации. Лишь руководитель данной ассоциации мог участвовать в работе Совета глав республик, в котором он активно проводил политику выравнивания статусов российских регионов, наделения их конституционно равными правами и обязанностями. Одновременно с этим, главы административно-территориальных образований публично потребовали прекратить практику сепаратных переговоров с руководством республик49, которая реализовывалась как через Совет глав республик, приобретший черты некой лоббистской структуры национально-государственных образо

46 Особое положение данный вопрос занимал в работах А.Гамильтона, А.Токвиля, М.Мэдисона, Г.Вайнца.

47 Данному вопросу были посвящены труды П.Лабанда и Г.Еллинека. В России проблеме делимости суверенитета в федеративных государствах были посвящены работы А.Ященко - известного исследователя федерализма рубежа 19/20 в.в.

48 Поскольку он не предусмотрен российским законодательством.

49 "Как строить Федерацию", Российская газета, 1993, 5 августа. ваний, так и в ходе индивидуальных переговоров с республиканскими элитами.

К этому же периоду относится начало процесса принятия российскими республиками собственных конституций, которые по основным позициям противоречили Конституции России. Первыми в конце 1992 начале 1993 годов были приняты конституции Чечни, Татарстана, Саха (Якутии), Тывы. Так в конституции Чеченской Республики говорилось о независимости Чечни от России. В конституции Татарстана прямо не заявлялось о независимости республики от России, однако отсутствовало положение о ее вхождении в состав России. В конституционно-правовых актах Татарстана и Башкортостана подчеркивалось верховенство республиканских конституций и законов над российскими. Таким образом, установленная Федеративным договором асимметричность Российской Федерации усугублялась законодательными "инициативами" с низу в виде одностороннего повышения республиками своего статуса.

В большинстве республик была введена одноканальная система уплаты налогов. Около 30 субъектов Федерации, в число которых входили практически все национально-государственные образования, отказались вносить свою долю в федеральный бюджет и потребовали особого режима налогообложения либо дополнительных федеральных субсидий. Якутия и Карелия заключили специальные договоры с Минфином РФ, по которым они формально перечисляли налоги, но реально 90% дохода, собираемого с их территорий, возвращались им же в виде субвенций.

Всего же по итогам 1993 финансового года в федеральный бюджет поступило лишь 40% от планировавшегося дохода, тогда как 60% осталось у территорий. Это позволило выполнить федеральные программы только на 67%.50 Бремя налогов легло на так называемые "русские регионы", то есть области, края, города федерального значения.

50 "Россия: мониторинг, анализ, прогноз." Серия: "научные доклады", 1994, Фонд Форос. С. 28.

Таким образом, на основании "национального" принципа своего формирования республики сумели обосновать свою исключительность и в экономической сфере, установив асимметрию бюджетного устройства России, при которой они обладали явным приоритетом по сравнению с субъектами, выделенными по территориальному признаку.

Различия в статусе между республиками и прочими субъектами Федерации привели к появлению проектов создания новых государственно-территориальных образований в составе России, за счет повышения статусов существующих территориальных единиц. Предлагалось, например, создать Центрально-Черноземную и Уральскую республики на базе областей этих регионов. Усилия администраций областей по изменению статуса своих регионов представлялись региональным элитам единственным эффективным способом уравнять права субъектов Федерации, что соответствовало логике асимметричного устройства РФ.

В целом, в этот период регионы стали выступать со своей собственной политической оценкой по различным экономическим и политическим вопросам, относящихся к федеральному политическому уровню. Позиция регионов при этом складывалась из соотношения сил и политической позиции "окраски" местных исполнительной и законодательной властей, а также политических предпочтений электората субъекта Федерации. По этому принципу стали различать так называемые "демократические" и "консервативные" ("красные") регионы.

Особенно отчетливо позиции региональных политических элит проявились в период вооруженного конфликта между федеральными законодательной и исполнительной властями, получившим в последствие известность как "октябрьские события" 1993 года. Так, например, обе ветви государственной власти Архангельской области выступили на стороне федеральной исполнительной власти, тогда как Белгородские власти (и администрация, и областной совет) приняли решение об организации вооруженных отрядов в поддержку Верховного Совета.

Политические элиты ряда регионов попытались даже использовать федеральный конфликт в качестве предмета федеративного торга. Так, глава администрации Приморского края Евгений Наздратенко, поддержав Указ номер 1400, приостановивший деятельность Верховного Совета России и ставший катализатором "октябрьских событий" 1993 года, одновременно обратился к федеральному центру с требованием дополнительных дотаций. В целом же, органы представительных властей российских краев и областей в своем большинстве выступили на стороне Верховного Совета России (позже это признали и руководители Администрации Ельцина), а исполнительной - на стороне Президента.51

Таким образом, произошел открытый раскол политических элит российских субъектов Федерации. Асимметрия федеративного устройства, заключавшаяся в иерархии правовых статусов субъектов РФ, была дополнена различной политикой федерального центра по отношению к регионам и их лидерам в зависимости от политической позиции региональных элит, продемонстрированной в период октябрьских событий.

Активность регионов во время федерального конфликта выразилась также в попытке образования их лидерами 30 сентября 1993 года параллельного органа власти федерального уровня - Совета субъектов Федерации. Одними из требований, выдвинутых на заседании этого Совета, были: восстановление в стране правового положения, имевшего место в период до 21 сентября 1993 года, и проведение одновременных парламентских и президентских выборов.

Несмотря на недолгое существование этого органа (Совет субъектов Федерации прекратил свою существование до парламентских выборов декабря 1993 года) он оказал существенное влияние на последующий процесс

51 "Представительная власть: мониторинг, анализ, информация." № 3 (5) март 1995, фонд Форос. С. 31. развития парламентаризма в России на двухпалатной основе. Стало очевидным, что при той степени развитости регионального политического самосознания, которая была проявлена региональной политической элитой во время конфликта федеральных ветвей власти, субъекты Федерации не могут быть не представлены в федеральном законодательном органе собственной "палатой регионов". Такая норма была закреплена Конституцией 1993 года, созданием Совета Федерации.

Активное участие приняли лидеры регионов в процессе выработки новой Конституции Российской Федерации. Особенно следует отметить деятельность представителей краев и областей, статус которых по итогам подписания Федеративного договора оказался значительно ущемленным по сравнению со статусом республик.

Так, 23 октября 1993 на региональном совещании политических элит краев и областей и 29 октября на совещании представителей 8 межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия ("Черноземье", "Урал", "Северо-запад", "Большая Волга", "Центральная Россия", "Северный Кавказ", "Сибирское соглашение" и "Дальний Восток") было заявлено, что двойной стандарт во взаимоотношениях центра с республиками и прочими субъектами Федерации ослабляет российскую государственность. Вопрос о равноправии регионов стал накануне общефедеральных выборов источником напряженности во взаимоотношениях федеральной исполнительной власти с региональными политическими элитами. Поэтому эта проблема получила соответствующее отражение в ходе разработки новой Конституции РФ.

Таким образом, данный этап характеризуется официально зафиксированным и законодательно оформленным установлением асимметричной модели федеративных отношений в России, что вызвало резкое неприятие со стороны "ущемленных" территориальных единиц. Данный период характеризуется активным политическим противодействием закрепленному неравноправию субъектов Федерации, демонстрацией значительной политической воли российских регионов к установлению симметричной модели федерализма в РФ, предполагающей конституционное равноправие субъектов Федерации.

IV этап. Декабрь 1993 года - февраль 1994 года: от принятия новой Конституции РФ до подписания договора о разграничении предметов ведения и полномочий с органами власти Республики Татарстан.

Принятие на общенациональном референдуме, состоявшемся 12 декабря 1993 года, новой российской Конституции ознаменовало собой начало важного этапа развития федерализма в России, который характеризовался значительным укреплением Федерации. Процесс выработки новых конституционных норм, регламентирующих структуру Федерации и порядок взаимоотношений центра и регионов, сопровождался острейшей борьбой между представителями органов власти республик и центральных органов власти России.

Республиканские политические элиты, стремясь сохранить свой привилегированный статус и закрепить асимметричный характер Российской Федерации, выдвигали следующие политические требования.

Во-первых, лидеры республик предлагали ввести весь текст Федеративного договора в Конституцию РФ. Однако в этом случае конституционно была бы закреплена договорная природа российского государства, что очевидным образом размывало суверенитет России.

Во-вторых, республиканские лидеры настаивали на сохранении определения республик как "суверенных государств", что являлось решительно неприемлемым для федерального центра, поскольку субъекты единого и целостного федеративного образования в принципе не могут являться самостоятельным государственными единицами.

Термин "государство", примененный к республикам в тексте новой Конституции РФ, является политическим компромиссом между федеральным центром, стремившимся уровнять субъекты Федерации в их правах, и республиканскими элитами, отстаивавшими "суверенную" терминологию. В контексте Конституции термин "государство" применим лишь для "внутреннего пользования" в отношении национально-государственных образований в составе Российской Федерации, и не может быть употреблен в своем классическом значении, в котором он используется применительно к самостоятельным государствам.

В-третьих, республики отвергли компромиссную формулу, согласно которой земля и природные ресурсы могут находится в государственной, частной и иной собственности и являются достоянием народов, проживающих на соответствующих территориях, и всего народа Российской Федерации. Поступали требования заменить неюридический термин "достояние" термином "собственность". Республики с богатейшими запасами полезных ископаемых и природных ресурсов продемонстрировали отчетливо выраженное стремление "выгородить" свои ресурсы из общероссийского фонда и общих принципов регулирования отношений собственности.

В-четвертых, национальные образования стремились обеспечить контроль над центральными органами Федерации, настаивая на соответствующем, диспропорциональном представительстве в них. В частности, они претендовали на половину всех мест в верхней палате парламента, что и было зафиксировано в протоколе к Федеративному договору, подписанном представителями республик.

Реализация данного принципа, при котором менее трети субъектов Федерации на правовой основе обладали бы представительством в 50% мест в Совете Федерации, означало бы не только окончательное закрепление асимметрии российского федеративного устройства, но и являлось бы грубым нарушением прав национальностей и народов на равноправие. Фактически, это означало бы создание законодательно закрепленной своеобразной постоянно действующей "фракции национальных меньшинств". При этом ее политический вес, выражающийся, в частности, в возможности блокировать прохождение законопроектов в парламенте, представлял бы собой явную диспропорцию по отношению к представительству населения России.

В-пятых, в ряде случаев были выдвинуты требования закрепить особые политические права за гражданами коренной национальности. Их принятие привело бы к сегрегации российского общества по национальной принадлежности. Фактически, это привело бы к нарушению прав человека, поскольку права нации ставились бы выше, чем права человека и гражданина.

Принятие 12 декабря 1993 новой Конституции РФ поставило точку в этих спорах. На смену концепции договорной федерации, отчасти реализованной в виде заключения Федеративного договора, вновь пришла конституционная. В Конституции явственно прослеживается тот факт, что Россия -конституционная федерация, исторически сложившееся государство. Соответственно, Федеративный договор носит лишь вспомогательный характер, поскольку целью данного юридического акта является исключительно разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.

52

Положения Конституции о равенстве субъектов Федерации формируют собой политический курс симметритизации федеративных отношений, направленный на выравнивание объема прав и полномочий российских регионов. Разделы Конституции, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, подчеркивают конституционных характер Российской Федерации.

Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, осуществленное в статьях 71, 72 и 73 Основного Закона России, по

52 См часть 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации. ставило вопрос о соотношении данных положений Конституции с Федеративным договором.

Этот вопрос возник сразу же после заключения Федеративного договора, когда еще действовала Конституция 1978 года. Ряд положений старой Конституции стал противоречить положениям Договора. Поскольку положения Федеративного договора, включенные в Конституцию, являлись более "поздними", то на практике в случае возникновения противоречий с нормами Конституции, приоритет оставался за ними, за исключением норм, относящихся к основам конституционного строя.

После принятия новой Конституции РФ Федеративный договор не прекратил своего действия, однако, соотношение Конституции и Договора приобрело иной характер. Поскольку Конституция РФ обладает высшей юридической силой , то в Заключительных и переходных положениях (раздел II Конституции) зафиксировано, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, действуют положения Конституции РФ.

В тексте новой Конституции России была четко зафиксирована целостность и неприкосновенность территории РФ; ясно указано, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию (ст. 4); впервые юридически зафиксировано равноправие всех субъектов РФ (ст. 5); указано, что Российская Федерация строится как по национально-территориальному, так и по территориальному признаку. Верхняя палата Российского парламента - Совет Федерации - стал органом, выражающим в равной мере интересы всех субъектов Федерации. Каждый российский регион, вне зависимости от его статуса, размера территории, количества населения и т.д. представляли два члена Совета Федерации.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Михайлов, Родион Владимирович

Заключение

В настоящий период уровень дезинтеграции российского пространства достиг предельно опасной степени. Асимметричность • федеративного устройства Российской Федерации является одновременно и одним из проявлений этой дезинтеграции и ее механизмом, разрушающим российскую государственность.

Важно отметить, что угроза быстрого и одномоментного распада России, существовавшая в начале 90-х годов, миновала. Тенденцию суверенизации и сепаратизма сменила другая тенденция: асимметричность Федерации, неравенство ее субъектов подтачивает изнутри российское государство, разрушая его.

Как показано нами в работе, история новейшего российского федерализма - это динамическое противодействие симметричной и асимметричной моделей федеративного устройства. Приобретение особого статуса и привилегий одними регионами провоцирует региональные элиты других на соответствующие действия в стремлении сбалансировать объем прав и полномочий субъектов РФ. Внутренняя противоречивость основ российского федерализма, равно как и существующее неравенство субъектов Федерации, препятствует стабилизации федеративных отношений в России. В результате, существующая модель федеративного устройства России не может рассматриваться как окончательная.

Стремление политических элит республик закрепить свой особый статус в федеративной структуре государства при слабости федеральной власти соответствующим образом отразилось в системе нормативно-правовых актов, составляющих базу российских федеративных отношений. Приходится констатировать противоречивость федеративной законодательной базы России, что порождает систематическое нарушение федеральной Конституции.

В результате уровень дезинтеграции российской конституционно-правовой системы достиг той стадии, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество субъектов Федерации перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со стороны федеральных властей, что еще более углубляет неравенство субъектов РФ. Федеральная Конституция фактически перестает действовать в полном объеме на территории Российской Федерации, что в политическом плане может означать подрыв государственного суверенитета и является главной предпосылкой к окончательной дезинтеграции российского пространства.

Значительные расхождения в фактическом объеме прав и полномочий провоцируют ряд субъектов РФ добиваться равного положения с "особыми" субъектами. Последние, в свою очередь, стремятся сохранить свой особый статус. Подобные тенденции используются федеральным центром в собственных политических интересах. Таким образом, данная модель ни для кого не является удовлетворительной и порождает перманентные внутрифедеральные конфликты.

Асимметричность Российской Федерации является постоянным источником напряженности в политической системе России. Неравноправие субъектов Федерации создает целую серию конфликтогенных разломов как по линии "федеральный центр - субъекты Федерации", так и по линии "субъект Федерации - субъект Федерации". Все это серьезно дестабилизирует политическую обстановку внутри Федерации, негативно влияет на политический процесс России.

В настоящее время противоречивость внутреннего федеративного устройства Российской Федерации, связанная с неравноправием субъектов Федерации достигает критической отметки. Ряд последних действий некоторых республиканских элит вновь провоцируют обострение внутрифедерального конфликтного противостояния на почве неравноправия субъектов Федерации.

Ближайшей перспективой должна стать политика симметритизации федеративных отношений, то есть поэтапного устранения конституционно-правового неравенства субъектов РФ, ликвидации причин политического противостояния между субъектами федеративных отношений. В качестве долгосрочной перспективы укрепления единых федеративных начал российской государственности выступает преодоление разностатусности субъектов РФ и переход к территориальному принципу их формирования. Россия может эффективно развиваться только на основе конституционного принципа равноправия регионов.

Для успешного развития государства необходимо соблюдать принцип территориальной справедливости, заключающийся в равноправии граждан вне зависимости от места их проживания, что невозможно обеспечить в рамках единого федеративного государства без равноправия его субъектов.

В тоже время главной предпосылкой смены стратегии слабого федерального центра на стратегию сильного федерального центра и проведения политики выравнивания субъектов Федерации является обретение российской властью четко выраженной политической воли. Очевидно, что нынешняя российская властная политическая элита подобной волей не обладает.

Таким образом, разработка и реализация политики преодоления асимметрии российского федерализма возможны только после прохождения Россией нового федерального электорального цикла 1999 - 2000 годов, в результате которого должна обновиться федеральная политическая элита. С генерацией политической элиты нового типа должна появиться новая идеология федеративных отношений, базирующаяся на принципах равноправия субъектов Федерации и приоритете общей и единой легитимной системы правил для всех субъектов федеративного пространства.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Михайлов, Родион Владимирович, 1999 год

1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. "Опыты федерализма". М., 1994.

2. Абдулатипов Р.Г. "Парадоксы суверенитета: перспективы человека, нации, государства". М.: Славянский диалог, 1995.

3. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. "Федерализм в истории России", в 4-х книгах, М., 1993.

4. Альварес М. ""Об асимметрии" в территориальном устройстве испанского государства и Российской Федерации" // Конституционное совещание 1 3, 1993.

5. Аринин А.Н. "Российская государственность и проблемы федерализма". М., 1997.

6. Асимметричность Федерации. М.: МОНФ, 1997.

7. Бабурин С.Н. "Территория государства. Правовые и геополитические проблемы". М.: МГУ, 1997.

8. Барсегов Ю.Г. "Самоопределение и территориальная целостность". М., 1993.

9. Барциц И.Н. "Категория "суверенитет" в правовой теории и практике Российской Федерации". М., 1995.

10. Ю.Боботов C.B. "Конституционная юстиция", M.: ЕАВ, 1994. 11 .Болтенкова Л.Ф. Лаврененко И.Г. "К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов" // Регионология 1 2, 1996.

11. Болтенкова Л.Ф. "Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Основные противоречия" // Федерализм 1 1, 1996.

12. Болтенкова Л.Ф. "Федерализм" // "Этнополитический вестник" 1 5,1995.

13. Н.Бюджетный федерализм: опыт развитых стран. М.: ИНИОН РАН,1996.

14. Валентей С.Д. "Российские реформы и российский федерализм" // Федерализм 1 1, 1996.

15. Валентей С.Д. "Федерализм: российская история и российская реальность". М., 1998.

16. Гончар H.H., Горегляд В.А. "Бюджетный федерализм: реалии и перспективы" // "Этнополитический вестник", 1 2, 1995.

17. Данилевич И.В. "Автономизация Испании" // "Полис" 1 5, 1995.

18. Демократизация и образы национализма в Российской Федерации 90-х годов. Под редакцией J1.M. Дробижевой. М.: Мысль, 1996.

19. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996.21.3дравомыслов А.Г. "Межнациональные конфликты в постсоветском пространстве". М., 1997.

20. Зорин В. "Национальные аспекты российского федерализма" // Свободная мысль 1 11, 1996.

21. Имперский строй России в региональном измерении (19 начало 20 века). М.: МОНФ, 1997.

22. Иностранное конституционное право. М.: Юристъ, 1996.

23. Казанская Г.В. ""Особый случай" корсиканской автономии" // "Полис" 1 5, 1995.

24. Карапетян JIM. "К вопросу о "моделях" федерализма (Критический обзор некоторых публикаций)" // Государство и право 1 12, 1996.

25. Коваленко А.И. "Основы конституционного права Российской Федерации". М.: ТЕИС, 1994.

26. Козлова Н.Ю. "Буржуазные учения о федерализме 18-19 веков". М.: Наука, 1988.

27. Козлов А.Е. "Федеративные отношения и региональной управление в России: пути реформирования". М.: ИНИОН, 1994.

28. Козлов А.Е. "Федеративные начала организации государственной власти в России". М.: ИНИОН, 1996.31 .Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. М., 1996.

29. Концепции развития российского законодательства. М., 1998.

30. Коржихина Т. "Федерализм или унитаризм? Перипетии российской государственности" // Свободная мысль 1 6, 1995.

31. Королева-Конопляная Г.И. "В поисках средства соединения разделенного" // Федерализм 1 3, 1996.

32. Костоев И. "Судебная реформа в федеративном государстве" // "Этнополитический вестник" 1 5, 1995.

33. Лафитский В.И. "США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма". М.: Известия, 1993.

34. Леванский С.А. "Германия: федерализм в мононациональном государстве" // "Полис" 1 5, 1995.

35. Лейкофф С. "Оппозиция "суверенитет автономия" в условиях федерализма: выбор между "или - или" и "больше - меньше"" // "Полис" -1 1, 1995.

36. Лысенко В.Н. "Насколько прочна договорная основа федеративных отношений" // Федерализм 1 3, 1996.

37. Лысенко В.Н. "От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма)". М.: Усманский и К, 1995.

38. Лысенко В.Н. "Проблемы развития федеративных отношений в современной России" // "Кентавр", март-апрель 1995.

39. Лысенко В.Н. "Развитие федеративных отношений в современной России". М., 1995.

40. Лысенко В.Н. "Что мы строим в России: симметричную или асимметричную федерацию?" // Федерализм 1 1, 1998.

41. Любимцев Ю. "Экономический федерализм: российская модель" // "Этнополитический вестник" 1 3, 1995.

42. Магомедов А. "Общество регионов"// Pro et Contra, весна 1997.

43. Маколи М. "Становление новой российской государственности: опыт прогноза" // "Полис" 1 3, 1993.

44. Марченко Г.В. "Региональные проблемы становления новой российской государственности". М.: МОНФ, 1996.

45. Михайлева H.A. "Эволюция и перспективы нового российского федерализма" // "Право и жизнь" 1 6.

46. Моммен А. "Федерализм и национальное государство" // "Полис 1992.

47. Национальная политика в Российской Федерации. М.: Наука, 1993.51 .Национальная политика России: история и современность. М.,1997.

48. Осипов А.Н. "Отечественный федерал-романтизм и строительство правового государства" // Федерализм 1 3, 1996.

49. Особенности развития политико-экономических процессов в российской провинции. М.: МОНФ, 1997.

50. Остром В. "Смысл американского федерализма". М.: Арена, 1993.

51. Павленко С. "Новый федерализм: интрига и контринтрига"// Pro et Contra, весна 1997.

52. Павличук Е.И. "Федеральная реформа Бельгии" // "Полис" 1 5, 1995.

53. Пастухов В.Б. "Новый федерализм для России: институционализация свободы" // "Полис" 1 3, 1994.

54. Политические процессы в регионах России. М., 1998.5 9.Политическое будущее России в свете тенденций этнонационального развития. М.: МГИМО, 1996.60."Представительная власть: мониторинг, анализ, информация". 1 3 (5) март 1995. Фонд Форос.

55. Проблемы развития российского федерализма. М., 1996.

56. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. М., 1997.63 .Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.

57. Регионализм и местное самоуправление: политика, экономика и культура. Материалы международного семинара. М., 1997.

58. Российская государственность: состояние и перспективы. М.: Республика, 1995.

59. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М.: ИНИОН РАН, 1998.

60. Российский федерализм: проблемы и перспективы. Аналитический вестник аналитического управления Аппарата Совета Федерации. 1 7, 1996.

61. Россия: мониторинг, анализ, прогноз. М., 1994, Фонд Форос.

62. Саламаткин А. "Конституция Российской Федерации и правовое регулирование административно-территориального устройства России" // Право и жизнь 1 5, 1994.

63. Смирнягин Л.В. "Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки". М.: МОНФ, 1998.

64. Современные буржуазные концепции федерализма. М.: ИНИОН АН СССР, 1982.

65. Современный буржуазный федерализм. М.: ИНИОН, 1978.

66. Современный федерализм: модели, статус субъектов и иерархии правовых норм. Орел, 1997.

67. Солженицын А.И. "Традиции российской государственности и перспективы федерализма" // Федерализм 1 3, 1996.

68. Солник Ст. "Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990-1995" // "Полис" 1 6, 1995.

69. Солник Ст. "Федерация и регионы России: договорной процесс" // Конституционное право: восточноевропейское обозрение 1 4, 1995 / 1 1, 1996.

70. Социально-политические аспекты федерализма: модель Татарстана. Материалы международного семинара. Казань, 1998.

71. Становление новой Российской государственности: реальность и перспективы (Открытый доклад). Гуманитарный и политологический центр "Стратегия". М.: УРСС, 1996.

72. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М.: МОНФ, 1999.

73. Субъекты Российской Федерации в международных связях. М.,1997.

74. Сухарев А.И. "Основы регионологии". Саранск, 1996.

75. Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе. М.: МОНФ, 1999.

76. Тузмухамедов Б. "Территориальная автономия и права национальных меньшинств: международно-правовые параметры" // "Панорама Форум" 1 4, 1996, Казань.

77. Тузмухаммад Р. "Некоторые конституционные абсурды Российской Федерации" // "Панорама Форум" 1 4, 1996, Казань.

78. Туманов В.А. "Каким быть федеративному устройству России. Возможна ли "асимметричная федерация" (тезисы доклада)" // Конституционное совещание 1 3, 1993.

79. Умнова И.А. "Конституционные основы современного российского федерализма". М.: Дело, 1998.

80. Умнова И.А. "Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами". М.: ИНИОН, 1996.

81. Уокер Э. "Формирование взаимоотношений центра и регионов в новой России" // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. 1 1.

82. Фарукшин М.Х. "Субъекты федераций в международных отношениях" //"Полис" 1 6, 1995.

83. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997.

84. Федерализм власти и власть федерализма. М.: ИнтелТех, 1997.

85. Федералист. М.: Прогресс, 1993.

86. Федеральный центр и субъекты Российской Федерации. М., 1997.

87. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации., М.: ИЗиСП, 1995.

88. Федеративный договор. Документы. Комментарий. М.: Республика,1994.

89. Федерация в зарубежных странах. М.: Юрид. лит., 1993.

90. Фридмэн J1. "Американская правовая культура и федерализм" // "Полис",1 4, 1992.

91. Хенкин С. "Сепаратизм в России позади или впереди?" // Pro et Contra, весна 1997.

92. Цымбурский B.J1. "Идея суверенитета в посттоталитарном контексте" // "Полис" 1 1, 1993.

93. ЮО.Чиркин В.Е. "Современное федеративное государство". М., 1997.

94. Шаблинский И.Г. "Конституционные реформы в России и принцип разделения властей". Автореферат. М., 1997.

95. Шейнис B.JI. "Национальные проблемы и конституционная реформа в Российской Федерации" // "Полис" 1 3, 1993.

96. ЮЗ.Шило В.Е. "Канадский федерализм и международные отношения". М.: Наука, 1985.

97. Шило В.Е. "Современный федерализм в контексте международных отношений" // США экономика, политика, идеология. 1 4, 1998.

98. Шумейко В.Ф. "Реальный федерализм как основа государственного устройства России" // Федерализм 1 2, 1996.

99. Экономические основы развития федеративных отношений в России в современных условиях. М., 1996.

100. Экономический механизм федеративных отношений. М., 1995.

101. Ю8.Элазар Д. "Сравнительный федерализм" // "Полис" 1 5, 1995.

102. Black E.R. Divided loyalities: Canadian concepts of federalism. -Montreal: London: Mcgill-Queen s univ. press, 1975.

103. Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Federalism // Evaluating Federal Systems. Dordrecht: Martines Nijhoff Publishers, 1994.11 l.Elazar D. Federalism and the way to peace. Canada 1994.

104. Federalism and the New World Order. University of Calgary Press,1993.

105. Fenkel M. "Federal Theory", 1986.

106. Hicks U.K. Federalism: Failure and Succès. A comparative study. -London; Basingstoke: Macmillan, 1978.

107. Mullins A. and Saunders C. "Different Strokes for Different Folks: Some Thoughts on Symmetry and Difference in Federal Systems".

108. Peterson P. "The Price of Federalism", Washington D.C. 1995.

109. Riker W. "Federalism: origin, operation, significance". Boston. 1964

110. Smiley D. Language Policies in the Canadian Political Community // Etre Contemporain. Sillery: Les Press de Université du Quebec, 1992.

111. Stevens R.M. "Asymmetrical Federalism: The Federal Principle and the Survival of the Small Republic" // "Publius", 1977, vol. 7,1 4.

112. Tarlton Ch. Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: a Theoretical Speculation // Journal of Politics, 1965, vol. 27,1 4.