Административный договор как форма публичного управления в сфере организации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования: региональный аспект тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Балицкая, Наталья Владимировна

• Балицкая, Наталья Владимировна
• кандидат юридических наук
• 2008

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Балицкая, Наталья Владимировна

Введение

Глава 1. Понятия «организация обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования», 16 «публичное управление», «административный договор»

1.1. Понятие «организация обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования»

1.2. Понятие «публичное управление»

1.3. Понятие «административный договор»

Глава 2. Договоры о взаимодействии в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом ^ общего пользования

2.1. Договоры о взаимодействии между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

2.2. Договоры между органами исполнительной власти двух или более субъектов Российской Федерации

2.3. Договоры между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного 106 самоуправления

2.4. Договоры о взаимодействии с иными субъектами

Глава 3. Договор об организации транспортного обслуживания: административно-правовая природа

3.1. Договоры об организации транспортного обслуживания: их место и роль в региональном 128 законодательстве

3.2. Административно-правовые черты договора об организации транспортного обслуживания

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административный договор как форма публичного управления в сфере организации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования: региональный аспект»

Актуальность темы исследования. Роль общественного транспорта, включая автомобильный, трудно переоценить: ежедневно миллионы людей пользуются его услугами. Недаром, характеризуя сеть транспорта общего пользования, употребляют словосочетание «транспортные артерии». Действительно, любая более или менее длительная остановка движения по такой «артерии» буквально парализует жизнедеятельность общества и может привести к социальной дезинтеграции. Как верно отмечено в Докладе Рабочей группы президиума Государственного Совета РФ к заседанию Государственного Совета РФ, в условиях экономического роста транспорт рассматривается не только, как отрасль, занимающаяся перевозкой грузов и людей, но прежде всего как межотраслевая система, преобразующая условия жизнедеятельности и хозяйствования; его устойчивое развитие является гарантией единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и услуг, конкуренции и свободы экономической деятельности, обеспечения целостности и национальной безопасности, улучшения условий и уровня жизни населения1. Учитывая вышеизложенное, такая важная сфера деятельности, как общественный транспорт, должна быть хорошо организована с позиции публичной власти. В свете административной реформы немалый интерес представляет административный договор как форма публичного управления, позволяющая разумно сочетать общественные интересы с личными целями субъекта предпринимательства. Применение административного договора в сфере указанных отношений целесообразно рассматривать с учетом опыта регионов, поскольку внутреннее законодательство субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральными нормативными правовыми актами имеет более или менее стройную, логически выверенную систему. Научная ценность и См.: О транспортной стратегии Российской Федерации: Доклад Рабочей группы президиума Государственного Совета РФ к заседанию Государственного Совета РФ // Транспортная стратегия Российской Федерации. Режим доступа: http://www.mintrans.ru/pressa/TransStratGossovet RabGroopOglavI.htm. Загл. с экрана. практическая значимость указанных нормативных актов состоит в том, что они выработаны на основе практики организации транспортного обслуживания, тщательно выверенных методом проб и ошибок, отличаются приближенностью к территориальным особенностям и опираются на баланс интересов перевозчиков и субъектов публичной власти.

Целями диссертационного исследования являются обоснование административного договора как приемлемой формы публичного управления в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, а также подготовка научно аргументированных предложений по легитимации административного договора с позиции федерального законодательства. Достижение указанных целей определило постановку и решение следующих задач:

- дать оценку понятию «организация обслуживания- населения автомобильным транспортом общего пользования» в федеральном законодательстве и с точки зрения региональных нормативных правовых актов;

- определить цели и субъекты публичного управления в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;

- на основе общей теории административного договора, учитывая подходы в законодательстве субъектов Российской Федерации, выделить признаки, функции и виды административных договоров в сфере организации обслуживания автомобильным транспортом общего пользования; разработать конкретные предложения, направленные на совершенствование федерального законодательства с позиции правомерности применения административного договора в сфере рассматриваемых отношений.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере использования административного договора как формы публичного управления регионального уровня в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования.

Предмет исследования составляет совокупность закономерностей правового характера, обусловливающих применение административного договора в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования.

Степень разработанности темы исследования. Мысль о существовании административных договоров высказывалась отечественными учеными -административистами: А.И. Елистратовым, B.JT. Кобалевским, В.И. Новоселовым, Ц.А. Ямпольской и другими, однако должного развития не получила. В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы. Изучению данного правового явления посвящены работы Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, В.Г. Розенфельда, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и других. Вместе с тем институт договора в административном российском праве - новое и еще недостаточно осмысленное явление, поскольку «государственное управление предполагает императивность односторонних юридически властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников; кроме того, в Российской Федерации отсутствуют даже зачаточные формы правового регулирования публично-правового договора»2. Менее изученными остаются специальные виды административных договоров. Имеются научные труды, посвященные административным договорам в отдельных областях3, однако административный договор в сфере организации перевозок автомобильным транспортом (тем более, на основе опыта субъектов Российской Федерации) до настоящего времени не был исследован.

Методологическую основу исследования, учитывая такие принципы, как объективность, всесторонность и полнота исследования, составили общие методы научного познания (дедукция, индукция, анализ, синтез). Наравне с этим применены иные методы, более частного характера: статистический, математический, различные методы толкования норм права,

2 Розенфсльд В Г., Старилов Ю.Н. Проблемы современной теории административного договора// Правоведение. 1996. № 4. С. 52.

3 См., напр.: Красильников Т.С. Административный договор в сфере образования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003. юридико-догматический метод, а также сравнительно-правовой и историко-юридический методы.

Теоретическую основу исследования составили научные работы по философии права, теории государства и права, теории государственного управления, конституционному, муниципальному, административному, административно-деликтному, административно-процессуальному, бюджетному, гражданскому, транспортному праву (включая труды российских ученых имперского периода): А.А. Абдурахманова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, А .Я. Антоновича, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.А. Белова, С.Н. Братуся, И.С. Вагина, Е.В. Васьковского, В.В. Витрянского, Б.Н. Габричидзе, В.В. Гущина, А.А. Демина,

A.В. Демина, В.А. Егиазарова, А.И. Елистратова, К.Д. Кавелина, М.Н. Карасева,

B.А. Кикотя, Н.И. Клейна, С.Д: Князева, В. Кобалевского, Д.Н. Козака, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, К.Е. Колибаба, А.П. Коренева, Н.М. Коркунова, Ю.А. Крохиной, Б.П. Курашвили, О.Е. Кутафина, JI.B. Лазарева, В.Н. Лопатина, А.Л. Маковского, В.А. Максимова, Д.В. Нефедова, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, О.В. Панковой, И.А. Покровского, В.Г. Розенфельда, Ю.Н. Старилова, Б.В. Российского, К. Сперанской, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, А.В. Толкушкина, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, Б.Б. Хангельдыева, A.M. Цалиева, А.Н. Черткова, Б.Н. Чичерина, Ф.И. Шамхалова, А.П. Шергина, Г.Ф. Шершеневича, М.А. Штатиной, И.Н. Шувалова, Ц.А. Ямпольской и др.

Эмпирической базой исследования являются:

1) Конституция РФ, нормы административного, бюджетного и гражданского законодательства Российской Федерации, включая федеральное законодательство об административной ответственности (общие положения);

2) нормы законодательства субъектов Российской Федерации о договорах и соглашениях, заключаемых с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) нормы законодательства субъектов Российской Федерации об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;

4) нормы законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности за нарушение правил обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;

5) нормы муниципальных правовых актов об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, принятых в исполнение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

6) практика Конституционного Суда РФ о соответствии законов субъектов Российской Федерации Конституции РФ, регулирующих административные отношения;

7) практика иных судебных органов различной юрисдикции о разрешении дел по заявлениям о признании недействующими (противоречащими федеральному законодательству) норм законодательства субъектов Российской Федерации об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;

8) практика судебных органов по делам о привлечении организаций, осуществляющих автоперевозки пассажиров, к административной ответственности за нарушение законодательства о лицензировании либо за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;

9)договоры о взаимодействии в сфере транспорта, заключенные с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

10) договоры об организации транспортного обслуживания, заключенные в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации;

11) проекты федеральных законов в сфере рассматриваемых отношений;

12) статистические данные, имеющие отношения к услугам автомобильного транспорта общего пользования;

13) электронные ресурсы всемирной информационной сети Интернет.

Помимо этого был использован личный опыт работы диссертанта на должности юрисконсульта в МУП «Троллейбусное управление», на должности специалиста-эксперта нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных правовых актов в территориальном федеральном органе юстиции, в рабочих группах Правительства Республики Карелия, Законодательного собрания Республики Карелия по подготовке проектов нормативных правовых актов в области организации транспортного обслуживания населения.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что она является комплексным исследованием такой формы публичного управления, как административный договор, применительно к сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования. Выделяются основные признаки, виды и функции данного договора. Кроме того, впервые в науке исследуется и систематизируется региональное законодательство в сфере рассматриваемых отношений, дается оценка соответствия указанного законодательства федеральным нормативным правовым актам. Одновременно оценивается состояние современного федерального законодательства в сфере обслуживания автомобильным транспортом, включая законодательные акты по разграничению публичных полномочий в области рассматриваемых отношений.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Договор об организации транспортного обслуживания, заключаемый между перевозчиком и публичным контрагентом, имеет административно-правовую природу, поскольку ему присущи практически все черты административного договора, выделяемые современной наукой:

1) обязательным участником такого договора является орган публичной власти либо уполномоченное им лицо, обладающее большим преимуществом по отношению к перевозчику;

2) договор об организации транспортного обслуживания преследует публичные цели;

3) возмездность в договоре об организации транспортного обслуживания отсутствует или не имеет первостепенного значения;

4) органами исполнительной власти осуществляется административный контроль за исполнением договора;

5) является обязательным использование утвержденной нормативным актом типовой формы договора об организации транспортного обслуживания;

6) для разрешения споров, связанных с договором об организации транспортного обслуживания, применяются особые процедуры (как правило, обязательно предварительное рассмотрение спора специально созданной комиссией с участием органов исполнительной власти, действующих в сфере рассматриваемых отношений);

7) за нарушение условий договора об организации транспортного обслуживания перевозчик может быть привлечен к административной ответственности.

2. Доказывается, что договор об организации транспортного обслуживания, заключенный между перевозчиком и публичным контрагентом, - наиболее целесообразная форма публичного управления в области рассматриваемых отношений с точки зрения баланса публичных и частных интересов.

3. Для легитимации административного договора в области организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования доказывается целесообразность принятия федерального закона «Об основах организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования», который мог бы содержать:

1) понятийно-категорийный аппарат - определения понятий «организация обслуживания автомобильным транспортом общего пользования», «автомобильный транспорт общего пользования» (на основе анализа федеральных нормативных правовых актов и опыта регионального правотворчества в работе предлагаются определения указанных понятий);

2) четко разграниченные полномочия органов власти Российской Федерации, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере рассматриваемых отношений;

3) указание на то, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе регулировать отношения не только путем издания нормативных актов, но и заключения соглашений о взаимодействии с органами публичной власти соответствующего уровня. Представляется, что федеральный законодатель может выразить свое отношение к подобным договорам, установив правила соотношения таких договоров с региональным и местным законодательством (учитывая практику решения рассматриваемых вопросов, возможен приоритет указанных договоров над требованиями нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов);

4) в законе можно установить, что перевозчики привлекаются к транспортной работе на основе договора с уполномоченным органом власти (местного самоуправления) или его представителем. Одновременно должны быть указаны основные характеристики данного договора: предмет договора - оказание услуг по перевозке пассажиров с соблюдением установленного маршрута и расписания движения, порядок его заключения (в целях защиты конкуренции подобные договоры предлагается заключать на конкурсной основе), возможность одностороннего расторжения договора властным контрагентом, обязанность заказчика услуг компенсировать убытки перевозчика исключительно в связи с применением регулируемых тарифов на перевозку пассажиров и низкой интенсивностью пассажиропотока.

4. Дополнительно к функциям административного договора, определенным в науке, выявлена и обоснована функция унификации регионального законодательства, присущая договору о взаимодействии между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в сфере рассматриваемых отношений.

5. По итогам рассмотрения вопросов, решаемых с помощью административных договоров о взаимодействии между органами публичной власти, предлагается и обосновывается новый подход к разграничению компетенции органов публичной власти в сфере рассматриваемых отношений: к полномочиям федеральных органов государственной власти можно отнести общие вопросы организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, а также организацию в международном и межрегиональном сообщении; в компетенции органов субъектов Российской Федерации может находиться конкретизация указанных общих правил, а также организация транспортного обслуживания в межмуниципальном сообщении; к вопросам местного значения может быть отнесена организация внутримуниципальных перевозок автомобильным транспортом общего пользования.

Предполагается, что реализация такого подхода будет способствовать разрешению коллизии федерального законодательства, определившего полномочия региональных органов государственной власти как «организацию транспортного обслуживания в межмуниципальном и пригородном сообщении» (п. 12 ч. 1 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4) и одновременно установившего в качестве вопроса местного значения организацию транспортного обслуживания в пределах муниципального образования (п. 7 ч. 1 ст. 14, п. 6 ч. 1 ст. 15, п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5).

6. Доказывается необходимость изложения подп. «б» п. 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 № 6376, в следующей редакции: б) соблюдение лицензиатом требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров, предусмотренных федеральными нормативными правовыми актами».

Предлагаемое изменение будет способствовать устранению правовой коллизии между законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности за нарушение условий договора об организации транспортного обслуживания и ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ . Установление в качестве лицензионного условия соблюдения лицензиатом требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров, предусмотренных исключительно федеральными нормативными правовыми актами, будет означать, что ответственность согласно ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ наступает за нарушение правил федерального уровня, как этого требует п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ.

4 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

5 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

6 См.: СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4711.

7 См.: СЗ РФ. 2002. № I. Ст. 1.

Теоретическая и практическая значимость работы может заключаться в следующем. По результатам исследования административный договор - приемлемая, апробированная практикой (в основном, региональной) форма публичного управления в сфере организации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования, достойная необходимого регламентирования в федеральном законодательстве. Таким образом, становится еще более прочной позиция о признании института административного договора в теории административного права (поскольку дискуссия об условиях, сторонах, свойствах и возможности самого существования административного договора до сих пор не исчерпана). По результатам работы имеется наглядный, практический пример административного договора, заключение которого целесообразно и необходимо не только в силу формального (позитивного) права: такой, договор представляет собой баланс публичных целей - обеспечение транспортной доступности для населения и гарантия перевозчику его стабильной и правомерной деятельности. В дальнейшем функции рассмотренных в работе договоров в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом (антиколлизионная и правотворческая функции, экономия правовых и организационных усилий, функция оценки эффективности публичного управления) могут быть изучены на предмет их отнесения к функциям административных договоров в общем виде и иных специальных административных договоров.

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы при подготовке унифицированного федерального законодательного акта, направленного на упорядочение отношений в сфере автомобильного транспорта, поскольку при такой подготовке должны быть учтены закономерности перевозочного процесса, выявленные региональным законодательством. Помимо этого предложенные автором выводы могут быть применены в целях совершенствования законодательства об административной ответственности за нарушение правил организации автотранспортных услуг, а также федеральных законов о разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в том числе в области организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли отражение в научных публикациях автора, а также апробированы в процессе подготовки нормативных правовых актов Республики Карелии, при проведении коллоквиумов по административному праву, а также при подготовке экспертных заключений территориального органа юстиции о соответствии нормативных правовых актов Республики Карелии федеральному законодательству.

Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Балицкая, Наталья Владимировна

Основные результаты диссертационной работы сводятся к следующему.

Целью публичного управления в сфере обслуживания, населения автомобильным транспортом общего пользования является удовлетворение спроса населения в. доступных, качественных и безопасных услугах по перевозке транспортом общего пользования. Учитывая необходимую о о 2 ' субординацию целей управления" , как подчиненные главной (но не второстепенные) можно определить, следующие взаимообусловленные цели: создание транспортной инфраструктуры, соответствующей потребностям пассажиров, и транспортных организаций (маршрутная сеть, дороги, остановочные пункты, контактная сеть, диспетчерское управление и так далее), возмещение убытков перевозчиков, возникших в результате применения регулируемых, тарифов (в том числе вследствие оказания мер социальной поддержки) и малой интенсивности пассажиропотока, создание оптимальной системы органов и учреждений, способных эффективно управлять в рассматриваемой сфере, разработка соответствующей нормативной базы -правового поля для управленческих решений, включая нормы административного принуждения в области транспортного обслуживания. В силу вышеуказанного понимания для целей публичного управления объект управления - это индивидуальные предприниматели и юридические лица в проявлении их деятельности по обслуживанию населения автомобильным транспортом- общего пользования, а также общественные процессы, возникающие в результате такой деятельности. Такой объект обладает самоактивностью — способностью к самодвижению на основе собственных побудительных импульсов. Действительно, в настоящее время в силу того, что

222 Атаманчук Г.В. Указ.соч. С. 169. убыточные и обанкротившиеся государственные и муниципальные предприятия оказались неспособными удовлетворить спрос населения на транспортные услуги, нишу на рынке транспортного обслуживания моментально заполнили частные перевозчики. Тем не менее, деятельность данных организаций, как ни парадоксально, оказалась обделенной способностью к самоуправлению. В современных условиях перевозчиками, в первую очередь, преследуются цели получения собственной сиюминутной выгоды, в результате чего транспортная работа носит стихийный, нерегулируемый характер.

Принимая во внимание вышеназванные цели публичного управления и свойства его объекта, можно констатировать, что административный договор -приемлемая форма публичного управления в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования на современном этапе, обеспечивающая плавный переход от жестких рамок государственного регулирования к адекватной саморегуляции заинтересованных участников рынка.

В сфере рассматриваемых отношений наиболее распространенными являются следующие виды договоров, имеющих административно-правовые начала: договоры о взаимодействии, где одна сторона - орган публичной (исполнительной) власти субъекта Российской Федерации, другая - либо орган публичной (исполнительной) власти федерального, регионального, местного уровня, либо представитель транспортной бизнес-структуры: предмет такого договора заключается в осуществлении сторонами согласованных действий, прямо или косвенно способных повлиять на состояние организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования; договоры об организации транспортного обслуживания, где контрагентом органа публичной (исполнительной) власти или его представителя является транспортная организация, а предмет договора непосредственно касается оказания услуг по перевозке.

Наличие договора об организации транспортного обслуживания является основной, предоставляемой государством, гарантией возможности осуществления перевозчиком своей деятельности: наличие лицензии на оказание услуг по перевозке еще не свидетельствует о реальной возможности и правомерности допуска перевозчика к осуществлению транспортных услуг (в данном случае влияют такие факторы, как пропускная способность, дорог, наличие инфраструктуры, других перевозчиков, действующих по тому же маршруту и т. п.); вместе с тем, заключая договор об организации транспортного обслуживания, перевозчик имеет право оказывать услуги по конкретному маршруту и расписанию, следовательно, приобретает возможность защищать это право от посягательств конкурентов.

Договор об организации транспортного обслуживания имеет административно-правовую природу, поскольку ему присущи практически все черты административного договора, выделяемые современной, наукой:

1) обязательным участником такого договора является орган публичной власти либо уполномоченное им лицо;

2) договор об организации транспортного> обслуживания преследует публичные цели;

3) возмездность и эквивалентность в договоре об организации транспортного обслуживания может отсутствовать вовсе;

4) публичный контрагент в таком договоре, безусловно, обладает большим преимуществом по отношению к перевозчику;

5) контроль за исполнением договора всегда присутствует, при этом такой контроль осуществляется не только стороной в договоре, но и специально созданным органом власти, включая федеральный уровень (исходя из практики, нарушение условий договора об' организации транспортного обслуживания, касающихся маршрута и расписания движения, является нарушением лицензионных условий, что в свою очередь, входит компетенцию Ространснадзора);

6) условия договора формально определены заранее и очень подробно: в некоторых регионах утверждены типовые формы договора об организации транспортного обслуживания;

7) для разрешения споров, связанных с договором об организации транспортного обслуживания, применяются особые процедуры: в этом участвуют специально созданные комиссии;

8) за нарушение условий договора об организации транспортного обслуживания перевозчик может быть привлечен к административной ответственности. Исходя из судебной практики, ответственность за такое правонарушение наступает и в соответствии с региональными законами, и в соответствии^ с частью 3 статьи 14:1. КоАП РФ. В данном случае целесообразнее привлекать перевозчиков к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. Такая позиция основана, прежде всего, на том, что f санкции, предусмотренные частью!3 статьи 14.1. КоАП РФ, могут применяться повсеместно на территории Российской Федерации — вне зависимости- от воли регионального законодателя (что немаловажно, учитывая степень общественной вредности рассматриваемого правонарушения). Указанная статья КоАП РФ содержит достаточно строгие санкции, адекватные неправомерным действиям перевозчиков. Более того, наличие рассматриваемого состава правонарушения в КоАП РФ обусловливает возможность применения иной меры административного воздействия -приостановления действия лицензии или аннулирования лицензии - в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Угроза применения подобных мер воздействия - несомненно, дополнительный стимул для перевозчика соблюдать правила организации транспортного обслуживания: Учитывая это, на федеральном уровне необходимо окончательно определиться в таком вопросе: принимая во внимание формулировку части 3 статьи 14.1. КоАП РФ представляется, что в Положении о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более

8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2006 г. № 637) должны упоминаться общие правила организации транспортного обслуживания, установленные одним нормативным правовым актом - федеральным законом, в котором может быть предусмотрено осуществление перевозок только на основании договора о транспортном обслуживании с соблюдением установленных маршрута и расписания движения.

С целью легитимации административного договора в области организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования может быть принят федеральный закон «Об основах организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования», который может содержать:

1) понятийно - категорийный аппарат - определения понятий «организация обслуживания автомобильным транспортом общего пользования», «автомобильный, транспорт общего пользования» (на основе анализа федеральных нормативных правовых актов и опыта регионального правотворчества в работе предлагаются определения указанных понятий);

2) квинтэссенция подобного закона могла бы заключаться в четко разграниченных полномочиях органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере рассматриваемых отношений; к ведению Российской Федерации предлагается отнести общие вопросы организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, а также организация в международном и межрегиональном сообщении; в ведении- субъектов Российской Федерации может находиться конкретизация указанных общих правил, а также организация транспортного обслуживания в межмуниципальном сообщении, к полномочиям органов местного самоуправления можно отнести вопросы организации ; транспортного обслуживания; во внутримуниципальном-сообщении; '

3) в;законе было-бы целесообразно указать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе регулировать отношения не только путем издания* нормативных актов, но и заключения соглашений о взаимодействии, с органами: публичной власти соответствующего: уровня. Представляется; что федеральный законодатель, должен выразить; свое отношение к подобным договорам, установив правила соотношения; таких договоров' с региональным:и местным законодательством; (учитывая практику решения . рассматриваемых вопросов, возможен приоритет указанных договоров на требованиями нормативных правовых-; актов; субъектов) Российской Федерации, муниципальных правовых актов);

4) в законе необходимо установить, что перевозчики привлекаются к транспортной; работе на- основе: договорам с уполномоченным органом; власти; (местного самоуправления)- или его представителем: Одновременно должны быть указаны основные характеристикшданного'договора.

Также следует отметить, что помимо функций» административного договора, определяемых в науке, договорам о взаимодействии и договорам о транспортных услугах присущи дополнительные функции.

Административно-договорная практика наряду с: правовосполнительнои функцией решает задачи преодоления коллизий в праве, единообразного подхода в законодательстве, и может:1 являться основным материалом для разработки кодифицированных взаимосвязанных нормативных правовых актов в рассматриваемой^сфере, включая соответствующие;законы. Таким образом, к функциям административных-договоров вполне можно; отнести-антиколлизионную и правотворческую, а также функцию унификации регионально законодательства в сфере рассматриваемых отношений. Кроме: того, административный; договор в рассматриваемой; области олицетворяет экономию правовых и организационных усилий, поскольку, как указывает

B.Д. Рудашевский, добровольность принятых на себя обязательств способствует осуществлению координационной деятельности без специальных

ООО предписаний к исполнению. Следует отметить еще одно: административный договор осуществляет функцию оценки эффективности публичного управления. В отличие от административного акта, предписаниям которого должны повиноваться все те, кому он адресован, независимо от их воли, стать участником договорного отношения с государством возможно исключительно на добровольной основе. Активность потенциальных участников административных договоров, не обладающих властным статусом, стремящихся вступить в соглашение, свидетельствуют о степени доверия к государству. А доверие, в свою очередь, базируется на реальном повышении благосостояния, которое достигается реализацией договора, заключенного с органом государственной власти или органом местного самоуправления.

Публикация научных статей:

По результатам настоящей работы сделаны следующие научные публикации:

1) Договор в сфере организации обслуживания автомобильным транспортом общего пользования: административно-правовые черты (Вестник РПА МЮ Российской Федерации. 2007. № 3, С. 21-23 (0,3 печат. листа);

2) Федеральное законодательство в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования: общая характеристика, проблемы и перспективы (Юридический вестник. 2007. № 4.

C. 229-233 (0,45 печат. листа);

223 Рудашевский В.Д. Договорная форма интеграции управления: исходные положения, возможности использования, проблемы./Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения/ Материалы Московского совещания./ ВНИИ системных исследований. М., 1981. С. 12.

3) Понятие «организация обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования»: проблемы современного правого регулирования (Юридический вестник. 2007. № 4. С. 233-238 (0,3 печат. листа);

4) Государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования (в пределах Российской Федерации) (Юридический вестник Карелии. 2002. № 4. С. 114-119 (0, 5 печат. листа);

5) Конституционные основы правового регулирования административной ответственности нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (Вестник Конституционного Суда Республики Карелия. 2007. № 2(7). С. 53-61 (0, 4 печат. листа).

Заключение

Изучение вопроса об административном договоре в сфере организации обслуживания автомобильным транспортом общего пользования позволило выявить то, что договоры о взаимодействии, а также договоры об организации транспортного обслуживания действительно имеют черты

217 См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26.04.2007г. N 63-Ф3// СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.

218 См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959 г. С. 261. административного договора, предполагают участие субъекта, обладающего публичными властными полномочиями и преследуют публичную цель обеспечение населения доступными и безопасными услугами автомобильного транспорта общего пользования. Отвечая общим характеристикам административного договора, соглашения в сфере управления организацией транспортного обслуживания имеют свои особенности, обусловленные спецификой их предмета.

Проведенное в настоящей работе исследование показывает, что необходимость такой формы управления в сфере организации транспортного обслуживания, как административный договор, подтверждается тем, что она востребована на уровне субъектов Российской Федерации - в основном, в плане урегулирования отношений с перевозчиками по оказанию транспортных услуг. В совершенстве институт административного договора в рассматриваемой области должен благоприятствовать, во-первых, оптимальному разграничению полномочий между органами власти различных уровней, конкретизируя указанные полномочия применительно к той или иной ситуации, а также способствовать развитию взаимовыгодного сотрудничества бизнеса и власти. Однако по причине коллизий федерального законодательства административный договор, к сожалению, в настоящее время несет иную нагрузку, являясь своего рода нейтрализатором «черных дыр» в нормативных правовых актах.

Как указывал американский философ Дж. Дьюи, публичный процесс принятия решений начинается с ощущения растерянности, которое в идеале должно перейти в следующие стадии - формулировка проблемы, определение возможных решений, анализ их последствий и попытка претворения в жизнь избранного решения. Рассматривая нынешнее федеральное законодательство, касающееся регулирования перевозок автомобильным транспортом, можно с полной уверенностью утверждать, что растерянность

219 Цит. по: Шамхалов Ф. И. Основы теории государственного управления. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003. С. 158. именно то состояние, в котором по сей день пребывают государственные структуры, уполномоченные управлять данной сферой общественных отношений. Именно так можно объяснить долгое отсутствие надлежащего федерального закона, регламентирующего- вопросы организации обслуживания автомобильным транспортом общего пользования. Решению вопроса в настоящий момент способствует наличие региональных актов, посвященных рассматриваемой теме. Как справедливо утверждает А. М. Цалиев, «у субъектов v Федерации есть большие возможности для формирования собственной законодательной базы, отражающей региональную специфику. Ведь в субъектах Федерации, с учетом местных особенностей, в рамках общей компетенции может быть иное видение содержания, темпов, последовательности и форм проведения социально-экономических реформ. И это может быть связано вовсе не с какими-то субъективными представлениями или желанием взять власти побольше, а с объективно существующими реальностями в различных сферах жизни. Не учитывать это в федеративном государстве, пытаться воспроизводить возможные ошибки центра в региональном законодательстве было бы не только безответственно, но и глупо. Тем более что есть немало примеров, когда в субъектах Федерации по

ООП тем или иным социальным проблемам принимаются более удачные законы»/ Примечательно также мнение Ю. Я. Чайки: «Есть законы, принятые на уровне субъекта Федерации, которые с точки зрения правовой культуры и правового мышления ушли вперед, естественно, мы их берем на вооружение».221

Анализ договорной практики в субъектах Российской Федерации приводит к неизбежному выводу о необходимости совершенствования форм управления в рассматриваемой сфере деятельности. На этапах уяснения проблемы и определения путей ее разрешения административные договоры в

220 Цалиев А. М. Правовые акты субъектов Российской Федерации - важная составляющая законодательной базы Российской Федерации// Справочная правовая система «Гарант».

221 См.: И на двух жен найдется один закон // Российская газета. 2000. 21 октября. сфере транспортных услуг оказывают неоценимую помощь законодателю в выработке единообразных терминов, совершенствовании разграничения полномочий между * органами власти различных уровней, в определении основных принципов и порядка взаимодействия организаторов перевозочного процесса и транспортных предприятий.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Балицкая, Наталья Владимировна, 2008 год

1. Перечень федеральных нормативных правовых актов, использованных в работе

2. Европейская хартия местного самоуправления ETS: Хартия от 15 октября 1985 года № 122.// СЗ РФ. 1998.-№ 36. - Ст. 4466.

3. О дорожном движении: Конвенция от 8 ноября 1968 года.// Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1979. - вып. XXXIII. - с. 385 -412.

4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года).// Российская газета. 1993. - 25 декабря.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года. № 145-ФЗ//СЗ РФ. 1998.-№31.-Ст. 3823.

6. Гражданский кодекс РСФСР от 11 июня 1964 года.// Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. - № 24.- Ст. 406.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября1994 года№ 51-Ф//СЗРФ.- 1994.-№32. Ст. 3301.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 года № 14-ФЗ// СЗ РФ. 1996. - № 5. - ст. 410; 2003.-№ 2.- Ст. 167

9. Об административных правонарушениях: Кодекс РСФСР от 20 июня 1984 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. - № 27. - Ст. 909.

10. Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993. № 47. - Ст. 4531.

11. Об утверждении Методических рекомендаций по проведению анализа исполненного движения на маршрутах городского электрического транспорта: распоряжение Минтранса РФ от 9 июля 2003 года "// Справочная правовая система «Гарант».

12. Перечень нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, использованных в работе

13. О внесении изменений в Закон Белгородской области от 4 июля 2002 года № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области»: Закон Белгородской области от 12 сентября 2005 года № 218 // Белгородские известия, 2002. - 9 июля.

14. О внесении изменений и дополнений в Закон ЕАО «О маршрутных пассажирских перевозках в Еврейской автономной области»: Закон Еврейской автономной области от 27 ноября 2002 года № 105-оз // Собрание законодательства ЕАО.- 2002 N 6. - Ст. 0510.

15. О договорах и соглашениях города Москвы: Закон города Москвы от 28 марта2001 года № 11// Тверская, 13. 2001. - 23 - 29 мая; 2004. - 17 февраля, 18 сентября; 2006,- 28 января.

16. О договорах и соглашениях, заключаемых органами государственной власти Белгородской области: Закон Белгородской области от 6 июля 1998 г.// Думские ведомости. 1998. - N 8; Белгородские известия,- 2003. - 7 февраля.

17. О договорах (соглашениях) Камчатской области: Закон Камчатской области от 24 сентября 1997 года № 96 // Официальные ведомости. 1997. - N 16; 2001.- 22 февраля.

18. О договорах органов государственной власти: Закон Омской области от 31 декабря 1996 года № 83-03// Омский вестник. 1997. - 9 января.

19. О допуске владельцев транспортных средств к перевозке пассажиров на территории Кировской области: постановление Администрации Кировской области от 5 апреля 2001 года № 108 // Вятский край. -2001. 14 апреля.

20. О маршрутных пассажирских перевозках в Белгородской области: Закон Белгородской области от 30 апреля 1999 года № 63 // Белгородские известия.- 1999.- 12 мая; 2002. 2 октября; 2005. - 27 сентября; 2006. - 24 октября; 2007. - 15 мая.

21. О маршрутных перевозках пассажирским автомобильным транспортном в междугородном (внутриобластном) сообщении на территории Брянской области: Закон Брянской области от 15 июня 2004 года № 31-3 // Брянская?неделя. 2004. - 17 июня; 2006.- 1 августа.

22. О международных и межрегиональных договорах (соглашениях) Свердловской области: Закон Свердловской области от 16 июля 1998 года № 25-03 // Областная газета. 1998. - 22 июля.

23. О мерах социальной поддержки пенсионеров по проезду на общественном транспорте: Закон Республики Хакасия от 20 декабря 2005г. № 95-ЗРХ // Вестник Хакасии. 2005. - 23 декабря.

24. О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 8 февраля 2000 года № 19-4// СПб "ЭХО". 2000. - 1 марта; Вестник Администрации Санкт-Петербурга. - 2003. - N 4; 2006. - № 7.

25. О пассажирских автомобильных перевозках в Ульяновской области: Закон Ульяновской области от 4 октября 2005 года № 088-30 // Ульяновская правда. 2005. - 7 октября.

26. О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае: Закон Краснодарского* края от 7 июля 1999 года № 193-КЗ// Кубанские новости. 1999. - 30 июля; 2003.- 1 ноября; 2005. - 7 июня; 2006. - 27 декабря; 2007. - 9 августа.

27. О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Республике Калмыкия: Закон Республики Калмыкия от 16 февраля 2004 года № 9-III-3// Хальмг Унн. 2004. - 20 февраля; 2005. - 5 мая.

28. О пассажирских перевозках в Новосибирской области: Закон Новосибирской области от 21 июля 1999 года 71-03 // Советская Сибирь. -1999. 4 августа; 2002. - 22 ноября; 2003. - 28 октября; 2004,- 7 декабря.

29. О пассажирских перевозках автомобильным транспортом на территории Волгоградской области: Закон Волгоградской области от 23 марта 2000 года № 34-2000-391-0д // Волгоградская правда. 2000. - 4 мая.

30. О пассажирском автомобильном и городском наземном электрическом ipaHcnopie в Самарской области: Закон Самарской области от 09 июля 2002 года № 53-ГД// Волжская коммуна. 2002. - 10 июля; 2004. - 21 декабря;2005.- 13 декабря.

31. О пассажирском транспорте Республики Тыва: Закон Республики Тыва от 27 ноября 2003 года № 424 ВХ // Тувинская правда. -2004. 20 февраля;2006. 2 августа.

32. О порядке организации перевозок пассажиров автомобильным; транспортом на территории: Калужской; области Закон Калужской области от 13 мая 2002 года №117-03// Весть.- 2002.,- 15 мая; 2003 . 8 мая.

33. Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике Бурятия: Республика Бурятия от 23 ноября 1999 года № 292-II // Бурятия. 1999. - 15 декабря; 2001. - 6 января; 2003. - 4 октября.t

34. Об автомобильном и электрическом пассажирском транспорте общего пользования: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 25 мая 2001 года № 44-РЗ // Кабардино-Балкарская правда. 2001. - 5 июня; 2003.- 15 января; 2006. - 25 июля, 30 декабря.

35. Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области:I

36. Закон Амурской области от 22 декабря 2004 года № 394-03// Амурская правда.-2004. 28 декабря; 2005. - 30 сентября.

37. Об автомобильном пассажирском транспорте в Ульяновской области: Закон Ульяновской области от 30 ноября 1999 года № 037-30 // Народная газета. 1999. - 7 декабря.

38. Пензенской-области. 2002. - N 6 (ч. 1). - Ст. 236; 2005. - -N25.- Ст. 12; 2007.28 сентября.- № 42. - Ст. 197. ' \

39. Об административной ответственности за правонарушения' на городском и пригородном общественном пассажирском транспорте: Закон Владимирскрй области от 8 августа 2002 года №-. 74// Владимирские ведомости. 2002. - 21 августа.

40. Об административной ответственности за правонарушения г на пассажирском автомобильном и городском, электрическом транспорте: Закон1

41. Московской области от 2 июля 2003 года №72/2003-03 // Ежедневные Новости. Подмосковье.- 2006. N 189; 2007. - № 130.

42. Об административных правонарушениях: Закон Республики Бурятия от 13 октября 2005 года № 1280-14 // Бурятия. 2005.- 15 октября; 2006. - 11 марта, 24 ноября; 2007. - 10 октября.г

43. Об административных правонарушениях: закон Краснодарского края от 23 июля 2003 года № 608-КЗ// Кубанские новости. 2003. - 29 июля; Кубанские новости. - 2007. — 10 мая.

44. Об административных правонарушениях: закон Республики Хакасия от 15 марта 2004 года № 17 // Вестник Хакасии. 2004. - 17 марта, 7 октября; 2005. - 5 апреля; 2006. - 3 марта; 2007. - 17 июля.

45. Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл: Закон Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 года № 43-3// Марийская правда. 2002. - 20 декабря; 2006. - 6 мая; 2007.- 3 августа.

46. Об административных правонарушениях в Чувашской Республике: закон Чувашской Республики от 23 июля 2003 № 22// Республика. 2003. - 30 июля.

47. Об ограничении или прекращении движения транспортных средств на дорогах в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 11 июля 2005 года № 332-49// Санкт-Петербургские ведомости. 2005. -N131; 2007. - № 240.J

48. Об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории- Саратовской области: Закон Саратовской области от 7 марта 2006 года № 22-300 // Саратовская областная газета. 2006. - 17 марта.

49. Об организации' обслуживания населения пассажирским автомобильным и городским электрическим транспортом в Костромской области: Закон Костромской области от 9 октября 2003 года № 141-ЗКО // Деловое обозрение. 2003. — 23 октября.

50. Об организации обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на маршрутах межмуниципального сообщения в, Камчатской области: Закон Камчатской области от 14 мая 2005 года № 340 // Официальные Ведомости. 2005. - N 31 - 33.

51. Об организации обслуживания населения пассажирским 66. автомобильным транспортом в Республике Ингушетия: Закон Республик Ингушетия от 14 января 2003 года № З-РЗ // Ингушетия. 2003. - 21 января.

52. Об организации^ пассажирских перевозок автомобильным и городским электрическим пассажирским транспортом: Закон Липецкой области от 22 декабря 2004 года № 149-оз // Липецкая газета. 2004. - 30 декабря; 2005. - 17 декабря.

53. Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении: Закон Смоленской области от 14 декабря 2004 года № 92-з //Смоленская газета. 2004. - 16 декабря.

54. Об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике: Закон Республики Чувашия от 29 декабря 2003 года № 48// Республика. 2003. - 31 декабря; 2006. - 19 июля.

55. Об организации перевозок пассажиров автомобильным и городским электрическим транспортом общего пользования на территории Кемеровской области: Закон Кемеровской области от 8 октября 2004 года № 72-03 // Кузбасс. 2004. - 19 октября; 2007. - 5 июня.

56. Об организации пассажирских перевозок транспортом общего* пользования в Республике Северная Осетия-Алания: Закон Республики Северная Осетия Алания от 26 июля 2005 года № 43-рз // Северная Осетия. -2005. - 11 августа.

57. Об организации транспортного обслуживания населения в Корякском автономном округе: Закон Корякского автономного округа от 19 января 2006 года № 138-оз // Народовластие. 2006. - 4 мая.

58. Об организации транспортного обслуживания населения Карачаево-Черкесской Республики в межмуниципальном сообщении: Закон Карачаево-Черкесской Республики от 26 марта 2007 года № 19-РЗ // День Республики. -2007.-N58-60, (17167).

59. Об организации транспортного обслуживания населения в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Читинской области от 19 января 2005 года № 630-340: Закон Читинской области // Забайкальский рабочий. 2005. - 4 февраля.

60. Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае: Закон Приморского края от 2 августа 2005 года № 278-КЗ // Утро России. -2005.- 9 августа.