Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Беркович, Евгений Феликсович

• Беркович, Евгений Феликсович
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Беркович, Евгений Феликсович

Введение.

Глава первая. Принцип законности в системе местного самоуправления в Российской Федерации.

§ 1. Конституционная природа принципа законности и его воплощение в системе местного самоуправления.

§ 2. Основные требования и критерии законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.

§ 3. Нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления: причины, особенности, формы проявления.

Глава вторая. Социально-правовой механизм обеспечения законности в системе местного самоуправления.

§ 1. Понятие социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления.

§ 2. Государственный и муниципальный контроль в системе местного самоуправления: основные формы и особенности методов осуществления.

§ 3. Судебный контроль как гарантия обеспечения законности в местном самоуправлении

Глава третья. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления как особая форма государственного контроля.

§ 1. Предмет и пределы прокурорского надзора.

§ 2. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования.

§3. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности в системе местного самоуправления.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Законность - конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Являясь одним из важнейших элементов конституционного механизма народовластия, которое осуществляется в рамках двух взаимосвязанных, и в то же время относительно самостоятельных форм реализации публичной власти - государственной и муниципальной, местное самоуправление представляет собой особый уровень властвования, основывающийся на автономии, самостоятельности населения в решении им вопросов местного значения.

Становление и развитие местного самоуправления является одним из приоритетных направлений реформирования всей системы публичной власти в России. Данный процесс был во многом противоречивым, непоследовательным, связанным с отсутствием до недавнего времени четкой концепции преобразований. Особенностью современного этапа развития местного самоуправления стало повышенное внимание к данным проблемам со стороны высших органов государственной власти.

Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в качестве важнейших направлений нынешнего этапа развития современного Российского государства определены: совершенствование контрольно-надзорных полномочий государственных органов; наведение порядка с муниципальной собственностью; разграничение ответственности регионального и муниципального уровней власти.1

Реализация современной конституционной модели местного самоуправления и подтверждение его особой роли в становлении и формировании гражданского общества и демократического государства в России невозможны без соблюдения основополагающего конституционного принципа законности, пронизывающего систему публичной власти на всех ее уровнях, включая муниципальный. Вместе с тем, это обстоятельство не нашло долж

1 Российская газета. 2004,27 мая. ного отражения в трудах, посвященных вопросам обеспечения законности, государственного контроля и прокурорского надзора в системе местного самоуправления. Исследованию принципа законности в государственно-властной сфере уделялось значительно больше внимания, чем в муниципальной.

Состояние законности и правопорядка в России в значительной степени определяется качеством нормативно-правовой базы муниципальных образований. Несмотря на комплекс мер, осуществляемых в рамках государственного контроля и прокурорского надзора, проблемы противоречия муниципальных правовых актов действующему законодательству не утратили своей актуальности. Приведение регионального законодательства, муниципальных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ, федеральным законодательством и создание единого правового поля страны являются важнейшими государственными задачами.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., а также обновляемое отраслевое законодательство содержат целый ряд новелл, которые напрямую связаны с вопросами обеспечения законности в системе местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, носят концептуальный характер и потому нуждаются в научно-теоретическом осмыслении.

Данные обстоятельства позволяют говорить о несомненной актуальности проведения теоретических и практических исследований конституционного принципа законности в организации и деятельности местного самоуправления, основных форм административного и судебного контроля, а также прокурорского надзора в данной системе и выработки направлений и методов по их совершенствованию.

Поставленная задача актуализируется в связи с осуществляемой в настоящее время в РФ муниципально-правовой реформой и необходимостью поиска оптимальных правовых моделей реализации принципа законности в системе муниципальной власти.

Объектом диссертационного исследования выступают правовые отношения, возникающие в процессе реализации требований по точному и неуклонному соблюдению законов в организации и деятельности местного самоуправления как особой формы реализации населением публичной власти.

Предметом диссертационного исследования являются нормы действующего законодательства, определяющие требования законности в системе местного самоуправления, механизм реализации данного принципа на муниципальном уровне осуществления публичной власти, а также формы, методы, порядок осуществления государственного, в том числе судебного, контроля, прокурорский надзор в соответствующей сфере общественных отношений.

Цель и задачи диссертационной работы. Основная цель работы заключается в обосновании конституционной природы принципа законности и анализе специфики его воплощения в муниципальном правотворчестве, а также в правоприменительной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений, исследовании особенностей социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления и на этой базе - выработка рекомендаций по его совершенствованию, включая практику деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов и нормативно-правовую основу гарантирования законности.

Достижение указанной цели обусловило необходимость решения ряда более конкретных задач, связанных, в частности, с необходимостью: раскрыть природу, особенности и формы воплощения конституционного принципа законности в системе местного самоуправления; исследовать основные требования и критерии законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления; выявить причины, особенности и формы проявления нарушений законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; представить авторское понимание социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, определить его элементы; проанализировать природу, особенности, основные формы и методы осуществления государственного и муниципального контроля в системе местного самоуправления; исследовать в качестве относительно самостоятельного вопрос об особенностях судебного контроля за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления как одной из гарантий обеспечения законности; проанализировать нормативно-правовую основу и практику осуществления прокурорского надзора в системе местного самоуправления; сформулировать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой основы обеспечения законности в системе местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Соответствующие проблемы не были до недавнего времени предметом самостоятельного научного исследования, они рассматривались лишь в связи с анализом более общих вопросов осуществления местного самоуправления либо же отдельных форм обеспечения законности.

Между тем рассматриваемая тема предполагает необходимость использования, прежде всего, общетеоретического подхода к уяснению самой природы принципа (режима) законности и на этой основе — выявления особенностей его правового регулирования и реализации применительно к системе местного самоуправления, что, соответственно, требует комплексного подхода к анализу обозначенных проблем.

Общетеоретической и методологической основой настоящего исследования послужили выходившие в различные годы, в том числе и в советский период, труды таких отечественных ученых, как С.С. Алексеев, Н.Г Александров, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашева, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, В.А. Ржевский, И.С. Само-щенко, М.С. Строгович, А.Я. Сухарев, Ю.А. Тихомиров и др.

Особое значение имеют научные работы, посвященные как общим проблемам, так и более конкретным вопросам осуществления местного самоуправления в Российской Федерации (С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев и др.).

Одновременно автором использовались труды ученых по отдельным аспектам осуществления государственного (в том числе судебного) контроля, прокурорского надзора - JI.B. Акопова, А.Д. Берензона, В.В. Борисова, С.А. Бурмстрова, Г.А. Гаджиева, В.Г.Даева, И.И. Карпеца, В.В. Клочкова, В.А. Кряжкова, В.Г. Мелкумова, Н.В. Мельникова, И.И.Маршунова, А.С. Мордовца, Л.А. Николаевой, Ж.И. Овсепян, В.И. Ремнева, В.Г. Розенфельда, И.В. Ростовщикова, К.Ф.Скворцова, Ю.И.Скуратова, Ю.И. Стецовского, В.А. Туманова, Н.М. Чепурновой, М.С. Шалумова и др.

Методологическую основу исследования составляет комплекс современных общенаучных (историко-логический, системно-аналитический, диалектический, социологический) и специальных (компаративно-правовой, исторический, формально-юридический, структурно-функциональный, индукции и дедукции и другие) методов познания.

Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы, относящиеся к исследуемой теме, федеральное законодательство, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты местного самоуправления, решения Конституционного Суда Российской Федерации, материалы судебной и прокурорской практики.

Научная новизна заключается в том, что впервые на уровне специальной диссертационной работы исследуется конституционный принцип законности с точки зрения особенностей его нормативных характеристик и механизма реализации в сфере местного самоуправления. Дано авторское понимание конституционной природы законности как принципа, метода и режима реализации воплощаемых в нем требований. В связи с исследованием особенностей реализации конституционных требований законности в местном самоуправлении обосновываются основные критерии законности правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления; одновременно раскрываются причины, специфические формы проявления нарушений законности в деятельности органов местного самоуправления. Дано обоснование категории социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления, показана роль государственных и муниципальных институционно-правовых элементов данного механизма; при этом особое внимание уделяется институту судебного контроля, а также прокурорскому надзору за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Основные положения, выносимые на защиту,

1. Особенности конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации, связанные, в том числе, с организационной и компетен-ционной обособленностью органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12; 130-132 Конституции РФ), ни в коей мере не «отменяют» действие имеющих универсальный, всеобщий характер конституционных требований законности в сфере местного самоуправления (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ); в то же время, особенностями муниципальной сферы реализации публичной власти и хозяйственной деятельности муниципальных образований предопределяется специфика реализации принципа законности как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности местного самоуправления.

2. Конституционная природа законности как принципа местного самоуправления раскрывается, во-первых, посредством институтов основ конституционного строя (ч. 2 ст. 4, ст. 12, ч. 1,2 ст. 15), получающих реализацию, в том числе в сфере местного самоуправления и обладающих повышенной юридической силой; во-вторых, через конституционные предписания реализации по месту жительства прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общими требованиями законности (например, ст.ст. 32, 33, 40, 41, 43 и др.); в-третьих, посредством самих по себе институтов местного самоуправления (глава 8) и его конституционных гарантий (ст. 133).

3. Законность как конституционный принцип местного самоуправления следует рассматривать в единстве двух относительно самостоятельных аспектов его проявления: внешнего и внутреннего. Внешний аспект выходит за пределы собственно муниципально-правовой сферы и сопряжен со взаимоотношениями муниципальной власти с органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, а также с государственным регулированием местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти, которое должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, носить непротиворечивый характер. Внутренний же аспект проявления данного принципа характеризует реализацию его нормативного потенциала в правотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления в процессе решения вопросов местного значения и (или) исполнения переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

4. В нормативном содержании законности как принципа местного самоуправления присутствуют, прежде всего, общие (конституционные) начала: требование к государству в лице его федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации признавать и гарантировать местное самоуправление как относительно самостоятельную форму осуществления народом своей власти (ст. 3, ч. 2; ст. 12); требование к местному самоуправлению и его органам самостоятельно осуществлять муниципальную власть исключительно в пределах своих полномочий (ст. 12), неуклонно соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15); необходимость определения деятельности местного самоуправления правами и свободами человека и гражданина (ст. 18), равенством перед законом и судом (ст. 19); иерархичность законодательства о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов в соответствии с их юридической силой (ст. 4, ч. 2; ст. 15, ч. 1,4; ст. 76, 133). Нормативное содержание принципа законности определяется также специальными критериями правотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления, как-то: соблюдением процедуры принятия решений и реализации компетенции представительных и исполнительно-распорядительных органов, а также должностных лиц местного самоуправления; внутримуниципальной нормативно-правовой иерархией, связанной в частности с особой ролью уставов муниципальных образований как «муниципальных конституций»; обязательностью актов муниципального правотворчества в пределах территории муниципального образования и т.п.

5. Нарушения законности в системе местного самоуправления возможно классифицировать по различным основаниям, отражающим функциональную, компетенционную, организационно-структурную характеристики муниципальной власти. Это позволяет раскрыть не только некоторые особенности нарушений законности в муниципальной сфере, но и выявить причины таких нарушений в правотворческой и правоприменительной сфере, которые носят как внутримуниципальный, так и внешний, независимый от муниципальных образований характер.

6. Реализация конституционного принципа законности в организации и деятельности органов местного самоуправления обеспечивается посредством особого механизма, имеющего в своей основе социальные и нормативно-правовые (юридические) начала. Под социально-правовым механизмом обеспечения законности в системе местного самоуправления следует понимать установленную законодательством систему социальных, конституционно-правовых, муниципально-правовых институтов и органов контрольно-надзорного характера, имеющих своей целью обеспечение точного и неуклонного исполнения органами и должностными лицами муниципальной власти требований Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов.

В качестве институционных элементов социально-правового механизма обеспечения законности в системе местного самоуправления необходимо рассматривать также: институты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, физическими и юридическими лицами; институт муниципального контроля; институты гражданского (общественного) контроля; судебный контроль; прокурорский надзор; институты государственного контроля в лице специализированных государственных органов (антимонопольных органов, территориальных органов Министерства юстиции РФ, налоговых, финансово-ревизионных и иных федеральных служб и органов).

7. В социально-правовом механизме гарантирования законности как принципа организации и деятельности местного самоуправления особое место принадлежит судебному контролю. Развитие принципов судебного нормо-контроля в новом гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве является основой повышения эффективности деятельности судебных органов по обеспечению законности в местном самоуправлении.

Важным звеном в судебной защите прав местного самоуправления должны стать конституционные (уставные) суды, создание которых во всех субъектах РФ является, по мнению автора, весьма необходимым, в том числе с учетом обеспечения последовательной реализации универсальных, единых для всех субъектов РФ требований законности. Нуждается также в формировании на принципиально новых основах административная юстиция — самостоятельная система судов с соответствующей специализацией по разрешению публично-правовых споров, в том числе — в сфере муниципальной власти.

8. Для оценки места и роли прокуратуры РФ в социально-правовом механизме обеспечения законности на муниципальном уровне важно определить предмет прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, имея при этом в виду, что при разрешении в этой части противоречий между нормами Федерального закона «О прокуратуре РФ» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» приоритет необходимо отдавать Закону о прокуратуре; в соответствии с этим предмет прокурорского надзора за законностью в местном самоуправлении сводится к соблюдению требований Конституции РФ, исполнению федеральных законов и законов субъектов Федерации, соблюдению прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями. В сферу прокурорского надзора должна быть включена также деятельность территориальных органов общественного самоуправления, если они прошли государственную регистрацию и приобрели статус юридического лица.

9. Нуждаются в совершенствовании средства и формы прокурорского реагирования на нарушения законности в системе местного самоуправления. В частности, при использовании такой формы, как обращение в суд с иском (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц, следует учитывать, что дела по заявлениям прокуроров о признании нормативных правовых актов органов местного самоуправления противоречащими закону имеют публично-правовую направленность; они связаны с проверкой правомерности актов, наиболее приближенных к населению, напрямую влияющих на территориальное равноправие граждан и затрагивающих широкий круг индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан. Одновременно в результате вступления в законную силу судебного решения по названным делам возможно возбуждение процедуры ответственности муниципальных органов перед государством.

Практическая значимость исследования заключается в том, что в работе представлена система взаимосвязанных положений, характеризующих понятие законности в деятельности органов местного самоуправления, рассмотрен механизм ее обеспечения, определены причины и формы нарушений законности, проведен анализ практики судебного контроля и прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления, а также выработаны методические рекомендации и предложения по совершенствованию практики прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, рассмотрены направления совершенствования законодательства.

Многолетний опыт работы в органах прокуратуры позволил автору диссертационного исследования (в том числе — как члену научно-консультативного совета при прокуратуре Ростовской области) разработать ряд методических рекомендаций практического характера: «Некоторые вопросы прокурорского надзора в сфере местного самоуправления» (1999), «Обзор практики предъявления прокурором заявлений в суды общей юрисдикции о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления» (2002). Они широко используются в практической работе городскими и районными прокурорами, а также аппаратом прокуратуры Ростовской области.

Другие публикации автора применяются также муниципальными служащими, депутатами муниципальных образований Ростовской области, в системе повышения квалификации работников прокуратуры, депутатов представительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также муниципальных служащих, а также широко используются в преподавании курсов муниципального права, прокурорского надзоpa на юридическом факультете РГУ, где на протяжении последних 6 лет автор читает спецкурс «Законность в сфере местного самоуправления».

Высказанные в работе предложения по совершенствованию законодательной и правоприменительной деятельности местного самоуправления также имеют прикладное значение.

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и предложения были изложены в сообщениях на научно-практических конференциях, в том числе международных, проводившихся в г. Ростове-на-Дону в 1997-2003 годах, и опубликованы автором в 18 научных статьях и 2 монографиях.

Объем и структура работы. Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения, а также списка использованной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Беркович, Евгений Феликсович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В общепринятом понимании законность — это режим, при котором соблюдаются законы и иные правовые акты, принципы всеобщности правовых норм.

Законность следует рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность — это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты личности и поддержания правопорядка в стране. Законность — стержень нормального функционирования всей общественной системы.

Практически, в каждом определении законности указывается на строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений. Поэтому наиболее общим и обоснованным представляется определение законности как принципа, метода и режима реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми субъектами общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами). В результате деятельности указанных субъектов возникает такой режим общественной жизни, при котором большинство его участников соблюдают и исполняют нормативные правовые предписания, применяют их в соответствии с требованиями Конституции, законов и подзаконных актов.

Являясь одним из важнейших элементов конституционного механизма народовластия, которое осуществляется в рамках двух взаимосвязанных, и в то же время относительно самостоятельных форм реализации публичной власти - государственной и муниципальной, местное самоуправление представляет собой особый уровень властвования, основывающийся на автономии, самостоятельности населения в решении им вопросов местного значения.

Основополагающим конституционным принципом, пронизывающим систему публичной власти на всех ее уровнях, включая муниципальный, является принцип законности. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, в то же время обеспечивает соблюдение законности в этой системе. Прежде всего, речь идет о надзоре и контроле за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления правовых норм.

Принцип законности в организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации имеет конституционную природу и закреплен, прежде всего, в ст. 15 и 133 Конституции РФ. В частности установлено, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Конституционный принцип обеспечения законности пронизывает и нормативное содержание ст. 133 Конституции, предусматривающей, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Эта норма имеет универсальный, своего рода, итоговый характер. Она адресована неопределенному кругу субъектов, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления. Особой сферой реализации и нормативного конституционно-правового опосредования принципа законности выступают права и свободы человека и гражданина, что проявляется в требовании обеспечить реализацию на муниципальном уровне соответствующих прав и свобод (например, ст.ст. 32, 33,40,41, 43 Конституции РФ и ряд др.).

Определение законности как основного принципа организации местного самоуправления предполагает соблюдение требований и критериев законности, их понятие и механизм реализации в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления требует более детального исследования.

Следует иметь в виду две стороны выражения законности в правовом режиме: 1) в действующем законодательстве в виде юридического закрепления требований точного и неукоснительного соблюдения права всеми участниками правовых отношений; 2) в фактически осуществляемой практике повседневной реализации права и проводимой при этом специальной деятельности государственных органов по охране права от нарушений.

Реализация требований законности тесно связана с установлением юридических гарантий обеспечения режима законности в обществе, к которым относятся совершенство правовой системы в целом, высокий уровень правовой культуры; эффективная система надзора и контроля за законностью, направленная на предупреждение правонарушений; действенные меры государственного принуждения; качественная и эффективная работа законотворческих и правоприменительных органов.

Составной частью социально-правового механизма обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц является их ответственность. Наличие контроля как необходимого социально-правового механизма обеспечения законности деятельности органов местного самоуправления предполагает наличие ответственности. Ответственность проявляется как неблагоприятные последствия за совершение незаконных или неэффективных действий или бездействие органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность перед государством в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наступает в случае нарушения указанными органами и лицами Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования, данное нарушение примыкает к основаниям ответственности в виде отзыва депутатов или должностных лиц населением данного муниципального образования. Окончательное решение о правомерности прекращения полномочий органов местного самоуправления остается за судебной властью.

Важнейшим элементом социально-правового и, прежде всего, социального механизма обеспечения законности является институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В соответствии со ст. 48 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 г., ст. 71 Федерального закона от 06.10.2003 г. такая ответственность наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

К видам гражданского (общественного, народного) контроля за деятельностью органов местного самоуправления можно отнести: местные референдумы, периодические отчеты депутатов представительных органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед населением, обращения граждан в адрес органов местного самоуправления, обсуждение населением проектов нормативных актов органов местного самоуправления, участие жителей муниципального образования в работе его представительных органов, сходах граждан, использование населением избирательных прав на выборах глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований, участие в контрольных функциях органов территориального общественного самоуправления.

Через создание юридического механизма реализации данных видов контроля граждане получают возможность выражать свое одобрение или неудовлетворенность действиями представительных и исполнительных органов местного самоуправления, указывать на те или иные недостатки в их деятельности, создавая предпосылки для решения их правовым путем.

Следующим элементом социального механизма обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления является институт их ответственности перед физическими и юридическими лицами. Основанием для данного вида ответственности являются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный или моральный вред физическим и юридическим лицам. Содержание и формы данной ответственности определяются судом или арбитражным судом в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

К основным внешним факторам, способствующим нарушениям законности в целом и в системе местного самоуправления, в частности, можно отнести изобилие отсылочных норм в законах, отсутствие действенных рычагов реагирования у федеральных контрольных и надзорных органов, а также неэффективное использование ими действующего законодательства, сильную зависимость территориальных структур федеральных органов от региональных органов власти, отсутствие необходимой правовой базы у местного самоуправления, прямое противодействие ему со стороны региональных властей.

Федеральный Закон от 06.10.2003 г., ставший четвертым в новейшей истории России и вторым в рамках действующей конституционной системы, вступает в силу с 1 января 2006 года. С его принятием начался новый этап построения современной отечественной системы муниципальной публичной власти и новый этап развития науки российского муниципального права. Для реализации положений Закона от 06.10.2003 г. необходимо внесение изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, в более чем 100 федеральных законов.

Судебный контроль занимает особое место в механизме обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Здесь необходимо отметить и возрастающую роль Конституционного Суда РФ, систематически проверяющего конституционность федерального законодательства и законодательства субъектов федерации о местном самоуправлении, и созданную в ряде субъектов федерации систему конституционных (уставных) судов (создание которых во всех субъектах РФ является весьма необходимым с учетом последовательной реализации универсальных, единых для всех субъектов РФ требований законности), оценивающих соответствие законов и других нормативных правовых актов субъекта федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта, а также систему судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Судебный контроль тесно связан с другими элементами социально-правового механизма обеспечения законности.

Универсальность судебного контроля во многом строится на том, что суд в отличие от органов государственной власти не имеет собственных интересов в отношении органов местного самоуправления. Суд интересует только соответствие тех или иных актов закону. Таким образом, судебный контроль наиболее практичен, действует в смысле способности реально изменить положение дел как в правоприменительной, так и правотворческой сферах. Развитие принципов судебного нормоконтроля в новом гражданско-процессуальном и арбитражно-процессуальном законодательстве является основой повышения эффективности деятельности судебных органов по обеспечению законности в местном самоуправлении.

В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» суды обладают правом оценки актов государственных и иных органов, а также должностных лиц общепризнанным принципам и нормам международного права. Значительную роль в реализации полномочий судебного контроля в сфере местного самоуправления играет, прежде всего, система общих судов. Суды общей юрисдикции осуществляют контроль за законностью актов органов местного самоуправления. Еще одним направлением судебного контроля в сфере местного самоуправления является рассмотрение дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов местного самоуправления и муниципальных служащих.

Значительную роль в осуществлении судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления играет система арбитражных судов.

Также представляется необходимым разработка и внедрение в практику единой по структуре, процедуре и нормативно-правовому регулированию системы федеральных административных судов, которая являлась бы способом разрешения публично-правовых споров, в том числе с участием органов местного самоуправления.

Важной гарантией обеспечения законности является осуществление прокурорского надзора.

Частичное перераспределение надзорных полномочий прокуратуры в пользу судебного контроля необходимо, однако в современных условиях в России судебная система не может заменить имеющийся у прокуратуры арсенал полномочий по обеспечению законности, защите прав и свобод граждан. В условиях, когда значительно ослаблены и даже полностью ликвидированы некоторые контрольные механизмы государства, только происходит становление новых контрольных и правозащитных органов прокурорская система стала фактически единственным независимым универсальным контролирующим (надзорным) инструментом в государстве.

Научные исследования и прокурорская практика свидетельствуют, что закрепление в действующей Конституции РФ статуса прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов. Концептуальный характер вопроса об определении правового статуса прокуратуры диктует острую необходимость совершенствования нормативно-правовых актов, устанавливающих ее правовой статус.

Предметом прокурорского надзора в системе местного самоуправления является: соблюдение Конституции исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами; соответствие законам их правовых актов; соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Вместе с тем законодательство о местном самоуправлении должно исполняться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включать и полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законности данными органами.

Статья 51 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 г. впервые установила, что органы прокуратуры осуществляют надзор не только за исполнением органами местного самоуправления федеральных законов, но и за соблюдением ими требований законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований.

Понимая важность требований названного закона, нельзя не учитывать, что указание о том, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением уставов муниципальных образований, противоречит ст. 1 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой органы прокуратуры России осуществляют надзор лишь за исполнением законов.

Статья 1 Закона о прокуратуре устанавливает, что органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (федеральных законов и законов субъектов Федерации). Это не исключает уставы муниципальных образований из сферы прокурорского надзора, которые в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре являются предметом прокурорского надзора в части их соответствия Конституции РФ и действующим законам наряду с другими нормативными актами, издаваемыми органами местного самоуправления и их должностными лицами.

На сегодняшний день прокуратура остается единственным органом, осуществляющим надзорную деятельность от имени государства и имеющим достаточные полномочия для оперативного вмешательства в случае нарушения законодательства о местном самоуправлении. Поэтому в период проведения судебной реформы, особенно в условиях обострения борьбы мнений сторонников различных взглядов на пути ее дальнейшего развития, место и значение прокуратуры в становлении и укреплении института местного самоуправления трудно переоценить, а это, в свою очередь, налагает на прокуроров обязанность своевременно принимать адекватные меры по любым фактам нарушения названного законодательства, невзирая на статус правонарушителя.

Вместе с тем наиболее перспективным направлением является расширение правотворческой деятельности прокуратуры в сфере местного самоуправления. Участие прокуроров в работе представительных органов способствует их конституционной обязанности по обеспечению законности на своей территории, а также дает возможность прокурору получать дополнительную информацию о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих, вступать в непосредственные контакты с депутатами по поводу нарушений закона, определять пути их устранения и предупреждения.

Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие правовых актов, противоречащих законам, и, с другой стороны, способствует принятию более совершенных актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворческой и нормотворческой практики, обсуждаемых вопросов жизнедеятельности субъектов федерации или муниципальных образований, оказывать правовую помощь депутатам.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Беркович, Евгений Феликсович, 2004 год

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

3. Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

4. Федеральный закон РФ от 11.04.1998. № 55-ФЗ. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон № 138-ФЭ от 14.11.2002 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

6. Федеральный закон РФ от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая). Федеральный закон РФ от 30.11.94 № 51-ФЗ // Российская газета. 1994. 8 декабря.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая). Федеральный закон РФ от 26.01.96 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. №5. Ст. 410.

9. Уголовный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон РФ от 13.06.1996 № 63-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

10. Гражданский процессуальный кодекс РФ. Федеральный закон РФ от 14.11.2002 № 138 ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

11. Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Федеральный закон РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

12. Уголовно-процессуальный кодекс РФ. Федеральный закон РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (часть 1). Ст. 4921.

13. Федеральный закон РФ № 126-ФЗ от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

14. Федеральный закон РФ от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 224.

15. Федеральный закон РФ от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

16. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, 8 октября 2003 г.

17. Указ Президента РФ от 11.06.1997 № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1997. №24. Ст. 2741.

18. Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

19. Указ Президента РФ от 27.11.2003 № 1395 « О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета, 3 декабря 2003 г.

20. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.96 № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

21. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции РФ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.

22. Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // Собрание законодательства РФ. 2003. №30. Ст. 3101.

23. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 01.07.96 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9.

24. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 20.01.2003 г. «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 25 января.

25. Приказ Генерального прокурора РФ № 20 от 5 июня 2003 г. «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве». М. 2003.

26. Приказ Генерального прокурора РФ № 51 от 2 декабря 2003 г. «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве». М.2003.

27. Информационное письмо прокуратуры Ростовской области «О результатах обобщения практики прокурорского реагирования на несоответствие федеральному законодательству уставов и иных нормативных актов органов местного самоуправления» № 7-8-97-5н от 01.04.97.

28. Областной закон Ростовской области от 17 августа 2000 г. № 100-ЗС « О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Ростовской области // Наше время. 2000. 23 августа.

29. Областной закон Ростовской области «О территориальном общественном самоуправлении в Ростовской области» от 04. 03. 1997 // Наше время. 1997. 13 марта.

30. Областной закон Ростовской области от 26 апреля 1999 г. «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области» //Наше время. 1999. 6 мая.

31. Областной закон Ростовской области от 25 октября 2002 г. N 277-ЗС "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области" // Наше время. 2002. 31 октября.

32. Устав города Новочеркасска. Новочеркасск. 2000.

33. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций" // Российская газета. 2001.4 апреля.

34. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апреля.

35. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета, 2003. 17 мая.

36. Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. // Российская газета, 2004. 27 мая.1. Специальная литература

37. Авакьян С. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. М., 1996. № 20.

38. Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. М., 1996. №2.

39. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) / Антонова В. П., Мирошниченко Е. В., Ревенко JI. А. // Государство и право. М., 1997. № 5.

40. Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. №2.

41. Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1993.

42. Алексеев С. С. Общая теория права. Том 1, М., 1982.60