Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.03, кандидат юридических наук Магдесян, Галина Андреевна

• Магдесян, Галина Андреевна
• кандидат юридических наук
• 2009

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Магдесян, Галина Андреевна

ВведениеЗ

Глава I. Опека и попечителво как иитут граждаого права

1.1.Понятие опеки и попечителва

1.2. Виды и формы опеки и попечителваЗЗ

1.3.Становление и развитие правового регулирования опеки и попечителва в Рии

1.4. Основные особенности правового регулирования отношений по опеке и попечителву ввременной Рии

Глава 2 Теория юридичих фактов в правоотношениях по опеке и попечителву

2.1. Общие положения о юридичих фактах в правоотношениях по опеке и попечителву

2.2. Правообразующие юридичие факты и ихвокупнь в правоотношениях по опеке и попечителву

2.3. Договор об щвлении опеки и попечителва

2.4. Правоизменяющие и правопрекращающие юридические факты в правоотношении по опеке и попечителву

Глава 3 Сема,руктура идержание правоотношений по опеке и попечителву

3.1. Сема ируктура правоотношений по опеке и попечителву

3.2. Опекуны и попечители, их права и обязанни

3.3. Права подопечных

3.4. Правовое положение органов опеки и попечительства в правоотношениях по опеке и попечителву

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования

В течение уже более 15 лет, со времени зарождения в России демократического государства, ознаменованного принятием 12 декабря 1993 года Конституции РФ наша страна позиционирует себя в первую очередь как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека (ст. 7). Данная характеристика основана на содержании ст. 2 Конституции, в которой предусмотрено, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина-обязанность государства».

Указанное положение в равной мере распространяется на тех граждан, которые в силу возраста или состояния здоровья не имеют возможности самостоятельно участвовать в гражданском обороте и в иных правоотношениях, осуществлять и защищать свои права и интересы, а также исполнять свои обязанности. В подобных случаях мировое сообщество уже в течение многих веков применяет надежно апробированные юридические конструкции - опеку и попечительство. Россия в этом смысле не является исключением. Более того, в современной России, возможно, в гораздо большей мере, чем в странах с более развитыми экономикой и гражданским обществом, действует целый ряд негативных факторов, ведущих к росту числа детей и взрослых граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве. Так, по данным, приведенным в Федеральной целевой программе «Дети России»1 на 2007 -2010 гг. в редакции от 14.07.2008г., число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигло 751 тыс." Разного рода

1 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007г. № 172 // Собрание законодательства РФ, 2 апреля 2007,- № 13.- ст. 1688

2 СПС «Консультант плюс». аварии, катастрофы, иные явления экологического и техногенного характера, межнациональные и иные конфликты, преступления против жизни и здоровья,- все это влечет инвалидизацию значительной части населения, часть из которого в силу психического расстройства не может отдавать отчет своим действиям или руководить ими и признается недееспособным. Увеличивается число алкоголиков, наркоманов и лиц, страдающих иными формами зависимости, что не позволяет им быть полноценными участниками гражданских правоотношений. Все это не только не снижает, но напротив, усиливает актуальность как самого института опеки и попечительства, так и проблем, связанных с его дальнейшим развитием.

С принятием части 1 ГК РФ институт опеки и попечительства перестал быть институтом семейного права, как это было на протяжении ряда десятилетий, и трансформировался в институт гражданского права. В то же время отношения по опеке и попечительству продолжали регулироваться в основном региональным законодательством, а органы опеки и попечительства функционировали до последних лет как органы местного самоуправления. Все это породило ряд практически неразрешимых проблем, существовавших подспудно и не находивших решения в законодательстве.

24 апреля 2008 года был принят, а с 1 сентября 2008 года вступил в силу Федеральный Закон РФ «Об опеке и попечительстве», в котором многие ранее существовавшие проблемы были как будто решены. Однако данный закон породил новые проблемы и, как принято говорить, «больше вопросов, чем ответов». Все это также обусловливает актуальность темы настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы

Теория правового регулирования опеки и попечительства разрабатывалась в основном в 50-х-70-х годах прошлого века, когда соответствующие нормы были размещены в семейных кодексах РСФСР.

Однако и в то время большинством ученых институт опеки и попечительства понимался как комплексный институт, включающий в себя нормы семейного, гражданского и административного права. На протяжении ряда лет проблемы правового регулирования опеки и попечительства активно разрабатывались Н.М. Ершовой3. Крупный вклад в разработку теории правового регулирования отношений по опеке и попечительства внесла также А.И. Пергамент4. Бесспорна значимость работ по данному кругу проблем, написанных A.M. Нечаевой5. Значительным достижением в развитии науки гражданского права по проблемам правового регулирования опеки и попечительства стали работы Л.Ю. Михеевой, автора законопроекта ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве»6. Можно отметить также работу A.M. Рабец, написанную 7 уже после принятия ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» .

Тем не менее, за рамками указанных и других исследований остался целый ряд проблем правового регулирования опеки и попечительства, прежде всего теоретических. Требует переосмысления система правоотношений по опеке и попечительству; совершенно неразработанной оказалась теория юридических фактов в данных правоотношениях; остро стоит проблема соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в области правового регулирования различных форм опеки и попечительства. Во многом разнятся и законодательные подходы к регулированию данных отношений.

Все это свидетельствует о явно недостаточной разработанности и актуальности проблем правового регулирования опеки и попечительства и, прежде всего,- об отсутствии комплексного подхода к их разработке,

3 Ершова Н.М. Опека и попечительство. - М.: Наука, 1957. Она же: Вопросы семьи в гражданском праве. - М.: Наука, 1977

4 Пергамент А.И. Опека и попечительство. - М.: Госюриздат, 1956

5 см., например: Нечаева A.M. Правовая охрана детства в СССР. - М.: Наука, 1988. Она же: Охрана детей-сирот в России. История и современность. - М., 1999. и др.

6 см., например: Михеева Л.Ю. Правовое регулирование опеки и попечительства (Проблемы теории и практики. - М.: Волтерс клувер, 2004. и др.

7 Рабец A.M. Традиционные и современные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. - М., 2008 так как за последнее время в науке наметился односторонний - чисто семейно-правовой или исключительно гражданско-правовой — подход к постановке и решению этих проблем.

Цели и задачи диссертационного исследования

Основными целями настоящей работы являются:

- всесторонний научный анализ действующего законодательства об опеке и попечительстве и практики его применения;

- выявление особенностей правового регулирования отношений по опеке и попечительству в условиях современной России как социального государства;

- разработка предложений по совершенствованию законодательства с целью повышения эффективности функционирования института опеки и попечительства в современной России.

В соответствии с поставленными целями определены и решены следующие задачи:

- изучить особенности становления и развития института опеки и попечительства в России и в странах континентальной правовой семьи; определить правовые основы опеки и попечительства над несовершеннолетними и взрослыми физическими лицами в современной России;

- выявить цели и принципы правового регулирования отношений по опеке и попечительству в РФ как в федеративном социальном государстве;

- разработать систему правоотношений по опеке и попечительству, определить их субъектный состав, структуру и содержание;

-разработать теоретические положения о юридических фактах в этих правоотношениях;

- определить роль и место органов опеки и попечительства в системе правоотношений по опеке и попечительству, выявить особенности их гражданской правосубъектности; ученых дореволюционного, советского периода и наших современников: С.С. Алексеева, B.C. Александрова, М.В. Антокольской, С.Н. Братуся, A.M. Беляковой, Н.С. Бондова, Е.М. Ворожейкина Н.В. Витрука, Я.Р. Веберса, А.Г. Гойхбарга, В.И. Данилина, Н.М. Ершовой, О.С. Иоффе, Л.Г. Кузнецовой, Н.С. Малеина, Н.И. Матузова, Т.К. Матвеева, Д.И. Мейера, Л.Ю. Михеевой, A.M. Нечаевой, А.И. Пергамент, Л.М. Пчелинцевой, A.M. Рабец, В.А. Рясенцева, Г.М. Свердлова, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, О.В. Фетисовой, P.O. Халфиной, Б.Л. Хаскельберга, В.П. Шахматова, Г.Ф. Шершеневича, Я.Н. Шевченко, и других авторов.

Эмпирической базой исследования послужили положения Конституции РФ, конкретные нормы об опеке и попечительстве, закрепленные в гражданском и семейном законодательстве, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также опубликованные материалы практики у судов общей юрисдикции. При этом использовались материалы конкретных дел по исследуемой теме. В работе использованы также статистические и иные фактические данные, полученные в результате деятельности уполномоченных по правам человека и уполномоченных (комиссаров) по правам ребенка различных регионов и материалы практики деятельности органов опеки и попечительства Краснодарского края и г. Сочи. Научная новизна диссертационного исследования: Диссертация является практически первым (не считая работ Л.Ю. Михеевой) комплексным монографическим исследованием по проблемам правового регулирования отношений по опеке и попечительству, которое проведено непосредственно после принятия и вступления в силу Федерального закона РФ «Об опеке и попечительстве» и целого ряда изменений, внесенных в ГК РФ и СК РФ в связи с принятием данного закона. В ней по-новому осмыслены теоретические проблемы правового регулирования отношений по опеке и попечительству, в том числе по сравнению с работами указанного автора, разработана система, структура и содержание правоотношений в данной сфере, сформулированы теоретические положения о юридических фактах и юридических составах в правоотношениях по опеке и попечительству, разработана их классификация, сконструирована социальная (в том числе ювенальная) технология деятельности органов опеки и попечительства по установлению опеки и попечительства, которая одновременно расценивается как юридическая технология правоприменения в данной области; выделены этапы последовательного накопления всех элементов правообразующего состава в данном правоотношении. В работе дано авторское определение договора об осуществлении опеки и попечительства на возмездных началах, выявлены его правовая природа, элементы и существенные условия. Элементы научной новизны содержатся также в конкретных предложениях по совершенствованию гражданского и семейного законодательства об опеке и попечительстве и практики его применения.

Теоретическая и практическая значимость исследования

Помимо положений, характеризующих научную новизну, теоретическая значимость работы и личный вклад диссертанта в развитие науки гражданского и семейного права по проблемам правового регулирования опеки и попечительства в современной России заключается в разработке целостной теории правового регулирования опеки и попечительства, которые определяются не только как правовой институт, но и как важная внутренняя функция социального государства. По-новому определены роль и место органов опеки и попечительства как органов государственной власти в общей системе органов государства, выявлена специфика их участия в гражданских правоотношениях, их исключительная гражданская правосубъектность, отличная от общей и специальной правосубъектности юридических лиц. В диссертации предложена классификация видов и форм опеки и попечительства, выявлены признаки, отличающие виды и формы опеки и попечительства. Разработана теория правоотношений по опеке и попечительству и теория юридических фактов в этих правоотношениях, предложена их классификация по различным основаниям. Сделанные в работе теоретические выводы могут послужить базой для дальнейшего научного поиска в данной области. Все это свидетельствует о личном вкладе диссертанта в теорию гражданского и семейного права по проблемам правового регулирования опеки и попечительства, а также в теорию юридических фактов в гражданском и семейном праве.

Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Полученные в ходе исследования теоретические и практические результаты могут быть использованы также в учебном процессе при преподавании курса гражданского и семейного права и спецкурса по проблемам правового регулирования опеки и попечительства.

Основные положения, выносимые на защиту

По результатам исследования на защиту выносятся следующие основные положения, содержащие элементы научной новизны:

1. В РФ как в социальном государстве деятельность по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними, недееспособными и иными не полностью дееспособными гражданами является одной из важнейших внутренних функций государства, что должно быть закреплено в преамбуле ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве». В ст. 8 данного закона должны быть закреплены полномочия по оказанию медико-социальной, психолого-педагогической, методической и правовой помощи опекунам и попечителям; в противном случае они превращаются в сугубо административный орган, деятельность которого лишена социально-реабилитационной компоненты, что противоречит сущность и цели деятельности этих органов.

2. В соответствии с действующим законодательством об опеке и попечительстве в настоящее время в РФ все формы устройства в

Заключение диссертации по теме «Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право», Магдесян, Галина Андреевна

Выводы к главе 3

1. Анализ целостного правоотношения по опеке и попечительству, сложного по структуре и многоаспектного по содержанию подтверждает, что в нем в неразрывном единстве существует целый ряд более простых правоотношений: публично-правовых с акцентом в сторону частного права и частно-правовых с элементами публичности гражданско-правовых, семейно-правовых и административно-правовых, хотя последние проявляют себя в наименьшей степени, а ведущую роль играют гражданско-правовые отношения; личных неимущественных и имущественных, вещно-правовых и обязательственно-правовых, абсолютных и относительных. Наиболее продуктивным оказалось рассмотрение всех этих правоотношений через призму правового положения их участников.

2. Наиболее интенсивным является регулирование правового положения опекунов и попечителей как активных субъектов права, реализующих при осуществлении опеки и попечительства не только волю государства, но и свое собственное желание осуществлять социальную заботу о несовершеннолетних и недееспособных лицах, а также права подопечных. Опекуны и попечители - это, прежде всего, носители активных прав и активных юридических обязанностей. Таким образом, регламентация их правового положения осуществляется с помощью императивнодозволительных норм. И хотя за последнее время дозволительные начала существенно расширились, тем не менее, преобладающее значение имеют императивные нормы, что в принципе вполне оправдано, поскольку целью опеки и попечительства является, прежде всего, защита прав и законных интересов подопечных. Поэтому помимо предписывающих норм в правовом регулировании деятельности опекунов и попечителей немало ограничений и запретов. Имеется достаточно много положений об их юридической ответственности, причем нормы о гражданско-правовой ответственности сконструированы таким образом, что принцип вины в них либо вовсе отсутствует, либо выражен настолько в неявной форме, что вполне допускает вывод о его ограниченном действии.

3. Особенностью правового положения подопечных в данном правоотношении является отсутствие каких-либо обязанностей, что вполне оправдано, поскольку они сами, их права и законные интересы находятся под защитой государства. Они являются носителями активных субъективных прав, которые дают им возможность осуществлять их путем совершения активных действий или путем предъявления к опекунам (попечителям) и к органам опеки и попечительства требования о совершении в их пользу ряда активных действий, а в тех случаях, когда они сами совершают активные действия, обязанности опекунов и попечителей сводятся к воздержанию от определенных действий.

4. Необходимо констатировать существенное повышение уровня и улучшение качества регламентации правового положения органов опеки и попечительства как субъекта не только публичного, но и частного права. Впервые в советской и постсоветской России органы опеки и попечительства выступают в правоотношении по опеке и попечительству не только как органы осуществляющие контроль и надзор за деятельностью опекунов и попечителей, но и как участники гражданско-правовых договоров. Однако в современном гражданском праве отсутствует механизм, обеспечивающий равноправное участие этих органов, действующих от имени и в интересах субъектов РФ, в гражданских правоотношениях. Этот механизм состоит в наделении их правоспособностью, существенно отличной от правоспособности граждан и юридических лиц, которую можно именовать исключительной правоспособностью. Для этого необходимо предусмотреть в главе IV ГК РФ ст. 124-1, назвав ее «Исключительная правоспособность органов государства и органов местного самоуправления».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изучение прошлого и современного нормотворческого опыта правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства в России, сравнение его с зарубежным опытом, анализ доктрины по проблемам правового регулирования указанных отношений и правоприменительной практики, использование общенаучного диалектического метода познания и ряда частно-научных методов, принятых в юриспруденции, прежде всего методов системного и сравнительного анализа, - все это позволило утверждать, что поставленные в исследовании цели в основном достигнуты, определяемые ими задачи решены, что дает возможность сформулировать ряд теоретических выводов и практических рекомендаций, чем внести посильный вклад в развитие науки гражданского и в некотором отношении - семейного права по проблемам правового регулирования опеки и попечительства. В ходе исследования получены следующие результаты:

1. Исследование опеки и попечительства как правового института, как системы правоотношений, как формы устройства граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите, и как вида социальной заботы дает основания утверждать, что термин «опека и попечительство» нельзя свести ни к одному из указанных понятий ввиду его многозначности. Более того, он может обозначать также деятельность органов опеки и попечительства по устройству граждан, подлежащих опеке (попечительству), как деятельность самих опекунов и попечителей по осуществлению опеки и попечительства и как правовое состояние, в котором находится соответствующий подопечный после установления над ним опеки (попечительства). Такое многоаспектное понимание опеки и попечительства в принципе нашло отражение в специальном по отношению к гражданскому и семейному законодательству законе: ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве», что следует признать несомненно прогрессивным явлением в правовом регулировании опеки и попечительства. В современной России более, чем когда-либо система норм об опеке и попечительстве может быть определена как комплексный правовой институт с ведущей ролью в нем норм гражданского права.

2. С принятием указанного закона появилась возможность провести научную классификацию по различным критериям видов и форм опеки и попечительства, необходимую и полезную для более эффективного практического применения соответствующих норм. Разновидностями опеки (попечительства) являются: временная опека, в том числе предварительная опека и опека по совместному заявлению родителей ребенка, опека, назначаемая по заявлению единственного родителя ребенка в случае его смерти, а также попечительство, назначаемое по заявлению несовершеннолетнего, достигшего возраста четырнадцати лет. Создана возможность для появления таких разновидностей опеки (попечительства), как соопекунство, т.е. наличие у одного подопечного нескольких опекунов (попечителей), и напротив, наличие у одного и того же опекуна (попечителя) нескольких подопечных. Можно говорить и о различных формах опеки и попечительства: о договорной и внедоговорной форме, об опеке и попечительстве в форме приемной семьи, патронатной семьи (патроната, патронатного воспитания) и в иных формах, которые могут быть установлены законами субъектов РФ.

3. Однако предусмотренные указанным законом широкие возможности для осуществления опеки и попечительства в различных видах и формах породили ряд проблем, требующих законодательного решения. В частности, в ст. 12 закона предусмотрена возможность установления предварительной опеки или попечительства без проверки личности временного опекуна (попечителя), что может быть причиной нарушения со стороны этих лиц законных прав и интересов подопечных. В ст. 13 закона, не предусмотрена возможность назначения опеки и попечительства по заявлению единственного родителя или одного из родителей при отсутствии согласия другого на период, когда родитель, проживающий совместно с ребенком, не может по уважительной причине осуществлять свои права и исполнять обязанности. Не предусмотрена возможность установления опеки или попечительства также по заявлению родителей или одного из них по усмотрению самих органов опеки и попечительства, в тех случаях, когда у родителей нет кандидатуры конкретного лица, которую они могли бы предложить в качестве временного опекуна или попечителя. Вызывает возражения также превращение в опеку и попечительство таких прогрессивных в социальном отношении форм устройства детей, нуждающихся в помощи государства, как приемная и патронатная семья (ст. 14 закона). В законе отсутствуют четкие критерии, при наличии которых опека и попечительство могут осуществляться возмездно, что может превратить в пустую декларацию норму о безвозмездном осуществлении опеки и попечительства, породить в обществе социальную напряженность.

Органы опеки и попечительства более, чем когда-либо прежде полностью освобождены от социальной помощи опекунам и попечителям и от какой-либо ответственности за судьбу подопечного, если опекуны или попечители ими назначены своевременно. Их деятельность сведена к чисто административным, властно-распорядительным полномочиям. Вся ответственность полностью переложена на опекунов и попечителей.

4. В результате использования достижений общей теории права и теории гражданского права о юридических фактах и юридических составах применительно к правоотношению по опеке и попечительству на основе нового законодательства, регулирующего данную сферу отношений, создалась возможность для разработки теории юридических фактов в этих правоотношениях, которая состоит в следующем:

На правоотношения по опеке и попечительству воздействуют как правило, не единичные юридические факты, а юридические составы, т.е. только такая совокупность юридических фактов, которая необходима и достаточна для возникновения, изменения и прекращения указанных правоотношений. Из всех предлагаемых в теории критериев классификации юридических составов наиболее приемлемым является их деление на правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие, хотя не маловажную роль играют также правопрепятствующие юридические факты и юридические составы. В связи с этим необходимо пересмотреть круг лиц, могущих и не могущих быть назначенными опекунами и попечителями. В принципе допустимо назначение опекунами и попечителями взрослых граждан лиц, лишенных родительских прав или ограниченных в родительских правах, поскольку их деятельность не связана с выполнением воспитательных функций. В то же время недопустимо назначение опекунами и попечителями как несовершеннолетних, так и взрослых подопечных лиц, имеющих непогашенную или неснятую судимость не только за умышленные преступления против жизни и здоровья граждан, но и за корыстные преступления.

Правообразующий состав в данном правоотношении является завершенным составом с последовательным накоплением всех его элементов. Что касается договора об осуществлении опеки и попечительства, то он не обязателен для всех правоотношений в данной сфере и является факультативным элементом правообразующего состава, который уже завершен принятием органом опеки и попечительства акта об установлении в отношении конкретного подопечного опеки или попечительства и о назначении определенного лица его опекуном или попечителем.

5. В ходе исследования выявлены этапы развития процесса накопления элементов правообразующего состава, что может быть использовано органами опеки и попечительства как технологический процесс, выражающийся в определенной последовательности их деятельности по установлению опеки и попечительства и назначению опекунов и попечителей. Этот процесс можно определить как социальную технологию; применительно к несовершеннолетним ее можно отнести к разряду ювенальных технологий, а также к юридическим технологиям в правоприменительной деятельности. Можно выделить три обязательных этапа и четвертый, факультативный, этап развития процесса накопления всех элементов правообразующего юридического состава, каждый из которых предполагает наличие определенных целей, задач и определенное юридическое оформление элементов указанного состава.

6. Основой возникновения правоотношений по опеке и попечительству является принцип свободного принятия опеки и попечительства и свободного отказа от ее осуществления. Гражданин соглашается добровольно принять на себя обязанности опекуна или попечителя в большой степени потому, что осознает возможность их прекращения в любое время по своему желанию. Таким образом, решающую роль в возникновении этих правоотношений играет согласие будущего опекуна (попечителя) принять на себя эти обязанности, которое по своей правовой природе является односторонней сделкой. Таким образом, в основе акта органа опеки и попечительства о назначении гражданина опекуном или попечителем лежит не столько воля государства, сколько воля гражданина. Поэтому данный акт, облекаясь в публично-правовую форму, тем не менее, не является административно правовым актом, основанным на власти и подчинении. Его публично-правовой характер состоит в том, что он создает для участников будущих правоотношений по опеке и попечительству особый социальный и правовой статус - статус опекуна (попечителя) для одного и статус подопечного - для другого их участника. Принятием этого акта завершается процесс накопления всех обязательных элементов правообразующего юридического состава. Поэтому независимо от заключения договора этот акт сам по себе имеет в своей сущности договорную природу.

7. Договор о возмездном осуществлении опеки и попечительства, разновидностями которого являются договоры о приемной семье, о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), определяется как соглашение, в силу которого одна сторона - гражданин, назначенный опекуном (попечителем), обязуется осуществлять охрану и защиту прав и законных интересов третьего лица - подопечного, совершать в его пользу все необходимые юридические и фактические действия за счет самого подопечного, либо третьих, лиц либо за счет средств другой стороны -субъекта Российской Федерации, от имени которого действует орган опеки и попечительства. По своей правовой природе это договор в пользу третьего лица, предметом которого является возмездное оказание социальных услуг. Существенными условиями данного договора являются помимо условий о предмете, т.е. об объеме и характере оказываемых услуг, также условия о вознаграждении опекуну или попечителю и о сроке действия договора, который не может превышать пяти лет.

8. В правоотношении по опеке и попечительству правоизменяющие юридические составы играют незначительную роль. Гораздо более значимыми являются правопрекращающие составы: освобождение либо отстранение опекуна (попечителя) от возложенных на него обязанностей приводит не к изменению правоотношений с заменой его субъекта, а к его прекращению и к возникновению нового правоотношения ввиду особой значимости субъектного состава как элемента структуры данного правоотношения. Прекращение опеки или попечительства как правового состояния ведет к окончательному прекращению правоотношения без возникновения нового правоотношения.

9. Теория юридических фактов в правоотношениях по опеке и попечительству высвечивает существенные просчеты в регулировании данных отношений прежде всего с позиций необходимости и достаточности указанных в законодательстве элементов фактических составов. Особенно очевидными эти недостатки стали после обновления законодательства, регулирующего отношения в данной сфере. Неприемлемым является, в частности, такое основание прекращения действия договора о приемной семье, как прекращение гражданско-правовых обязательств. Применение к семейным отношениям норм о способах прекращения обязательств противоречит самому существу семейных отношений, возникающих в приемной семье. Тем более неуместно закрепление этого основания в СК РФ.

Противоречивыми являются нормы различных законодательных актов о прекращении опеки над детьми несовершеннолетних родителей, не состоящих в браке. Возникает необходимость в дальнейшем совершенствовании также других положений законодательства, регулирующего отношения по опеке и попечительству. В частности, целесообразно установить максимальный пятилетний срок действия договора об осуществлении опеки и попечительства; необходимо включать распоряжение единственного родителя ребенка о назначении ему опекуна или попечителя после смерти родителя в завещание, составленное в условиях чрезвычайной ситуации.

10. Анализ целостного правоотношения по опеке и попечительству, сложного по структуре и многоаспектного по содержанию подтверждает, что в нем в неразрывном единстве существует целый ряд более простых правоотношений: публично-правовых с акцентом в сторону частного права и частно-правовых с элементами публичности гражданско-правовых, семейно-правовых и административно-правовых, хотя последние проявляют себя в наименьшей степени, а ведущую роль играют гражданско-правовые отношения; личных неимущественных и имущественных, вещно-правовых и обязательственно-правовых, абсолютных и относительных, регулятивных и охранительных. Наиболее продуктивным оказалось рассмотрение всех этих правоотношений через призму правового положения их участников.

И. Наиболее интенсивным является регулирование правового положения опекунов и попечителей как активных субъектов права, реализующих при осуществлении опеки и попечительства не только волю государства, но и свое собственное желание осуществлять социальную заботу о несовершеннолетних и недееспособных лицах, а также права подопечных. Опекуны и попечители - это, прежде всего, носители активных прав и активных юридических обязанностей. Таким образом, регламентация их правового положения осуществляется с помощью императивно-дозволительных норм. И хотя за последнее время дозволительные начала существенно расширились, тем не менее, преобладающее значение имеют императивные нормы, что в принципе вполне оправдано, поскольку целью опеки и попечительства является, прежде всего, защита прав и законных интересов подопечных. Поэтому помимо предписывающих норм в правовом регулировании деятельности опекунов и попечителей немало ограничений и запретов. Имеется достаточно много положений об их юридической ответственности, причем нормы о гражданско-правовой ответственности сконструированы таким образом, что указание на принцип вины в них либо вовсе отсутствует, либо выражено настолько в неявной форме, что вполне допускает вывод о его ограниченном действии.

12. Особенностью правового положения подопечных в данном правоотношении является отсутствие каких-либо обязанностей, что вполне оправдано, поскольку они сами, их права и законные интересы находятся под защитой государства. Они являются носителями активных субъективных прав, которые дают им возможность осуществлять их путем совершения активных действий или путем предъявления к опекунам (попечителям) и к органам опеки и попечительства требования о совершении в их пользу ряда активных действий, а в тех случаях, когда они сами совершают активные действия, обязанности опекунов и попечителей сводятся к воздержанию от определенных действий.

13. Необходимо констатировать существенное повышение уровня и улучшение качества регламентации правового положения органов опеки и попечительства как субъекта не только публичного, но и частного права. Впервые в советской и постсоветской России органы опеки и попечительства выступают в правоотношении по опеке и попечительству не только как органы осуществляющие контроль и надзор за деятельностью опекунов и попечителей, но и как участники гражданско-правовых договоров. Однако в современном гражданском праве отсутствует механизм, обеспечивающий равноправное участие этих органов, действующих от имени и в интересах субъектов РФ, в гражданских правоотношениях. Этот механизм состоит в наделении их правоспособностью, существенно отличной от правоспособности граждан и юридических лиц, которую можно именовать исключительной правоспособностью. Для этого целесообразно внести необходимые изменения в ГК РФ.

Итак, правовое регулирование опеки и попечительства будет полностью соответствовать потребностям социального государства только при изменении ряда принципиальных положений законодательства об опеке и попечительства, а именно, ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» и новой редакции ГК РФ и СК РФ. В этих целях необходимо:

- провести четкую дифференциацию в правовом регулировании отношений в сфере опеки и попечительства между гражданским и семейным законодательством; исключить из новой редакции СК РФ избыточные отсылки к гражданскому законодательству, в частности, к ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве»;

- вывести из сферы правового регулирования опеки и попечительства приемную семью и отношения в области патронатного воспитания, предоставив возможность субъектам РФ в соответствии со ст. 71 Конституции РФ и ч. 2 ст. 123 СК РФ устанавливать иные, кроме усыновления, опеки и попечительства на детьми и приемной семьи, формы устройства и семейного воспитания детей, нуждающихся в особой помощи государства, а не только детей, оставшихся без попечения родителей;

- предусмотреть в качестве одного из основных полномочий органов опеки и попечительства оказание медико-социальной, психолого-педагогической и методической помощи опекунам и попечителям в осуществлении ими опеки и попечительства;

- установить четкие критерии безвозмездного и возмездного осуществления опеки и попечительства на уровне Правительства РФ; предусмотреть ответственность опекунов и попечителей за ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, в том числе за несохранность имущества подопечных только при наличии их вины и дифференцировать меры такой ответственности в зависимости от того, осуществляются опека или попечительство безвозмездно или возмездно.

В качестве результатов исследования сформулированы также следующие конкретные практические рекомендации по отдельным вопросам:

1. Из пункта 2 ст. 12 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» исключить слова: «Проведение предварительной проверки сведений о личности опекуна или попечителя в соответствии с частями 1 и 2 статьи 10 настоящего закона не требуется».

2. Пункт 1 ст. 13 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» после слов «с указанием конкретного лица» дополнить словами: «Временный опекун или попечитель может быть назначен также по заявлению единственного родителя либо родителя, проживающего совместно с ребенком, если другой родитель не проживает вместе с ребенком более года и не принимает участия в его воспитании, либо признан судом недееспособным, либо отказался взять к себе ребенка на период, в течение которого родитель, проживающий совместно с ребенком, не может осуществлять свои родительские права и исполнять обязанности либо в течение пятнадцати дней не ответил на письменный запрос органа опеки^ и попечительства о согласии взять к себе ребенка на указанный период. Орган опеки и попечительства с письменного согласия родителей (родителя), подавших заявление, может назначить временного опекуна или попечителя по своему усмотрению, если в заявлении не указано конкретное лицо».

3. Пункт 4 ст. 14 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» до начала текста дополнить словами: «Срок действия договора об осуществлении опеки и попечительства не может превышать пяти лет» (далее по тексту).

4. В пункте 2 ст. 29 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» слова «восемнадцати лет» заменить словами: «шестнадцати лет».

5. Из части 1 ст. 153-2 СК РФ исключить слова: «по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством для прекращения обязательств, а также».

6. Главу V ГК РФ дополнить статьей 124-1, под названием: «Исключительная правоспособность органов государства и органов местного самоуправления» следующего содержания: «Органы государства и органы местного самоуправления не являются юридическими лицами и участвуют в гражданском обороте от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципального образования в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, определяющими полномочия этих органов».

7. Дополнить главу 62 ГК РФ статьей 1139-1 «Завещательное назначение опекуна или попечителя» следующего содержания:

1. Завещатель, если он является единственным родителем несовершеннолетнего ребенка (детей),вправе определить в завещании, составленном в условиях чрезвычайной ситуации, лицо или лиц, которые, после его смерти имеют преимущественное право на установление опеки или попечительства над его несовершеннолетними детьми. Такие лица могут быть назначены с их согласия опекунами (попечителями) несовершеннолетних детей завещателя при условии соблюдения требований законодательства об опеке (попечительстве).

2. Завещатель вправе определить имущество, за счет которого будет осуществляться опека (попечительство) или (и) выплачиваться вознаграждение назначенным опекунам (попечителям). При условии принятия назначенными лицами опеки (попечительства) такое имущество не входит в состав наследства. Право на это имущество переходит к несовершеннолетним детям завещателя, над которыми должна быть установлена опека (попечительство).

3. Право указанного в завещании лица (лиц) быть опекуном (попечителем) не переходит к другим лицам ни по одному из оснований наследования».

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Магдесян, Галина Андреевна, 2009 год

1. Конституция Российской Федерации//Российская газета, 1993, 25 декабря.

2. Конвенция о правах ребенка ООН / Принята Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989г.//Международное право в документах: Учебное пособие /Сост. Блатова Н.Т., Мелков Г.М. -2-е изд.-М.: ИНФРА-М, 1997.

3. Гражданский кодекс РФ (часть первая) ФЗ РФ от 30 ноября 1994 г. №51 ФЗ// Собрание законодательства РФ, 1994, №32 .-ст. 3301 (с последующими изменениями).

4. Гражданский кодекс РФ (часть вторая)ФЗ от 26 ноября 2001г. № 146-ФЗ// Собрание законодательства РФ, 1996.-№5.-ст. 410,411 (с последующими изменениями).

5. Гражданский кодекс РФ (часть третья)ФЗ от 26 января 1996г. № 14-ФЗ// Собрание законодательства РФ, 2001.-№50.-ст. 4552 (с последующими изменениями).

6. Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 2005 г. № 223-Ф3// Собрание законодательства РФ, 1996.- № 1.- ст. 16. С последующими изменениями.

7. Уголовно-процессуальный кодекс РФ// Собрание законодательства РФ, 24 декабря 2001, № 52часть I, ст. 4921.

8. ФЗ РФ от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ//Российская газета, 11 октября 2003.

9. Федеральный Закон РФ «О погребении и похоронном деле от 12 января 1996 № 8-ФЗ в ред. ФЗ РФ от 30 декабря 2008 г. // Собрание законодательства РФ 15 января 1996 № 3, ст. 146.

10. ФЗ РФ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2004, №31, ст. 3216.

11. ФЗ РФ от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты// Российская газета, 5 января 2007 г.

12. Федеральный закон РФ «Об опеке и попечительстве» 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ// Российская газета, 2008. 30 апреля.

13. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ, 1999.- № 34.- Ст. 4223.

14. Федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 2010 гг. в редакции от 14.07.2008г./ Утверждена Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172 // Собрание законодательства РФ, 2 апреля 2007.-№ 13, ст. 1688.

15. Нормативные правовые акты, утратившие силу

16. Ко деке законов РСФСР «Об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве» (КЗАГС) 1918г.// Собрание узаконений и распоряжений РСФСР 1918,№76- 77, ст. 618.

17. Ко деке законов о браке, семье и опеке РСФСР (КЗоБСО РСФСР) 1926 г.//

18. Собрание узаконений и распоряжений РСФСР, 1926,№ 82, ст. 612. 19.Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье//Ведомости Верховного Совета СССР 1968, №27, ст. 241.

19. Ко деке о браке и семье РСФСР (КоБС РСФСР 1969 г.)// Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1969, №32, ст. 1367.

20. Законодательства зарубежных стран

21. Германское Гражданское уложение/Пер. с нем. М.: Статут, 2006.1. Материалы практики

22. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г. №10 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об установлении отцовства и о взыскании алиментов»// Бюллетень Верховного Суда РФ 1996, №12.

23. Монографии и научные статьи

24. Алексеев С.С. Общая теория права. Харьков: Правовая азбука. - 1994 г.

25. Антокольская М.В. Семейное право. Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2000 г.

26. Беспалов Ю.Ф. Реализация семейных прав ребенка в Российской Федерации.-М.: Юрист, 2002 г.

27. Брагинский М.И. Договоры об учреждении коллективных образований // Право и экономика, 2003 г.- N 3.

28. Ворожейкин Е.М. Семейные правоотношения в СССР. М.: Юридическая литература, 1972 г.

29. Ворожейкин Е.М. Система гражданско-правовых отношений. -Екатеринбург: Университет, 1996 г.

30. Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов // Журнал российского права, 2006.- N 6.

31. Гражданское право. Учебник / Под рею А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. В 3-х т. Т.1.- М.: Проспект, 2003.-408с.

32. Гражданское право. Учебник Т.1. .- изд.2-е, перераб. И доп. / Под ред. Проф. Е.А. Суханова.-М.: Волерс-Клувер, 2004 г.

33. Гражданское право. Учебник/ Под ред. Д.ю.н., проф. О.Н. Садикова.-М.: Контракт; ИНФРА-М, 2007 г.

34. Гражданское право. Учебник. Т.1/ Под ред. Проф. Е.А. Суханова.-М.: БЕК, 2003 г. с. -375.

35. Гражданское, торговое и семейное право зарубежных капиталистических стран/ Под ред. Е.А. Васильева. М., 1993 г.

36. Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав.-М.: Изд-во Московского гос. ун-та, 1972. с. -212.

37. Гулидов П.В. Объективные предпосылки изменения российского законодательства об опеке и попечительству//Журнал Российского права, 2006.-№ 6.-е. 6-13.

38. Данилин В.И., Реутов С.И. Юридические факты в советском семейном праве. — Свердловск: изд-во Уральского Государственного ун-та, 1989 г.

39. Довгалевская И.А. Семейное воспитание приемных детей. М.: Государственное учебно-педагогическое изд-во Министерства просвещения СССР, 1948 г.

40. Ершова Н.М. Вопросы семьи в гражданском праве. М.: Наука, 1977 г.

41. Ершова Н.М. Опека и попечительство. М.: Наука, 1957 г.41.3агоровский А. И. Курс семейного права (издание 2-е, с изменениями идополнениями). Одесса: типография Акционерного Южно-Русского Общества Печатного Дела, 1909 г.

42. Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. М.: Юридическая литература. - 1984 г.

43. Иоффе О.С. Обязательственное право.-М.: Юрид. Лит., 1975 г.-815с.

44. Комментарий к Гражданскому К;одексу Российской Федерации/ под ред. Т.А. Абовой, А.Ю. Кабалкина. В 3-х т. Т.1.- изд. 3-е, доп., и перераб. -М.: Юрайт-издат, 2006 г.-467с.

45. Комментарий к части 1 Гражданского Кодекса РФ/Под ред. О.Н. Садикова.-М.: Проспект, 1996 г. с. 516.

46. Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. -М.: Юридическая литература, 1958 г.

47. Кузнецова О.В., Пивоварова Т.Г. Комментарий к Федеральному Закону Российской Федерации «Об опеке и попечительстве». Подготовлени специально для СПС «Консультатн Плюс» на основе правовых актов по состоянию на 1 августа 2008 года.- С. 4.

48. Кузьмин И.А. Гражданская правоспособность хозяйствующих субъектов без образования юридического лица // Право в третьем тысячелетии. Вып. 1. Александровские куранты, 2000 г.

49. Кузьмишин А.А. Основания возникновения представительства и полномочия в гражданском праве // Журнал российского права, 2008.- № 1.-С. 22.

50. Ленин В.И. Философские тетради/ Ленин В.И. Полное собрание сочинений.- Изд. 4. Т. 36. М.: Полит. Лит., 1970 г.

51. Мананкова Р.П. Правовой статус членов семьи.- Томск: Издательство Томского университета, 1990 г. С- 242.

52. Маркосян А.В. Юридические факты в семейном праве современной России. -М.: Элит, 2007 г.

53. Михеева Л.Ю. Доверительное управление имуществом.-Томск: Томское книжное издательство, 1999 г. С. .-239.

54. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство (правовое регулирование)/ Под ред. Проф. Р.П. Мананковой. М.: Волтерс Клувер, 2004 г.

55. Михеева Л.Ю.Опека и попечительство: правовое регулирование. -Учебно-практическое пособие. / Под ред. Проф. Р.П. Мананковой. М.:1. Палеотип, 2002 г.

56. Михеева Л.Ю. Правовое регулирование опеки и попечительства: Проблемы теории и практики. М.: Волтерс Клувер, 2004 г.

57. Михеева Л.Ю. Проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства: Библиотека юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета// Интернет-агентство «Lawsportal.ru».

58. Невзгодина Е.Л. Представительство по советскому гражданскому праву. -Томск, 1980 г.

59. Надеждин В.В. Недееспособность граждан: юридические последствия // Юрист, 2007 г. № 4.

60. Нечаева A.M. Охрана детей-сирот в России. История и современность. -М.: Юристъ, 2003 г.

61. Нечаева A.M. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство. М.: Грааль, 2000 г.

62. Нечаева A.M. Правовая охрана детства в СССР. М.: Наука, 1988

63. Нечаева A.M. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М.: Грааль, 2000 г.

64. Новицкий И.Б., Перетерский И.С. Римское право. Учебник для вузов. -М.: Госюриздат, 1958 г.

65. Ошанин С. О призрении покинутых детей. Ярославль, 1912 г.

66. Пахман С.В. Гражданское право: Из серии: «Классики российской цивилистики». СПБ., 1909. — М.: Статут, 2006 г.

67. Пергамент А.И. Опека и попечительство. М.: Госюриздат, 1956 г.

68. Победоносцев К.П. Курс гражданского права. СПБ., 1911 г.

69. Пчелинцева Л.М. Комментарий к Семейному кодексу РФ М.: Норма, 2006 г.

70. Пчелинцеыва Л.М. Комментарий к Семенному кодексу Российской Федерации.-М,: НОРМА-Инфра-М, 1999 г. -С. 403.

71. Пьяных Е.С. Договоры доверительного управления имуществом, возникающие по основаниям, предусмотренным законом// http:// www.lavmix.ru/comm.phpi=1941 г.

72. Рабец A.M. Традиционные и современные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. М., 2008 г.

73. Рабец A.M. Традиционные и современные правовые и неправовые формы семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. М., 2008 г.

74. Рясенцев В.А. Представительство и сделки в современном гражданском праве. -М.:Статут, 2006 г.

75. Рясенцев В.А. Семейное право. М.: Юридическая литература, 1982 г.

76. J 76.Свердлов Г.М. Советское семейное право. М.: Госюриздат, 1955 г.

77. Синайский В.И. Русское гражданское право. СПБ., 1912 г.

78. Толстой B.C. Исполнение обязательств.-М.: Юрид. Лит., 1974 г. С. -239.

79. Усков О.Ю. Право государственной собственности в Российской Федерации. — Белгород: Везелица, 2003 г.

80. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М.: Наука, 1974 г.

81. Хрестоматия по истории государства и права России /Под ред. В.А. Пиляевой. М., Спарк, 2003 г.

82. Диссертации и авторефераты

83. Белицкая Н.А. Институт особых завещательных распоряжений в наследственном праве Российской Федерации: Автореферат канд. дис.

84. Беспалов Ю.Ф. Теоретические и практические проблемы реализации семейных прав ребенка в Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2002 г.

85. Василенко Н.В. Фактические (юридические) составы в обязательствах по социальному найму жилых помещений по законодательству Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2008 г.

86. Исаков В.Б. Фактические (юридические) составы в механизме правового регулирования: Автореф. Канд. дис.- Свердловск, 1975 г.

87. Никонова М.А. Наследование по завещанию с иностранным составом: Канд. дис. М., 2007 г.

88. Сырбо В.А. Отечественный и зарубежный опыт гражданско-правового регулирования фидуциарных отношений (история и современность): Автореферат дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2009 г.

89. Фетисова О.В. Приемная семья как способ семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005 г.

90. Цветков В.А. Приемная семья как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Томск, 2005 г.