Воронежская губернская администрация (губернское правление и канцелярия губернатора) в 60-х гг. XIX - начале XX вв. тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 07.00.02, кандидат исторических наук Павлова, Галина Васильевна

• Павлова, Галина Васильевна
• кандидат исторических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат исторических наук Павлова, Галина Васильевна

Введение

Глава 1. Воронежская губернская администрация в системе местного и центрального управления России (60-е rr.XIX-начало XX вв.)

1.1.Местное управление: губернский и уездный уровень. Формирование и структура.

1.2. Принципы организации управления, кадровый состав губернской администрации (губернского правления и канцелярии губернатора)

1. 3. Воронежская губернская администрация и органы центрального управления России

Глава 2. Основные направления деятельности Воронежской губернской администрации

2. 1. Деятельность Воронежской губернской администрации по охране общественного порядка и государственной безопасности 147 2. 2. Экономический аспект в деятельности воронежских губернских административных органов 175 2. 3. Социально- культурная деятельность Воронежской губернской администрации 197 Заключение 222 Список использованных источников и литературы

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Воронежская губернская администрация (губернское правление и канцелярия губернатора) в 60-х гг. XIX - начале XX вв.»

За словами "губернская администрация1" стоит система управления регионом, которая развивалась в России со времен Петра Великого, начавшего административные реформы. Екатерина II своими "Учреждениями для управления губерний Всероссийской империи" завершила начатое Петром I, унифицировав губернию как административную единицу и положив начало разделению властей. По проекту Екатерины II, в основу раздела на губернии был положен статистический принцип- количество населения губернии ограничивалась 200-300 тыс. ревизских душ. Таким образом, в России было образовано 50 губерний, в каждой из которых было по 10- 15 уездов. " Учреждение" предусматривало отраслевое построение местных органов, создание на местах разветвленной сети административно-полицейских, судебных и финансово-хозяйственных учреждений. Основной фигурой в губернии являлся губернатор, стоявший во главе губернского правления.

В последующем права и обязанности местной администрации в царской России были закреплены "Наказом гражданским губернаторам" от 3 июш 1837 года, конкретизированы "Уставом о земских повинностях", "Уставом судопроизводства" и другими постановлениями, издававшимися на протяжении XIX в.- в начале XX в.

Хотя деятельность губернской администрации определялась указаниями верховной власти, следует подчеркнуть, что роль самих местных органов управления в социально-экономическом развитии регионов, разрешении конфликтов, имевших место между различными социальными группами и ведомствами, была значительна. В 60- е гг. XIX — начале XX вв. руководители местной власти, люди компетентные и имевшие опыт административной работы перед назначением на губернаторские должности, начинают понимать недостаток

1 Администрация- (от лат. adminisrtatio)- управление. Под термином " администрация" в широком смысле мы будем понимать всю организующую деятельность государственных органов по управлению, в узком смысле-это чиновники, которые входят в государственное учреждение. правительственных мероприятий в области социально-экономического развития страны и выступают со своими инициативами в отчетах императору и рекомендациях органам самоуправления.

Определенный опыт в деле социально-экономического и культурного развития, в условиях как обыденных, так и экстремальных, был накоплен Воронежской губернской администрацией. Она принимала активное участие в строительстве и усовершенствовании дорог, развитии сельского хозяйства губернии, решении вопросов обеспечения населения продовольствием в неурожайные годы, следила за ценами, боролась с фальсификацией некоторых продуктов питания, имевшей место в России в исследуемый период. Во всех этих мероприятиях велика была роль руководящих лиц Воронежской администрации: губернаторов Д.Н. Толстого, М.И. Черткова, В.А. Трубецкого, Д.Ф. Ко-ванько, М.А. Оболенского, А.В. Богдановича, Е.А.Куровского, В.З.Коленко, П.А.Слепцова, С.С.Андреевского, вице-губернаторов Н.И. Калиновского, И.Е. Шевина, В.Д. Левшина, И.А. Звегинцева, Б.Г. Карновича, С.А. Голицына, Д.М.Позняка, O.J1. Медема, А.М.Чернова, А.А.Хвостова.Определенную роль в формировании основных направлений деятельности местной администрации сыграли генерал- губернаторы, власть которых носила временный, чрезвычайный характер. С 1879 по 1882 гг. пост главы Харьковского генерал-губернаторства, в состав которого входила Воронежская губерния, последовательно занимали генерал-губернаторы М.Т. Лорис- Меликов, A.M. Дондуков-Корсаков и Д.И. Святополк-Мирский.

Актуальность темы обусловлена, прежде всего, ее неизученностью. В отечественной исторической литературе- немало белых пятен, к числу которых относится и деятельность административных органов дореволюционной России, при этом наименее исследована проблема функционирования губернской администрации. О деятельности дореволюционной администрации сложилась негативная точка зрения, идущая от русских писателей-демократов и утвердившаяся в исторической литературе после 1917 г. Для образованного общества дореволюционной России намеренное преувеличение недостатков губернской администрации было способом борьбы с самодержавием; историки, как правило, преследовали ту же цель- опорочить русскую бюрократию и косвенно дискредитировать власть. В современный период у исследователей появились возможности для объективного анализа и справедливой оценки деятельности губернской администрации, ее взаимоотношений со всеми центральными и местными ветвями власти и общественными структурами.

Изучение системы местного управления приобретает в наши дни особое значение. На рубеже двух тысячелетий Россия переживает очередной переломный момент. Создание демократического федеративного государства происходит в сложных условиях реформирования экономики и напряженных социальных отношений. При этом мы все ощущаем огромное значение управленческого аппарата, который служит фундаментом для всего здания российской государственности и призван реализовывать на местах идеи и предначертания верховной власти. Опыт истории не должен проходить даром. При анализе совреI менных процессов полезно заглянуть в прошлое, в известной степени учесть богатое наследие губернской администрации в решении социально-экономических задач, регулировании взаимоотношений между различными общественными и государственными структурами, в управлении краем.

Объектом диссертационного исследования является Воронежская губернская администрация, а именно местные административные учреждения, которым законодательство отводило роль основных- губернское правление и канцелярия губернатора в системе управления России в 60-е гт. XIX — начале XX вв.

Предметом исследования является повседневная организующая деятельность губернской власти в решении административных вопросов и управлении экономическим и социально-культурным строительством в Воронежской губернии.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1861 по 1905 годы. Освобождение крестьян в 1861 г. поставило правительство перед необходимостью достижения большей гибкости и эффективности функционирования государственного аппарата власти. Стараясь совершенствовать деятельность прежде всего тех звеньев государственного механизма, которые непосредственно контактировали с местным населением и впрямую занимались реализацией государственной политики, правительство проводит ряд мероприятий по укреплению позиций губернской администрации, ведет поиск эффективных методов управления в провинции. В ходе реформ делались попытки разгрузить центральные ведомства, передав часть функций губернским органам, улучшить состав местной администрации, укрепить вертикаль власти, объединить деятельность различных губернских учреждений, поднять значение губернаторской должности, в известной степени рационализировать работу местных административных структур, дифференцировать их функции, найти оптимальное взаимодействие между центром и регионами, губернской администрацией и полицией, органами самоуправления.

Начало XX века отмечено ростом революционного и национально-освободительного движения, на что правящий режим отвечал усилением коронной административной власти, увеличением репрессивных, распорядительных, контрольных функций административных органов. Однако полицейско-охранительные меры не приносили нужного результата. Поражение в русско-японской войне 1904-1905 гг., начавшаяся в 1905 г. первая русская революция поставили правительство перед необходимостью коренного изменения государственного строя России. 17 октября 1905 г. был издан Манифест, выводивший страну на путь конституционного развития.

Степень изученности проблемы. В отечественной историографии исследуемой проблемы можно выделить три периода: 1-й- вторая половина XIX в.-1917 г; П-й- 1917- конец 80-х гг.- начало 90-х гг. XX в; III-й- современный, продолжающийся по настоящее время.

В 1-й период освещению деятельности местного аппарата власти уделялось мало внимания. Проблема рассматривалась не столько в конкретноисторическом плане, сколько в формально-юридическом , и, как справедливо отметил в 1905 году И. Блинов, поставленная задача "не может почитаться удовлетворительно решенной"3. Авторы анализировали и комментировали лишь соответствующие статьи законов 4. В какой-то мере такой подход являлся вынужденным, объяснявшимся, с одной стороны, обстановкой секретности работы буквально всех звеньев государственного аппарата, а следовательно, отсутствием достаточного количества доступных источников, с другой- цензурным давлением. Вопрос о личном составе государственного аппарата не стал предметом специального исследования в тот период. Лишь в некоторых работах он отражался попутно, в связи с историей государственных учреждений. Специальное исследование этого характера- историко-юридический очерк И. Блинова о руководителях местной администрации, который отличает блестящее использование и скрупулезный анализ законодательных актов. Важным в его работе является попытка провести параллель между юридической и практической сторонами деятельности российских губернаторов, выделить в последней положительные и отрицательные стороны. Например, отмечая возросшую роль губернаторов в связи с уменьшением самостоятельности земского и городского самоуправления в 90-х годах XIX века, автор подчеркивает, что "фактическая деятельность глав администрации не вполне соответствовала требова

2 Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России . - СПб., 1887; Градовский А.Д. Начала русского государственного права.- СПб.,1890.; Коркунов Н.М. Русское государственное право.- СПб., 1893.; Градовский А.Д. Собр.соч.- СПб., 1903-1904.- Т.1, 5, 9.; Ивановский В.В. Русское государственное право.- Казань, 1908.; Шалланд Л.А. Русское государственное право . - Юрьев, 1908; Коркунов Н.М. Общее учение о государстве и учение об управлении. Киев, 1909; Коркунов Н.М.Собр.соч. - СПб., 1913.-T.2.

Блинов И. Губернаторы: историко-юридический очерк,- СПб., 1905.- С.7.

4 Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с "Учреждения о губерниях" 1775 года до последнего времени.- СПб., 1872; Сокольский В.В. Краткий учебник русского государственного права,- Одесса, 1890; Эйхельман О.О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и устава о службе по определению от правительства,- Киев, 1890; Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. - СПб.,1897; Евреинов Г.А. Прошлое и настоящее русского дворянства. - СПб., 1898; Ивановский В.В. Русское государственное право. - Казань, 1898.- Т. 1. Верховная власть и ее органы,- Ч. 1. Местные установления; Козловский Я.И. Казенные палаты и подведомственные им учреждения в России. История и современное устройство их .- Рига, 1901; Гессен В.М. Вопросы местного управления. -СПб., 1904; Глориан-тов В.И. Потомственные дворяне канцелярского происхождения // Русский архив. -1905.- № 4; Латкин В.Н. Учебник русского государственного права периода империи XVIII и XIX веков. 2-изд.-СПб., 1909; Александров M. Государство, бюрократизм, абсолютизм в истории России.- СПб., 1910; Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Юридическое исследование. Новочеркасск, 1912; Берендс Э.Н. О прошлом и настоящем русской интелигенции. -СПб., 1913; Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства юстиции,- 1913.- №7. ниям закона. Обязанности, особенно касающиеся благосостояния граждан, руководителями местной власти совершенно не исполнялись. При выполнении же других, например, по надзору за самоуправлением и политической полицией, губернаторы постоянно обнаруживали наклонность к превышению власти5". Далее И.Блинов считает, что "весьма часто главы администрации назначались из лиц, не получивших какого-либо высшего образования, не говоря уже о юридическом, хотя последнее и было очень необходимо; у многих была чисто военная узкоспециальная подготовка, мало облегчающая управление губернией"6. На наш взгляд, И.Блинов недооценивал динамику социального и культурного облика руководителей местной администрации, что привело к подобной односторонней оценке губернаторов и затруднило объективную оценку их деятельности. Более детальный анализ работы И. Блинова будет дан позже, при исследовании фактической деятельности Воронежской губернской администрации. В целом источниковая база И. Блинова, особенно применительно ко второй половине XIX века, была довольно слабой, т.к. он не имел доступа ко многим делопроизводственным документам МВД. Таким образом, отсутствие необходимых документов и формально-юридический подход автора исключили их конкретно-исторический анализ. Но сильной стороной было то, что И. Блинов являлся автором описываемых событий и нередко выражал к ним свое отношение.

Из дореволюционных работ наибольшей полнотой обладают труды А.Д. Градовского , разностороннего историка, публициста, профессора Петербургского университета и Александровского лицея, одно время бывшего чиновником особых поручений при воронежском губернаторе. Идеализируя и преувеличивая роль государства в истории, рассматривая его как воплощение общенациональной власти, необходимого представителя народной силы, творца и первооснователя всех социальных, экономических, культурных явлений, автор

5 Блинов И. Указ.соч,- С. 357.

6 Там же.

7 Градовский А.Д. Собр.соч.- СПб, 1899.- T.2. История местного управления в России; Его же.- СПб., 1901. -T.7. Начала русского государственного права. -Ч.1.0 государственном устройстве. верно оценивает значение губернского правления, стоящего выше всех других институтов в губернии, чрезмерно опекавшего все остальные государственные и общественные структуры. А.Д. Градовский против такого положения вещей, о он, как сам пишет, сторонник " народной самодеятельности" . Используя законодательные документы, А.Д.Градовский анализирует гораздо подробнее, чем кто- либо из дореволюционных историков, условия поступления на службу, круг обязанностей и прав чиновников, порядок и последствия прекращения ими служебных обязанностей, показывает роль губернаторской должности для местной администрации, упоминает также некоторых конкретных чиновников.

Весьма важна для изучения местного управления работа Н.И. Лазаревского. Автор указывал, что после буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. в губернской администрации наблюдались разобщенность и ведомственная раздробленность, происходило свертывание надведомственных функций губернатора, т.к. он превращался в чиновника МВД9.

В 1-й период историографии следует выделить работы лидера и теоретика российской социал-демократии В.И. Ленина, так как его оценка, прежде всего выяснение классовой природы административного аппарата, стала методологической основой всех исторических исследований советского периода Заложив основы сугубо классового подхода к анализу администрации, В.И. Ленин дал периодизацию истории государственных учреждений России, охарактеризовал отдельные звенья государственного аппарата и некоторых представителей бюрократии второй половины XIX века ,0.

Не в полной мере дореволюционными историками был затронут такой аспект проблемы, как место губернской администрации в системе центрального и местного управления России конца XIX века11. Более полно рассмотрены

1 Градовский А.Д. Соч. - СПб., 1904.- Т. 1.- С. 274-277.

9 Лазаревский Н.ИЛекции по русскому государственному праву,- СПб., 1910.-Т. 2.-Ч.1.- С.30 -56.

10 Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. Июнь 1901 г. // ПСС.- Изд. 5.- М., 1979. -Т. 5.- С.21-72; Он же. О государстве. Лекция в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // ПСС. - Изд.5. - М., 1979. -Т. 39.-С. 64-84. и др. Головачев А.А. Десять лет реформ 1861-1871.- СПб., 1872; Безобразов Б.П. Земские учреждения и самоуправление.- М., 1874; Дитятин И. Городское самоуправление в России. - Ярославль, 1877; ; Кошелев А.И. Общая земская Дума в России.- Берлин, 1885; Блинов И. Указ.соч,- С. 281-316; Веселовский Б.Б. История земвзаимоотношения местных административных органов и самоуправления. Появляются труды, где упоминается и о взаимоотношениях Воронежской губернской администрации и местного земства, показывается роль губернаторов в деле постановки и разрешении земских вопросов, при этом акцент делается на речах, с которыми выступали руководители местной администрации на земских собраниях и в процессе которых делали те или иные предложения земцам по вопросам финансово- экономического, социально-культурного развития губернии 12.

Разновидностью исследовательской литературы по истории государственных учреждений в дореволюционной России были юбилейные ведомственные сборники, достоинством которых являлось то, что они составлялись самими чиновниками ведомств, которые были непосредственными участниками тех или иных событий; кроме того, в работе над некоторыми из ведомственных изданий, например, по истории Сената, Комитета министров, привлекались историки. Акцент в выпущенной работе по истории МВД был сделан на строительную, продовольственную и медицинскую функции Министерства, тогда как история административно-полицейского аппарата оказалась максимально сокращенной13.

Во И-й период отечественной историографии некоторое отношение к исследуемому вопросу имеют работы М.Н. Покровского, который дал анализ высказываний В.И. Ленина о царском чиновничестве и сделал вывод о социальной двойственности самодержавия. Последнее, с точки зрения автора, по своему происхождению и назначению являлось феодальным, но в то же время очень ства за 40 лет. СПб., 1909-1911.-Т. 1-4; Цейтлин С .Я. Земское самоуправление и реформа 1890 года // История России в XIX веке.- СПб., 1909.- Т. 5.- С.79-138; Данилов Ф.А. Взгляды социалистических партий на общественное управление. - М., 1911; Он же. Государственная власть и местное, городское и земское самоуправление. - М., 1917; Веселовский Б.Б. Исторический обзор деятельности земских учреждений Санкт-Петербургской губернии /1865-1914 /. - СПб., 1917; Иорданский Н.М. Выборы и городские думы. Новый избирательный закон.-М., 1917.

12 Щербина Ф.А. Воронежское земство. 1865-1889: историко-статистический обзор.- Воронеж, 1891; Переле-шин В.А. О деятельности земства в отношении к поземельному кредиту для малоземельного крестьянства Воронежской губернии с реформы 1861 по 1903 г.- Воронеж, 1903; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет,-СПб., 1911.-Т. 4.

13 История Сената за 200 лет. 1711-1911,- СПб., 1911.- Т.4; Историческтй обзор деятельности Комитета министров. 1802-1902.-СПб., 1902.-Т. 4, 5; Министерство внутренних дел. 1802-1902.-СПб., 1902.-Т. 1. рано через свой бюрократический аппарат было втянуто в товарное хозяйство и связано с нарождающимся буржуазным миром14. Более глубоко исследуемый вопрос освещался в послевоенный период. Появляется ряд работ источниковедческого характера. Выходит учебное пособие Н.П. Ерошкина, давшего систематическое изложение структуры и функций государственных учреждений, особенно подробно по XIX в.13 Автор сообщает общие сведения о госаппарате и подчеркивает, что усиление власти губернаторов в конце XIX века связано с революционным движением и потерей вотчинной полицией помещиков своего значения в связи с падением крепостного права.

Интерес к проблеме усилился в связи с дискуссией об абсолютизме в 1968-1971 годах, в ходе которой была поставлена задача анализа российской бюрократии как одного из атрибутов самодержавия. В процессе обсуждения были высказаны различные точки зрения о социальной природе бюрократии, однако единой позиции по вопросу выработано не было. Несмотря на незавершенность, дискуссия привлекла внимание к данной теме, и в конце 60-х - начале 80-х годов появляются крупные труды, в которых содержится немало конкретного материала, вскрывающего классовый характер государственной власти, степень эффективности его аппарата, функциональную зависимость между различными губернскими и центральными органами управления. П.А.Зайончковский, И.В.Оржеховский, Б.Б. Дубенцов первыми в отечественной историографии сделали попытку дать углубленный анализ личного состава государственного аппарата16. Исследования позволили авторам сделать выводы о том, что на рубеже XIX-XX веков в России процент потомственных дворян среди чиновников среднего звена возрастает, в то время как состав низшего звена остается в основном разночинным. По-прежнему имело место пренебре

14 Покровский М.Н. Избр. произведения.- М., 1967. -T.3.- С. 570-573.

15 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России,- 2-изд.- М., 1968.

16 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг.- М., 1964; Его же. Правительственный аппарат самодержавной России,- М., 1978; Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70 гг. XIX в.- Горький, 1974 ; Дубенцов Б.Б. Попытки преобразования организации государственой службы в конце XIX в. // Проблемы отечественной истории. - М.-Л., 1976. -Ч.1.- С. 202-220; Его же. Самодержавие и чиновничество в 1881-1905 гг. // Политика царского правительства в области организации государственной жительное отношение поместного дворянства к государственной службе вообще, и к гражданской в особенности. К началу XX века число помещиков среди губернской администрации снизилось, что соответствовало процессу дворянского оскудения. Кроме перечисленного, П.А.Зайончковский приходит к важному выводу, что наличие среди мелких и средних чиновников определенного числа выходцев из разночинных слоев вовсе не говорило об утверждении среди них разночинной идеологии. Наоборот, эта часть чиновничества- наиболее верноподданная, и не проявляла, в отличие от дворянства, какого-либо недовольства по отношению к самодержавию. Анализируя имущественное положение чиновничества на рубеже XIX-XX веков, автор предостерегает от утверждения о буржуазном перерождении какой-либо его части, так как, с его точки зрения, владение акциями не получило среди чиновников большого распространения, промышленными заведениями владели немногие, да и то они имели характер "

17 вотчинных предприятий", будь то сахарные заводы или мельницы . Преимуществом монографии профессора Горьковского университета И.В.Оржеховского является то, что исследование состояния губернской администрации он проводит на основе проанализированных им 350-ти формулярных списков чиновников, обработанных по методу П.А.Зайончковского. Заслуга Б.Б.Дубенцова в том, что он впервые в исторической науке рассмотрел вопрос об изменениях в составе государственного аппарата в связи с процессами социально-экономического развития России в пореформенный период, исследовал наиболее существенные законодательные статьи о гражданской государственной службе, которые регулировали формирование бюрократии. Важное место в его работе занимает изучение следовавших одна за другой с начала 80-х годов XIX века попыток правительства осуществить пересмотр как всего закона о службе, так и его отдельных положений. В 70- начале 80-х годов продолжает службы.- М., 1977; Оржеховский И.В. Местное управление в России // Вестник МГУ. - Сер.8. - 1994. - №5.- С. 4-163.

17 Зайончковский П.А. Указ.соч,- С.45. свои исследования Н.П. Ерошкин18, появляется ряд источниковедческих работ19.

Некоторое отношение к исследуемому вопросу имеют работы В.Р. Лей-киной-Свирской, Ю.Б.Соловьева, А.П.Корелина . Кризис, а затем крушение самодержавия рассматривались в советской историографии преимущественно с точки зрения силы революционного натиска, внутренняя же слабость царизма, шаткость его социальной опоры анализировались меньше. Вышеназванные научные труды в какой-то степени восполняют эти пробелы. В монографии В.Р. Лейкиной - Свирской " Интеллигенция в России во И-й половине XIX века" есть специальная глава "Чиновники, офицеры, духовенство", рассматривающая отдельные положения, связанные с характеристикой служащих. Ю.Б. Соловьев, характеризуя сословную политику самодержавия, освещает усилия власти поднять авторитет дворянства не на основе новых буржуазных отношений, а как раз в противовес утверждающемуся в России новому укладу. А.П. Коре-лин анализирует чиновников в связи с возможностью получения ими личного или потомственного дворянства. Автор исследует подразделения, источники пополнения благородного сословия, меры власти по укреплению его положения в государственном аппарате, на многочисленных статистических данных показывает усилившееся после реформ расслоение дворянства, что превращает государственную службу для многих из его представителей в основной источник существования. Достоинством книги является выявление численности дворян-чиновников в разные периоды, при этом приводятся сведения и по Воронежской губернии.

18 Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне краха. - М., 1975; Он же. Самодержавие 1-й половины XIX века и его политические институты // История СССР. - 1975. - № 1. - С. 37-59; Он же. Чиновничество // Советская историческая энциклопедия. - М., 1976. T.4 - С. 44-52; Он же. Крепостническое самодержавие и его политические институты.- М., 1981;

19 Литвак Б.Г. О достоверности сведений губернаторских отчетов XIX века // Источниковедение отечественной истории. - М., 1976 ; Он же. Очерки источнивоведения массовой документации XIX - начала XX в.- М., 1979; Румянцева М.Ф. Массовые источники по истории чиновничества местных государственных учреждений России 1762-1802 гг.: Автореф. дис. . канд. ист. наук.- М., 1985.

20 Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. - Л., 1973; Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России 1861-1904 гг.- М., 1979; Лейкина-Свирская В.Р. Интеллигенция в России во Н-й половине XIX в.- М., 1971; Она же. Русская интеллигенция в 1900-1917 гг.- М., 1981.

В 60-70 годы в советской историографии губернская администрация начинает рассматриваться также через призму деятельности других администра1 тивных и общественных организаций . Работы А.А.Либермана, Т.У.Воробейковой, Е.Г.Захаровой, Н.М.Пирумовой о реформировании системы местного управления в конце XIX века интересны тем, что они проливают свет на деятельность местной администрации. У авторов имеются точки соприкосновения в характеристике причин и предпосылок осуществления реформ органов самоуправления в конце XIX века в России. Среди причин их проведения исследователи выделяют непоследовательность, половинчатость буржуазных преобразований 60-х гг. XIX в., сохранивших феодально-крепостнические пережитки в экономике и в общественных отношениях. Как считают авторы, предопределили торжество реакции поражение народовольцев, политическая незрелость общества, отсутствие широкого движения в рабочем классе и крестьянстве. Не со всеми заключениями этих историков можно согласиться. Е.У.Воробейкова, например, при анализе законодательных актов пытается доказать, что преобразование административно-полицейского аппарата в России, начиная с середины 60-х гг. XIX в., осуществлялось по линии все большего увеличения влияния губернатора в управляемой им местности, тогда как, на наш взгляд, существование подобных статей в законе не является неоспоримым доказательством того, что в реальной жизни все было именно так, как хотели представители высшей власти.

В некоторой степени прослеживается взаимодействие администрации с другими местными органами в работе П.Н. Зырянова23 . Новым в его монографии явилось то, что он выделил три этажа в местном управлении России- со-словно-крестьянский, сословно-дворянский и бюрократический. Однако имен

21 Конеев Л.И. Финансовый контроль в дореволюционной России. -М., 1959; Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России 1861-1914 гг. // Исторические записки.- М., 1982. -Т. 107; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х-начале 90-х гг. XIX века. - Л., 1984.

22 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 года.- М., 1968; Воробейкова Т.У. Преобразование административно-полицейского аппарата, суда и тюремной системы России во 2-й половине XIX века.- Киев, 1970; Либерман А.А. Состав института земских начальников // Вопросы истории. - 1976. - № 8. - С. 201-204; Его же. Институт земских начальников 1889-1905 гг.: Авторефер. дис. .канд. ист .наук.- М., 1976; Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала XX века. - М., 1977. но анализу последнего автор уделил мало внимания, в основном он пишет о руководителях местной бюрократии- губернаторах, расширении их компетенции, которое, как полагает историк, обнаружилось сразу же после отмены крепостного права.

Монография В.А. Нардовой к тому времени, когда она была опубликована, явилась наиболее всеобъемлющей и цельной работой, исследующей вопросы городского самоуправления. Кроме того, она стала заметной вехой и в историографии проблемы власти в России вообще. Нас она заинтересовала по той причине, что это была первая и, пожалуй, самая крупная работа, в которой просматривается история взаимоотношений губернской администрации и городского самоуправления на основе сравнительного анализа первого и второго Городовых Положений.

В современный период отечественной историографии, в связи с многочисленными кардинальными переменами в стране, возрастает интерес к различным аспектам истории государственного управления. Перед наукой стоят такие насущные задачи, как необходимость выработки новых подходов, осмысление фактов отечественной и мировой истории, ставших доступными исследователям, а также изучение западной традиции в анализе государственного аппарата. Среди работ, анализирующих разнообразные источники, в том числе и ранее неизвестные, следует отметить исследования В.А.Иванова24. С учетом современных тенденций рассматривает научные труды западных историков Б.В. Ананьич 25.

В этот период значительное количество работ выходит по истории чиновничества вообще и отдельных регионов в частности . Что касается обоб

23 Зырянов П.Н. Указ.соч.

24 Иванов B.A. Источники по истории губернского чиновничества 50-60-ух гг. XIX века.: Дис. .канд.ист. наук-. Калуга, 1994.

Ананьич Б.В. Кризис власти и реформы в России на рубеже XIX-XX веков в исследованиях американских историков // Отечественная история. - 1992. - №2.

26 Анон М.Е. Государственная служба в России и газета " Правительственный вестник" 1869-1881 гг.: Дис. .канд. ист. наук. - С.-П., 1987; Писарькова Л. Российский чиновник на службе и дома // Человек. - 1995.- № 4.-С. 121-139.

27 Мерзлякова Л.В. Чиновничество Вятской губернии 1-й половины XIX века: Дис. .канд.ист. наук. - Ижевск, 1997. и др. щающих исследований, то здесь следует особо отметить работу Л.Ф. Писарько-вой. Учитывая то, что именно условия службы сформировали в XIX веке тот тип чиновника в России, который стал олицетворением целой эпохи, исследователь обращает свое внимание на особенности быта, работы гражданских служащих, при этом она широко использует архивные материалы и мемуары. Ранее данный вопрос практически не затрагивался историками, за исключением такого его аспекта, как материальное положение чиновников и канцеляристов. Автор доказывает, что между столичной, привилегированной службой и провинциальной существовала большая разница, и условия жизни большинства чиновников вдали от столицы были тяжелыми. Анализируя социальный состав служащих, Л.Ф. Писарькова приходит к выводу, что главным и наиболее работоспособным элементом бюрократии были дети канцеляристов и лиц духовного звания, именно они играли ведущую роль в воспроизводстве чиновничества28.

Из исследований, рассматривающих чиновничество конкретного региона России, следует отметить кандидатскую диссертацию В.Е. Зубова 29. Новизна его работы заключается в том, что на основе широкого круга источников, ранее не включавшихся в научный оборот, исследуется практически не изученный отряд российской бюрократии окраины России, где служебные отношения регламентировались специальными правилами и, соответственно, жизнь и деятельность чиновников были несколько другими, чем в центре страны. В современный период выходит ряд работ о местном управлении в дореволюционной России, как обобщающих,30 так и рассматривающих ситуацию в конкретном

28 Писарькова Л.Ф. Указ. соч.-С. 122-123,125,132-133.

29 Зубов В.Е. Административный аппарат Западной Сибири конца.ХУПМ-й пол XIX в.: Дис. .канд. ист. наук.- Новосибирск, 1997

Шумилов M.M. К истории Новгородской губернской администрации 60-х годов XIX века // Новгородский исторический сборник.- Л., 1984.- Вып. 2.; Он же.- Местное управление и центральная власть в России в 50-х-начале 80-х гг. XIX века.- Гл.: Губернаторы и местные органы центральных учреждений,- М., 1991.- С. 28-165; Морякова О.В. Местное управление в России во 2-й четверти XIX века И Вестник Московского университета,-Сер. 8. - 1994.- № 6; Государственный строй Российской империи накануне крушения.- М., 1995; Зырянов П.Н. Российская государственность в XIX-начале XX века // Свободная мысль.- 1995.- №8; Орлова Т.А. Бюрократическое письмо как механизм господства // Политические исследования,- 1999.-.№5; Пастухов В.Б. Власть и общество на поле выборов, или Игры с нулевой суммой // Политические исследования. - 1999,- № 5,- С. 6-17. регионе страны. Заслугой М.М. Шумилова, начавшего свои исследования еще в 80-е гг. XX века, является то, что он поднимает вопрос о децентрализации управления, не исследовавшийся в советской историографии. Автор впервые в отечественной историографии предпринимает попытку комплексного исследования служебных взаимоотношений губернаторов с местными гражданскими учреждениями. Работа Г.Н. Малаховой интересна тем, что в ней дается детальный анализ губернского, уездного, волостного органов местного управления, их структура, кадровый состав и аспекты деятельности. Непосредственное отношение к теме нашего исследования имеет работа И.В. Лукоянова . Автор анализирует преобразовательные веяния в правящей верхушке, имевшие место в России в конце XIX- начале XX вв. Исследуя политику министров ВД И.Л. Го-ремыкина, Д.С. Сипягина, В.К. Плеве, автор делает акцент на механизме осуществления власти, на том, каким образом принимались и реализовывались решения. Безусловный научный интерес представляют исследования О.В. Мо-ряковой, которая изучает местные учреждения, широко используя такой источник, как материалы сенаторских ревизий. До нее практически никто не обращался к обработке отчетов сенаторов как важных сведений по социально-экономической и политической истории России. Сведения об административных органах можно почерпнуть в вышедших в последнее время работах, рассматривающих деятельность разнообразных государственных и общественных органов России33. В частности, появилось много монографий о местном самоуправлении, в которых затрагивается проблема истории взаимодействия властных и общественных структур в рамках регионов. К новейшим исследованиям, анализирующим совместную деятельность

31 Шумилов М.М. К истории Новгородской губернской администрации 60-х гг. XIX века // Новгородский исторический сборник.- Л., 1984; Жуков А.Ю. Административное устойство и система управления на территории Карелии в конце XV-начале XVII вв.: Дис. .канд. ист. наук. - Петрозаводск, 1997; Малахова Г.Н. Становление и развитие российского государственного управления на Северном Кавказе в XVIII-.XIX вв.: Дис. .докт .ист. наук,- M., 2001.

32Лукоянов И.В. Проекты изменения государственного строя в России в к. XIX- н. XX в. и власть (проблема правового реформаторства): Дис.канд. ист. наук.- Спб., 1993.

3 Немытина М.В. О судебной контрреформе в России // Государственный строй и политико-правовые идеи России второй половины XIX столетия.- Воронеж, 1987.- С, 98-106.; Скрипилев А.Е. Реорганизация управления полицией в России в начале 80-х гг. XIX столетия; Там же.- С. 106-109. городского самоуправления и администрации, можно отнести работы Н.Б. Гусевой, Г.Ю. Бурдиной, А.В. Литятиной, М.Н. Мартюшевой, Л.А. Ереминой, Е.Ю. Меренковой, А.К. Семенова34. Интересна работа Н.Б. Гусевой, новым моментом в ее исследованиях является попытка сравнить ситуацию в России и в Западной Европе. Автор приходит к выводу, что система тотального контроля за деятельностью общественных управлений со стороны МВД и местной администрации, являлась типично русской проблемой. Много вышло работ, в которых затрагивается история взаимодействия властных структур и земских общественных организаций35. Представляет интерес работа М.С.Чиркова, который, прослеживая характер взаимоотношения земства и власти, выявил их закономерность и специфику и одновременно рассмотрел их влияние на решение экономических, политических и культурно-просветительских проблем в провинциальной России. Л.А. Жукова, характеризуя взаимоотношения земства и власти, пишет, что созданные в условиях централизованной системы земские учреждения неизбежно оказались в оппозиции к государственной власти. С точки зрения автора, " первый тип конфликтов в сфере земского самоуправления был основным и находился на уровне самодержавного государства и формирующегося гражданского общества в России"36, плохо совместимых друг с другом, а

34 Бурдина Г.Ю. Городские органы самоуправления в Среднем Поволжье в пореформенный период: Дис. канд. ист. наук,- Самара, 1993.; Гусева Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 18921917 гг.: Дис. .канд. ист. наук. - Самара, 1996; Литятина А.В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX- начале XX вв. ( по материалам Томской губернии) : Дис. канд. ист. наук.- Барнаул, 1999; Мартю-шева М.Н. Городское самоуправление в Архангельской губернии в 60-70-е гг. XIX в.: Дис. канд.ист.наук,

Архангельск, 2000; Еремина Л.А. Городское самоуправление Западной Сибири в к. XIX- н. XX вв. ( структура, функции, основные направления деятельности) : Дис. канд. ист. наук,- Новосибирск, 2000; Меренкова В.Ю. Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в K.XIX- н. XX вв. : Дис. канд. ист. наук.- Омск, 2000; Семенов А.К. Эволюция городского самоуправления в российской провинции в последней трети XIX в. ( по материалам Тамбовской губернии) : Дис. канд. ист. наук.- Тамбов, 2001. "Арнольдов H.A. Самарское земство в к. XIX- н. XX вв. ( 80-е гг. XIX в.- 1904) : Дис. канд. ист. наук.- Куйбышев, 1990.- 169; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России,- M., 1990.; Глазунов С.Р. Владимирское земство в 1866-1890 гг. : Земство и власть: Дис. канд.ист. наук.- Владимир, 1998.- 151; Жукова Л.А. Взаимодействие властных структур и органов земского самоуправления в России: Дис. докт .ист. наук,- M. 1999; Чирков M.C. Земство и власть в России 1890- февраль 1917 (по материалам Самарской губернии): Дис. канд. ист. наук,- Самара, 2000; Ярцев А.А. Земство и губернская администрация на Северо-Западе. 1864-1904 И Северо-запад в аграрной истории России. - Калининград, 1991; Он же. Земство северо-западных губерний России, 1864-1904 гг. : Дис.канд. ист. наук.- Спб., 1995; Абрамов В.Ф. Демократическая практика российского земства II Политические исследования. - 1995.- .№3. - С. 145-151; Смирнова Л.Н. Проблема земства в обществе-но-политической жизни Сибири на рубеже веков / 90-е годы XIX века- 1907 год /: Дис. .канд.ист. наук.- Новосибирск; 1996.

36 Жукова Л.А. Указ.соч,- С. 144. вторая ведущая группа конфликтов находилась в самой сфере управления"37, взаимодействии властных структур и общественности.

К новейшим исследованиям относится докторская диссертация £

Л.М.Лысенко , которая впервые собрала банк данных на более чем 2000 губернаторов и около 200 генерал-губернаторов, составила политические портреты наиболее выдающихся из них, наметила типажи губернских администраторов в различные исторические эпохи, начиная с реформ Петра I и до начала XX века, проследила эволюцию института губернаторства и основные этапы в его развитии. Проанализировав положение институтов губернаторства и генерал-губернаторства в иерархии Российского государства, автор доказала, что начиная с XIX века, первый из них все больше становится институтом внутреннего нормального повседневного управления губерниями, тогда как второй все больше обособляется в особый имперский институт управления присоединенными окраинами Российской империи. Выявив целый ряд тенденций и закономерностей в развитии института губернаторства, Л.М.Лысенко пришла к выводу о почти постоянном превалировании централизации над децентрализацией, отраслевого принципа над территориальным и единоначалия над коллегиальностью.

В книге Б.Н. Миронова даются этапы развития русской государственности и эволюция российского чиновничества. Определяя русское государство от середины XIX до начала XX века "юридически правомерным", а после введения конституционного строя в начале XX века " правовым", автор предостерегает от неадекватного подхода к русскому государству того времени с мерками современного правового государства и подчеркивает, что " переход от правомерного. государства де- юре к правовому государству де- факто требует длительного времени 39". Б.Н. Миронов полагает, что " необходимым условием для превращения государства в правовое независимо от того, является ли оно монархическим, аристократическим или республиканским, может быть

37 Там же.-С. 144-145.

31 Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России.- М., 2000. только становление просвещенной бюрократии". Говоря о российском чиновничестве, автор отмечает, что " в 1-й половине XIX века зародилось новое поколение просвещенных государственных служащих, которые смогли провести Великие реформы 1860-1870 гг. . эти бюрократы не вымерли в царствование Александра II, а сменялись новыми поколениями вплоть до 1917 г.40"

В последнее время опубликовано ряд статей и диссертаций, рассматривающих проблему роли дореволюционных административных органов в экономической жизни страны, при этом делается вывод о том, что местная власть не только шла в фарватере государственной политики, но и являлась инициатором некоторых проектов. Это совершенно новый подход к анализу истории властных структур41. Некоторые аспекты проблемы были рассмотрены в работах местных авторов. Интересные сведения о жизни и деятельности воронежских генерал-губернаторов, губернаторов и вице-губернаторов содержатся в работах А.Н. Акинынина, М. Д. Карпачева, М.Д. Долбилова, представивших галерею портретов руководителей местной власти- губернаторов и вице-губернаторов- со времени Петра Великого вплоть до революции 1917 г. В книге этих авторов представлены также портреты генерал-губернаторов, периодически вводившихся в систему местного управления России 42. В работах В.Н. Фурсова рассмотрены некоторые вопросы деятельности губернской администрации по решению аграрных проблем, исследования этого же историка помогают выявить политический аспект в деятельности местных административных органов43. Интерес для нас представляет исследование Г.П.Ивановой о государ

39 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи ( XVIII- н. XX в.)-СПб., 2000.- Т. 2.- С. 175-176.

40 Там же.- С. 174.

41 Матющенко П.П. Из истории аграрной политики царизма и его администрации в Кубанской области во 2-й половине XIX века // Вопросы общественно-политических отношений на северо-западном Кавказе в XIX веке. Майкоп, 1987; Шумилов M.M. Губернатор и экономическая жизнь губерний на рубеже 50-60-х гг. XIX в. // Проблемы социально-экономической истории России. СПб., 1991; Апалькова Ю.И. История деятельности государственных и земских органов по реализации дграрной реформы П.А. Столыпина / На материалах Черноземного центра России : Дис. .канд. ист. наук. - Воронеж, 1997; Ремнев А.В. Административная политика самодержавия в Сибири в XIX- начале XX вв.: Дис. докт. ист. наук Омск, 1997.

42 Воронежские губернаторы и вице-губернаторы, 1710- 1917: Историко-биографические очерки / Ред.-сост. А.Н. Акиньшин. - Воронеж, 2000.

43 Фурсов В.Н. Земельная аренда в хозяйствах крестьян Центрально- Черноземных губерний во второй половине XIX в. // История заселения и социально-экономического развития Центрального Черноземья,- Воронеж, 1991; Он же.Крестьянское движение в Воронежской губернии в 60-70- годы XIX века,- Воронеж, 1984; Классоственной деятельности и политических взглядах П.А.Валуева, т.к. в работе анализируется в том числе период 60-х гг. XIX в., когда П.А. Валуев занимал пост министра ВД44. В исследованиях местных авторов затронута проблема взаимоотношения Воронежской губернской администрации с местными земскими учреждениями45.

История местного административного аппарата вызывает интерес у зарубежных историков-русистов. Были проработаны как наиболее интересные обобщающие труды по истории России46, так и ряд специальных по узкой проблематике. Достоинством этих работ является использование литературы на русском и иностранном языках, сравнительный анализ ситуации в России и на Западе. Интересны работы X. Сетона- Вотсона, который анализирует административно-территориальное деление Российской империи, социальные и национальные группы в динамике, экономическое и политическое развитие. Рассматривая положение центральных ведомств в системе управления России, автор подчеркивает, что обычным явлением было противостояние между МВД и

Министерством финансов, которое обострилось с назначением И.Н. Дурново министром МВД . С точки зрения автора, в бытность министрами ВД "бесцветных бюрократов И.Н. Дурново и И.Л. Горемыкина", а также " реакционного землевладельца Д.С. Сипягина"48, именно борьба с Министерством финансов определяла политику МВД. Интерес представляет анализ автором реформы земского самоуправления, которую он назвал "самой значительной административной реформой в России"49. вая борьба в деревне Центрально-Черноземных губерний пореформенной России- Воронеж, 1991 и др.

44 Иванова Г.П. Государственная деятельность и политические взгляды П.А.Валуева / 40- 60- е гг. XIX в. /: Дис. канд. ист. наук.- Воронеж, 1995.

45 Карпачев М.Д. Нелегкий опыт самоуправления.- Подъем.- 1999.- № 4,- С. 221-239; Он же.- Воронежское земство и аграрные реформы начала XX века // Общественная жизнь Центрального Черноземья России в 17-начале 20 века: Сб. научных трудов.- Воронеж: Изд-во ВГУ, 2002,- С.78-101; Чвикалов А.И. Воронежское земство ( 1890-1914 гг.): Дис. .канд. ист. наук.- Воронеж, 1997

46 Rogger, Hans. Russia in the Age of Modernization and Revolution. - London, 1984; Seton- Watson, Hugh. The Decline of Imperial Russia, 1855-1914, N.Y.: University Place, 1952; Seton-Watson, Hugh. The Russian Empire 18011917.- Oxford, 1967.

47 Seton-Watson, Hugh. The decline of Imperial Russia, 1855-1914.- P. 127.

41 Там же.- P. 137.

49 Там же,- P.49.

Интерес для нас представляют книги Р.Роббинса-младшего, рассматривающего систему местного управления России. Первая монография явилась результатом серьезного изучения работы всех ветвей власти России во время голода 1891-1892 гг50. Исследования проводились под руководством П.А. Зай-ончковского в МГУ. Анализируя взаимодействие разных органов управления, начиная от Комитета министров до крестьянских общин, деятельность специально созданного в период кризиса временного Особого Комитета для помощи нуждающимся, автор развенчивает популярные в историографии представления о том, что правительство оказалось совершенно несостоятельным, и только благодаря общественным институтам удалось предотвратить кризис. Не отрицая колоссальной работы земств, автор, однако, указывает, что в тот момент они действовали не как общественные, а государственные учреждения, финансировавшиеся центральной властью и выполнявшие ее предписания. В другой работе, продолжая изучение губернской администрации в России, Р. Роббинс разносторонне освещает деятельность 53 губернаторов пореформенного периода " в свете ординарных событий, избегая изображения крупных кризисов51,'' прослеживает взаимоотношения административных органов, в лице губернатора, с различными местными учреждениями . Он изучил широкий круг источников, в том числе формулярные списки чиновников, мемуары, отчеты представителей власти, пользовался различными местными архивами, рассмотрел систему и особенности формирования губернаторского и вице-губернаторского корпусов, положение в управлении, источники сильных и слабых сторон администрации, влияние губернаторов на правительственную политику. Р. Роббинс не разделяет ряд традиционных точек зрения, например, В.И. Ленина о "провинциальных сатрапах", П.А.Зайончковского о большой роли фавора и протекции при назначении на высшие должности и показывает губернаторов как

50 Robbins R.G.Famine in Russia, 1891-1892: The Imperial Government responds to a crisis.- N.Y., 1975.

5lRobbins, Richard G. The tsar's viceroys: Russian provincial governors in the last years of the empire.- Ithaca, Cornell.Univ.press.-1987.-P. 10. образованных, профессиональных администраторов, до предела загруженных решением многочисленных проблем в период происходящих в стране реформ.

Привлекает западных россиеведов проблема децентрализации управления в России к. XIX в. 53 Наибольшей полнотой отличаются работы Ф. Старра, Д.Орловски, Т.Фоллоуза и Т. Пирсона, при этом, если Д. Орловски рассматривал децентрализацию как попытку правительства передать полномочия центральных ведомств, прежде всего министерств, губернским структурам, то Д.Старр, Т.Фоллоуз и Т. Пирсон уделяют внимание мероприятиям правительства по децентрализации за счет внедрения эффективного самоуправления. Статья Т.Фоллоуза интересна тем, что содержит большое количество обработанных компьютерных данных; работа обсуждалась на прошедшей в 1978 г. в Стэнфордском университете конференции по проблемам земства и вошла в изданный на ее основе сборник. Т. Фоллоуз рассматривает земство и властные структуры как две части одного целого- административного аппарата и приходит к выводу, что созданная дореволюционной либеральной публицистикой политическая по своей сути концепция " власть- общественность" не отражает, а часто искажает реальную картину. Изучая конкретные случаи противостояния земств и местной бюрократии, Т. Фоллоуз показывает, что земства не всегда были так "невинны", а бюрократы так " реакционны", как принято считать, а " традиционная идея добропорядочного земства, преследуемого дикой бюрократией", есть искривленное изображение сложной действительности54. Фоллоуз утверждает, что земские учреждения часто допускали гораздо больше произвола в отношении законодательства, чем губернаторы. Серьезное исследование центрального аппарата власти провел ученик П.А.Зайончковского Д. Орловски,, который дал анализ деятельности МВД и его

53 Starr S.F. Decentralization and local self-government in Russsia, 1830-1870,- N.Y., 1972; James Mandel. Paternalistic Authority in the Russian Countryside, 1856-1906,- Columbia University, 1978; Orlovsky D. The limits of reform: The Ministry of Internal Affairs in imperial Russia, 1801-1881.- Cambridge, 1981.; Fallows T. The zemstvo and the bureaucracy// The Zemstvo in Russia : an experiment in local-government/ Ed. By T.Emmons.- Cambridge, 1982.-P. 170-185; Pearson T. Russian officialdom in crisis: Autocracy and local self-government, 1861-1900.- Cambridge, 1989; Mosse W.E.Russian Provincial Governors at the end of the Nineteenth Century// The Historical journal. 1984, №27, P. 225-239.

54 Fallows T.-P.178. структуры в 1801-1881 гг., рассмотрел биографии и служебную деятельность министров. История МВД, по мысли Д. Орловски, это история российской власти в миниатюре, которую он изображает в качестве "примера, позволяющего поставить вопрос о природе российского самодержавия как системы правления"55. Пирсон обстоятельно анализирует, как осуществлялась подготовка реформы самоуправления, показывает отношение к ней губернаторов, противостояние в министерствах по поводу децентрализации управления, введения земств и института земских начальников. Пирсон основную причину конфликтов в сфере местного управления видит в несовершенстве законодательства, а также чрезвычайной активности земских учреждений в административной и налоговой деятельности. Таким образом, хотя во многих работах проведено конструктивное исследование отдельных звеньев управления, тема нуждается в дальнейшем изучении, и прежде всего, на региональном уровне, т.к. последний дает конкретно- исторический анализ деятельности администрации.

Цель настоящей диссертационной работы : выявить механизм функционирования Воронежской губернской администрации и проанализировать ее обязанности, пределы власти, основные аспекты форм и методов деятельности, социально-экономические причины изменений, в них происходящих. Автор, учитывая характер проблемы и степень ее разработанности, ставил перед собой следующие задачи: выяснить, что представляло в исследуемый период местное управление в России на губернском и уездном уровнях, проанализировать, какое место в системе управления отводило царское правительство губернской администрации, как развивались взаимоотношения между местным управлением и центральной властью; показать, как осуществлялось функционирование государственного аппарата на местах, какими факторами определялась эффективность его деятельности;

55 Orlovsky. D.-P. 1. осветить повседневную организующую деятельность местной власти в решении экономических, социально-культурных и административных вопросов, сосредоточив внимание на ее заботе о потребностях населения губернии; показать, в какой мере в решении данных задач обеспечивалось единство местной администрации с другими губернскими государственными учреждениями и органами местного управления.

Методологической основой исследования являются принципы объективности и научности в изучении документов и использовании фактов, исторического детерминизма, что означает взаимообусловленность, последовательность, причинно-следственную связь событий, их рассмотрение в становлении и развитии. В ходе работы автором применялись методы: сравнительного анализа, проблемно- хронологический, логической классификации, ретроспективный.

Источники исследования. Воссоздание полной картины деятельности местной администрации возможно лишь на основе всестороннего изучения разных типов источников. Особое место среди всех письменных и печатных, опубликованных и неопубликованных документов исследуемого периода занимают законодательные акты: " Своды законов Российской империи" , их продолжения, ведомственные своды, например, "Свод учреждений государственных и губернских". Указанный вид источника дает обширный материал для исследования организационного устройства административных учреждений: компетенции, функции, штатов, структуры; позволяет получить сведения о юридических основах взаимоотношения местной власти и других государственных и общественных структур, положении чиновничества, его обязанностях, порядке чинопроизводства, круге лиц, имеющих право поступления на гражданскую службу; помогает определить направление эволюции политики правительства по отношению к служащим.

Интерес представляют всевозможные циркуляры, распоряжения, отчеты, приказы, т.к. в них запечатлена практическая деятельность административных органов. Циркуляры МВД и информация, поступающая от губернаторов, позволяют выявить закулисные аспекты функционирования местной и центральной властей, дают ценный статистический материал. Автором были использованы материалы сенаторской ревизии С.А. Мордвинова в Воронежской губернии, которые характеризуют сущность административного аппарата вообще и специфику воронежского в частности. Важными документами, в которых воссоздается конкретная деятельность административно-полицейского аппарата, являются донесения уездных исправников, полицмейстеров, лиц, служивших в губернском правлении врачебного инспектора, архитектора, землемера, прошения частных лиц и ответы на них представителей губернской администрации. Данный вид источника интересен тем, что в нем отражается личностный аспект деятельности чиновников. По причине небезупречности этого источника с точки зрения достоверности представленного в нем материала, он автором г использовался как дополнительный.

Пожалуй, самая многочисленная группа источников представлена официально-документальными справочными статистическими изданиями местных и центральных учреждений, дающих общее представление о масштабности, результативности деятельности губернской администрации и конкретных людях, там работающих. К ним относятся: "Списки гражданским чинам", составляющиеся для Адрес-календарей по заданию Академии наук, формулярные списки представителей администрации, сведения о служащих, представляемые для награждения следующим чином или знаками отличия, именные списки классных чиновников и канцеляристов, выпускающиеся по требованию губернских властей, "Памятные книжки", "Альманах современных российских государственных деятелей", содержащий данные общего характера о сенаторах, министрах, губернаторах. Информационная емкость материалов, входящих в эту группу, различна. В списках для Адрес-календарей содержится минимум сведений, поэтому этот источник использовался для оценки полноты других списков, то же самое можно сказать об "Альманахе." Очень емким источником представляются формулярные списки, о большой степени достоверности содержащихся в них данных свидетельствует сравнение их парных экземпляров: несовпадения в них незначительны и касаются чаще всего возраста служащих как того показателя, которому составители не придавали большого значения, принимая во внимание главным образом при приеме на службу.

Внимание было уделено периодической печати конца XIX века, на страницах которой представлены все более или менее значительные события, как то работы по реконструкции воронежского водопровода, строительство железной дороги и конки в Воронеже, мероприятия по борьбе с холерой, коронация Николая II и т.д. Кроме того, в периодических изданиях были обнаружены заметки о служащих в виде юбилейных статей, некрологов, при этом в ряде публикаций авторы не ограничивались сухим изложением фактов из биографии избранного лица и стремились отметить духовно- нравственные и служебные качества. Ценную информацию для характеристики местной бюрократии содержат публиковавшиеся в официальной части губернских новостей, в рубрике "Перемены по службе", материалы , отражающие изменения в персональном составе губернской администрации. Автором диссертационного исследования были проанализированы центральные периодические издания, такие как ' 'Русские ведомости", "Русская мысль", "Неделя", местные газеты "Воронежский телеграф", "Воронежские губернские ведомости", "Воронежские епархиальные ведомости".

Были использованы журналы губернских земских собраний очередных и чрезвычайных сессий, постановления Воронежской городской Думы.

Интересной разновидностью источников по истории государственных учреждений России являются мемуары. Их особое значение заключается в том, что они нередко представляют собой единственный источник, раскрывающий важные стороны деятельности представителей губернской администрации.

Вполне понятно, что характер служебных отношений чиновничества зависел не только от законодательных актов и дополнявших их циркуляров, но и от традиций, существующих в учреждении, личных качеств, привычек, настроений, интересов конкретных представителей административно-полицейского аппарата, их отношении к службе, обществу в целом. Данные сведения редко содержались в делопроизводственных документах, и мемуары помогают восполнить пробел, давая возможность почувствовать живую атмосферу изучаемой эпохи и взглянуть на происходившее глазами ее современника. Автором использовались мемуары С.Ю. Витте, А.А. Половцева, давших политические портреты И.Н. Дурново, И.Л. Горемыкина, Д.С. Сипягина, свое видение контрреформ в области местного самоуправления, института земских начальников. У С.Ю. Витте есть интересные свидетельства того, как боролись с эпидемией холеры в России в 1892 году, А.А.Половцев оставил заслуживающие внимание заметки о придворно-чиновничьей среде56. Сведения о конкретных представителях губернской администрации были почерпнуты из мемуаров И.Ф.Кошко, Г.А. Гилынера, А. Новикова, Н.Ф. Бунакова, В.А.Тихонова, JI.M. Савелова, В.И. Дмитриевой57. Наряду с описанием жизни и деятельности губернатора в России вообще, И.Ф. Кошко оставил некоторые данные о воронежском вице-губернаторе O.JI. Медеме. Г.А. Гильшер написал свои заметки по поводу гибели бывшего воронежского губернатора П.А. Слепцова, с которым вместе учился в Императорском Александровском Лицее в Санкт-Петербурге. Н.Ф. Буна-ков и В.А.Тихонов, оба бывшие народными учителями в Воронежской губернии, на фоне главных событий провинциальной жизни России конца XIX века, оставили сведения о воронежских губернаторах, представителях дворянского самоуправления. А. Новиков, будучи земским начальником, коснулся проблемы взаимоотношения представляемого им института и властных структур. Л.М.

56 Витте С.Ю. Воспоминания.- М., 1960. -T.1, 2; Половцев А.А. Дневник государственного секретаря Половцева,- М., 1966.- T.2.

37 Новиков А. Записки земского начальника.- СПб., 1899; Гильшер Г.И. Памяти друга. - СПб., 1907; Бунаков Н.Ф. Записки: Моя жизнь в связи с общерусской жизнью, преимущественно провинциальной. 1837-1905. - Воронеж, 1909. Тихонов В.А. 25 лет на казенной службе,- СПб., 1912; Кошко И.Ф. Воспоминания губернатора /

Савелов, известный русский общественный деятель, занимавшийся изучением местной истории и исследованием дворянских родов Воронежской губернии, являлся предводителем дворянства Коротоякского уезда и непосредственно общался с воронежскими губернаторами, управлявшими краем в 90-е гг. XIX века Е.А. Куровским, В.З. Коленко, П.А. Слепцовым. На фоне представленной широкой картины общественно-политической жизни Воронежской губернии, Л.М.Савеловым, кроме того, были даны характеристики вице-губернаторов Д.М.Позняка, O.JI. Медема, А.М.Чернова, А.А. Хвостова, губернского предводителя дворянства С.М.Сомова, земских начальников М.П.Чайковского и П.М.Милославского.

Популярная писательница В.И.Дмитриева дала художественные зарисовки, интересные тем, что автор за описываемый промежуток времени от 70-х rr.XIX века до 1905 г. встречалась со множеством людей, характеризуя которых, она дает нам живые образы и подмечает целый ряд бытовых фактов. Для данного исследования представляют интерес ее воспоминания о неурожае 1891 г. и заметки о губернаторах В.З. Коленко и М.А. Оболенском.

Непосредственное отношение к исследованию имеют опубликованные в 1930-м г. в Лондоне на английском языке мемуары авторов, принимавших участие в земском движении, в том числе в работе "Союза земского и городского самоуправления", игравшего значительную роль в делах снабжения фронта, организации промышленности и сельского хозяйства в годы первой мировой войны. Среди авторов указанных мемуаров были такие общественные деятели, как князь Г.Е. Львов, непосредственный руководитель "Союза" и впоследствии первый премьер Временного правительства, князь В.А. Оболенский, председатель губернской земской управы г. Твери, С.П. Турин, представляющий "Союз" в г. Лондоне во время войны. Придерживаясь исторической последовательности, авторы пишут о том, как осуществлялись реформы 1864, 1890 гг., каким был характер взаимоотношений с центральным и местным правительст

1905-1914/ - СПб., 1916; Савелов Л.М.Из воспоминаний. 1890-1903 гг.- Воронеж, 1996; Дмитриева В.И. Так было.-М., 1930. вами, как росла политическая активность земств в годы перед революцией 1905 г. "Осознавая несовершенство человеческой памяти", авторы использовали со исторические источники, в том числе, хранящиеся в Великобритании .

Наряду с перечисленными источниками автором широко использовались материалы архивов. Было изучено несколько фондов в двух государственных архивах. В Российском государственном историческом архиве ( РГИА) исследовались фонды: П.А. Валуева ( ф. 908), А.В.Головнина (ф. 851), Департамента экономии Государственного Совета ( ф. 1152), Канцелярии министра ВД (ф. 1282), Департамента общих дел МВД (ф.1284), Хозяйственного департамента МВД (ф. 1287) ; Общей канцелярии министра финансов (ф. 560), Министерства юстиции (ф. 1405), Департамента законов Государственного совета (ф. 1149), Совета Министров (ф. 1276), Комиссии о губернских и уездных земских учреждениях (ф. 1316), А.Н.Куломзина- статс- секретаря, управляющего делами Комитета министров ( 1883-1902 гг.) ( ф. 1642). В Государственном архиве Воронежской области (ГАВО) использовались фонды: Канцелярии воронежского губернатора (ф. 6), где были изучены отчеты о работе губернатора, циркуляры о розыске и установлении надзора за лицами, обвиненными в противоправных действиях, донесения, переписка о выступлениях крестьян. В фонде Воронежского губернского по земским и городским делам присутствия (ф. 21) изучались журналы заседаний, постановления и распоряжения присутствия; в фонде Воронежского губернского правления (ф. 2) исследовались личные дела чиновников, переписка о приеме на службу и увольнении, дела о награждении служащих; в фонде Воронежской городской управы (ф. 19) рассматривались постановления общественного управления по тем или иным вопросам. В фонде Воронежской губернской земской управы ( ф. 20) были обнаружены интересные документы, касающиеся реализации реформы самоуправления конца XIX в. в губернии; в фонде Воронежского губернского жандармского управления (ф.1) анализировались рапорты представителей полиции; использовалось так

51 Russian local government during the war and the Union of zemstvos/ Obolensky V.A., Turin S.P., Lvov G.E.- New Haven: Yale University Press.- London, 1930. же несколько документов справочного характера в фонде Воронежского дворянского депутатского собрания (ф. 29) .

Научная новизна исследования заключается в следующем: -автором были систематизированы документальные исторические материалы об административном аппарате России 60-х XIX- начала XX века;

-на основе широкого круга источников, ранее не использующихся отечественными историками при характеристике административных учреждений дореволюционной России, в диссертации впервые в Центрально-Черноземном регионе анализируется система местного аппарата власти, выявляются механизм его функционирования и трудности управления, рассматриваются взаимоотношения двух главных губернских административных органов- губернского правления и канцелярии губернатора- с местными общественными и государственными структурами и центральными ведомствами .

-впервые в отечественной историографии с позиций современной науки предпринимается попытка дать комплексный анализ деятельности местных административных органов царской России в разрешении вопросов удовлетворения экономических, социальных и культурных потребностей населения губернии.

-рассматриваются принципиально новые аспекты проблемы, ранее не ставшие предметом изучения отечественных историков, что касается детального изучения изменения структуры и кадрового состава губернского правления и канцелярии воронежского губернатора.

Практическая значимость темы исследования состоит в выделении и осмыслении традиционных элементов и тенденций политического развития России, которые могут быть интегрированы в современную политическую систему, в том числе сочетание элементов государственного управления и местного общественного самоуправления, принципы взаимоотношений разных уровней управления, роль властных структур в социально-экономическом развитии региона. Выводы данного исследования могут также использоваться при разработке спецкурсов, семинаров по отечественной истории России конца XIX века. Автором была определена возможность исследования губернской администрации в других регионах России. Учитывая то обстоятельство, что проблема функционирования местного административного аппарата очень сложна и многогранна, по нашему мнению, необходимо продолжить изучение такого ее аспекта, как взаимодействие администрации с многочисленными губернскими присутствиями, различными местными учреждениями центральных ведомств; проанализировать ситуацию можно было бы как в масштабах всей страны, так и в рамках отдельных регионов.

Апробация работы. Основное содержание диссертации было изложено в 13-ти публикациях59. Результаты исследований излагались в выступлениях на научно-практических конференциях в Воронежском государственном аграрном университете и в Воронежской государственной лесотехнической академии в 1997-2003 годах. Диссертация обсуждалась и получила одобрение на кафедре истории, политологии и культурологии Воронежской государственной лесотехнической академии.

59 Административный аппарат канцелярии воронежского губернатора (1890-1900) //Актуальные проблемы социально-гуманитарны* наук.- Воронеж. 1998. - Вып. XIV.- С. 6- 8; Губернская администрация России конца XIX в.: Вопросы историографии // Там же.- Вып-XV.- С.25-27; Провинциальный чиновник на службе в конце XIX века (по материалам канцелярии воронежского губернатора ) // Там же. - Bbin.XVI.- С.31-33; Административный аппарат воронежского губернского правления в XIX веке //Актуальные проблемы гуманитарных социально-политических наук.: Межвузовский сборник научных трудов.- Воронеж, 1998.- С. 10-11; Административный аппарат губернского правления России конца XIX века (историография ) // Материалы научной и учебно-методической конференции профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов. Март 1998 г.- Воронеж, 1998.- С.7; Губернаторы в системе местного и центрального управления России конца XIX века // Тезисы докладов и выступлений научно-и учебно-методической конференции. 1-25 марта 1999.-Воронеж, 1999.- С. 8; Источники истории губернского административного аппарата России конца XIX века // Там же.- С.12; Экономический аспект в деятельности губернаторов России конца XIX века //Лес и молодежь.-2000,- Воронеж,- T.2.- С. 228- 230; Роль Воронежской губернской администрации в развитии экономики конца

XIX в. // Тезисы докладов. ( Секция кафедры истории Отечества. Март 2001). - Воронеж, 2001.- С. 5-6; Участие губернских административных органов в реализации аграрной политики правительства в конце XIX- начале

XX вв. // Достижения аграрной науки в начале XXI века.- Воронеж, 2002,- С. 9-11; Экономический аспект в деятельности Воронежских губернских административных органов на рубеже XIX- XX вв. // Актуальные проблемы социально- гуманитарных наук.- Воронеж, 2002.- Вып. XXIX.- С. 36-38; Роль Воронежских административных органов в развитии российского земледельческого хозяйства в конце XIX- начале XX века. И Там же.-Вып. XXX,- С. 30-33; Вопросы местного управления России второй половины XIX века в работах англо- американских историков // Материалы научной и учебно- методической конференции профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов ( Секция кафедр профессионально- педагогического факультета. 5-19 марта 2003 г.)- Воронеж, 2003.

Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Павлова, Галина Васильевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Проанализировав состояние Воронежской губернской администрации 60-х гг. XIX-начала XX вв., основные направления её деятельности и положение в системе центрального и местного управления России, автор настоящего диссертационного исследования пришел к следующим выводам.

Функционирование государственного аппарата на местах, эффективность решения поставленных перед ним задач определялись рядом факторов: совершенством законов, принципами организации и методами деятельности административных органов, распределением полномочий между центральными и местными учреждениями, с одной стороны, самоуправлением и администрацией — с другой. Не менее важным фактором был характер деятельности самих носителей власти- чиновников. От их подготовки, опытности, профессионализма, отношения к своим обязанностям во многом зависела способность государственной власти регулировать общественные отношения, разрешать конфликты, обеспечивать интересы государства и общества.

Управление на губернском уровне в исследуемый период строилось на основе ряда законодательных актов, среди которых важную роль играли " Наказ гражданским губернаторам " от 3 июля 1837 г. и ряд законов и уставов, вышедших в период буржуазных реформ. Согласно им, глава администрации губернатор осуществлял управление при помощи административных органов: губернского правления и канцелярии губернатора. В помощь им для решения задач управления на губернском уровне существовали административные органы: губернские палаты государственных имуществ и казенные палаты. Непосредственно губернатору и губернскому правлению подчинялась местная полиция, которая помогала администрации в соблюдении порядка, наблюдении за укрывающимися от воинской повинности, учете нижних чинов, уволенных в запас, исполнении правил пожарного устава. Полиция, по указу губернатора, должна была содействовать различным органам в выполнении возложенных на них обязанностей: при взыскании различных податей, платежей, недоимок, проведении всеобщей переписи и т.д. В 1867 г. вводится жандармерия, ставшая главным инструментом правительства по преследованию революционного движения. С 1880 г. Воронежское губернское жандармское управление подчинялось департаменту полиции МВД.

Серьезные изменения произошли в системе управления в связи с введением земств и органов городского самоуправления. Упразднялся ряд учреждений, представляющих из себя сложное нагромождение и занятых, в основном, перепиской: были упразднены подчиненные губернатору Комиссия народного продовольствия, Приказ общественного призрения и Особое присутствие о земских повинностях; существенно сократилась компетенция Комитета общественного здравия, Строительной и Дорожной комиссий, Врачебной управы, преобразованных в соответствующие отделения губернских правлений. Введение земского и городского самоуправления означало изменение системы управления в стороны децентрализации. Реформы разгрузили местную администрацию, освободили ее от многочисленных хозяйственных обязанностей. Изменилась компетенция губернатора. При одновременном расширении контрольных функций сокращались его обязанности по непосредственному управлению. Что касается дворянского самоуправления, то в исследуемый период, в связи с тем, что социальная политика была направлена на стирание сословных границ, привилегии нобилитета все больше превращаются в юридическую фикцию, и его роль в губернском управлении падает.

В связи с буржуазными реформами, губернатора перестали называть " начальником губернии". Действительно, соответствовать роли "начальника губернии" глава администрации в исследуемый период мог только номинально. Относительно независимы от губернатора были некоторые местные административные учреждения: казенные палаты Министерства финансов, губернские палаты Министерства Государственных имуществ; местные органы Государственного контроля не только находились вне сферы прямого влияния главы местной администрации, но и сами пытались контролировать деятельность последнего и учреждений, ему подотчетных.

Новые реформы земского и городского самоуправления 1890-1892 гг. усилили права администрации влиять на исполнительные органы самоуправления. Развитие взаимоотношений бюрократии и самоуправления после принятия новых Положений нельзя оценить однозначно. С одной стороны, есть свидетельства того, что представители администрации в этот период были не чужды симпатии по отношению к органам самоуправления, а органы самоуправления неоднократно сотрудничали с администрацией в решении местных вопросов. Предусмотренное новыми Земским и Городским Положениями усиление административного контроля в известной мере могло воспрепятствовать злоупотреблениям должностных лиц общественного самоуправления, нерациональному использованию ими средств. С другой стороны, административный контроль за деятельностью органов самоуправления с точки зрения соответствия ее местным нуждам и интересам, породил некоторое недоверие общественных учреждений к властным структурам. Сроднившиеся со своей местностью, представители самоуправления нередко расценивали проекты, замечания и справки, исходящие из административной канцелярии, где встречались люди пришлые, как образцы пустословия. Хотя между органами самоуправления и администрацией имелись некоторые разногласия, следует отметить, что в целом они не привели к затяжным конфликтам. В Воронежской губернии обе стороны понимали необходимость компромисса: администрация как ответственная перед правительством за общее состояние губернии, органы самоуправления как лишенные собственной исполнительной власти для взимания с населения налогов.

Для усиления оперативности в деятельности губернской администрации обычным явлением было создание различных комитетов, присутствий, комиссий, председателем которых был губернатор. Их число доходило до полутора десятков. Комитеты и комиссии занимались рассмотрением отдельных вопросов, некоторые из них работали весьма продолжительное время и были вполне сопоставимы с постоянно действующими исполнительными органами.

За последнюю четверть XIX в. почти по всем вопросам местного управления, подвергнутым сколько- нибудь серьезной законодательной переработке, создавались особые присутствия: по крестьянским делам, по земским и городским делам, по воинской повинности, по фабричным делам, по податным делам, по питейным делам. Постановления этих коллегиальных органов обыкновенно носили окончательный характер, что расширяло сферу влияния местной власти. Вместе с тем эти присутствия, в силу своего почти тождественного состава, вносили некоторое единство в губернскую администрацию. В их состав входили чиновники, возглавлявшие местные административные учреждения.

Согласно "Общему положению о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" от 19 февраля 1861г., управление уездами в губернии строилось по сословному принципу. Органы сословного управления дворянства и уездная полиция находились в ведении МВД. На уездном уровне создаются органы крестьянского самоуправления- вначале институт мировых посредников, потом земских начальников, также подотчетных МВД. В связи с реформой самоуправления вводятся уездные земства. Наконец, самым низшим звеном государственного управления были крестьянские органы: сельские и волостные сходы, волостные правления.

На наш взгляд, местное управление осложняли недостатки административно-территориального устройства, отсутствие отлаженных путей сообщения, большая плотность населения. В исследуемый период эти негативные явления были в некоторой степени преодолены. Негативные явления в системе местного управления, были также связаны с законодательством. Например, ни во время буржуазных реформ, ни в период начала 90-х гг. XIX в. не было проведено четкого разграничения между функциями губернской администрации и органами самоуправления.

Т.к. роль губернской администрации в системе управления России была важна- законодательство рассматривало ее как посредника между центральными и местными структурами, губернатор считался руководителем местного государственного аппарата, а административные учреждения (губернское правление и канцелярия губернатора) были главными распорядительными органами в губернии, - то понятно стремление правительства облегчить им выполнение возложенных на них задач.

В пореформенный период был расширена и уточнена юридическая база функционирования губернского правления. По определению закона, губернское правление управляло делами общего благоустройства, охраняло права личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие, управляло делами народного здравоохранения, продовольствия, хозяйства и промышленности (насколько это не предоставлено учреждениям общественным), содействовало всем другим учреждениям в исполнении законов и понуждало подчиненные ему места к исполнению их обязанностей. Предметами " попечения" Воронежского губернского правления были фактически все вопросы управления в пределах Воронежской губернии, при этом оно решало далеко не все дела " низших мест", а лишь те, которые встречали затруднения. В исследуемый период правительство вносит изменения в организационное устройство губернского правления, порядок внутреннего делопроизводства.

Второе важное губернское административное учреждение- канцелярия губернатора- рассматривало дела, требующие особой тайны, личного распоряжения губернатора, экстренности. Канцелярия воронежского губернатора являлась своеобразным передаточным звеном между центром и местными учреждениями, сюда же стекалась информация о положении в губернии от полицмейстера, уездных исправников, управляющего государственными имущества-ми Воронежской губернии, председателя казенных палат, частных граждан. В денежном выражении компетенция губернской администрации была существенно ограничена. Размеры окладов чиновников, общие суммы канцелярских, хозяйственных расходов оговаривались особым расписанием МВД.

Стремясь сделать работу губернской администрации более эффективной, центральная власть уделяла внимание проблеме организации государственной службы, то есть процессу подбора чиновников, порядку замещения должностей, продвижению по службе. Первостепенное значение уделялось подбору чиновников на должности губернаторов и вице-губернаторов, к которым предъявлялись такие требования, как высшее образование, опыт административной работы. Для 60-х гг. XIX- начала XX вв. были характерны частые смены глав администрации, что, с точки зрения правительства, обогащало чиновников опытом работы в разных губерниях, которые были в России очень индивидуальны. При назначении губернаторов и вице-губернаторов обращали внимание на то, чтобы их имения находились за пределами управляемой губернии: таким образом центральная власть надеялась избежать негативных явлений типа коррупции. Во многих случаях определяющими могли стать личные качества руководителей администрации.

Бесспорно, губернаторы и вице-губернаторы, вместе с высокообразованными архитекторами, инженерами, врачебными инспекторами, агрономами, были сильным звеном в составе Воронежской губернской администрации. Их заслугой являлось то, что, пытаясь обеспечить порядок в губернии, руководители Воронежской администрации в решении задач, стоящих перед ними, умели подняться выше интересов своего сословия. Нельзя забывать, что большинство обывателей видело в чиновниках, занимающих посты глав воронежской администрации, свою опору, часто обращаясь к ним в последней надежде на помощь.

Т.к. служба в составе губернской администрации была популярна, то желающих получить место в губернском правлении и канцелярии губернатора было больше, чем вакантных мест, что позволяло на конкурентной основе отбирать лучших, при этом даже при комплектовании низшего звена чиновничества в 60-е гг. XIX-начале XX вв. обращали внимание на образование. Чиновники 9-14 классов с высшим образованием встречались редко, однако наличие среднего образования становится все более обычным явлением среди этой категории служащих.

Совершенствованию бюрократии способствовало развитие административной юстиции. Жалобы на любые незаконные, по мнению частного лица, действия чиновников подавались в специально для этого учрежденные уездные и губернские присутствия, за ходом процесса в которых следили пресса и общественность. Обычным явлением в пореформенный период становится освещение в " Воронежских губернских ведомостях" служебных нарушений. Что касается взяточничества, то нами не были обнаружены подобные случаи среди чиновников Воронежской губернской администрации.

Губернская администрация была поставлена в особые отношения с высшей правительственной властью России. Сохранилась некоторая личная связь между губернатором и императором, которая реализовывалась во время аудиенций, посещений государем той или иной губернии, но основным был письменный контакт. Рапорт, посылаемый императору, давал губернатору возможность доводить до царя свою точку зрения и определенным образом влиять на политику правительства.

В своей служебной деятельности губернской администрации приходилось сталкиваться с различными министерствами, зависимость от которых, согласно закону, была одинаковой. Фактически губернские административные органы всецело зависели от МВД, влияние которого на местную жизнь губерний в исследуемый период возрастает. Связи губернской администрации с МВД были разнообразны. Контакт с императором чаще всего осуществлялся через МВД: разрешение об аудиенции у государя получалось через это министерство. В законодательстве было написано, что "губернаторы избираются государем", на практике назначение и увольнение руководителей администрации в исследуемый период осуществлялось по рекомендациям министра МВД царю. Делопроизводство о назначении, увольнении, перемещении губернаторов, а также о выделении им наград, пенсий велось в Департаменте общих дел МВД и проходило помимо остальных министерств.

Повседневная деятельность губернской администрации направлялась административными распоряжениями- циркулярами и инструкциями, многие циркуляры и предписания МВД касались развития производительных сил региона. Формами контроля за деятельностью местных административных органов являлись всеподданнейшие отчеты и рапорты, формулярные списки, ревизии Сената и МВД.

В исследуемый период правительство было не чуждо понимания необходимости передачи ряда функций центральных ведомств на места и оперативных действий со стороны губернской администрации при определенных обстоятельствах. Ряд мероприятий правительства в этот период можно охарактеризовать как шаги в стороны децентрализации. По закону от 22 июля 1866 г. губернатор имел право самостоятельно принимать меры в чрезвычайных случаях. Вопрос об уничтожении централизации управления, ослаблении зависимости от МВД обсуждался в комиссии под председательством М.С.Каханова в 1881-1885 гг. Так как вопрос децентрализации министерских полномочий по-прежнему оставался актуальным в начале XX века, то он стал на повестку дня в совещании во главе с С.Ф.Платоновым в 1903. В результате МВД несколько разгрузило себя от некоторых малозначительных вопросов, передав их на места.

Среди разнообразной деятельности Воронежской губернской администрации в исследуемый период большое место занимала экономическая, которая в первую очередь определялась политикой правительства в отношении черноземных регионов. Центральная власть, много делая в исследуемый период для развития рыночной экономики, промышленного предпринимательства железнодорожного строительства, важную роль в этих процессах отводило местной администрации. В законодательстве помимо статей, прямо указывающих на руководство экономикой со стороны губернской администрации, было обнаружено множество косвенных, касающихся благосостояния местного населения, без достижения определенного уровня развития которого невозможен рост производства. Решая вопросы экономического развития края, Воронежская губернская администрация в исследуемый период была не просто исполнителем воли правительства; ее руководители неоднократно высказывали свои пожелания в адрес органов самоуправления, МВД, императора. В частности, губернатор Е.А.Куровский важным направлением деятельности считал развитие путей сообщения. В своих отчетах он писал о необходимости развития судоходства по реке Дон, укреплении железнодорожных насыпей, улучшении подъездных путей к железным дорогам; органам самоуправления рекомендовал совершенствовать грунтовые и проселочные дороги. В определенной степени в исследуемый период его пожелания были претворены в жизнь. Далее, в отчетах в центр Е.А.Куровский указывал на важность переориентации сельского хозяйства губернии с одностороннего земледельческого характера на многосторонний, говорил и необходимости развивать скотоводство и совершенствовать земледелие. С учетом этого в 1893 г. начал работу Воронежский отдел Московского императорского сельскохозяйственного общества, принявший ряд положений по переводу сельскохозяйственной экономики с экстенсивного пути развития на более интенсивный, и позже были сделаны конкретные шаги в этом направлении. Губернатор В.З. Коленко, видя прямую связь между уровнем благосостояния населения и развитием экономики края, в своих выступлениях на земских собраниях рекомендовал озаботиться обеспечением работой крестьян Воронежской губернии, что было в какой-то степени претворено в жизнь.

В исследуемый период возрастает административная деятельность местной власти, при этом компетенция российских административных органов в разрешении некоторых вопросов, связанных с управлением, была шире, чем у подобных учреждений за рубежом. Среди административных мероприятий можно отметить работу с просителями, рассмотрение жалоб со стороны местного населения на действия чиновников, ревизии подведомственных учреждений, проведение переписи населения, директивные указания, рекомендации и пожелания, высказываемые руководителями губернской администрации в адрес административных органов и самоуправления. Призванная следить за соблюдением законов и уставов в губернии, регулировать взаимоотношения межу местными учреждениями, социальными группами и отдельными лицами, губернская администрация стремилась внедрить в российскую социальную действительность тактику компромисса. Первостепенную роль в решении административных вопросов играл губернатор. Если место главы администрации занимал человек энергичный, тактичный, то он имел возможность руководить губернией, предупреждать трения между различными группировками, препятствовать открытой войне между представителями разных ведомств. В частности, на наш взгляд, удачно осуществлялось руководство со стороны администрации во время борьбы с холерой в 1871-1872 гг., когда губернией управлял губернатор Д.Ф. Кованько. В тот период сразу же после появления первых случаев холеры в губернии, были приняты конструктивные меры.

Нельзя не отметить руководство губернией со стороны Воронежской администрации во время голода 1891-1892 гг., охватившего многие регионы России. В этой сложной ситуации Воронежская губернская администрация действительно смогла объединить действия всех местных структур. Генеральное руководство доставкой продовольствия в пострадавшие регионы осуществлялось центральным правительством. Работа всех звеньев системы, начиная от Комитета министров, специально созданного Особого комитета для помощи нуждающимся, до крестьянских общин, проходила достаточно организованно.

Политическая деятельность в исследуемый период включала надзор за всеми находящимися в губернии учреждениями, печатными органами, частными лицами. Кроме того, имели место обращения некоторых представителей Воронежской губернской администрации в адрес центральной власти. К чести местных администраторов следует отметить, что многие из них в 60-е гг. XIX-начале XX вв. уже начинают понимать недостаточность использования только силовых приемов при решении политических вопросов. Например, применение войск для разрешения общественных конфликтов руководителями Воронежской губернской администрации рассматривалось как мера крайняя, к которой возможно было прибегнуть только в тех случаях, если сила слова оказывалась бездейственной. В начале XX в., в связи с войной 1904 г., ростом революционных и оппозиционных настроений в стране политическая деятельность губернской администрации возросла. Вышедший в июне 1904 г. закон сделал губернатора председателем губернского Особого совещания, в состав которого входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда; это совещание руководило производством дел по государственным преступлениям. Однако расширение политических полномочий губернатора имело незначительные кратковременные результаты и не способствовало политической стабилизации в стране; рост общественного и революционного движения продолжался и вылился в революцию 1905 г.

Хотя компетенция губернской администрации в решении социальных вопросов снизилась в связи с развитием земского и городского самоуправления, законодательство уделяло большое внимание контролю руководителей местных властных структур за этой сферой деятельности. Нередко чиновники Воронежской губернской администрации, рассматривая социальную деятельность как свой долг перед гражданами, занимались благотворительностью и даже привлекали к участию в ней членов своих семей. Например, воронежские губернаторы руководили работой таких благотворительных организаций, как Воронежский отдел Попечительства о слепых, Губернское попечительство о детских приютах, Воронежский отдел Попечительства о глухонемых и т.д. Много сделал в этом направлении губернатор Д.Ф.Кованько, по инициативе которого с 1871 г. в Воронеже устраивались бесплатные кухни для неимущих, в 1872 г. появился ночлежный дом. Активно проявили себя в благотворительной деятельности первые леди губернии О.А. Оболенская, Е.М. Куровская, Н.А. Коленко.

Значительно меньше, чем при решении социальных вопросов, было сделано губернской администрацией в культурном строительстве. Само законодательство не содержало статей, прямо определяющих культурную деятельность административных органов. Руководителям местной администрации было дано право открывать и закрывать общества и клубы, с обязательным донесением обо всем в МВД и центральные ведомства по принадлежности. По собственной инициативе представители Воронежской губернской администрации жертвовали денежные средства на развитие некоторых местных учреждений культуры.

Хотя Воронежская губернская администрация в исследуемый период удачно решала ряд вопросов, тем не менее, как часть системы, в которой отсутствовало единство управления, четкое функциональное разграничение полномочий между учреждениями и ведомственная рознь, она не справлялась с возложенными на нее обязанностями. Так же как и в целом в системе управления, на губернском уровне отсутствовало единство, что наглядно проявилось в условиях начавшейся в России в 1905 г. революции, когда центр фактически потерял контроль над губернией, а сама Воронежская администрация была часто не в состоянии остановить массовые выступления и стабилизировать политическую ситуацию в губернии.

Хотя правительство сделало важные шаги по реорганизации системы местного управления, они все-таки были недостаточны. В условиях не до конца реформированного аппарата власти не всегда срабатывала как тактика компромисса, которую пытались внедрить губернаторы, так и силовые приемы, к которым правительство начинает прибегать с середины 60-х гг. XIX века. Требовалась серьезная реформация всей системы управления, и местной- как ее базиса.

Список литературы диссертационного исследования кандидат исторических наук Павлова, Галина Васильевна, 2004 год

1. АРХИВНЫЕ ДОКУМЕНТЫ И МАТЕРИАЛЫ

2. Российский государственный исторический архив (РГИА).

3. Ф. 560. Общая канцелярия министра финансов. ОП. 21. Д. 683, 691, 698;

4. Ф. 851. А.В.Головнин.ОП. 1 .Д.8;

5. Ф. 908. П.А.Валуев. ОП.1.Д. 104,297;

6. Ф.1149. Департамент законов Государственного совета. ОП. 11. Д. 23, 29, 57;

7. Ф.1152. Департамент экономии Государственного совета; Ф.1276. Совет министров. ОП.З. Д. 13, 18;

8. Ф.1282.Канцелярия министра. ОП. 2. Д.1, 2, 12, 25; ОП. 3. Д. 14, 29, 69, 80, 103, 107;

9. Ф.1284. Департамент общих дел МВД. ОП.1. Д. 20; ОП. 2. Д. 93; ОП. 44. Д. 5; ОП. 44, Д.5,244; ОП. 46, Д. 33; ОП.66, Д.8, 11; ОП. 241. Д. 73.

10. Ф.1287. Хозяйственный департамент МВД. ОП. 27. Д. 1475, 3114; ОП. 23. Д. 2892;

11. Ф. 1405. Министерство юстиции. ОП. 102. Д. 9935; ОП. 539. Д. 347; Ф. 1405. ОП. 347. Д. 1477.

12. Ф. 1642 ( А.Н. Куломзин). ОП. 1, Д. 192.

13. Государственный архив Воронежской области.

14. Ф.1. Воронежское губернское жандармское управление. ОП. 1. Д.5, 6, 53, 67, 267, 347;1. ОП.2,Д. 74,90,96,106.

15. Ф.2. Воронежское губернское правление. ОП. 1. Д. 3355, 6923, 7764, 9319, 9361,9377,9407; ОП. 5, Д. 8,314; ОП. 9, Д. 24.

16. ОП.2. Д. 4 7, 10, 13, 16, 17, 22, 25, 30, 34, 36, 39, 53, 57, 61, 75, 77, 79, 81,82;1. ОП.З.Д. 81-88,93-95,541;

17. Ф.19. Воронежская городская управа. ОП. 1. Д. 1282, 1302, 1403, 1454, 1612,1648, 1723,1771, 1772,1783;

18. Ф.20. Воронежская губернская земская управа. ОП. 1. Д. 1135, 2739, 3178;

19. Ф.21. Воронежское губернское по земским и городским делам присутствие. ОП. 1. Д. 246,288, 289,308, 342, 357, 710, 861, 889, 891, 923;

20. Ф.29. Воронежское губернское дворянское собрание. ОП. 1. Д. 4, 6, 12, 89,138.1. ДОКУМЕНТАЛЬНЫЕ МАТЕРИАЛЫ.

21. Альманах современных русских государственных деятелей.- Спб.: Тип. И. Гольдберга, 1897.-Т. 2.- 563 с.

22. Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской интеллигенции: Подана в виде записки Министру Внутренних Дел В.К. фон Плеве в начале 1904 года. -СПб., 1913.- С. 100-250.

23. Витте С.Ю. Самодержавие и земство: Конфиденциальная записка Штутгарт: Изд. ред. "Освобождение", 1903.- 226 с.

24. Вице-губернатор А.М.Чернов о положении деревни на исходе XIX века / Публикация и предисловие М.Д. Карпачева // Из истории воронежского края: Сб. ст. / Ворон, гос. ун-т, ист. фак./ Отв. ред. А.Н. Акиныпин Воронеж, 1998.- Вып 7.-С 193- 214.

25. Воронежский губернский музей в 1901- 1903 гг.- Воронеж, 1901.- 40 с.

26. Всероссийская художественно-промышленная выставка 1896 года в Нижнем Новгороде.- СПб., 1896.-204 с.

27. Коломенкин А.Н.Заявление землевладельца Воронежской губернии Бобровского уезда по железнодорожному делу.- Воронеж, 1879- 11с.

28. Городское положение.- СПб., 1886. -Т.2.Ч. 1.-13 с.

29. Журналы Воронежского губернского земского собрания 3-20 декабря 1871.- Воронеж, 1872.- 251 с.

30. Ю.Журналы Воронежского очередного губернского земского собрания с 7 по 20 декабря 1890 г.- Воронеж, 1891.- С. 10-15.

31. Журналы Воронежского губернского земского собрания, с 7 по 19 декабря 1892.- Воронеж, 1893.- 986 с.

32. Журналы Воронежского губернского земского собрания с 7 по 22 декабря 1895 г. с приложением.- Воронеж, 1896.- 970 с.

33. Журналы Воронежского губернского земского собрания очередной сессии с 25 нояб. По 15 дек. 1901 г. Воронеж, 1902.- С. 65-69.

34. Журналы Воронежского губернского земского собрания очередного созыва с 9 по 21 декабря 1896 г.- Воронеж, 1897.- 1089 с.

35. Журналы Воронежского губернского земского собрания очередной сессии с 9 по 15 дек. 1902, с 27 янв. по 6 февр. 1903 г. Воронеж, 1903.- С. 21-22,45-46, 190-201.

36. Журналы Воронежского губернского земского собрания Чрезвычайных созывов 20-24 января, 4 марта 1898.- Воронеж, 1898.- с. 1-10.

37. Журналы Воронежского губернского земского собрания Чрезвычайных созывов 20-24 января и 6 марта.-1899 г. Воронеж, 1899.- С. 14-30.

38. Журнал Чрезвычайного Воронежского губернского земского собрания на 16 мая 1892 г. Воронеж, 1892.- 24 с.

39. Журнал Чрезвычайного Воронежского губернского земского собрания на 12 июля 1892 г. Воронеж, 1893. •

40. Журнал Чрезвычайного Воронежского губернского земского собрания на 26 февраля 1896 г.- Воронеж, 1896.- С. 23-54.

41. Материалы по народному образованию в Воронежской губернии. Воронеж, 1899.-116 с.

42. Мелкая земельная единица: Сб. статей.- СПб., 1900.- С. 1-15.

43. Мордвинов С.А.Всеподцаннейший рапорт сенатора Мордвинова С., ревизовавшего Воронежскую губернию по Высочайшему повелению в 1880 году. / Б. т.л./-256 с.

44. Населенные места Воронежской губернии: справочная книга.- Воронеж, 1900.- 483 с.

45. ЗО.Обзор Воронежской губернии за 1892год.: Приложение ко Всеподданнейшему отчету.-Воронеж, 1893.- 115 с.

46. Обзор Воронежской губернии за 1893 г. Воронеж, 1894.-С.15-17. 32.0бзор Воронежской губернии за 1894 г.: Приложение ко Всеподданнейшему отчету.- Воронеж, 1895 .-С. 10-14.

47. Обзор Воронежской губернии за 1895 г. : Приложение ко Всеподданнейшему отчету. -Воронеж, 1896. С. 26-43.34.0бзор Воронежской губернии за 1896г.: Приложение ко Всеподданнейшему отчету. Воронеж, 1897.- 126 с.

48. Обзор Воронежской губернии за 1897 г.: Приложение ко Всеподда-нейшему отчету. -Воронеж, 1898.-130 с.

49. Отчет Воронежской губернской земской управы о капиталах губернского земства за 1899 г.- Воронеж, 1900.- 201 с.42.0тчет Конь-Колодезской низшей 1-го разряда сельскохозяйственной школы. Воронеж, 1891.-135 с.

50. Памятная книжка Воронежской губернии на 1863- 1864 гг.- Воронеж, 1864.-240 с.

51. Памятная книжка Воронежской губернии на 1865- 1866 гг.- Воронеж, 1867.- 493 с.

52. Памятная книжка Воронежской губернии на 1870-1871 гг.- Воронеж, 1871.-345 с.

53. Памятная книжка Воронежской губернии на 1875 г.- Воронеж, 1875.-112 с.

54. Памятная книжка Воронежской губернии на 1878-1879 гг.- Воронеж, 1879.-224 с.

55. Памятная книжка Воронежской губернии на 1887 г.- Воронеж, 1886.-554с.

56. Памятная книжка Воронежской губернии на 1891 г. -Воронеж, 1891.- 243 с.

57. Памятная книжка Воронежской губернии на 1892 г.- Воронеж, 1892.-144 с.

58. Памятная книжка Воронежской губернии на 1893 г. -Воронеж, 1893.-176 с.

59. Памятная книжка Воронежской губернии за 1894 г. -Воронеж, 1894.- 131 с.

60. Памятная книжка Воронежской губернии на 1896 г. Воронеж, 1896. -578 с.

61. Памятная книжка Воронежской губернии на 1897 г.- Воронеж, 1897.- 82с.

62. Памятная книжка Воронежской губернии на 1899 г. -Воронеж, 1898.- 410 с.

63. Памятная книжка Воронежской губернии на 1900 г.- Воронеж, 1899.70 с.

64. Памятная книжка Воронежской губернии на 1902 г.- Воронеж, 1902.488 с.

65. Памятная книжка Воронежской губернии на 1903 г.- Воронеж, 1903.412 с.

66. Памятная книжка Воронежской губернии на 1905 г.- Воронеж, 1905.178 с.

67. Памятная книжка Воронежской губернии на 1906 г.- Воронеж, 1906.112 с.

68. Памятная книжка Воронежской губернии на 1915.- Воронеж, 1915.641 с.

69. Первая всеобщая перепись населения Российской империи 1897 года.-СПб., 1897.- Кн. IX. Воронежская губерния. Тет. 1.- 167с.

70. Первая всеобщая перепись населения Российской империи 1897 года.-СПб., 1904.- Кн.1Х. Воронежская губерния. Тет.2.- 255с.

71. Положение о губернских и уездных земских учреждениях.- СПб., 1886.Т. 2. Ч.1.- 60 с.

72. Положения и правила о земских участковых начальниках, городских судьях и волостном суде.- Спб., 1890.- 253 с.

73. Положение о стипендии имени В.З. Коленко // Циркуляр по Харьковскому учебному округу 1899 № 112. -Харьков, 1899.- С. 587-589.

74. Постановления Воронежской Городской Думы за первую треть 1891 г. -Воронеж, 1891.-80 с.

75. Постановления Воронежской Городской Думы за последнюю треть 1891 г. Воронеж: Тип. Гор. управы, 1892.- 196 с.