Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Азаров, Николай Петрович

• Азаров, Николай Петрович
• кандидат юридических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Азаров, Николай Петрович

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.

1.1. Административно-правовые нормы как средство осуществления государственной миграционной политики.

1.2. Международный опыт совершенствования правового регулирования трудовой миграции.

Глава II ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВОЙ

МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1. Развитие законодательства Российской Федерации в сфере трудовой миграции.

2.2. Особенности правового регулирования трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации.

Глава III СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В

ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

3.1. Органы государственной власти Российской Федерации в сфере трудовой миграции.

3.2. Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации.

3.3. Совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции в рамках формируемой системы стратегического планирования Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Высокий темп экономического развития, ускоряющаяся динамика миграционных процессов ставят перед органами государственной власти задачи, на которые необходимо реагировать быстро, решительно и эффективно. Медлительность в данных вопросах приводит к неравномерности распределения трудовых ресурсов, криминализации «теневого» управления миграционными потоками, коррупции, экономическим потерям, увеличению социальной напряженности.

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года важнейшим направлением государственной политики Российской Федерации является «управление миграционными процессами в целях снижения дефицита трудовых ресурсов»1, требующая,- с одной стороны, формирования условий для повышения миграционной привлекательности нашей страны, с другой - противодействия нелегальной миграции, направленных на реализацию стратегического курса Правительства Российской Федерации в части стабилизации общей численности населения и содействия становлению инновационной социально ориентированной экономики.

Вместе с тем необходимо отметить, что даже с незначительными изменениями миграционной политики Российской Федерации неразрывно связан процесс ее административно-правового регулирования. Неоднозначное формирование миграционной политики государства привело к множественным изменениям системы федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовой миграции

1 Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020» № 1662-р от 17 ноября 2008 года// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 51. - Ст. 2732. и сказалось на действующем нормативном регулировании миграции. Так, за последнее время был принят Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ«0 внесении изменений в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных-граждан в Российской Федерации», создана правительственная Комиссия по миграционной политики Российской Федерации, расширены полномочия Федеральной миграционной службы Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской^ Федерации «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Формирование миграционной^ политики и ее реализация посредством административно-правового регулирования, соответствующего национальным интересам, существующим потребностям экономики, в том числе в условиях мирового1 финансового экономического- кризиса, невозможно без внедрения' в органы государственной власти современных принципов и процедур управления по результатам деятельности, без взаимодействия с гражданским обществом. Вместе с тем в 2009 г. указами Президента Российской Федерации утверждены: Стратегия- национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Основы стратегического планирования в Российской Федерации, в которых представлена ключевая методология организации работы федеральных органов исполнительной» власти, и органов, исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.

Первостепенная роль • вопросов V трудовой миграции в государственной политике Российской Федерации, постоянные изменения в нормативно-правовом! регулировании миграционных процессов, необходимость переосмысления базовых основ, модели стратегического планирования и контроля деятельности органов государственной власти в сфере трудовой- миграции, ставят задачи поиска более совершенных административно-правовых норм, обеспечивающих достижение национальных стратегических приоритетов, и обусловливают выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности темы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных правоведов по теории и истории государства и права, административному и конституционному праву. Это, в частности, работы И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, В.Г.Вишнякова, Г.А.Гаджиева, Е.Ю.Грачевой, Ю.М.Козлова, С.С.Маиляна, Л.Л.Попова, Б.В.Россинского, Т.С.Румянцева, Г.П.Толстопятенко, Ю.Н.Старилова и др.

Проблемам административно-правового регулирования миграционных процессов посвящены работы таких отечественных ученых, как А.Н.Жеребцов, О.М.Зименкова, В.А.Ионцев, К.П.Кондрашина, А.С.Прудников, М.Л.Тюркин и др. В них рассматриваются ответственность органов государственной власти в сфере миграции, некоторые недостатки действующего законодательства и возможные пути их преодоления. Трудовая миграция как отдельный объект административно-правового регулирования нашла отражение в работах Л.В.Андриченко, Л.Н.Васильева, Ж.А.Зайончковской, П.В.Коновалова, А.Ю.Лукьяновой и др. Эти работы позволили автору объективно отразить и проанализировать административно-правовое регулирование трудовой миграции в Российской Федерации в его динамике в контексте нашей страны.

Изучением стратегического планирования в деятельности органов государственной власти Российской Федерации занимались такие ученые, как С.Ю.Глазьев, Б.Н.Кузык, В.И.Кушлин, Ю.В.Яковец и др. В их трудах раскрывается концепция и методология формирования системы государственного стратегического планирования и прогнозирования. Вместе с тем в отечественной литературе недостаточно раскрыты основы стратегического планирования и контроля деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции, не определена роль документов и ответственность участников системы государственного стратегического, планирования при управлении миграционными процессами.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере правового регулирования трудовой миграции при реализации национальных стратегических приоритетов.

Предмет исследования - правовые нормы, практика их реализации, положения, регулирующие трудовую миграцию в Российской Федерации.

Цель исследования - комплексный анализ проблем административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации; разработка предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.

Достижение поставленной цели потребовало решения ряда взаимосвязанных исследовательских задач:

- выявление особенностей применения административно-правовых норм при реализации государственной политики в сфере трудовой миграции Российской Федерации;

- систематизация зарубежного опыта совершенствования законодательства при управлении миграционными процессами;

- анализ этапов формирования правовых основ миграционной политики.в Российской Федерации;

- выявление особенностей, тенденций современного российского законодательства по вопросам трудовой миграции;

- анализ правовых основ государственного стратегического планирования в Российской Федерации;

- рассмотрение деятельности органов государственной власти в сфере трудовой миграции, выделение направлений по ее совершенствованию в соответствии с основами государственного стратегического планирования Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили: исторический, системный и целевой подходы, формально-юридический анализ правовых актов различной юридической силы, судебной практики. Большое значение для формирования предложений по совершенствованию законодательства имел комплексный; сравнительно-правовой анализ, позволяющий видеть исследуемое правовое поле в его единстве.

Нормативная база: диссертационного исследования:

Конституция Российской .Федерации,, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации,, постановления Правительства Российской- Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство зарубежных стран.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является комплексным; ш системным анализом проблем административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации с учетом последних изменений в законодательстве Российской Федерации, а также международной практики.

Автором диссертационного исследования:

- классифицированы по уровням миграционной; политики нормативные правовые акты, регулирующие трудовую миграцию в Российской Федерации;

- выделены этапы' развития отечественного законодательства' о административно-правовом регулировании трудовой миграции; в Российской Федерации;

- обоснована важность стратегического планирования и контроля, в деятельности органов* государственной власти в сфере трудовой миграции Российской Федерации.

Результатом проведенного исследования являются следующие новые, обладающие элементами научной новизны основные выводы и положения, выносимые на защиту:

1. Выдвинут и обоснован вывод о том, что общественные отношения, возникающие в сфере трудовой миграции, регламентируется сложной системной совокупностью норм, включающей в себя нормы конституционного, административного, частично - гражданского, а также иных отраслей права. Возможность разнопланового как позитивного, так и негативного влияния трудовой миграции (на такой, к примеру, аспект социальной безопасности, как защищенность отечественного рынка труда и гарантий занятости граждан Российской Федерации) позволяет говорить о том, что общественные отношения, возникающие в данной предметной области, практически в полном объеме нуждаются в административно-правовой регламентации и V регулируются нормами административного права, что обусловливает необходимость установления специального административно-правового режима трудовой миграции иностранных граждан и совершенствования институциональной инфраструктуры трудовой миграции.

2. Диссертантом установлено, что административно-правовой режим трудовой миграции иностранных граждан представляет собой сложное комплексное образование и должен включать совокупность следующих элементов: формирование стратегических национальных приоритетов в указанной сфере, деятельность уполномоченных органов за соблюдением таких приоритетов, в частности, контроль исполнения обязанностей мигрантами, работодателями и др., установка специальных режимных правил получения разрешения на въезд в Российскую Федерацию, получения разрешения на работу в России; правила регистрации по месту пребывания, порядка обеспечения медицинской помощи и других государственных и муниципальных услуг трудящимися и членами их семей.

3. Исходя из сложности государственной миграционной политики Российской Федерации, субъектного состава участников и сферы правового регулирования трудовой миграции, диссертант классифицировал нормативные правовые акты в этой области исследования. Критерием предлагаемой автором классификации является подразделение их на группы по направлениям регулирования и уровням миграционной политики.

Первая группа актов (стратегическая) направлена на становление основ в сфере регулирования миграции. Вторая группа (оперативно-тактическая) регулирует отношения непосредственно в сфере трудовой миграции, вопросы въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, перемещения и проживания на ее территории трудовых мигрантов. Третья группа (ведомственная) направлена на формирование и функционирование федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовой миграции.

4. Диссертант систематизировал международный опыт формирования миграционной политики и выделил направления по совершенствованию ее административно-правового регулирования, в том числе, либерализацию и упрощение официальных каналов трудовой миграции, обеспечение мигрантам основных прав, снижение операционных издержек миграции, нахождение решений, обеспечивающих баланс интересов населения принимающих стран и мигрантов, стратегическое планирование миграционных процессов.

5. На основе этапов развития законодательной базы, действующего нормативного правового регулирования и деятельности органов государственной власти Российской Федерации в сфере трудовой ' миграции диссертант сформулировал вывод о значении стратегического планирования миграционных процессов в Российской Федерации, направленного на реализацию долгосрочного курса Правительства Российской Федерации в части стабилизации общей численности населения в целях формирования инновационной социально ориентированной экономики.

По мнению диссертанта, органам государственной власти в сфере трудовой миграции при разработке концепций, стратегий, программ, проектов, планов и ключевых показателей необходимо руководствоваться положениями основных стратегических документов, на основе принципов единства и целостности, внутренней сбалансированности, результативности и эффективности функционирования, ответственности участников процесса, достоверности и реалистичности, непрерывности и преемственности, финансовой обеспеченности.

6. В исследовании предложен перечень ключевых документов и ответственность органов государственной власти в сфере трудовой миграции Российской Федерации в общей системе государственного стратегического планирования Российской Федерации.

По мнению автора, группа актов, направленная на становление основ в сфере регулирования миграции, должна включать следующие документы: концепцию миграционной политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу; стратегический план по реализации Концепции миграционной политики Российской Федерации; ведомственные целевые программы; ежегодные доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции.

Диссертант полагает, что ключевым органом государственной власти, осуществляющим стратегическое планирование в сфере миграции, должна стать Правительственная комиссия по миграционной политике Российской Федерации, которая должна восстановить недостающие функциональные звенья и согласовать их наличие в системе полномочий других органов государственной власти.

Теоретическая значимость настоящей работы обусловлена тем, что содержащиеся в ней положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем административного регулирования трудовой миграции. Выдвинутые теоретические положения и сформулированные на их основе практические предложения могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений. Основные положения диссертации могут также применяться в учебном процессе при изучении ряда юридических и экономических дисциплин, курсах повышения квалификации и т. д.

Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации. Результаты исследования могут быть использованы в ведомственной, нормотворческой деятельности, при разработке административных регламентов, а также в учебно-методической работе структурных подразделений Федеральной миграционной службы Российской Федерации и т. д.

Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения полученных результатов на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», научно-практических конференциях и семинарах, подготовки научных публикаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс.

Научно-практические рекомендации автора использовались на заседаниях Федеральной миграционной службы Российской Федерации, в том числе, при разработке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»» (2009-2010 гг.), при разработке административных регламентов совместно с Министерством внутренних дел и другими органами исполнительной власти Российской Федерации, в частности, административного регламента «По исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда» (2008-2009 гг.).

По результатам исследований автором опубликовано 5 работ общим объемом 4,7 п.л. (в том числе, 3 работы в журналах из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ), отражающих основное содержание диссертации.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Азаров, Николай Петрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По мере расширения и усложнения миграционных процессов решающее слово в вопросах внешней трудовой миграции продолжает оставаться за государством, проводящим политику, призванную должна создавать цивилизованные условия притока желательных для страны мигрантов, гарантировать защиту интересов российских граждан и содействовать устойчивому социально-экономическому развитию.

В соответствии с авторской концепцией было проведено исследование административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации. Для научного обоснования практических мер по ее претворению в жизнь были поставлены и последовательно решены соответствующие исследовательские задачи, позволившие автору сделать следующие обобщающие выводы.

Отношения, возникающие в сфере внешней трудовой миграции иностранных граждан, практически в полном объеме нуждаются в административно-правовой регламентации и регулируются нормами административного права.

Трудовая миграция - это одна из форм мобилизации самоорганизующегося потенциала общества. Трудовой миграции, как и вообще неформальной экономике, свойственны гибкость, динамизм, быстрая реакция на конъюнктуру потребительского рынка и политику государства.

Возможность разнопланового как позитивного, так и негативного влияния трудовой миграции побуждает корректировать миграционное законодательство, обусловливает необходимость установления специального административно-правового режима трудовой миграции иностранных граждан, а также нуждается в распространении режимных правил на иностранных граждан, въезжающих в страну с иными целями, но осуществляющих трудовую деятельность, совершенствовать институциональную инфраструктуру трудовой миграции и вырабатывать адекватные практики взаимодействия с мигрантами.

Административно-правовой режим трудовой миграции иностранных граждан представляет собой сложное комплексное образование и должен включать совокупность следующих элементов: установление стратегических национальных приоритетов в указанной сфере, деятельность уполномоченных органов за соблюдением таких приоритетов, контроль исполнения обязанностей мигрантами, работодателями и др.; специальные режимные правила получения разрешения на въезд в Российскую Федерацию, получения разрешения на работу в нашей стране; правила регистрации по месту пребывания, порядка обеспечения медицинской помощи и других государственных и муниципальных услуг трудящимися и членами их семей.

Анализ ключевых документов, определяющих государственную политику Российской Федерации, позволяет прийти к выводу, что, в России пока не разработал основополагающий документ в сфере миграции, например, такой, как Концепция миграционной политики. Это значительно осложняет надлежащее правовое регулирование вопросов миграционной сферы и совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации. Нашей стране нужна целостная миграционная стратегия, прогнозирующая будущее страны на длительный срок в контексте общих задач социально-экономического и политического развития страны.

В миграционной политике необходимо выделить стратегический, оперативно-тактический и ведомственный уровни реализации, каждый их которых предполагает собственные цели. Стратегические цели вменяются органам исполнительной власти в сфере миграции политическим руководством страны. Миграционные процессы в качестве характерного инструмента, необходимого для устранения ряда пробелов в социально-экономической сфере российской действительности относятся к оперативно-тактическому уровню. При этом оперативно-тактические цели формируются из согласительных процедур с другими ведомствами и утверждаются в качестве целей (ряда ведомств) Правительством Российской Федерации. Ведомственные цели направлены на оптимизацию системы управления процессами, относящимися к зоне ответственности МВД и ФМС Российской Федерации.

Исходя из сложности государственной миграционной политики Российской Федерации, субъектного состава участников и сферы правового регулирования трудовой миграции, целесообразно классифицировать нормативные и правовые акты в этой области исследования. Критерием предлагаемой диссертантом классификации является подразделение их на группы по направлениям регулирования и уровням миграционной политики. Первая группа (стратегическая) направлена на становление основ в сфере регулирования миграции. Вторая группа актов регулирует отношения непосредственно в сфере трудовой миграции, вопросы въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, перемещения и проживания на ее территории граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Третья группа актов направлена на формирование и функционирование федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции.

Характеризуя административно-правовое регулирование миграции в Российской Федерации, следует отметить, что оно постоянно развивается, в попытках реализовать основные направления государственной миграционной политики. Однако в самой политике наблюдается внутреннее противоречие. С одной стороны, ее характеризует направленность на борьбу с незаконной миграцией, - с другой, становится все более очевидной необходимость либерализации законодательства в сфере трудовой миграции.

Вопросы трудовой миграции приобретают сегодня глобальный характер и занимают важное место в политической повестке дня международного, регионального и национального уровней.

Анализ международного опыта позволяет выделить следующие направления совершенствования миграционной политики: либерализацию и упрощение официальных каналов трудовой миграции; обеспечение мигрантам основных прав; снижение операционных издержек миграции; нахождение решений, обеспечивающих баланс интересов населения принимающих стран и мигрантов; стратегическое планирование миграционных процессов. Эти направления теоретически и практически значимы для совершенствования административно-правового регулирования трудовой миграции и в Российской Федерации.

При этом набор мер зависит от контекста страны. Органы государственной власти Российской Федерации при консультациях с организациями работодателей и трудящихся, осуществляя международное сотрудничество по содействию регулируемой миграции, призваны выработать единую миграционную политику, с учетом стратегических национальных приоритетов Российской Федерации и отразить ее в ключевых документах страны.

Можно выделить следующие этапы развития законодательства в сфере трудовой миграции: первый этап - до 2002 г.; второй этап — с 2002 - по 2006 гг.; третий этап - с 2006 по 2010 гг.; четвертый этап - с 2010 г.

На первом этапе для проведения государственной политики в области миграции, координации деятельности органов государственного управления, определения правового статуса мигрантов, их положения в обществе и осуществления мер по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам необходимо было срочно создавать эффективную систему иммиграционного контроля и разработать механизм государственного регулирования внешней трудовой миграции.

Второй этап (2002-2006 гг.) связан с принятием Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и образованием Федеральной миграционной службы при Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Этот Закон содержал значительное число норм, отсылающих к нормативным актам правительства как уже принятым, так и подлежащим разработке. Однако не содержалось необходимого перечня прав, которыми были бы наделены иностранные граждане в Российской Федерации - это имущественные и неимущественные права, право на социальное обеспечение, на труд, образование, жилище, участие в общественных организациях, на свободу совести и вероисповедание и иные права, которые и составляют статус иностранного гражданина. Вопросы, относящиеся к сфере миграции, затрагивают компетенцию многих федеральных структур, что привело к необходимости создания правительственного органа по вопросам миграционной политики.

На третьем этапе (2002-2006 гг.) регулирование внешней трудовой миграции становится либеральнее. Четвертый этап (с 2010 г.) можно связать с принятием поправок в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» и передаче некоторых функций Министерства внутренних дел Федеральной миграционной службе Российской Федерации, в связи с реформами органов внутренних дел в России.

Неоднозначное формирование миграционной политики государства, отсутствие прогнозирования и планирования миграционных процессов требовали множественных изменений системы федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовой миграции, что сказалось на действующем нормативном регулировании. Результаты анализа развития правового регулирования трудовой миграции показали, что за последние пять лет наблюдается либерализация основных каналов трудовых мигрантов, увеличение их основных прав. Эти изменения затрагивают не только высококвалифицированных специалистов, но и простых рабочих, что является адекватной мерой Правительства Российской Федерации в условиях становления инновационной социально ориентированной экономики.

Статус иностранных работников включает права и обязанности, которые можно обозначить как общие для всех иностранных работников, находящихся на территории Российской Федерации, а также права и обязанности, которые вытекают из заключенных с иммигрантами трудовых или гражданско-правовых договоров. Трудовая деятельность иностранных граждан в Российской Федерации, как и во многих других государствах, имеет разрешительный характер и нуждается в создании специального документа, подтверждающего право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности. Это обязательное условие для легализации правового статуса иностранного работника на территории Российской Федерации. При рассмотрении иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, стоит уделить особое внимание уделить их трудовой деятельности у физических лиц.

Граждане Российской Федерации имеют право привлекать к такой трудовой деятельности при наличии у иностранного гражданина патента.

Принципиальное отличие патента от разрешения заключается в правовом статусе, которым наделяется его владелец, в порядке получения и использования этих документов. Введение патента - это проявление либерализации миграционной политики в отношении низкоквалифицированной рабочей силы. Применение патента позволит не только уменьшить нелегальную миграцию иностранцам, но и существенно пополнить бюджет.

Российская Федерация нуждается в государственном регулировании рынка низко-квалифицированной рабочей силы.

Необходим координирующий орган, способный свести воедино усилия многих служб. Примером этому может служить факт, что изменения, внесенные в закон №115-ФЗ, находились вне зоны ответственности Комитета по труду и социальной политики Российской Федерации. Такие вопросы целесообразно обсуждать в рамках социального партнерства.

В регулировании трудовой миграции постепенно расширяются основные права высококвалифицированных иностранных специалистов. Немалую роль в защите прав мигрантов играют также общественные объединения.

В Российской Федерации постепенно развиваются законодательные основы определения правового статуса иностранного работника, устанавливаются принципы взаимоотношений иностранного работника с государством и работодателем (заказчиком) его работ и услуг. Вместе с тем отсутствует системный подход к регулированию данных отношений. Целесообразным представляется предложение о необходимости разработки и принятия отдельной главы Трудового кодекса Российской Федерации, определяющей особенности трудовых отношений с иностранными работниками. Возможен и иной вариант решения данной задачи: принять отдельный федеральный закон, имеющий своим предметом исключительно правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы, как самостоятельной категории мигрантов. Комплекс норм данного закона позволил бы обеспечить регламентацию правового статуса иностранных работников в Российской Федерации.

Российская Федерация встала на путь формирования цивилизованной миграции, т. е. постепенно создаются условия для повышения миграционной привлекательности Российской Федерации, с одной стороны (расширение прав высококвалифицированных специалистов), и противодействие нелегальной миграции (введение патентов) — с другой. В первую очередь это направлено на реализацию стратегического курса Правительства Российской Федерации в части стабилизации общей численности населения и содействия становлению инновационной социально ориентированной экономики.

Одним из важных условий ускорения социально-экономического развития Российской Федерации является реформирование системы государственного управления и, в частности, деятельности государственных органов, реализующих миграционную политику.

Из задач ФМС Российской Федерации следует отметить следующие: обеспечение возможности осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории Российской Федерации; оказание содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; определение правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации; содействие продуктивной занятости иностранных граждан и лиц без гражданства в части, касающейся компетенции ФМС Российской Федерации.

Принятие административных регламентов - это эффективный способ комплексного подхода к регулированию вопросов, связанных с предоставлением государственных услуг и исполнением государственных функций.

Результаты деятельности ФМС Российской Федерации, выполнение поставленных задач отображаются в важном стратегическом документе - докладе о результатах и основных направлениях деятельности ФМС Российской Федерации. При разработке современного ДРОНД постепенно начинают использоваться определенные элементы стратегического планирования в целях повышения эффективности деятельности ФМС Российской Федерации.

В рамках действующего правового поля нет определенности, какие конкретно министерства и ведомства, в каком объеме должны заниматься миграционной проблематикой. В настоящее время реально нет конкретного государственного института, в полном объеме занимающегося всеми аспектами миграции. Вследствие этого в масштабах страны начинает складываться некая система управления миграционными процессами, когда любая попытка совершенствования правового регулирования этой сферы деятельности, неизбежно приводит к сложным и длительным согласованиям, в ходе которых иногда теряется сама суть предлагаемой новации.

Положительным шагом изменить сложившуюся тенденцию стоит признать учреждение 18 мая 2009 года Правительственной комиссии по миграционной политике.

Одновременно в мае 2009 г. указами Президента Российской Федерации утверждены Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и, что особенно важно, Основы стратегического планирования в Российской Федерации. В этих документах содержится ключевая методология организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.

Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показал, что в регионах существует потребность в выстраивании комплексной системы государственного стратегического планирования в той или иной форме. Во многих субъектах Российской Федерации к настоящему времени созданы специальные органы, наделенные правом решать вопросы государственного стратегического планирования. В некоторых субъектах Российской Федерации г разработаны методические документы по обеспечению процесса государственного стратегического планирования. Несколько субъектов Российской Федерации уже приняли законы о прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития территорий.

В настоящее время резко возросла необходимость создания в Российской Федерации современной системы государственного стратегического планирования, обусловленная потребностью принятия долгосрочных решений в экономической, социальной, оборонной, технологической' и других сферах. В связи с изменением правового и концептуального поля национального стратегического планирования Федеральной миграционной службе Российской Федерации при разработке концепций, стратегий, программ, проектов, планов и ключевых показателей, необходимо руководствоваться положениями основных стратегических документов. Под «стратегическим планированием предлагается понимать систематический непрерывный процесс, с помощью которого его участники (вертикаль власти, научные, общественные и предпринимательские структуры и др.) создают целостное и единое видение своего будущего, определяют лучшие пути его достижения, исходя из имеющихся ресурсов и постоянно изменяющихся факторов окружающей среды.

Формирование многосторонней и многоуровневой системы значительно повысит эффективность государственного регулирования и миграционной политики, ее адаптивность и устойчивость при резких изменениях конъюнктуры.

Государственное стратегическое планирование должно базироваться на принципах единства и целостности, внутренней сбалансированности, результативности и эффективности функционирования, самостоятельности выбора путей решения задач, ответственности участников процесса государственного стратегического планирования, прозрачности (открытости) процесса государственного стратегического планирования, достоверности и реалистичности, непрерывности и преемственности; финансовой обеспеченности.

Внедрение системы стратегического планирования в органы государственной власти подразумевает прежде всего переход к управлению, ориентированному на конечный результат, и диктует необходимость по-новому обосновывать потребности в получении бюджетных ассигнований.

Органом государственной власти, осуществляющим стратегическое планирование в сфере миграции, призвана стать Правительственная комиссия по миграционной политике Российской Федерации, так как в рамках данной структуры объединены все заинтересованные органы. Во-первых, силовой блок: Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности будут отвечать за обеспечение национальных интересов Российской Федерации в миграционной сфере, во-вторых, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство образования и науки, Министерство финансов, Министерство экономического развития, Федеральная служба по труду и занятости, Министерство регионального развития и Министерство транспорта Российской Федерации будут ответственны за принятие решений по устойчивому развитию нашей страны.

Включение в состав Правительственной комиссии Российской Федерации перечисленных представителей министерств и ведомств позволит выработать единое видение миграционной политики Российской Федерации, согласовать наиболее адекватные пути его достижения согласно имеющимся силам и средствам — иными словами осуществлять стратегическое планирование.

Стратегическое планирование в миграционной политике должно включать следующие документы: концепцию миграционной политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу; стратегический план осуществления миграционной политики Российской Федерации; стратегию миграционной политики Российской Федерации; ведомственные целевые программы; ежегодные доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции.

ФМС Российской Федерации предстоит взять на себя инициативу и достроить с привлечением других ведомств недостающий для проведения целостной государственной политики функционал. ФМС Российской Федерации, оставляя за собой в первую очередь контрольно-аналитические функции, должна восстановить недостающие функциональные звенья, согласовать их наличие в системе полномочий других ведомств и договориться о надведомственной политике по воспроизводству человеческих ресурсов.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на следующий год и плановый период целесообразно разрабатывать с целью повышения эффективности деятельности ФМС Российской Федерации как федерального органа исполнительной власти на основе стратегического планирования, оценки результатов деятельности.

Бюджетное планирование необходимо осуществлять, начиная не с виртуальной потребности в ресурсном обеспечении, а, во-первых, с поставленных целей, во-вторых, с проектов, планов и мероприятий, обеспечивающих их достижение, в-третьих, с расчета требуемых ресурсов и только затем — необходимых бюджетных ассигнований. Бюджет Федеральной миграционной службы Российской Федерации должен быть прямо взаимосвязан с целевыми результатами ее деятельности, направленными на достижение долгосрочных целей и задач, поставленных Президентом и Правительством Российской Федерации.

Необходимо установить порядок определения системы показателей деятельности органов государственной власти в сфере миграции, характеризующей ее эффективность и результативность по достижению целей социально-экономического развития Российской Федерации, включая показатели расходования средств консолидированного бюджета Российской Федерации. Реализация этой идеи предусматривает закрепление ее положений в нормативном правовом акте такого уровня, который позволит распространить действие устанавливаемых норм на всю территорию Российской Федерации на основе единых принципов и механизмов функционирования системы государственного стратегического планирования. Предлагаемые изменения позволят существенно усилить прозрачность и подотчетность деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Азаров, Николай Петрович, 2010 год

1. Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР.- 1981.-№26.-Ст. 836.

2. Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г.-№ 12.-Ст. 425.

3. Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 марта 1993 г. № 12. Ст. 428.

4. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. - № 30. - Ст. 3032.

5. Федеральный Закон от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Российская газета. 1996. - 22 августа. - № 159.

6. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Российская газета. 2006. - 20 июля.

7. И. Федеральный закон от 20 июля 2005 №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Российской Федерации» //Российская газета. — 1995. 26 июля.

8. Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 г. №116-ФЗ // СЗ РФ. 2005. - №30. -Ст.3127.

9. Распоряжение Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 14 декабря 1991 года № 123-рп «Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» // Российская газета. — 1991.

10. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. №1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. -№ 42. - Ст. 5009.

11. Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. №637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. -№20. - Ст. 2820.

12. Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. «Вопросы федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2004. -№30.-Ст. 3150.

13. Указ Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. №208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. 2010.

14. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. №537 «Об утверждении стратегии национальной безопасности до 2020 года» // Российская газета. 2009. - 15 мая.

15. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 г. №536, «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» // Российская газета. 2009. - 15 мая.

16. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2005. - 25 января.

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июня 2002 г. №453 «О создании Правительственной комиссии по миграционной политики Российской Федерации» // Российская газета. 2002.

18. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. №1414 «О федеральной миграционной программе на 19982000 г.» //СЗ РФ. 1997. - №47. - Ст. 5406.

19. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. №450 «О правительственной комиссии по миграционной политике» // Российская газета. 2009. - 30 мая.

20. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2009 г. № 215 «О порядке организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства

21. Российской Федерации на период до 2012 года» // СЗ РФ. 2009. — № 11.-Ст. 1315.

22. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Российская газета. 2004. - 1 июля.

23. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р, которым утверждена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // СЗ РФ. 2003. -№10.-Ст. 923.

24. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. №1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации до 2030 года». // minenergo.ru

25. Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020» № 1662-р от 17 ноября 2008 г.// СЗ РФ. 2008. - №51. - Ст. 2732.

26. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1663-р (ред. от 14.12.2009) «Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации» // СЗ РФ. 2008. - № 48. - Ст. 5639.

27. Приказ Федеральной миграционной службы Российской Федерации от 26 февраля 2009 г. № 36 «О некоторых вопросах выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в

28. Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» // Российская газета. 2009. — 17 апреля.

29. Концепция проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» / ред. от 24.02.2010 г. // economy.gov.ru

30. Проект Федерального закона «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» // fms.gov.ru

31. Проект Федерального закона «О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации», по состоянию на 14.01.2008 // economy.gov.ru

32. Административное право: теория и современность. Сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина / А.Б. Агапов, Г.П. Кузьмичева, Л.В.Куншина, М.С. Студеникина / отв. ред. Л.Л. Попов. М.: ТК Велби, Изд-во: Проспект, 2006.

33. Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.-М., 1999.

34. Андриченко, JI.B. Васильева Л.Н. Привлечение и использование иностранной рабочей силы. Международные стандарты и законодательство Российской Федерации // Международно-правовые стандарты в конституционном праве. М., 2007.

35. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.

36. Eapifutf, И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М.: Изд-во МГУ, 2000.

37. Бахрах, Д.Н. Административное право. М., 2005.

38. Бахрах, Д.Н., Росинский, Б.В., Старилое, Ю.Н. Административное право. М., 2008.

39. Боголюбов, С.А. Глобализация и развитие законодательства: очерки / отв. ред. Тихомиров Ю.Л., Пиголкин A.C. Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Городец, 2004.

40. Болдырев, С. Моя легальная няня. // Российская бизнес-газета. — 2010.-29 июня.

41. Васильев, A.B. Теория государства и права. М.: Изд-во РАГС, 2001.

42. Вишняков, В.Г. Право и единое экономическое пространство: учебно-научн. практикум. М.: РАГС, 2007.

43. Вишняков, В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права.-2006.-№8.

44. Вишняков, В.Г. Правовые проблемы совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти / под общ. ред. Барцица И.Н. М.: РАГС, 2006.

45. Волгин, Н. Трудовая миграция: Анализ, комментарии норм, современные проблемы, механизмы решения // Социальная политика и социальное партнерство. 2008. - №6.

46. Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации / под ред. A.C. Прудникова, M.JI. Тюркина. Изд-во: Юнити-Дана, 2006.

47. Гражданское право: учебник В.В. Витрянский и др.; под общ. ред. Е.А. Суханова. М.: БЕК, 2003.

48. Доклад о развитии человека 2009. Преодоление барьеров: человеческая мобильность и развитие. Опубликовано для Программы развития ООН (ПРООН). -М.: Изд-во «Весь Мир», 2009.

49. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации. /ФМС Российской Федерации. 2007 // fms.gov.ru.

50. Зайончковская, Ж.А. Об угрозах истинных и мнимых // Российская миграция. 2009. - №2.

51. Зайончковская, Ж. А. Новая миграционная политика России: впечатляющие результаты и новые проблемы. М., 2008.

52. Зайончковская, Ж.А. Трудовая миграция в СНГ с позиций общества, семьи и личности. В сб.: миграция населения. Вып. 2. // Трудоваямиграция в России. Приложение к журналу «Миграция в России». -М., 2001.

53. Зименкоеа, О.М. Заключение о Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в РФ» // Правозащитный анализ выпуск. 2003. - №48. - 17 января.

54. Козлова, Н. Трудовые мигранты должны будут покупать патент и проходить дактилоскопию // Российская газета. -2010.-21 мая.

55. Конституционное право Российской Федерации. Учебник / под общ. ред. Мальцева Г.В. / отв. ред. С.И. Носов. М.: Изд-во РАГС, 2004.

56. Кузык, Б.Н, Кушлин, В.И. Яковец, Ю.В, Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. -М., 2009.

57. Маилян, С.&д министративно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: Монография. — М., 2002.

58. Материалы с официального сайта Федеральной миграционной службы Российской Федерации // fms.gov.ru.

59. Миграционное право России: теория и практика М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», 2008.

60. Мукомель, В.И. Миграционная политика: взаимодействие федерального центра и регионов // htip:\www.migroce№ter.ru/publ/ko№rer/ekateri№burg/mekateri№burg 08.php

61. Права человека: Изложение фактов. № 24: Права трудящихся мигрантов/Всемирная кампания за права человека. ООН. Женева, 1997.

62. Предпринимательское право Российской Федерации. /Г.А. Гаджиев и др. / отв. ред. Е.П. Губин, П. Г. Лахно. М.: Юрист, 2005.

63. Предпринимательское право: учебник. — 3-е изд. перераб. и доп. /отв. ред. Ершова И.В. М.: Юриспруденция, 2005.

64. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев // Материалы заседания Совета Безопасности Российской Федерации «О Стратегиинациональной безопасности Российской Федерации до 2020 года и комплексе мер по ее реализации». 2009. - 24 марта.

65. Проект Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации. /ФМС Российской Федерации. 2010 // fms.gov.ru.

66. Прокоишн, В. А. Муниципальное право России. М.: Изд-во РАГС, 2001.

67. Ромодановский, К, Миграционная политика для России // Российская миграция. 2009. - №5.

68. Тотшин, А. О регулировании трудовой миграции // Человек и труд. -2007. №4.

69. Agunias, D. R. Migration Intermediaries: Agents of Human Development? Human //Development Research Paper. No. 22. - New York: United Nations Development Programme, Human Development Report Office, 2009.

70. Haas, H. De. Mobility and Human Development.// Human Development Research Paper. No. 1. - New York: United Nations Development Programme, Human Development Report Office, 2009.

71. Government of Sweden. Swedish Code of Statutes // http://www.sweden.gov.se/. 2009. - June,.

72. ICMPD (International Centre for Migration Policy Development). «Régularisations in Europe: Study on Practices in the Area of Régularisation of Illegally Staying Third-Country Nationals in the Member States of the EU». Vienna: ICMPD. - 2009.

73. Government of Western Australia. 2004. WA Charter of Multiculturalism. http://www.omi.wa.gov.au/Publications/ wachartermulticulturalism.pdf. Accessed June 2009.

74. IOM (International Organization for Migration) World Migration // Managing Labour Mobility in the Evolving Global Economy. Geneva: International Organization for Migration. - 2008.

75. Hamel, J.Y. Information and Communication Technologies and Migration. Human Development Research Paper. No. 39. - New York: United Nations Development Programme, Human Development Report Office. - 2009.

76. Koslowski, R. Global Mobility Regimes: A Conceptual, Reframing. //Paper presented at International Studies Association Meeting. New York, US. - 2009.-15 February.

77. Martin, S. F. and R. Abimourchad. Promoting the Rights of Migrants. //Prepared for the Civil Society Days of the Global Forum on Migration and Development. 2008. - 27-30 October, Manila, Philippines.

78. Martin, P. Demographic and Economic Trends: Implications for International Mobility.// Human Development Research Paper. No. 17. - New York: United Nations Development Programme, Human Development Report Office. - 2009.

79. Marquette, CM. Nicaraguan Migrants in Costa Rica.// Poblacion y Salud en Mesoamerica 4(1).- 2006.

80. McKenzie, D. Paper Walls are Easier to Tear Down: Passport Costs and Legal Barriers to Emigration.// World Development 35 (11).- 2007.

81. Migrant Forum in Asia. Asylum Seekers and Migrants at Risk of Violent Arrest, Overcrowded Detention Centers and Inhumane Deportation// Migrant Forum in Asia, Urgent Appeal. 2006. - 2 November.

82. Misago, J. P., L. B. Landau and T. Monson. Towards Tolerance, Law and Dignity: Addressing Violence Against Foreign Nationals in South Africa. Arcadia: International Organization for Migration, Regional Office, for Southern Africa. 2009.

83. Opeskin, B. The Influence of International Law on the International Movement of Persons. Human Development Research Paper. No. 18. -New York: United Nations Development Programme, Human Development Report Office., 2009.

84. Sciortino, R. and S. Punpuing. International Migration in Thailand. Bangkok: International Organization for Migration. 2009.

85. UNODC (United Nations Office of Drugs and Crime). //Global Report on Trafficking in Persons. Vienna: UNODC. - 2009.