Теоретические проблемы контроля за деятельностью органов государственного управления в СССР тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, доктор юридических наук Шорина, Е. В.

• Шорина, Е. В.
• доктор юридических наук
• 1978

Оглавление диссертации доктор юридических наук Шорина, Е. В.

ВВЕДЕНИЕ .1

Глава I. СУЩНОСТЬ И СОЦИАЛЬНОЕ НАЗНАЧЕНИЕ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛИСТИЧЕСКОМ ОБЩЕСТВЕ 20

§ I. Контроль как функция социального управления .20

§ 2. Понятие, виды и основные направления контроля за деятельностью органов государственного управления в СССР.41

§ 3. Принципы контроля.71

Глава П. СООТНОШЕНИЕ ЧАСТЕЙ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ

КОНТРОЛЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ.90

§ I. Понятия системы контроля и системы контрольных органов, характеристика составляющих эти системы частей .90

§ 2. Сферы контроля, осуществляемого государственными органами, общественными организациями и гражданами .127

§ 3. Место органов народного контроля в общей системе контроля.151

Глава Ш. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЯ .188

§ I. Задачи и пределы правового регулирования государственного, народного и общественного контроля .188

§ 2. Организационно-правовые проблемы совершенствования системы контрольных органов 205

§ 3. Права и обязанности контролирующих и контролируемых органов, совершенствование юридических гарантий правильного использования прав, своевременного исполнения обязанностей .231

§ 4. Правовая природа взысканий, налагаемых органами народного контроля .254

Глава 1У. ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНТРОЛЯ 279

§ I, Понятие, критерии и показатели эффективности контроля .279

§ 2, Условия повышения эффективности контроля 293

§ 3. Проблемы совершенствования взаимодействия контрольных органов.323

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Теоретические проблемы контроля за деятельностью органов государственного управления в СССР»

Современный этап коммунистического строительства ставит перед общественными науками многогранный и сложный комплекс крупных теоретических проблем, требующих для своего разрешения объединенных усилий представителей различных, в том числе естественных наук1.

Одной из таких проблем является всемерное совершенствование контроля - важного социального института социалистического общества, получившего развернутое закрепление в новой Конституции СССР 1977 года. Актуальность указанной проблемы обусловлена ролью, которую играет в современный период высокая организованность во всех звеньях партийного, государственного и хозяйственного руководства, на каждом рабочем месте, как обязательная предпосылка р решения поставленных ХХУ съездом КПСС задач .

В общем комплексе проблем совершенствования социалистического контроля в СССР значительное место занимает проблема повышения эффективности контроля за деятельностью аппарата государственного управления, его органов и должностных лиц, совершенстц вование правовых институтов контроля , ибо, как отмечал

1 См.Материалы ХХУ съезда КПСС. М., Политиздат, 1976,с.61.

2 Брежнев Л.И. Великий Октябрь и прогресс человечества. М., Политиздат, 1977, с.12.

3 По традиционной для советской науки административного права точке зрения в данной работе под аппаратом государственного управления в СССР подразумевается совокупность таких органов, как Совет Министров СсСР, Советы Министров союзных и автономных республик, общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские министерства и ведомства, исполкомы местных Советов депутатов трудящихся с их отделами и управлениями, администрация промышленных, научно-производственных и производственных объединений, промышленных предприятий, организаций и учреждений, магазинов, торгов, транспортных и строительных организаций и т.п. тов.Л.И.Брежнев, "без хорошего управления и совершенной организации не дадут должного эффекта ни капиталовложения, ни новая техника, ни самоотверженный труд рабочих и колхозников^.

В условиях развитого социализма остается общественная потребность в выделении из всей массы трудящихся слоя людей, занятых выполнением управленческих функций, управленческого персонала. Научно-технический прогресс, рост масштабов хозяйственной и социально-культурной деятельности, возросшие запросы советских людей предъявляют к нему все более высокие требования. Чтобы им соответствовать, кадры аппарата государственного управления должны постоянно повышать уровень своих теоретических знаний и профессиональной подготовки, неуклонно руководствоваться ленинским стилем в работе, который, как отмечалось на ХХУ съезде КПСС, означает стиль творческий, чуждый субъективизму, проникнутый научным подходом ко всем общественным процессам, предполагает высокую требовательность к себе и другим, исключает самодовольство, противостоит любым проявлениям бюрократизма и фор-2 мализма.

И хотя кадры аппарата государственного управления в социалистическом обществе состоят из представителей всех социальных слоев, не противостоят народу, необходим контроль за их работой. Цель такого контроля - обеспечивать четкую работу органов всех уровней и звеньев, высококачественное выполнение их руководителями, другими должностными лицами, всем управленческим персоналом возложенных на них задач и служебных обязанностей, правиль-, ное использование предоставленных прав, чуткое отношение к удов

1 Брежнев Л.И. Ленинским курсом. Речи и статьи. М. Политиздат, т.2, 1970, с.521.

2 Материалы ХХУ съезда КПСС. Политиздат, 1976, с.68. летворению запросов граждан и укрепление связей с ними, совершенствовать стиль, формы и методы работы, т.е. способствовать достижению высоких конечных результатов управленческой деятельности, повышению ее^эффективности.

Вопросами социалистического контроля в разных аспектах занимаются представители многих наук: философии, политической экономии, социологии, истории, юридической науки. Имеется обширная социально-политическая, научная и популярная литература, освещающая разные стороны этой широкой, многогранной темы. Это неудивительно, поскольку разноплановая разработка теории и практики социалистического контроля имеет большое значение для решения задач коммунистического строительства как в нашей стране, так и в других социалистических странах.

Немало внимания уделяется вопросам контроля деятельности органов государственного управления, управленческого персонала. Усложнение под влиянием ускоряющегося научно-технического прогресса характера, форм и методов управленческой деятельности, ее возрастающая роль в решении выработанной КПСС широкой программы социального развития советского общества, все большее внедрение в государственное управление новейших достижений науки и техники, общественных начал придают этим вопросам неослабевающую актуальность.

Разработка теории социалистического контроля, изучение, обобщение, анализ опыта контрольной работы, накопленного за 60 лет существования Советского государства и в других социалистических странах, выявление и учет особенностей, свойственных контролю этапа развитого социализма, поиски путей оптимального сочетания государственного контроля с общественным, общего контроля со специализированным, все более четкого разграничения задач и правомочий различных контрольных органов, выявление условий, помогающих полнее использовать правомочия в области контроля направлены на повышение действенности контроля.

Последние годы ознаменовались выходом значительного числа научных трудов, других работ, где специально и попутно с рассмотрением иных проблем затрагиваются вопросы контроля, в том числе контроля за деятельностью органов государственного управления. Если попытаться кратко, в самой сжатой общей форме охарактеризовать имеющиеся работы, то для облегчения этой трудной задачи их можно условно объединить в определенные группы.

К первой, основной группе, можно отнести работы теоретического общесоциологического, философского плана. В них контроль рассматривается как широкий социальный институт: как форма социалистической демократии, функция социального управления, функция Советского государства, форма вовлечения трудящихся в управление, средство их коммунистического воспитания, обеспечения дисциплины и законности в государственной и общественной деятельности. К числу подобных работ можно, например, отнести монографию В.Г.Афанасьева "Научное управление обществом" (Политиздат, 1973), коллективную работу Института философии Академии наук СССР "Ленинизм и управление социальными процессами при социализме", ("Мыс ль", 1973), книгу В.Шляпентоха "Социология для всех" ("Советская Россия", 1970).

Повышению интереса к вопросам контроля способствовало издание сборника "В.И.Ленин о партийном, государственном и общественном контроле" (Госполитиздат, 1963), сборника документов и материалов "Образование и развитие органов социалистического контроля СССР (1917-1975)% подготовленного Институтом марксизма-ленинизма при ЦК КПСС, Комитетом народного контроля СССР, Главным архивным управлением при Совете Министров СССР (М., Политиздат, 1975), Справочников народного контролера (М., Политиздат, 1964, 1970, 1972, 1974, 1976 гг.).

Из юридических исследований данной группы можно указать на работы Н.В.Черноголовкина "Теория функций социалистического государства" (М., "Юридическая литература", 1970), "Право и социология" (М., "Наука", 1973), Ю.А.Тихомирова "Власть и управление в социалистическом обществе" ("М., "Юридическая литература", 1968), его же, "Управленческое решение" (М., "Наука", 1972), А.Е.Лунева "Теоретические проблемы государственного управления" (М., "Наука", 1974), Л.И.Загайнова "Экономические функции Советского государства" (М., "Юридическая литература", 1968), Марксистско-ленинская теория государства и права, ч.З - Социалистическое государство и право (М., "Юридическая литература", 1972), ч.4 - Социалистическое право (М., "Юридическая литератураУ1974) и многие другие.

Особо хочется выделить работы Г.Х.Шахназарова, представляющие, по нашему мнению, определенный вклад в теорию социалистического контроля. Рассматривая контроль как форму социалистической демократии, Г.Х.Шахназаров впервые выявляет зависимость между стадиями управления и пределами контроля, осуществляемого трудящимися. Интересна докторская диссертация Х.Х.Шнейдера "Контроль в советском государственном управлении", Тарту, 1974, где идет речь об общеметодологических подходах к изучению проблем контроля. Заслуживают упоминания книги Б.М.Макарова "Народный контроль: органы и правовые формы деятельности", М., "Юридическая литература", 1975, в которой контроль рассматривается как элемент влас-теотношения» Р.А.Сафарова "Общественное мнение и государственное управление" (М., "Юридическая литература", 1975), где глава У посвящена контрольной функции общественного мнения, работы Л.Озерова "Ленинские принципы организации контроля" (Политиздат, 1969, В.И.Залужного "Ленинские принципы контроля в действии"г (И., "Высшая школа", 1967), С.П. Мезенцева "Ленинские принципы контроля" (М., Политиздат, 1969) и других авторов.

Вместе с тем, имеется немало теоретических проблем, которые предстоит разработать с учетом особенностей развитого социалистического общества, регулирования вопросов контроля в новой Конституции СССР, Конституциях союзных и автономных республик, например, таких, как понятие народного контроля, перспективы его развития как формы социалистической демократии, соотношение партийного, государственного и общеетвенноАРконтроля, влияние научно-технического прогресса на пределы и формы привлечения к контролю трудящихся, понятие эффективности контроля и ее научные критерии. Теоретическое исследование перечисленных и ряда других вопросов поможет дальнейшей разработке проблем контроля отраслевыми науками, совершенствованию законодательства и действующих систем контрольных органов, практики контрольной работа.

Значительную группу составляют исследования исторического характера. Советские историки внесли крупный вклад в разработку теории и практики социалистического контроля. Таковы труды академика В.А.Виноградова "Ленинские идеи рабочего контроля в действии" (М., "Наука", 1969), Н.А.Воскресенский "В.И.Ленин - организатор социалистического контроля" ("Советская Россия", 1970), Г.А.Дороховой "Рабоче-Крестьянская Инспекция. 1920-1923 гг."

Госюриздат, 1959), С.Н.Йконникова "Организация и деятельность РКЙ в 19 20-1925 гг." (М., изд-во АН СССР, 1960), егож е "Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКЙ в 1923-1934 гг." (М., "Наука", 1971)1.

Глубоко и всесторонне раскрывают труды историков теоретическое и практическое значение ленинских идей о социалистическом контроле, показывают личное участие В.И.Ленина в организации контроля, возникновение и развитие органов рабочего, рабоче-крестьянского, партийно-государственного, государственного и общественного контроля. Среди работ этой группы внушительный объем имеют исследования, посвященные организации и деятельности ЦКК-РКЙ, ее органов на местах.

Изучение трудов по истории контроля приносит большую пользу как в научном плане, так и в плане практического использования положительного опыта организации и проведения контроля.

Многочисленную группу составляют исследования контрольных функций конкретных органов Советского государства, общественных организаций, граждан. В их числе можно указать на работы Ю.А.Тихомирова о контрольно-надзорной деятельности высших представительных органов, в книге "Высшие представительные органы власти в СССР" под ред. Д.А.Гайдукова (М., "Наука", 1969), Н.Г.Салшце-вой о контроле представительных органов государственной власти, в книге "Государственный и общественный контроль в СССР" (М., "Наука", 1970), И.А.Азовкина "Местные Советы в системе органов власти" (М., "Юридическая литература", 1971), Н.П.Ивани*евой "Контроль исполнения в деятельности местных Советов депутатов

I Обстоятельный научно-критический обзор трудов советских историков о контроле дает А.В.Краснов в первой главе его монографии "ЦКК-РКЙ в борьбе за социализм (1923-1934 гг.)" Иркутск. Восточно-Сибирское изд-во, 1973, с.16-44. трудящихся11 (Саратов, изд-во Саратовского университета, 1967), Е.Н.Тагунова "Народный контроль над деятельностью аппарата управления местных Советов" (Минск, изд-во Белорусского государственного университета, 1975), Ю.С.Шемшученко "Организационно^ правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР" ("Наукова думка", Киев, 1976), кандидатские диссертации Г.А.Кузьмичевой - "Кое трольная деятельность местных представительных органов" (М., 1970), 0,С.Застрожной "Функция контроля в деятельности местных Советов депутатов трудящихся и их аппарата" (Воронеж, 1973) и многие другие.

Следует заметить, что пока мало работ, в которых вопросы контроля Советов за деятельностью исполнительных и распорядительных органов, их должностных лиц освещались бы самостоятельно, не в ходе рассмотрения других проблем*

В работах Я.А.Здира "Государственные инспекции в СССР (М., "Юридическая литература", 1960), М.С.Студеникиной "Государствен^ ный контроль в сфере управления" (М., "Юридическая литература", 1974), "Право и качество продукции", под редакцией В.И.Новоселова (М., "Юридическая литература", 1972), В.М.Огрызкова "Правовое регулирование качества продукции" (М., "Юридическая литература", 1973) и другим рассматриваются вопросы организации и деятельности органов надведомственного и ведомственного контроля.

Имеются серьезные труды об общественном контроле в государственном управлении. Вопрос о нем рассматривается как специально, так и при рассмотрении общих проблем организации и деятельности общественных организаций в СССР. В числе таких работ можно указать на книги В.В.Малькова "Общественный контроль в советском государственном управлении" (изд-во Московского университета,

1965), проф.Ц.А.Ямпольской "Общеетаенные организации в СССР" (М., "Наука", 1972), написанные под ее руководством коллективные монографии "Вопросы теории и истории общественных организаций" (М., "Нау£а", 1971), "Правовые аспекты деятельности профсоюзов СССР" (М., "Наука", 1973) и другие.

К этой большой группе, которая может быть подразделена на ряд самостоятельных направлений, относятся работы С.Г.Березовской, А.Д.Берензона, В.С.Тадевосяна, В.К.Звирбуля, В.Г.Мелкумо-ва, В.Г.Розенфельда, В.М.Савицкого и других авторов об общем надзоре прокуратуры; А.Т.Боннера, В.Т.Квиткина, Л.А.Николаевой, В.И.Новоселова, А.А.Мельникова и других - о судебном контроле в государственном управлении. |

В коллективных работах "Народный контроль в СССР (М., "Нау^' ка", 1967), во втором, переработанном издании этой книги, вышедшей под названием "Государственный и общественный контроль в СССР" (то же изд-во, 1970), предпринята одна из первых в юридической науке попыток монографического исследования проблем контроля в сфере государственного управления комплексно, в полном объеме.

В качестве самостоятельных направлений можно выделить работы, в которых рассматриваются вопросы контроля деятельности органов государственного управления в других социалистических государствах, а также буржуазных странах. Правда, приходится с сожалением констатировать, что количество подобного рода исследований весьма незначительно. В их числе можно назвать книгу "Народный контроль в европейских социалистических странах",под ред. Ю.М.Козлова (изд-во Московского университета, 1965), работы Л.А.Потарикиной (г.Киев) и некоторых других авторов, коллективную монографию "Государственная служба основных капиталистических стран" (М., "Наука", 1977).

Между тем, в зарубежных государствах накоплен опыт, изучение которого может оказаться полезным для советских органов контроля. Устранение этого пробела облегчается, в частности, тем, что в последнее время в европейских социалистических странах появилось немало исследований о контроле: работы А.Ангелова и П.Стайнова, С.Хинова (НЕБ), Л.Тёрёка (ВНР), Дорис Махальц-Урбан (1ДР), М.Ангене (СРР), С.Поповича и С.Мшочича (СФРЮ), К.Свободы (ЧССР) и других авторов, обновлено законодательство о нем.

Значительное внимание, уделяемое контролю, закономерно и оправдано. Оно является слздствием универсальности функции контроля, без осуществления которой ни один государственный или общественный орган, ни одно должностное лицо не могут обойтись, многообразием и разнохарактерностью задач контрольных органов. Как видно даже из краткой характеристики, проделана и ведется большая работа по изучению общих и частных вопросов теории и практики социалистического контроля. Эта работа характеризуется разнообразием научных и практических целей. Вместе с тем, жизнь не стоит на месте, выдвигает новые вопросы, ждущие разрешения.

Данная работа представляет собой многоаспектное исследование новых или пока не решенных проблем организации контроля в сфере государственного управления в условиях зрелого социализма. Таковы, в частности, цроблемы, связанные с выявлением сущности и социального назначения контроля за деятельностью аппарата государственного управления, соотношения различных частей действующей системы контроля, условий, соблюдение которых обеспечивает неуклонное претворение в жизнь ленинских принципов контроля, ор-ганизациодно-правовых аспектов совершенствования системы контрольных органов, регламентирующего организацию контроля законодателъства.

Возникновение этих и других, рассматриваемых в настоящей диссертации проблем, является следствием усложнения содержания управленческой деятельности, повышения ответственности кадров государственного аппарата за результаты проводимой работы, необходимости усиления контроля и проверки исполнения в целях обеспечения квалифицированного, своевременного осуществления управленческим персоналом его служебных обязанностей на основе неукоснительного соблюдения законодательства, развития этого законодательства с учетом требований, предъявляемых сейчас к аппарату государственного управлвния, к контролю за его работой.

Важным стимулом к разработке проблем, связанных с повышением действенности контроля, сдужит принятие новой Конституции СССР, новых Конституций союзных и автономных республик. Подводя итоги шестидесятилетнего развития Советского государства, Конституция СССР, Конституции республик обогащают этот опыт новым содержанием, по-новому, применительно к условиям развитого социалистического общества, решают многие важные вопросы государственного строительства. В частности, одной из особенностей Конституции СССР 1977 года является то, что в ней впервые регулируются вопросы о народном контроле как форме социалистической демократии, детальнее, чем это имело место в предыдущих Конституциях СССР, рассматриваются вопросы организации государственного и общзственного контроля, закрепляются основные направления развития законодательства в этой области.

Разработанное диссертантом определение понятия контроля как объективно обусловленной функции государственного управления, проведенная систематизация общих и специфических принципов ее осуществления, отражающих идеи В.Й.Ленина о социалистическом контроле, круга осуществляющих эту функцию органов и лиц, используемых при этом правовых средств направлены на повышение действенности контроля.

Впервые рассматривается вшрос о соотношении в сфере государственного управления понятия системы контроля и понятия системы контрольных органов. Диссертант более полно, чем это имело место в работах других авторов, показывает, что такой контроль в разном объеме присущ всем частям политической системы советского общзства, раскрывает соотношение партийного, государственного и общзственного контроля, возрастание руководящей роли КПСС, ее направляющее влияние на развитие системы контроля, определение его основных направлений, форм связи органов государственного контроля с широкими массами трудящихся, расширение их участия в контроле. Особое внимание уделяется контролю Советов народных депутатов, являющееся по сравнению с другими видами государственного контроля почти универсальным, поскольку он расцространя-ется на широкий круг государственных органов, их руководителей, разные стороны их работы.

В результате проведенного исследования делается важный в теоретическом и практическом отношениях вывод о том, что только сочетание различных видов контроля дает возможность наиболее полно обобщать и распространять передовой опыт в сфере государственного управления, своевременно выявлять и предупревддть недостатки, делает контроль всеохватывающим, регулярным, глубоким, массовым, гласным, действенным, т.е. таким, каким его хотел вип деть В.И.Ленин. Диалектика развития функции контроля в развитой социалистическом обществе состоит во все более разнообразном сочетании государственного и общественного контроля, которое будет иметь место до тех пор, пока не завершится цроцесс перерастания социалистической государственности в коммунистическое обществ венное самоуправление, пока видоизменяясь и совершенствуясь, функция контроля не утратит государственный характер. Проявлением указанной тенденции является создание системы органов народного контроля, сочетающего государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях.

При характеристике сярдоод! государственного контроля обращается внимание на их не всегда оправданную множественность, приводятся доводы в пользу укрешвния правового статуса государственных инспекций, в первую очередь тех, деятельность которых имеет общегосударственное значение, предлагается укрупнить те из них, которые отличаются излишне узкой специализацией, близки по характеру осуществляемых задач. Таковы, в частности, некоторые государственные инспекции, занимающиеся охраной природы.

Анализируются научные основания распределения функции контроля между различными государственными органами, государственными органами и общественными организациями, общественными организациями, пути совершенствования методов ее осуществления, в частности, координации контроля, форды взаимодействия различных контрольных систем, участия в контроле граждан, разработаны общее понятие, критерии и условия повышения эффективности контроля за деятельностью органов государственного управления.

Поскольку Конституция СССР в статьях 92, 126 и 48 впервые закрепила образование в нашей стране органов народного контроля, право гражданина на участие в народнсм контроле за работой государственных органов, их должностных лиц, центральное место в диссертации занимают вопросы о понятии народного контроля, месте органов народного контроля в системе контроля, природе комитетов, групп и постов, формах сочетания в их организации и деятельности государственных и общественных начал, их правовом положении. В связи с предстоящим принятием предусматриваемого статьей 126 Конституции Закона о народном контроле выдвигаются и обосновываются предложения и рекомендации, связанные с урегулированием вопросов о характере взаимоотношений союзного Комитета народного контроля с образующим его Верховным Советом СССР, Президиумом Верховного Совета СССР, Советом Министров СССР, характере взаимоотношений местных комитетов народного контроля с местными Советами народных депутатов, их постоянными комиссиями и исполкомами, кдгге подконтрольных комитетам государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, подотчетности и подконтрольности комитетов, групп и постов, порядке обжалования постановлений комитетов. Рассматриваются вопросы о роли органов народного контроля в охране прав граждан, правовой природе налагаемых органами народного контроля взысканий, соотношении прокурорского надзора и народного контроля.

Основное внимание уделяется разработке правовых аспектов рассматриваемых проблем, изучению тенденций развития законодательства о контроле в сфере государственного управления, роли и пределам правового регулирования, систематизации и правовой природе налагаемых контрольными органами взысканий, характеру взаимоотношений органов, наделенных контрольными правомочиями в отношении органов государственного управления, путям повышения действенности контроля, в тем числе за счет более полного использования правомочий в области контроля, улучшению правовых норм, регулирующих вопросы организации и проведения контроля.

Итогом проведенного исследования является ряд докладных записок и справок по вопросам конституционного регулирования народного контроля, совершенствования текущего законодательства о нем, соде! жания нового Закона о народном контроле в СССР, улучшения деятель* ности государственных инспекций, подготовленных диссертантом в период разработки цроекта Конституции СССР 1977 года и после ее принятия и представленных Институтом государства и права АН СССР директивным органам.

Таким образом, сделана попытка поставить и рассмотреть ряд проблем теории и практики контроля, в равной мере актуальных для всех органов и лиц, контролирующих деятельность органов государственного управления, т.е. подойти к рассмотрению этих вопросов комплексно. Такой подход позволяет показать единство сложного юридического механизма контроля с учетом специфики задач, правового положения государственных органов и общественных организаций, наделенных правом осуществлять такой контроль, соотношение различных видов контроля, сфер и пределов его действия, круг субъектов и объектов контроля в сфере государственного управления. Он дает возможность полнее выявить условия рационального распределения и использования органами и лицами предоставленных в области контроля полномочий, укрепления контактов и взаимодействия в контрольной работе. Хотя работа называется "Теоретические проблемы контроля^ятельност^органов государственного управления в СССР", цели ее сугубо практические, так как все рассматриваемые в ней вопросы имеют прямой выход на практику.

Конечно, предпринятая попытка - лишь небольшой, скромный шаг по пути решения возникающих в настоящее время в теории и практике контроля проблем. Автор стремился найти ответы на некоторые из них, казавшиеся ему наиболее важными. Естественно, что предлагаемые решения в ряде случаев имеют дискуссионный характер.

Реализация сделанных предложений и рекомендаций помогла бы, по мнению автора, сделать юридический механизм контроля более гибким, результативным, способствовала бы повышению эффективности контроля.

Работа опирается на труды классиков марксизма-ленинизма, Программу КПСС, решения съездов КПСС, постановления Пленумов ее Центрального Комитета, Изучены политическая, социологическая, историческая, юридическая, в том числе некоторая зарубежная литература по теме, правовые акты, сборники документов о контроле, выпуски Справочника народного контролера, Информационный бюллетень Комитета народного контроля СССР (для служебного пользования), листски народного контроля центральных газет, другие периодические издания, практика.

В соответствии с указаниями ХХУ съезда КПСС о том, что задачи, стоящие перед общественной наукой, могут быть решены при условии ее тесной связи с жизнью1, изучалась практика контроля.

Привлечены материалы, полученные автором при участии в комплексных социально-правовых исследованиях, проводившихся Институтом государства и права АН СССР при активном содействии партийных и государственных органов, научных учреждений РСФСР, Армянской, Казахской, Латвийской ССР и Башкирской АССР на протяжении ряда лет (1970-1976 МЧ). В процессе их проведения наряду с другими вопросами изучались система и структура контрольных органов, реализация ими своих прав и обязанностей в области контроля за деятельностью органов государственного управления, практические результаты такого контроля. Итоги проведенных исследований частично опубликованы сотрудниками Института государства и права, других организаций, участвовавших в комплексных исследованиях2.

1 Материалы ХХУ съезда КПСС, с.72-73.

2 См., например, Комплексные социально-правовые исследования: опыт и проблемы. М., "Наука", 1977.

Изучены и по мере необходимости использованы или приняты во внимание материалы, предоставленные автору на протяжении последнего десятилетия в отделе общего надзора прокуратуры СССР, Министерстве лесной и деревообрабатывающей промышленности СССР, Министерстве пищевой промышленности СССР, Министерстве химического и нефтяного машиностроения СССР, Министерстве высшего и среднего специального образования СССР, комитетах народного контроля гг.Москвы и Ленинграда, отделе общего надзора прокуратуры и исполкоме областного Совета депутатов трудящихся Тульской области; прокуратуре, комитете партийно-государственного контроля, исподк«я»е Алма-Атинского городского Совета депутатов трудящихся Казахской ССР; Президиуме Верховного Совета, прокуратуре, комитете народного контроля, исполкоме Ереванского городского Совета депутатов трудящихся Армянской ССР; Совете Министров, комитете народного контроля, Министерстве юстиции, Министерстве легкой промышленности Латвийской ССР; Совете Министров комитете народного контроля, у главного уполномоченного КРУ Министерства финансов СССР, Министерстве бытового обслуживания населения, исполкоме Стерлитамакского городского Совета депутатов трудящихся Башкирской АССР и ряде других органов.

Использованы в той мере, в какой они имеют отношение к теме, некоторые материалы, полученные другими научными сотрудниками Института государства и права Академии наук СССР, иных научных учреждений при комплексном изучении проблем управления в ряде других, помимо перечисленных выше союзных республик. Таковы, в частности, данные лаборатории конкретных социально-правовых исследований Института о количестве времени, затрачиваемого на контроль работниками аппарата государственного управления местных Советов депутатов трудящихся Эстонской ССР, опубликованные в книге "Управление. Социология. Право", под ред. В.П.Кази-мирчука и И.В.Павлова (М., "Наука", 1971).

Апробация результатов исследования. На различных этапах работы отдельные выводы и рекомендации, содержащияеся в данном исследовании, обсуждались на теоретических и научно-практических конференциях, а также доводились до сведения юридической общественности в виде публикаций (статей, брошюр, глав в монографиях).

В числе конференций, где обсуждались доклады и научные сообщения по теме исследования, в целом получившие положительную оценку, можно указать проведенную Институтом государства и права АН СССР, Всесоюзным институтом по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, Всесоюзным научно-исследовательским институтом советского законодательства, Всесоюзным научно-исследовательским институтов МВД СССР научно-практическую конференцию 1971 года, посвященную проблемам искоренения правонарушений в СССР, где обсуждался доклад на тему: "Правовые вопросы укрепления государственной дисциплины в аппарате управления"*; организованную юридическим факультетом Московского государственного Университета Всесоюзную конференцию "Демократия и право развитого социалистического общества", 1973 года, где на секции "Административное право и правовые проблемы управления" обсуждалось на|чное сообщение на тему: "Современные проблемы народного контроля в сфере государственного управления"^;

1 Проблемы искоренения правонарушений в СССР. Тезисы докладов на научной конференции (секции 1-У). М., 1971, с.122-128.

2 Управление и право. (Выпуск первый). Под ред.Козлова Ю.М. М., изд-во Московского университета, 1974, с.181-188. организованную Госстандартом СССР Всесоюзную научно-практическую конференцию по правовым проблемам стандартизации качества продукции и метрологии 1975 года, где было сделано научное сообщение на тему: "Организационно-правовые вопросы государственного надзора за внедрением стандартов"*; организованную Институтом государства и права АН СССР, отделом экономических исследований Башкирского филиала АН СССР, юридическим факультетом Башкирского государственного университета, обществом "Знание РСФСР", Башкирским областным советом НТО научно-практическую конференцию 1975 г года, посвященную проблемам советского строительства, государственного управления и правового воспитания, где обсуждался доклад на тему: "О совершенствовании организации и деятельности о контрольных органов" , организованную исполкомом Крымского областного Совета народных депутатов в 1977 году научно-практическую конференцию по вопросам контроля и проверки исполнения^. В 1975 г. на заседании "Круглого стола" ученых-юристов

СССР и ГДР обсуждалось научное сообщение об охране прав граждан Ш органами народного контроля*.

1 Всесоюзная научно-практическая конференция по правовым проблемам стандартизации качества продукции и метрологии. (Тезисы докладов). И., М., Мзд-во стандартов, 1975, с.170-172).

2 Проблемы советского строительства, государственного управления и правового воспитания на современном этапе. (Тезисы докладов и сообщений на научно-правтической конференции). Уфа, 1975, с.155-157.

3 См.Рекомендации научно-практической конференции работников исполкомов областного, городских и районных Советов депутатов трудящихся Крымской области, отделов и управлений облисполкома "Совершенствование организации контроля и проверки исполнения в органах государственного управления в свете решений ХХУ съезда КПСС" Исполком Крымского областного Совета депутатов трудящихся, май 1977 года.

4 "Круглый стол" ученых-юристов СССР и ГДР. Актуальные проблемы социалистического административного права. - "Советское государство и право", 1975, № 3, с.83.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Шорина, Е. В.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Под руководством КПСС советским народом построено общество развитого социализма. Принята новая Конституция СССР. Как отмечается в постановлении Центрального Комитета КПСС от 31 января 1977 года "О 60-й годовщине Великой Октябрьской социалистической революции", развитой социализм характеризуется соединением достижений научно-технической революции с преимуществами социалистической системы хозяйства, решительным поворотом к интенсивным метшдам развития экономики, качественно новым уровнями масштабами производства, позволяющими непосредственно решать задачи создания материально-технической базы коммунизма, обеспечивать непрерывный рост благосостояния трудящихся, добиваться важных успехов в экономическом соревновании с капитализмом*.

Большую роль в успехах строительства социализма в нашей стране, выполнении программ социально-экономического и культурного развития играет советский аппарат государственного управления. Его огромная организаторская работа создает необхо^Ише условия быстрого роста темпов общественного производства, успешного выполнения намеченной ХХУ съездом КПСС программы дальнейших социальных преобразований, сопровождающих становление в нашей стране коммунистической формации. Аппарат управления Советского государства все в большей мере выступает в качестве организации, обеспечивающей проведение социальных мероприятий, организующей социальное обслуживание населения^.

1 0 60-й годовщине Великой Октябрьской социалистической революции. М., Политиздат, 1977, с.9.

2 Аппарат управления социалистического государства, ч.1. М., "Юридическая литература", 1976, с.6-7, 9-10.

В современных условиях развития производительных сил, демократизации всех сторон жизни общества, КПСС и Советское государство предъявляют к результатам работы аппарата управления новые высокие требования, В наилучшем приспособлении системы органов государственного управления к объективным потребностям развития общества, социалистического производства, оперативному принятию управленческих решений и их неуклонному исполнению, важную роль играет контроль.

Партия, Советское государство постоянно заботятся о неуклонном претворении идей В.И.Ленина о социалистическом контроле, его использовании в целях укрепления Советского государства и его важной составной части - аппарата государственного управления. Образование и развитие органов государственного контроля в нашей стране тесно связаны со становлением и развитием аппарата государственного управления, улучшения качества и стиля его работы, совершенствованием организационной структуры. В развитом социалистическом обществе действует разветвленная система государственного и общественного контроля, охватывающая все органы государственного управления, основные направления их работы. Важное значение имеет контроль, проводимый за деятельностью исполнительных и распорядительных органов Советами народных депутатов всех ступеней, народными депутатами. Они все более регулярно и полно используют контрольные полномочия в отношении органов государственного управления, предоставленные им Конституцией СССР, Конституциями союзных и автономных республик, законодательством. Возрастает роль Советов в руководстве деятельностью органов народного контроля, общей координации работы контрольных органов.

По-прежнему необходим надведомственный и ведомственный контроль, проводимый внутри аппарата государственного управления Правительством СССР, Правительствами союзных и автономных республик, исполкомами местных Советов, специализированными системами государственных и ведомственных инспекций, деятельность которых в условиях научно-технического прогресса имеет большое значение.

Благодаря универсальному характеру задач особое место занимают органы народного контроля. Широко и разнообразно сочетая государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, в учреждениях и организациях, они оказывают КПСС и Советам народных депутатов существенную помощь в улучшении руководства коммунистическим строительством, укреплении связей государственных органов с трудящимися.

Повышается значение общественного контроля в сфере государ* ственного управления.

Успешная работа разных звеньев механизма государственного и общественного контроля обеспечивается руководящей и направляющей ролью партийных органов.

Исследование действующих видов и форм контроля за деятельностью органов государственного управления позволяет выявить некоторые важные тенденции его развития. Основная из них заключается в том, что соотношение государственного и общественного контроля в сфере государственного управления характеризуется в современный период главенствующей ролью государственного контроля. Вместе с тем, по мере созревания необходимых политических и социально-экономических предпосылок соотношение государственного и общественного контроля постепенно, но неуклонно меняется в направлений все более широкого привлечения к государственному контролю трудящихся, разнообразия сочетания государственного контроля с общественным, укрепления и развития общественных начал в деятельности органов государственного контроля, подготавливающих переход от государственного контроля к общественному, замену первого вторым, поскольку в будущем контролю предстоит остаться одной из функций управления бесклассовым коммунистическим обществом.

Замена государственного контроля общественным неотделима от судьбы социалистического государства. Она не может начаться непосредственно после полной победы социализма. Для этого требуется длительный период, связанный с реализацией заложенных в социалистическом строе возможностей и преимуществ. Как отмечал тов.Л.И.Брежнев ".Этап зрелого, развитого социалистического общества выступает как необходимое звено социальных преобразований, как относительно длительная полоса развития от капитализма к коммунизму. При этом познание и использование всех возможностей развитого социализма есть одновременно и переход к строительству коммунизма11*.

Хотя высшей целью Советского государства является построение бесклассового коммунистического общества, развитой социализм связан не с ослаблением, а с укреплением государственности. Пока существуют классовые различия, государство остается политическим органом народа при руководящей роли рабочего класса. Даже когда классовые грани сотрутся и функции управления утратят политический характер, и тогда на определенном этапе эти функции будет

I Брежнев Л.И. О проекте Конституции (Основного закона) Союза Советских Социалистических Республик и итогах его всенародного: обсуждения. - В кн.: Конституция общенародного государства, с. 97. осуществлять неполитическое государство, которое лишь со временем перерастет в общественное коммунистическое самоуправление*.

Эффективность проводимого контроля в значительной мере обеспечивается с помощью права. С его помощью устанавливается стабильный порядок проведения контроля в сфере государственного управления на основе единых принципов и требований, обеспечивающих целеустремленность контроля, бесперебойность работы государственных органов, наличие определенных организационно-правовых гарантий реализации органами государственного и общественного контроля предоставленных им полномочий.

Основанное на учете потребностей практики и данных науки, правовое регулирование в сочетании с точным соблюдением требований законодательства обеспечивает систематический и действенный контроль за деятельностью органов государственного управления, управленческого персонала.

В данной работе представлены некоторые теоретические выводы и практические предложения, связанные с улучшением правового регулирования организации|сонтроля в сфере государственного управления, в частности, с ведущейся практическими органами разработкой проекта нового Закона о народном контроле, принятие которого предусмотрено статьей 126 Конституции СССР. При этом автор руководствовался решениями ХХУ съезда КПСС, где отмечалась необходимость дальнейшего совершенствования законодательства, в том числе административного, с тем, чтобы учесть новые явления в общественной жизни.

I См. Федосеев П.Н. Теоретические проблемы развитого социализма и коммунистического строительства. - В кн.: ХХУ съезд КПСС и развитие марксистско-ленинской теории. Материалы Всесоюзной научно-практической конференции. М., Политиздат, 1977, с.41.

Практика свидетельствует, что органы государственного, народного и общественного контроля вносят значительный вклад в укрепление законности и дисциплины в государственном управлении. Вместе с тем, имеются определенные возможности для повышения эффективности такого контроля, в том числе за счет более полного использования предоставленных законодательством прав, а также совершенствования отдельных правовых актов и норм о контроле с учетом требований Конституции СССР, современных общественных потребностей, Соблюдение требований законодательства, регулирующего вопросы организации контроля в сфере государственного управления, его обновление с учетом потребностей практики - важные условия дальнейшего повышения эффективности контроля как средства, помогающего аппарату государственного управления успешно решать стоящие перед ним задачи.