Конституционно-правовые аспекты формирования и осуществления миграционной политики Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Гулиев, Нусрат Халил-оглы

• Гулиев, Нусрат Халил-оглы
• кандидат юридических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Гулиев, Нусрат Халил-оглы

Введение.

Глава I. Конституционно-правовое регулирование миграции: российский и зарубежный опыт.

§ 1. Конституционно-правовые основы свободы передвижения и административно-правовое регулирование миграции на федеральном уровне.

§ 2. Правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации.

§ 3. Международный опыт правового регулирования миграции

Глава II. Миграционная политика Российской Федерации: экономические и политические факторы ее обусловливающие

§ 1. Причины миграции и регулирование миграционных процессов.

§ 2. Миграционные взаимоотношения Российской Федерации и стран Содружества Независимых Государств.

§ 3. Совершенствование конституционно - правового регулирования миграции.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционно-правовые аспекты формирования и осуществления миграционной политики Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Отечественное правоведение не предложило государству и обществу научно обоснованных ответов на важнейшие вопросы формирования миграционной политики, миграционных отношений. Не определено, в чем состоят государственные интересы при регулировании миграционных процессов, какая нормативно-правовая база способна обеспечить соблюдение прав человека и выполнение международных обязательств России в сфере миграции. Принятые акты не способны полноценно регулировать правоотношения в сфере миграции.

Вместе с тем, миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация является одной из приоритетных задач государства. Масштабы легального и нелегального въезда в Россию иностранных граждан ставят перед государством и обществом новые задачи. Миграционные процессы влияют на социально-экономическое, внешнеполитическое, демографическое развитие и национальную безопасность Российской Федерации.

С одной стороны, ухудшающаяся с каждым годом демографическая ситуация, задачи экономического роста страны порождают острую потребность общества в притоке рабочей силы за счет миграции. С другой стороны, сложные процессы (рост преступности в среде мигрантов, их социальная незащищенность, национальная обособленность, клановый способ существования), обострившие этнические противоречия между населением России и мигрантами, грозят обществу тяжелыми последствиями, способными выйти из под контроля государства.

Налицо противоречие: между потребностями государства в пополнении населения за счет миграции и потребностями в обеспечении социальной безопасности, предотвращении всплеска социальных конфликтов, требующее свое юридическое разрешение.

Российское законодательство новейшего времени, отказавшись от советских подходов к проблеме миграции, вобрало в себя международно-правовые положения о свободе передвижения. Первым документом, открывшим формирование новых принципов российской государственности, стала принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года Декларация прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила право на свободу передвижения индивида как одного из основных прав и свобод человека. В последующее десятилетие был принят ряд федеральных законов, других нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус иностранных граждан на территории Российской Федерации, регулирующих миграционные процессы. Эти документы были важны тем, что в них впервые в российской практике делалась правовая попытка разграничить категории мигрантов.

В свою очередь нормативные правовые акты в области миграционной политики, принятые в 2002-2005 гг., лишь частично урегулировали правовой статус лиц, прибывших в Российскую Федерацию в 90-х гг. XX в. из государств - бывших республик СССР, в том числе положение «трудовых мигрантов». Вместе с тем, нечеткость процедур натурализации иммигрантов, выталкиваемых невниманием со стороны органов государственной власти в криминальную среду, наносит ущерб и государству, и обществу и экономике, говорил на заседании Совета Безопасности Российской Федерации в марте 2005 года Президент Российской Федерации В.В.Путин1.

Разрешение возникшего противоречия видится в поиске сбалансированной миграционной политики, учитывающей потребности общества в миграционном притоке, а также в рациональном нормативноправовом регулировании миграционных процессов, социальном решении проблем мигрантов, проживающих в России. Эффективное осуществление регулирующей функции государства в сфере миграции предполагает четкое конституционно-правовое определение базовых категорий мигрантов, их конституционно-правового статуса, административно-правовое выявление и пресечение правонарушений в миграционной сфере. Разработка юридически обоснованной концепции миграционной политики призвана содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства.

Таким образом, потребность дальнейшего совершенствования конституционно-правового регулирования миграционных процессов, которое призвано дать ответы на поставленные вопросы, обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. На основе анализа форм и методов осуществления миграционной политики, ее нормативно-правового регулирования системно представить конституционно-правовые, организационные основы миграционной политики Российской Федерации и разработать практические рекомендации по ее совершенствованию.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:

• представить конституционно-правовые основы свободы передвижения и административно-правового регулирования миграции на федеральном уровне;

• изучить правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации;

• проанализировать российский и зарубежный опыт конституционно-правового регулирования миграции;

• раскрыть правовые основы миграционной политики Российской Федерации и причины миграции;

• проанализировать и охарактеризовать систему миграционных взаимоотношений Российской Федерации и стран Содружества Независимых Государств;

• обобщить опыт деятельности органов государственной власти Российской Федерации, призванных регулировать миграционные процессы и представить рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования миграции.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе осуществления конституционно-правового регулирования миграции и миграционной политики. В том числе, нормативно-правовое и организационно-правовое обеспечение государственного контроля за осуществлением миграции; взаимодействие органов государственной власти при выработке и реализации миграционной политики, применение мер ответственности за нарушение законодательства в сфере миграции.

Предмет исследования — конституционно-правовые аспекты регулирования миграции и выработки миграционной политики, правообеспечение и правоприменение норм конституционного законодательства в осуществлении миграционной политики Российской Федерации.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Особенность миграции в России заключается в том, что миграционные процессы чрезвычайно динамичны, подвержены влиянию многочисленных факторов и по своей структуре крайне неоднородны. Это осложняет познание миграции как целостного явления и затрудняет раскрытие характерных закономерностей процесса. Несмотря на общепризнанность отечественными учеными-специалистами в области конституционного и административного права, государственного управления значимости исследования проблем миграции, эти вопросы не было подвергнуты в отечественном правоведении детальному анализу именно с конституционно-правовой точки зрения.

Ученые, как юристы, так и политологи, социологи, этнологи серьезно расходятся в своих взглядах как на причины миграции, так и на их последствия для России. В научном сообществе нет единства взглядов ни на понятия, которые бы отражали существо дела, ни на определение закономерностей, существующих в миграционных движениях. Нет солидарного отношения к переселенцам и в российском обществе.

В то же время различные аспекты проблемы гражданства, правового статуса иностранцев детально исследовались в работах отечественных юристов, политологов, ученых других специальностей, прежде всего: Р.Г.Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С.Автономова, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, В.М.Баранова, А.А.Белкина, Н.А.Богдановой, И.Б.Власенко, Г.С. Витковского, Ж.А.Зайончковской, В.Б. Исакова, Н.С. Бондаря, Ю.Р.Боярса, Р.Ф. Васильева, Н.В.Витрука, Л.М.Карапетяна, В.Я.Кикотя, А.И.Ковлера, Е.И.Колюшина, К.А.Корсика, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина, В.О.Лучина, Г.В.Мальцева, М.Н. Марченко, О.О.Миронова, Т.М.Регент, Е.С.Смирновой,

Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.В.Тишкова, Б.Н. Топорнина, Т.Я.Хабриевой, C.B. Черниченко, В.С.Шевцова и др.

Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., «О беженцах» от 19 февраля 1993 г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные и правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

Конституционно-правовое регулирование миграции, практические вопросы регулирования отношений в данной сфере общественных отношений исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных правовых актов Российской Федерации, ряда международных договоров и конвенций. В диссертации анализируются положения Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, а также итоги обсуждения в Совете безопасности Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов по вопросам миграционной политики.

Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития миграционной политики Российской Федерации. Диссертант опирается на достижения теории права и государства, отраслевых юридических наук и использует различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой материи: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, институционально-функциональный, статистический, формально-юридический, ситуационный, нормативный. В частности, институционально-функциональный метод был использован при изучении деятельности органов государственной власти по регулированию миграционных процессов и выработке нормативных правовых актов, регламентирующих данную сферу общественных отношений; ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий в сфере миграционной политики; сравнительной правовой метод - при оценке зарубежного и опыта и его приемлемости для использования в российских условиях; нормативный метод предполагает свое применение при исследовании проблематики ответственности за нарушение миграционного законодательства.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена авторская концепция обеспечения государственных интересов Российской Федерации при осуществлении миграционной политики через анализ конституционно-правового регулирования миграции. В диссертации разработаны как вопросы конституционно-правовых основ миграционной политики, так и исследованы практические аспекты ее осуществления, раскрыты функции органов, осуществляющих регулирование миграции.

Изучены теоретические правовые аспекты регулирования миграции: правовой статус иностранцев, беженцев, вынужденных переселенцев; защита государственных интересов при осуществлении правового регулирования миграционных процессов; перечень мер по обеспечению соблюдения конституционного и административного законодательства. Исследованы практические проблемы защиты государственных (национальных) интересов при регулировании миграции.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы: многие из противоречий, связанных с миграционными процессами, разработкой миграционной политики могли бы быть разрешены, если бы вызовам времени соответствовало отечественное законодательство, в том числе конституционно-правовое; оценка современного уровни законодательства, призванного регулировать проблемы миграции предполагает не только рассмотрение действующего массива нормативных правовых актов, но и понимание государственных целей, задач и интересов при осуществлении миграции, ее обусловленности экономическими реалиями, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества; в современных условиях социальные последствия, вызванные эмиграцией, противоречат национальным интересам Российской Федерации и оказывают отрицательное воздействие на систему национальной безопасности Российского государства, поэтому считаемым допустимым ограничение прав отдельных лиц на эмиграцию. признавая, что миграционная политика Российской Федерации не имеет четко определенных принципов своего проведения, диссертант считает, что подобными принципами могут быть: а) принцип лояльности мигрантов - соискателей российского гражданства (лояльность - и политическая, и правовая, и культурная) к институтам власти прежней родины и институтам власти России; б) принцип репатриации в Российскую Федерацию лиц, покинувших ее ранее в силу различных причин, а также соотечественников, оказавшихся за пределами Российской Федерации в связи с разрушением Союза ССР; в) принцип гуманизма, заключающийся в необходимости воссоединения семей, родственников; г) принцип открытости Российской Федерации для миграции; формируя пакет законов по миграционной политике, целесообразно рассматривать их комплексно, учитывая этнический, трудовой, коммерческий, криминальный и др. характер. Необходимо, чтобы миграционные проблемы корреспондировались с проблемами единого образовательного, культурного и информационного пространства. Целесообразно рассматривать потенциальных мигрантов в контексте их способности интеграции в российское общество с точки зрения культуры, языка и т.п.; особым аспектом миграционной политики России, значимой предпосылкой натурализации является критерий готовности к военной службе в Вооруженных Силах РФ молодых людей из «ближнего зарубежья», которые связывают свое будущее с Россией и готовы это доказать добросовестной воинской службой; существует необходимость реального обеспечения правового статуса лиц, сохранивших этнические, языковые и культурные связи с Российской Федерацией. Вместе с тем содержание ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», предназначенной для реализации указанной задачи, является не совершенным. В этом контексте, возможным направлением устранения неоднозначности правового статуса лиц, определяемых как «соотечественники» и вынужденно оказавшихся за пределами Российской Федерации на территории бывших союзных республик, является дополнение ч. 1 ст. 14 названного Федерального закона пунктом «в», согласно которому должно быть определено, что в упрощенном порядке гражданство Российской Федерации приобретают: «иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территориях государств, входивших в состав Союза ССР, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве по состоянию на 1 сентября 1991 года и если они заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации»; важным направлением совершенствования российской доктрины в области правового положения населения является обеспечение совершенствования законодательства в отношении иностранных граждан, оказывающих конфиденциальное содействие Российской Федерации. Поэтому в развитие положений ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в его структуре должна быть представлена глава, определяющая особые случаи приобретения гражданства Российской Федерации, в которой соответствующим образом будут определены возможность и условия предоставления российского гражданства лицам, которые оказывали содействие Российской Федерации; необходим дифференцированный подход к оценке развития отдельных регионов страны и проведения миграционной политики в регионах страны, существует необходимость выявления в уже определившихся миграционных потоках тех, которые способствуют развитию российской экономики, как и тех, которые поставляют трудовые ресурсы, представляют собой избыточную нагрузку на инфраструктуру регионов.

Теоретическое значение диссертации состоит в исследовании конституционно-правовых основ правового регулирования миграции, в представлении системы мер по организационно-правовому обеспечению миграционных процессов в деятельности органов государственной власти, прежде всего, Министерства внутренних дел, Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов конституционного и административного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов осуществления государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Практическая значимость проведенной работы может рассматриваться в контексте использования ее результатов как методической основы правовой оценки правоприменения при регулировании миграционных процессов, в деятельности органов государственной власти, осуществляющих регулирование миграционных процессов, а также в связи с совершенствованием законодательства о гражданстве и правовом статусе иностранцев на территории Российской Федерации. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного регулирования миграционных процессов. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических учебных заведениях конституционного и административного права, курсов по теории и практике государственного управления.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в опубликованных научных статьях.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Гулиев, Нусрат Халил-оглы

Заключение

В последнее десятилетие особенности развития миграционных процессов в России обусловлены политическими и социально-экономическими переменами, возникшими после распада Советского Союза. Конец XX в. отмечен крупнейшими геополитическими изменениями, социальными и военно-политическими кризисами, межэтническими конфликтами, что стало причиной массовых миграционных потоков, оказавших существенное воздействие на внутреннюю ситуацию государств и на международную политику. В Российской Федерации проблема регулирования миграции населения является одной из наиболее острых. С 1990 по 2002 г. на постоянное место жительства в Российскую Федерацию из государств — членов СНГ и стран Балтии переехало от 8 до 10 млн. человек. Из них 1,7 млн. человек получили статус беженца или вынужденного переселенца. Наиболее сложной является ситуация с вынужденными переселенцами в Южном федеральном округе. В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 г. указывается, что с сентября 1999 г. по декабрь 2002 г. только миграционной службой Республики Ингушетия было учтено более 300 тыс. человек1.

Иммиграционный поток в нашу страну постоянно увеличивается: если в 1992 г. в Российскую Федерацию въехало около 12 млн. человек, то в 2002 г. в. это количество увеличилось до 30 млн. При этом ежегодно выявляется 1016 тыс. нарушений порядка въезда в Российскую Федерацию. В 2002 г. за нарушение режима пребывания были задержаны и выдворены из Российской Федерации свыше 22 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства. По различным экспертным оценкам, число лиц, незаконно находящихся на

1 См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 году. - М.: Юриспруденция, 2003. - С. 81, 83. территории Российской Федерации, составляет от 1,5 до 15 млн. человек, к 2010 г. их количество может возрасти до 19 млн. человек1. в Российской Федерации находится значительное число иностранных граждан и лиц без гражданства, которые являются выходцами из государств -членов СНГ и стран Балтии, въехали в Российскую Федерацию в безвизовом порядке и проживают на ее территории длительное время. Их правовой статус в настоящее время не в полной мере урегулирован российским законодательством, они не зарегистрированы в качестве беженцев, применение к ним положений Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» существенно ухудшит их положение. Предлагается установить для данной социальной группы упрощенный порядок приобретения вида на жительство.

Кроме того, не урегулировано положение еще одной группы иностранных граждан, которые в течение длительного времени проживают в Российской Федерации, не имеют статуса беженцев, но не могут вернуться в страну своей гражданской принадлежности в силу сложившейся так неблагоприятной социально-политической обстановки. Представляется, что для уточнения их правового положения необходимо внести в Федеральный закон «О беженцах» дополнения, определив правовой статус данной социальной группы как «лица, находящиеся на территории Российской Федерации по причинам гуманитарного характера».

Необходима дифференциация государственной поддержки, оказываемой гражданам Российской Федерации, вынужденных к изменению места жительства внутри российских границ. Например, в настоящее время статус вынужденного переселенца предоставляется не всем гражданам, покинувшим Чеченскую Республику в результате военных действий, поскольку вынужденным переселенцем может быть признан только гражданин, который может доказать, что насилие либо угроза насилия были

1 См.: Отчет о брифинге «Незаконная миграция в России», состоявшемся в Министерстве внутренних дел Российской Федерации 10 сентября 2003 г. // www. mvdinf orm. ru/ index. php? ne\vsid=1354. направлены непосредственно против него или членов его семьи из-за национальной, религиозной и иной принадлежности. Проведение российской армией в Чеченской Республике контртеррористической операции дало основания утверждать, что возмещение ущерба пострадавшим гражданам должно оказываться в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 1Э0-ФЗ от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»1. Нельзя согласиться с такой узкой трактовкой определения «вынужденный переселенец». В действующее законодательство о вынужденных переселенцах должны быть внесены изменения, позволяющие охватить все категории граждан, вынужденных менять место жительства по независящим от них обстоятельствам.

Как особую категорию вынужденных мигрантов следует определить лиц, вынужденных покидать места постоянного проживания в результате действий государственных и негосударственных органов и организаций.

Для упорядочения миграционных процессов необходимо принять Федеральный закон «О внутренней миграции населения Российской Федерации», в котором следует закрепить на законодательном уровне концептуальные основы государственной миграционной политики, направленной на преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для реализации прав мигрантов. Также в связи с проблемой соотечественников необходима разработка закона «О репатриации», который также позволил бы урегулировать проблемы переселенцев, возвращающихся в Россию в соответствии с межгосударственными соглашениями.

Реализация государственной миграционной политики требует конструктивного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи необходимо определить круг их обязанностей в работе с беженцами и вынужденными переселенцами, степень ответственности, а также формы такого взаимодействия. Однако полномочия по осуществлению федеральной миграционной политики в настоящее время рассредоточены между Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности России, Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством труда и социального развития Российской Федерации. Ликвидация специализированного федерального органа исполнительной власти привела к ликвидации территориальных органов миграционной службы, что в свою очередь, стало основанием для органов государственной власти субъектов Российской Федерации создавать свои миграционные органы вне рамок федерального законодательства.

Представляется, что для эффективной реализации миграционной политики как части государственного управления должен быть создан специализированный федеральный государственный орган, его организация и деятельность должна основываться на следующих принципах:

• оптимальное распределение обязанностей между данным федеральным органом государственной власти, его территориальными подразделениями, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также общественными организациями, занимающимися проблемами мигрантов;

• высокая информационная обеспеченность, включая научно-исследовательское обеспечение;

• наличие контроля за реализацией законодательства на практике и расходованием средств бюджета;

• существование технических возможностей для осуществления иммиграционного контроля; наличие квалифицированных кадров и руководителей в области управления миграционными процессами, а также системы их подготовки.

Миграция - общецивилизационное явление. Она может стать стимулом позитивного развития Российской Федерации, если только будет сформулирована сбалансированная политика государства. Для этого важно определить курс в отношении переселенцев, он должен быть основан на законе, носить дифференцированный, направленный, конкретный характер, то есть чтобы масса въезжающих в нашу страну не рассматривалась как однородное целое, а понималась в категориальном различии мигрантов, чтобы были выделены те группы переселенцев, которые нужны России для ее будущего.

В последние годы перед российской властью с особой остротой возникла проблема миграции. С одной стороны, глобализационные процессы в мире, ухудшающаяся с каждым годом демографическая ситуация в стране и экономическая обстановка, характеризующаяся скромными показателями, но все же экономического роста страны, породили острую потребность общества в притоке рабочей силы за счет миграции. С другой - рост преступности в среде мигрантов, их социальная незащищенность, национальная обособленность, проявляющаяся в клановом способе существования, обострили этнические противоречия между аборигенным населением и мигрантами, грозящие обществу кровавыми разборками, способными выйти из под контроля государства.

Таким образом, налицо противоречие: государство заинтересовано в пополнении населения за счет миграции и в то же время, опасаясь всплеска социальных конфликтов, оно сдерживает этот процесс.

Разрешение противоречия видится в поиске сбалансированной миграционной политики, учитывающей потребности общества в миграционном притоке, а также в рациональном нормативно-правовом регулировании миграционных процессов, социальном решении проблем мигрантов, проживающих в России. В этом видится концептуальный путь решения возникшей проблемы.

Особенность миграции в России заключается в том, что миграционные процессы чрезвычайно динамичны, подвержены влиянию многочисленных факторов и по своей структуре крайне неоднородны. Это осложняет познание миграции как целостного явления и затрудняет раскрытие характерных закономерностей процесса.

Существом российской политики в отношении граждан других стран может быть только это - наш собственный национальный интерес.

Начиная с 2002 года, после передачи в ведение Министерства внутренних дел Федеральной миграционной службы идет коренное улучшение положения дел в этой сфере. Введены меры учета прибывающих на территорию России иностранных граждан, разрабатываются принципы региональной политики в отношении мигрантов, активизируется деятельность органов исполнительной власти по оптимизации рабочих мест, привлекающих к себе иностранцев, ужесточается налоговый контроль за использованием нелегалов.

Власть справедливо исходит из того, что миграционная политика может и должна в условиях проводящихся реформ и новых связей с внешним миром стать дополнительным стимулом развития страны.

О состоянии современного государственного регулирования миграции в Российской Федерации можно сделать следующие выводы:

- Россия приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на основе новой Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации"

- новая практика всестороннего государственного регулирования миграции, вопросы распределения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации находятся в процессе становления;

- в этой связи законодательное, институциональное, финансовое, информационное, научное и кадровое обеспечение государственного регулирования миграции нуждается в совершенствовании с учетом проблем, возникающих в процессе государственного регулирования миграции.

В сложившихся условиях особое внимание должно быть направлено на решение проблем нелегальной миграции. Здесь было бы уместным использовать опыт развитых стран (Канада, Германия, Австралия, США и др.) и проводить политику, ориентированную на реализацию следующих мер:

• легализацию мигрантов и расширение легитимного поля миграции путем иммиграционных амнистий;

• усиление миграционного контроля и разработку эффективного миграционного законодательства;

• Социальное решение проблем мигрантов.

В борьбе с нелегальной миграцией российскому государству по сути противостоят не сами мигранты, а глобальная структурная сеть, в которую входят криминальные группировки, действующие на территории России. Поэтому усилия служб правопорядка должны быть направлены не на самих нелегальных мигрантов, а на тех, кто ими руководит, и эти действия должны быть скоординированы и согласованы со всеми странами, которых беспокоят негативные последствия нелегальной миграции населения.

В заключение следует отметить, что России без замещающей иммиграции, (хотя бы) поддерживающей численность населения страны, не обойтись ни в обозримом будущем, ни в отдаленной перспективе. Это означает, что иммиграция отныне - часть российской жизни, а иммигранты могут стать полноправной частью современного российского социума. Будут ли вновь прибывающие способствовать непростому процессу нациостроительства или, напротив, сознательно или несознательно препятствовать ему, станут ли они полезнейшими элементами или же случайными и даже нежелательными - зависит во многом от того, какую иммиграционную и натурализационную политику выработает сегодня государство.

Российская Федерация вышла из Соглашения государств-участников СНГ о взаимном признании виз и о безвизовом передвижении граждан государств-участников СНГ, положения которых позволяли иностранцам практически бесконтрольно передвигаться по территории государств СНГ. В настоящее время отношения России с государствами-участниками СНГ в данной области строятся на основе двухсторонних соглашений. Необходима полная реализация ратифицированного 12 июня 2000 года Российской Федерацией Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной эмиграцией, в соответствии с которым требуются создание эффективной системы контроля и противодействие незаконному въезду и пребыванию иностранцев, формирование банка данных о незаконных эмигрантах и обмена информации с другими федеральными органами исполнительной власти государств-участников СНГ.

Особенностями экономических переселений является то, что это движения мирного времени, они не сопровождаются насилием и потому могут регулироваться органами власти. Для проведения обоснованной политики в области трудовой миграции важно оценить экономику своей страны, определить перспективы ее развития, выяснить причины возникновения деформаций в структуре отечественных трудовых ресурсов, подготовить меры, в том числе и обоснованной миграционной политики, для восполнения недостающих кадров.

Миграционная политика поэтому не является самостоятельным, существующим в отрыве от прочих общественных проявлений, сегментом жизнедеятельности государства. Она зависит от: демографического развития населения страны; эффективности системы образования; ситуации на рынке труда; задач и целей, способа осуществления реформ; состояния экономики, соотношения отраслей, фомирования производств, предпринимательской активности; законодательных установлений государства; пограничного режима; внешних факторов, главным из которых является экономическое, политическое, военное положение соседних государств, их курс в проведении миграции.

Массовые переселения влияют на модернизацию экономики, изменения состава населения, в том числе его демографических показателей, национальных, конфессиональных особенностей, способствуют проведению I реформ, являются стимулом формирования трудовой политики в отношении коренного населения, развития правового государства.

Как противоречивые социальные явления, миграции могут отягощать политическую и экономическую жизнь стран и народов, негативно отражаться на состоянии дел в отдельных регионах, вести к возникновению конфликтов, распространению криминала.

Сегодня оценка и упорядочение миграции должны осуществляться на программной основе, когда были бы определены исходные параметры развития отдельных отраслей и регионов и в соответствии с их запросами и потребностями велся бы расчет необходимой миграции. Важно выработать комплекс экономических мер регулирования переселений, включая региональные и отраслевые налоговые инструменты привлечения или, в случае необходимости, пресечения миграции.