Теория и практика бюджетного федерализма: На примере ФРГ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.14, кандидат экономических наук Галицкая, Светлана Викторовна

• Галицкая, Светлана Викторовна
• кандидат экономических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Галицкая, Светлана Викторовна

3-

ГЛАВА 1. Концептуальные основы государственного устройства и финансового регулирования территориального развития.

Федерализм и бюджетный федерализм.12

1.1. Федерализм как принцип государственного устройства.12

1.2. Сущность финансового регулирования территориального развития. "Бюджетный федерализм".18

1.3. Программное финансирование как аспект долгосрочного финансового выравнивания.24

ГЛАВА II. Государственное устройство и государственное регулирование территориального развития в ФРГ.29

2.1. История формирования и развития федеративной системы Германии.29

2.2. Немецкий федерализм. Концептуальный аспект.34

2.3. Преимущества и недостатки немецкой федеративной системы.43

ГЛАВА Ш. Основы финансового регулирования территориального развития в ФРГ. .49

3.1. Управление государственными финансами в ФРГ/.49

3.2. Нормативно-правовые основы финансового регулирования территориального развития.54

3.3. Распределение расходных и доходных полномочий.57

3.4. Особенности регулирования налогового распределения.64

ГЛАВА IV. Система финансового выравнивания.72

4.1.Механизм финансового выравнивания федеральных земель.72

4.2. Общины/союзы общин в системе финансового выравнивания.79

4.3. Требования к системе финансового выравнивания, вызванные объединением Германии.83

4.4. Действующая система финансового выравнивания и финансовое развитие земель (1991-2000г.г.).94

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Теория и практика бюджетного федерализма: На примере ФРГ»

Опыт экономического развития западных стран, чьи достижения несомненны, всегда привлекал российских ученых. Исследования в этом направлении проводились и проводятся с целью выработки рекомендаций по применению зарубежного опыта в России. Главной проблемой при этом является невозможность прямого заимствования, так как опыт имеет временные и пространственные ограничения.

Опыт находит свое логическое обобщение в теории. Экономическая теория относится одновременно и к точным, и к социальным наукам. С одной стороны, в ней существует множество математических моделей, с помощью которых описываются те или иные зависимости в экономике - экономические законы, с другой стороны, она имеет дело с поведением индивидуумов, которое может опровергнуть любой экономический закон.

Все рассматриваемые в экономической теории модели экономические модели, бывшие эффективными в определенный период, затем переставали удовлетворять насущным потребностям и заменялись другими. В конце XX века специалисты открыто признали кризис самой авторитетной экономической модели прошлого столетия - либерализма. После длительного периода относительного благополучия западные страны оказались на пороге экономических кризисов. Возникает вопрос, стоит ли тогда изучать их опыт? Ответ может быть только положительным.

Природа экономической жизни имеет ряд характерных особенностей, в том числе непрерывность и закономерность. Экономическая жизнь не прекращается даже при самых неблагоприятных условиях, устанавливая в новых условиях новые законы. И эта закономерность носит объективный характер. В каждой определенной ситуации определенные группы экономических субъектов принимают аналогичные решения, руководствуясь аналогичными соображениями.

Таким образом, изучение опыта западных стран необходимо как для изучения возникающих закономерностей, так и для выработки рекомендаций о возможности его применения в отечественной практике. Не менее важным является анализ причин, препятствующих заимствованию каких-либо инструментов в РФ. В незаконченной еще истории российских реформ немало примеров, когда прямое заимствование зарубежного опыта или выполнение рекомендаций (даже солидных международных финансово-кредитных институтов) приводило к негативным последствиям, так как происходило без учета российской специфики или без понимания особенностей применения заимствованных моделей.

Наряду, с общей непродуманностью проводившихся в нашей стране в начале 90-х г г. реформ, отсутствия четко выраженного генерального направления в построении конкретной экономической модели, существенной ошибкой было нарушение самого процесса прохождения реформ.

Поводом к реформе в какой-либо сфере становится выявление допущенных значительных отклонений от модели, принятой за идеальную. Реформа должна начинаться с принятия тщательно продуманного и разработанного закона, гарантирующего одновременно долговременность, стабильность и гибкость применения каких-либо инструментов. Необходимо также создание соответствующих институтов для проведения этого закона в жизнь (или наделение соответствующими полномочиями уже существующих) и системы контроля над надлежащим исполнением закона. Только после этого закон вступает в силу и становится обязательным для экономических субъектов. На завершающем этапе реформы необходимо дать оценку полученных результатов не только с экономической, но и с политической точки зрения. Заимствование западного опыта желательно в контексте всего процесса осуществления реформ.

Что касается "образца" идеальной модели федерализма, необходимой для сравнения действующей модели, то она нашими реформаторами должным образом обозначена не была. Отсутствовала та концептуальная основа, из которой бы эта модель вырисовывалась. Дореволюционная Россия была унитарным государством. В Советском Союзе существовала сильная централизованная власть, что делало его федеративным только номинально. Реформаторы в конце 80-х - начале 90-х годов обращали внимание масс, которыми необходимо было манипулировать для изменения существующего строя, на освобождение "от оков" советского строя. Контуры "благополучного" будущего рисовались от противного весьма и весьма схематично, четкого понимания, каким должно быть государство, чтобы в нем развивалась именно рыночная экономика и царила истинная демократия, также не было. Практика рыночной экономики разнообразна, а истинная демократия возможна, прежде всего, в правовом и социальном государстве, которое одновременно является федеративной и демократической республикой. Причем под демократией, кроме предоставления гражданам политических прав и свобод, понимается: во-первых, равенство граждан как получателей государственных услуг в полном объеме должного качества в любом регионе страны; во-вторых, равенство субъектов в своем экономическом и финансовом развитии. В нашей стране номинально заявленные свобода и равенство граждан и территорий реализовались в искаженной форме.

Последней и очень важной составляющей процесса осуществления экономических реформ является выбор критериев оценки результатов. В истинно демократическом государстве, где реформы проводятся на благо народа, основным критерием оценки результатов этих реформ является реакция на них населения как следствие уровня его жизни.

Экономические реформы в федеративном государстве должны осуществляться в контексте федеративных отношений. Федерализм - понятие многогранное, реализующееся через бюджетный федерализм, который является аспектом государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов.

Интерес к теории и практике государственного регулирования территориального развития несомненен. Государство и его территории во все времена пытались вести диалог. Однако еще нигде и никогда не удавалось добиться оптимального сочетания интересов государства и населения. К тому же региональная политика и методы регулирования территориального развития гораздо более индивидуальны, чем экономическая политика, основанная на универсальных механизмах рыночной экономики. Заимствовать здесь опробованные в других странах модели гораздо сложнее, чем из экономической теории для проведения экономической политики.

Тем не менее, страны выработали некоторые общие и конкретные эффективные механизмы регулирования территориального развития. Главным является их адаптация к данному месту и времени в целях практического использования в современных региональных ситуациях, зачастую не имеющих аналогов ни в мировой, ни в отечественной истории.

В российской науке на протяжении долгого времени усиленный интерес к роли и месту государства в рыночной экономике заслонял другой, не менее важный вопрос взаимоотношений государства и регионов.

В условиях перехода России к рыночной экономике необходимо по-новому осмыслить экономическую роль государства. В советский период наше государство являлось крупнейшим собственником и главным управляющим экономикой. В рыночной экономике государство должно брать на себя те задачи, которые оно может решить лучше, чем рынок или те, которые под силу выполнить только ему. Главное при этом сделать максимально эффективной работу государственного сектора экономики, функционирующего на основе системы государственных финансов.

И если государство "может себе позволить" уменьшить свое вмешательство в деятельность свободных субъектов рынка, ограничиваясь косвенным регулированием, то оно не имеет права снять с себя ответственность за государственную безопасность, социальную защиту населения, проведение фундаментальных исследований, территориальную целостность страны. В условиях переходного периода сохранение территориальной целостности страны, недопущение различного рода региональных кризисов, создание на своих территориях полноценной среды жизнеобеспечения своего народа становится приоритетной функцией государства. Именно в переходные периоды в государствах могут развиваться неуправляемые дезинтеграционные процессы, имеющие негативные последствия. Именно в переходные периоды как никогда расходятся разумная теория и складывающаяся практика государственного регулирования территориального развития.

При таких обстоятельствах требуется «подсказка» - свой или чужой опыт. Дореформенная модель номинального отечественного федерализма примером служить не может, так как совершенно не отвечает реалиям сегодняшнего дня. Складывается ситуация, при которой на проблему невозможности прямого заимствования зарубежного опыта для разрешения существующих региональных проблем накладывается проблема невозможности использования собственного дореформенного опыта.

А проблемы федеративного устройства в России в настоящее время обострены как никогда. Безусловно, что при такой еще значительной по масштабам территории, наша страна всегда будет нуждаться в сильном центральном управлении. Однако нельзя не замечать растущее в последние годы значение отдельных ее субъектов. Российские регионы осознали, что у них есть собственные задачи, требующие незамедлительного решения. К экономическому развитию страны это относится в той же мере, в какой будущее граждан связано с развитием социальной сферы. Для развития взаимоотношений между центром и регионами в правильном направлении нужны соответствующие политические и юридические рамки. В этой связи опыт развитых федеративных государств как по созданию федеративных отношений в стране в целом, так и по выравниванию интересов, в том числе финансовых, между федерацией и субъектами, в частности, представляет особый интерес. Развитие событий в России в течение длительного времени происходило иначе, чем в развитых странах, в том числе в ФРГ. Поэтому речь идет о том, чтобы выбрать из этого опыта то, что поможет развиваться России, как федеративному государству, а также избежать возможных серьезных ошибок при использовании этого опыта.

Следствием массового осознания объективной необходимости упорядочения государственного регулирования территориального развития в нашей стране является возросший интерес к теории и практике федерализма, а также механизма его реализации -бюджетного федерализма. В настоящее время имеется немало научно-практических работ, освещающие как концептуальное видение государственного регулирования территориального развития, так и частные его аспекты. К их числу относятся труды В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, А.А. Мелкумова., Л.Н.Лытковой, К.К.Барановой, А.Н.Аринина, А.Г.Хабибулина и других, представляющие лишь небольшую часть уже существующего у нас в стране научного фундамента государственного регулирования территориального развития. Системно организованное регулирование территориального развития в современной России только начинается. Имеются огромные неиспользованные возможности, но заимствовать положительный опыт западных стран желательно без совершения при этом серьезных ошибок. В этой связи недостаточно освещенным остается опыт западных стран в области государственного регулирования территориального развития в целом, без вырывания из основного контекста отдельных механизмов и инструментов. Возможно, данная работа восполнит существующий пробел, так как в ней впервые подробно рассмотрен подход самих немцев к проблемам своего федерализма, в целом, и межбюджетных финансовых отношений в Германии, в частности. Особенностью этого подхода является то, что результаты государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов оцениваются в ФРГ с точки зрения достижения политических и экономических целей федерализма, в том числе достижения равенства территорий в своем экономическом развитии и равенства граждан как получателей государственных услуг. Практика немецкого федерализма рассмотрена в рамках всего процесса, начиная с концептуальных основ федеративного устройства и заканчивая учетом политических настроений, которые вызывает в обществе проведение финансовых реформ.

Целью предпринимаемого исследования является изучение теории и практики государственного регулирования территориального развития с помощью финансовых механизмов в ФРГ в широком контексте федеративных отношений, а именно, существующие концептуальные и нормативно-правовые основы немецкого федерализма и государственного регулирования развития федеральных земель с помощью финансовых механизмов. Сравнение российской модели бюджетного федерализма с эффективной германской моделью поможет скорректировать направления проводимых реформ в нашей стране, повысить их эффективность, а также избежать серьезных ошибок в сфере финансовой политики.

Серьезной ошибкой является укрепившееся в нашей стране представление о том, что разрабатывать и проводить финансовую политику можно в отрыве от общего контекста и правильного понимания сущности федеративных отношений.

В этой связи автору представляется логичным начать исследование с изучения в первой главе особенностей и доминант федеративного устройства, в том числе баланса территориально-политической децентрализации и государственного единства, принципов разделения властей и распределения властных полномочий, а также вытекающего из них распределения расходных и доходных полномочий. При этом автор уделяет большое внимание проблеме сопоставимости терминов.

Феномен искажения смысла ключевых экономических, в том числе финансовых понятий в отечественной экономической и политической литературе превратился в очень серьезную проблему, которая, к сожалению, до сих пор не привлекла к себе должного внимания. Не согласована в полной мере терминология, применяемая в нашей научной и учебной литературе по экономической теории, с одной стороны, и денежному обращению, кредиту и финансам, с другой. Долго игнорируемая проблема искажения представлений о сущности и инструментах бюджетного федерализма повлекла за собой их закрепление в форме устойчивых стереотипов, которые, в свою очередь, формируют псевдолегитимную и понятийно-размытую основу, как для принятия самых ответственных решений, так и для их общественного восприятия. Неадекватность подобных стереотипов бюджетного федерализма действительному положению вещей является серьезным препятствием на пути укрепления федеративных устоев в России.1

При изучении опыта межбюджетных финансовых отношений в другой стране (например, в ФРГ) с целью последующего его заимствования в России на проблему искажения основных понятий накладывается проблема несопоставимости терминов, употребляемых в экономической литературе обеих стран.

Во второй главе автор переходит к рассмотрению особенностей федеративного устройства Германии и идеологии немецкого федерализма, которые определяют начальные условия равноправного развития субъектов немецкой федерации - федеральных земель, а также применяемые критерии оценки результатов региональной политики.

Действительные проявления федерализма в Германии и его проникновение вглубь территориальной структуры общества, в систему местного самоуправления, оказываются более сложными и разнообразными, чем номинальный федерализм, закрепленный в официальном названии государства: "Федеративная Республика Германия". Реальное, а не номинальное государственное устройство определяет формы и степень децентрализации государственных функций, а также их распределение между центром и субъектами, создавая возможности для внутригосударственного диалога. Именно реальное, исторически сложившееся, корректируемое в зависимости от политических поворотов государственное устройство определяет суть и механизмы предельно индивидуализированных систем государственного, в том числе финансового регулирования территориального развития.

Особенности исторического развития накладывают отпечаток на государственное устройство ФРГ, которое можно считать универсальным для достижения политических и экономических целей федерализма. Тем не менее, интересно проанализировать, какие преимущества и какие недостатки видят сами немцы в своем федеративном устройстве. Как обсуждаются и решаются возникающие проблемы и как используются преимущества немецкого федерализма. Как выглядит реальный диалог государства и населения по поводу учета взаимных интересов, о содержании которого известный немецкий ученый

Х.Циммерман сказал: «Все, что делает государство, должно ориентироваться на интересы 2 граждан и осуществляться минимальными средствами».

Третья глава посвящена исследованию нормативно-правовой базы, регламентирующей в ФРГ становление и развитие финансовых межбюджетных отношений. Предпринимается попытка установить, насколько она отвечает принципиальным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; какие существуют возможности пересмотра и корректировки этой базы. Нормативно-правовая база межбюджетных финансовых отношений, основой которой является Основной закон (Конституция) ФРГ в части так называемого финансового законодательства3, по своей конструкции аналогична^/ правовым положениям государственного регулирования территориального развития. При этом залогом успеха экономического и финансового развития земель, является закрепленное на уровне конституции, полное и четкое распределение законодательных и исполнительных, расходных и доходных компетенций между уровнями власти.

В нашей стране, приоритетные в российском бюджетном федерализме, взаимоотношения между федерацией и субъектами до сих пор являются сложными. Часто для них характерны тенденции противостояния вплоть до открытого сепаратизма. Одной из причин, подпитывающих эти тенденции, являются известные проблемы на уровне законодательства. Отсутствие необходимых законов, недостаточная прозрачность существующих, не устраненное до сих пор противоречие законодательства субъектов и федерации дает возможность некоторым субъектам устанавливать особый режим отношений с федеральным центром со всеми вытекающими из этого последствиями для федерации в целом. В федеральном законодательстве до сих пор нет четкого разграничения властных, в том числе расходных и доходных полномочий, которое бы основывалось на общепризнанном в мировой практике принципе первичности расходов по отношению к доходам при составлении бюджета. В Российской Федерации, напротив, в бюджетном процессе первичным является определение возможных бюджетных доходов, на основании чего планируются направления и объемы бюджетных расходов. Бюджетная практика в РФ осложняется также наличием в РФ социальных внебюджетных фондов, которые усиливают разрыв между государственными и бюджетными расходами и доходами, усложняя определение их объемов. Создания в рамках федерального бюджета специализированных экономических фондов нарушает его единство и полноту. В общем, и целом, вычленение из общего бюджета отдельных статей расходов, целевая увязка доходов с определенными видами расходов как меры теоретически несостоятельны, так как устраняют конкуренцию потребностей и приоритетов в расходовании бюджетных средств.

Финансовое законодательство ФРГ могло бы послужить хорошим примером для создания в Российской Федерации должной нормативно-законодательной базы бюджетного федерализма.

Четвертая глава посвящена немецкой системе финансового выравнивания. В немецкой научной литературе термин "бюджетный федерализм" не употребляется. Для описания выравнивания финансовых потенциалов бюджетов субъектов федерации, являющегося одной из экономических целей федерализма, применяется термин "финансовое выравнивание". Под финансовым выравниванием в ФРГ, в широком смысле, понимают наделение отдельных бюджетов средствами в объеме, достаточном для выполнения возложенных на них государственных задач, в узком смысле - корректировка первоначального распределения налоговых доходов. В главе рассмотрен механизм финансового выравнивания; обозначены место и роль общин/союзов общин в системе финансового выравнивания; проанализированы изменения в системе финансового выравнивания, вызванные объединением Германии, на основе статистических данных рассмотрено финансовое развитие федеральных земель за период с 1991 по 2000 год, результаты которого подтверждают способность немецкой системы финансового выравнивания быть эффективной даже в самые трудные в финансовом отношении периоды.

Объектом предпринятого исследования является процесс выравнивания финансовых потенциалов федеральных земель в Германии в контексте с анализом возникающих при этом проблем, часто балансирующих награни политических.

Предметом исследования выступают механизмы и инструменты, применяемые в рамках вертикального и горизонтального финансового выравнивания в ФРГ. К их числу относятся:

1 )выравнивание чрезмерной нагрузки на федеральные земли с помощью федеральных субсидий;

2)компенсации особых затрат, предоставляемые федеральным землям из федерального бюджета;

3)субсидии экономически слабым землям из федерального бюджета;

4)выделение из причитающихся землям поступлений налога на добавленную стоимость дополнительной доли для экономически слабых земель;

5)выравнивающие субсидии экономически слабым землям за счет экономически сильных.

Первые три инструмента относятся к системе вертикального финансового выравнивания, последние два - к системе горизонтального финансового выравнивания. Субсидии экономически слабым землям из федерального бюджета, рассматриваются одновременно и как инструмент вертикального, и как инструмент горизонтального финансового выравнивания.

Значительная часть данной работы написана на основе материалов, которые были изучены автором во время научной стажировки в ФРГ. Основными источниками получения информации являются официальные публикации Министерства финансов ФРГ, труды зарубежных и отечественных исследователей, в том числе монографии и научные статьи, посвященные проблемам немецкого федерализма и финансового выравнивания земель. При выборе российских источников предпочтение отдавалось авторам, рассматривающим проблемы бюджетного федерализма в контексте федеративных отношений.

В работе, исходя из основной поставленной цели, исследовать систему финансового выравнивания субъектов ФРГ, отводится незначительное место финансовому выравниванию общин/союзов общин. В дальнейшем автор надеется продолжить исследование германской модели финансового выравнивания в этом направлении, так как отдает себе отчет о важности местного самоуправления как основе исполнительной власти и эффективном инструменте диалога властей с населением.

В заключении приводятся выводы, сделанные в работе и основанные на сравнительной характеристике состояния межбюджетных финансовых отношений в ФРГ и РФ в контексте федеративных отношений.

Работа снабжена приложениями (схемами и таблицами), наглядно иллюстрирующими механизм и результаты выравнивания германских земель за последнее десятилетие двадцатого века.

Заключение диссертации по теме «Мировая экономика», Галицкая, Светлана Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основываясь на проведенном исследовании, можно сделать вывод, что федеративное государство обладает большими возможностями при реализации государственных задач. Учитывая неразрывную связь политических и экономических целей федерализма, решать проблемы, связанные с реализацией государственных задач, необходимо в широком контексте федеративных отношений.

Говоря о германской модели федерализма, можно утверждать, что само историческое развитие Германии предопределило ее федеративное устройство. Федеративный тип государственного устройства является залогом немецкой государственности. Федерация ФРГ изначально представляет собой союз равноправных и однородных по статусу членов, отношения между которыми, а также между федерацией и ее субъектами, всегда отличались ясностью, принципиальностью и стремлением сохранять целостность страны. Федерация и земли одинаково правильно подходят к понятию «государственный суверенитет». Властная вертикаль, связывая воедино центр и субъекты федерации, предполагает, что государственный суверенитет находится исключительно в ведении центра, строго правовое понятие «государственный суверенитет» применяется только к государству - Федеративной Республике Германии. Это положение не вызывает возражений у субъектов, чье зрелое самосознание выливается в политическую волю сохранения федерации. Таким образом, внутренних факторов, угрожающих целостности германской федерации нет.

Хорошо разработанная концепция немецкого федерализма способствует правильному пониманию основ федеративного порядка, который способствует развитию в стране истинной демократии. Германия является однородной по национальному составу страной. В прошлом это обстоятельство неоднократно приводило националистским настроениям, последствия которых хорошо известны в мировой истории. В послевоенный период Германия нашла другую основу для объединения гражданского общества. Этой основой стала идея построения истинно демократического общества, в котором под демократией понимается не только наделение граждан политическими правами и свободами, но их равенство как получателей государственных услуг. Другой составляющей понятия «демократия» является равенство составных частей федерации — земель - в своем экономическом и финансовом развитии.

В Германии четко осознают все преимущества и недостатки федеративного устройства. Преимущества максимально используются, для борьбы с недостатками принимаются эффективные меры. Основными достоинствами федеративного устройства в Германии считают интеграцию, стабилизацию, многообразие и соревновательность. Федеративно устроенное государство направляет свою деятельность на интеграцию всех политических действий и сил.

Анализ российской истории, напротив, приводит к однозначному выводу, что современный российский федерализм не имеет глубоких исторических корней и устойчивых традиций. На протяжении столетий Российская Империя формировалась как унитарное государство с сильной центральной властью. РСФСР и Советский Союз также никогда не были действительно федеративными государствами.207 Одной из характерных особенностей советского федерализма было то, что федеративное устройство сразу же стало предметом идеологической, политической и вооруженной борьбы. С первых дней советской власти федерализм рассматривался не как модель демократизации страны, а как средство решения национального вопроса.208. В целях развития концепции социалистического федерализма, было выдвинуто положение о том, что признаком добровольности федеративного объединения должно быть конституционно закрепленное право члена федерации на выход из нее. Таким образом, советская федерации неизбежно приобрела характер временного объединения, которое может быть распущено или уменьшено из-за ухода какого-либо члена федерации. Еще одной уникальной особенностью отечественной федеративной системы, искажающей сущность федерализма, является вхождение одного или нескольких субъектов в состав территории другого (других) субъектов, что придает ей черты ассиметричности, противоречит основополагающему принципу федеративного объединения как союза равноправных государств и не согласовывается с общемировой моделью федерализма.

За период с 1917 по 1991 г.г. советский федерализм развивался обособлено от общемировой модели и противопоставлялся моделям западных федеративных государств, что препятствовало использованию у нас мирового опыта.209

В 90-е годы в РФ возникло мощное движение к суверенизации, которое перевернуло былые представления о национальном вопросе, вместо одной крайности — подчинения национального особенного интернациональному, появилась другая - требование безусловного примата национального регионального начала, что породило ряд негативных последствий. Идея, создать федеративное государство как средство решения национального вопроса, обернулась тем, что само федеративное устройство в нашей стране стало источником (на долгосрочную перспективу) возникновения острых конфликтов на национальной и религиозной почве с постоянной угрозой целостности территории страны и распада государства.

Исторический опыт свидетельствует о том, что наиболее соответствующей российским условиям формой государственного устройства было бы государство унитарного типа с

210 определенной автономией регионов, включая культурно-национальную. Возможно, что одним из вариантов в этой связи могла бы стать реформа государственного устройства. Переход от национально-территориального принципа административного деления к чисто территориальному, способствовал бы нейтрализации сепаратистских тенденций, оптимизации экономического развития регионов и интенсификации межрегиональных связей. Но вопрос о реформе государственного устройства крайне болезненный и трудно решаемый опять же в условиях кризиса национальных отношений. В этой связи необходимо найти модель федерации адекватно сложившейся ситуации, опираясь на демократические формы ведения и решения общих дел, на логику сохранения государственного единства.

Одним из препятствий на пути построения нормальных федеративных отношений в нашей стране является отсутствие определенных стимулов для объединения гражданского общества. Как известно, согласно второму принципу федерализма, таким стимулом является идея равенства всех граждан. Гражданское общество в России могла бы объединить идея равенства граждан как получателей государственных услуг в полном объеме и должного качества на всей территории страны. Конечно с условием, что государство будет к этому стремиться, а бюджетная система нормально функционировать

В этой связи уместно говорить о бюджетном федерализме как о принципе, в соответствии с которым регулирование финансовых (в т.ч. бюджетно-налоговых)211 отношений должно быть направлено на укрепление федеративных отношений в государстве.212 Как известно, стабильность любой федерации, в свою очередь, в решающей степени зависит от устойчивого

213 регулирования именно внутрифедеративных отношений.

Для успешного функционирования бюджетной системы необходимо, чтобы на конституционно-законодательном уровне были четко распределены предметы ведения, и, в соответствии с ними, расходные и доходные полномочия. Необходимо помнить существующий в мировой практике важнейший принцип формирования бюджета, согласно которому все доходы должны служить для покрытия всех расходов. В ФРГ его формулируют следующим образом «финансы следуют за задачами».

К большому сожалению, серьезными недостатками отечественной модели бюджетного федерализма, кроме отсутствия четкого распределения государственных задач, является также.

1) отсутствие четко разграниченных расходных полномочий по властной вертикали;

2)примат доходов над расходами как нарушение принципа «финансы следуют за задачами».

За отсутствием четкого разграничения властных полномочий может следовать невыполнение государственных задач и отсутствие ясности по поводу государственных расходов и доходов.

Ни в Конституции РФ, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов. Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета

Но между государственными расходами и расходами федерального бюджета (как собственно и между государственными и бюджетными доходами) существует разница. Как известно, система государственных финансов, являясь составной частью финансовой системы РФ, сама включает в себя: госбюджет, госкредит и внебюджетные фонды. Таким образом, бюджетные расходы вовсе не исчерпывают всех расходов государства. А это, в свою очередь, означает возможность не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы и тем самым выводить из-под общественного контроля определенную их часть. В результате, исполнительная власть имеет вполне законные основания самостоятельно, то есть без одобрения и вне контроля представительной власти,

214 , , распоряжаться известной долей государственных средств. При этом государство просто не выполняет свои задачи в полном объеме.

Из этого можно сделать вывод, что вопрос о четком разграничении функций бюджетов федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления и установления правовых отношений между звеньями финансовой системы является одним из актуальных вопросов в условиях становления рыночной экономики и становления российской государственности.

Не менее проблематичным является вопрос распределения государственных доходов. Доходы государства также не отражаются и не могут отражаться полностью в федеральном бюджете по той же причине, что и расходы.

Поэтому следует обратить серьезное внимание на экономически некорректное отражение в федеральном бюджете всех доходов и расходов, а также неправильное понимание сущности бюджетных доходов, как постоянного источника финансирования бюджетных расходов. Так, например, в начале 90-х годов на доходы от приватизации возлагались большие надежды, как на источник доходов бюджета. В то же время, согласно методологии МВФ, доходы от приватизации должны служить источником финансирования дефицита федерального бюджета и к постоянным доходам бюджета не относятся.

К сожалению, в нашей стране мало внимания уделяется существующей проблеме неправильного толкования понятий, которыми оперирует макроэкономическая политика.

В ФРГ, напротив, этой проблеме уделяется первостепенное внимание. Финансовые решения принимаются только после вынесения четких определений всем используемым понятиям.

России необходимо заимствовать практику ФРГ в области краткосрочного и долгосрочного финансового планирования. Составляющими краткосрочного финансового планирования являются: организационно-правовая база бюджета, методология составления бюджетов на всех уровнях и бюджетный процесс, долгосрочного — составление многолетних финансовых планов.

О недостатках российского бюджетно-налогового законодательства уже было сказано выше. Что касается методологии составления бюджетов, то и здесь у нас существуют определенные проблемы. Новая бюджетная классификация была принята в РФ только в конце декабря 1994 года. К сожалению, есть проблемы с переходом на нее местных органов власти, что опять же приводит к неполному отражению в местных бюджетах расходов и доходов. Что касается бюджетного процесса, то здесь необходимо срочно принимать действенные меры, так как невыполнение нашими властями своих задач в связи отсутствием бюджетных средств, стало хроническим.

В Германии бюджетный процесс называется бюджетным хозяйством. Как элемент краткосрочного финансового планирования, он встроен в пятилетние финансовые планы, являющиеся элементом долгосрочного финансового планирования. Причем эти планы, в отличие от советских пятилетних планов, принимаются каждый год: в 1995 году - на период с 1995 по 1999 год, в следующем 1996 году - на период с 1996 по 2000 год и так далее. Это делает бюджетный процесс как бы непрерывным, а бюджеты разных финансовых периодов взаимосвязанными, что позволяет постоянно держать под контролем и корректировать движение бюджетных средств. Финансовые планы и бюджеты издаются в виде отдельных брошюр и распространяются бесплатно Министерством финансов ФРГ среди населения, что содействует осуществлению в стране общественного финансового контроля.

В РФ, кроме вышеназванных «легальных» проблем с финансированием бюджетных расходов, существуют и «нелегальные». Одной из них является хищение бюджетных средств, другой - бесплатное потребление иностранными гражданами государственных услуг, оплачиваемых только российскими гражданами. В ФРГ городам-субъектам (Гамбургу, Бремену и Берлину) предоставлены различные льготы в связи с тем, что предоставляемые ими государственные услуги, оплаченные их гражданами, могут потребляться гражданами других земель. Этот инструмент встроен в систему финансового выравнивания и действует эффективно. В России нет точных сведений ни о количестве иммигрантов, в том числе нелегальных, ни о том ущербе, который они приносят экономике регионов. Деятельность легальных и нелегальных иммигрантов, выходцев из третьих стран, наносит ущерб не только финансовой, но и денежной системе страны, нарушает внутренний правопорядок, ухудшает инвестиционный климат в стране. России надо срочно пересмотреть свою миграционную политику, а также все статьи расходов, связанные с оказанием Россией гуманитарной и прочей помощи другим странам, учитывая, что сложившуюся ситуацию в нашей стране можно считать гуманитарной катастрофой небывалых масштабов.

Учитывая, что модель немецкого федерализма является наиболее эффективной в мировой практике, автор считает возможным заимствовать из практики ФРГ опыт в области регулирования межбюджетных отношений. По мере развития и становления российской модели бюджетного федерализма внимание к немецкой модели должно быть постоянным с целью недопущения серьезных ошибок в государственной финансовой политике.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Галицкая, Светлана Викторовна, 2003 год

1..Аринин А.Н. Российский федерализм и гражданское общество, М., Издание Государственной Думы, 2000.

2. Байраковская Г.Г., О финансово-экономических факторах развития федеративных отношений//Этнополитический вестник, 1996, № 1.

3. БарановаК.К., «Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии», М., Изд. «Дело и сервис», 2002.

4. Всеобщая история государства и права, под ред. Батыра К.И., М., Манускрипт, 1993.

5. Дюги JI. Конституционное право. Общая теория государства, М., 1908.

6. Илларионов А., «Финансовая стабилизация», М., ИЭА, 1995.

7. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России, 1988.

8. Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика, М., Экономика, 1998.

9. Менеджмент и рынок: германская модель, под ред. У.Рора и С.Долгова, М., БЕК, 1995.

10. Митрохин С.Н. Дефективный федерализм: симптомы, диагноз, рецепты выздоровления. Федерализм, № 2, 1999.

11. Родионова В.М. «Финансы», М., Финансы и статистика, 1993.

12. Сырых В.М. «Основы правоведения», М., Былина, 1996.

13. Тишков В.А. Федеративное устройство и местное самоуправление.// Становление новой российской государственности: реальность и перспективы., 1996.

14. УмноваИ.А., Конституционные основы современного российского федерализма, М., Дело, 1998.

15. Фридмен Л., Введение в американское право, М., 1992.

16. Хабибулин А.Г. Российский федерализм: проблемы и перспективы/ Российский конституционализм: проблемы и решения// Материалы международной конференции, М., ИГП РАН, 1999.

17. Albert, Helmut, Foderalismusdiskussion, 1992., Die Foderalismusdiskussion imZuge der deutschen Einigung, 1992.

18. Benz, Arthur Foderalismus, 1985.: Foderalismus als dynamisches System. Zentralisierung und Dezentralisierung im Foderativen Staat. Opladen: Westdeutscher Verlag 1985.

19. Benz, Wolfgang Potsdam, 1994.: Potsdam 1945. Besatzungsherrschaft und Neuaufbau in Vier-Zonen-Deutschland. Miinchen: Deutscher Taschenbuch Verlag 1994 (3. Aufl.) (Deusche Geschichte der neuesten Zeit).

20. Carl, Dieter Finanzausgleich, 1995.:Bund-Lander-Finanzausgleich im Verfassungsstaats. Baden- Baden; Nomos 1995.29."Dezentraliesierung", F.Schuster, 1987.

21. Ducheciek I., Comparative federalism: The Territorial dimension of politic, Laham, 1987.

22. Farber, Gisela/Forsyth, Murray (Hrsg.) Regions, 1999.: The Regions-Factors of Integration or Disintegration in Europe? Baden-Baden: Nomos 1999 (Deusches Institutfur Foderalismusforschung e.V., Hannover, Foderalismus-Studien, Band 8).

23. Finanzbericht, BFM,Bonn, 2000.33."Foderalismus", J.Isensee, 1990.34."Foderalismus", S.Magiera, 1994.

24. Hiibner, Emil Parlament, 1995.: Parlament und Regierung in der Bundesrepublik Deutschland. Miinchen: Bayerische Landeszentrale fur politische Bildungsarbeit, 1995 (Arbeitsheft 25).

25. Laufer H., Miinch Ur., «Das federative System der BRD», Bonn,1997.

26. Laufer, Heinz/Miinch, Ursula Neugestaltung, 1992.: Die Neugestaltung der Bundesstaatlichen Ordnung.1.: Jesse, Eckhard/Mitter, Armin (Hrsg ), Einheit, 1992.

27. Lhotta, Ronald Bundesstaat, 1993.: Der "verkorste Bundesstaat" Anmerkungen zur bundesstaatl ichen

28. Reformdiskussion. In: Zeitschrift fur Pariamentsfragen (1993).

29. Magiera, Siegfried Foderalismus, 1994.: Foderalismus und Subsidiaritat als Rechtsprinzipien der Europaischen

30. Union. In: Schneider, Heinrich/Wessels, Wolfgang (Hrsg.), Union, 1994.

31. Musgrave R.A., Theories of Fiscal Federalism, in: Public Finance. The Hague, 1969.

32. Peter J.Velte. "Grundzuge der Steuergeschichte", Steuern und Finanzen, Bonn,1993.49."Regions", G.Farber, 1996.

33. Renzsch, Wolfgang Finanzverfassung, 1991.: Finanzverfassung und Finanzausgleich. Die Auseinendersetzungenum ihre politische Gestaltung in der Bundesrepublik Deutschland zwischen Wahrungsrefornj und deutscher

34. Vereinigung (1948 bis 1990). Bonn: Dietz 1991 (Reihe Politik- und Gesellschaftsgeschichte des Forschungsinstituts der Friedrich-Ebert-Stiftung, Band 26).

35. Renzsch, Wolfgang Finanzausgleich, 1994.: Foderative Problembewaltigung: Zur Einbeziehung der neuen1.nder in einem gesamtdeutschen Finanzausgleich ab 1995.In: Zeitschrift fur Parlamentsfragen 25 (1994).

36. Analysen, Kontroversen, Perspektiven. Munchen: Beck, 1994.

37. Selmer, Peter/Kirchhof, Ferdinand Finanzverfassung, 1993.: Grundsatze der Finanzverfassung der vereinten Deutschland. In: Selmer, Peter/Kirchhof, Ferdinand, Finanzverfassung, 1993.55."Union", R. Hrbek, 1994.

38. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen:Gutachtenzur Einnahmenverteilung zwischen Bund und Landern. Probleme und Losungsmoglichkeiten, 2, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 56, Bonn, 1999.

39. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen: Gutachten zum Landerfinanzausgleich in der BRD, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 47, Bonn 2000.

40. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen: Gutachten zum Landerfinanzausgleich in der BRD, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 46, Bonn 2002.

41. Zimmermann, Horst: Starkung der kommunalen Finanzautonomie, in: Die Starkung der Finanzautonomie im foderativen System der BRD. Symposion. Hannover, 1996.