Совершенствование финансово-экономической базы и территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Чубинская-Надеждина, Светлана Викторовна

• Чубинская-Надеждина, Светлана Викторовна
• кандидат экономических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Чубинская-Надеждина, Светлана Викторовна

Введение.

Глав а

СТАНОВЛЕНИЕ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ОСНОВ И ПРАКТИКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ КАК СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Анализ научной базы и тенденции развития системы местного самоуправления в Российской Федерации.

1.2. Принципы организации и основные этапы развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

1.3. Анализ существующей модели организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Глава

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

2.1. Механизм поиска и расширения источников доходов муниципальных образований.

2.2. Направления диверсификации экономической базы и улучшения структуры расходов муниципальных образований.

2.3. Пути комплексного решения вопросов формирования бюджетов муниципальных образований.

Глава

РЕФОРМИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

3.1. Влияние территориальной организации местного самоуправления на экономику муниципальных образований.

3.2. Вопросы типологии муниципальных образований в Санкт-Петербурге.

3.3. Организационно-экономическая модель управления муниципальными образованиями в Санкт-Петербурге.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование финансово-экономической базы и территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»

Система местного самоуправления — важнейший инструмент становления и функционирования гражданского общества в России, основа и суть реального народовластия. Конституцией Российской Федерации впервые в истории России местному самоуправлению было предоставлено конституционно гарантированное право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения — непосредственного жизнеобеспечения населения1. Основные положения Конституции РФ были закреплены и развиты в федеральных и региональных законодательных актах. Они установили нормы и принципы организации и деятельности системы МСУ, предметы ведения местного самоуправления, принципы формирования местных бюджетов, обозначили государственные минимальные социальные стандарты и нормы.

Однако десятилетняя практика существования местного самоуправления в Российской Федерации показала, что для его успешного развития наряду с условиями политического и правового характера требуется устойчивая экономическая основа, обеспечивающая финансовую самостоятельность местного самоуправления, способность к совершенствованию деятельности муниципальных органов и повышению эффективности их работы.

Финансово-экономическая база местного самоуправления в Российской Федерации остается слабой. В среднем по Российской Федерации расходы местных бюджетов лишь на 60% покрываются собственными доходами. Постоянный дефицит финансовых ресурсов, сложные экономические условия, в которых вынуждены действовать органы МСУ, делают их неэффективными в решении весьма сложных местных задач. Имеет место их полная хозяйственная и политическая зависимость от исполнительных органов государственной и региональной власти.

В этой связи поиск адекватной модели организации МСУ в Санкт-Петербурге следует рассматривать как важную составляющую реформы системы местного самоуправления в РФ.

Созданная в 1997 г. в Санкт-Петербурге муниципальная модель в экономическом и финансовом плане страдает теми же недостатками, что и вся система МСУ в целом по стране. Однако петербургская модель МСУ имеет ряд специфических особенностей, вытекающих из устройства всей системы управления Санкт-Петербурга как субъекта Федерации.

1 Конституция Российской Федерации. Гл. 8 «Местное самоуправление». — М., 1993.

Предметы ведения МО ограничиваются законом Санкт-Петербурга, и не способствуют вовлечению органов местного самоуправления в процесс реального управления Санкт-Петербургом. МО Санкт-Петербурга не являются чьими-то правопреемниками.

Систему МСУ в Санкт-Петербурге нельзя считать сложившейся ни в территориальном, ни в организационном, ни в экономическом плане. Более того, экономическая слабость МО во многом вызвана неудачной территориальной организацией и некомпетентным управлением.

Система местного самоуправления в Санкт-Петербурге требует реформирования.

Успех реформы местного самоуправления может быть достигнут лишь при осуществлении ее в комплексе с реформированием в том числе административно-территориального устройства, налогообложения и межбюджетных отношений.

Цель настоящего исследования — разработка экономических и организационных мер по формированию эффективной структуры МСУ в Санкт-Петербурге.

Объектом исследования выступает система местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Предметами исследования являются экономические и организационные механизмы системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Изучение широкого круга статистических данных и законодательных материалов проводилось на основе комплексного подхода. Основными задачами исследования стали: анализ организационных основ действующей модели местного самоуправления в Санкт-Петербурге, анализ источников доходов и расходов местных бюджетов и выявление причин финансовой слабости и экономической неэффективности деятельности муниципальных образований, анализ территориального деления города на муниципальные образования и оценка обоснованности территориальной организации системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, разработка инструментария оценки эффективности деятельности местного самоуправления и ее связи с совершенствованием территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге, разработка организационно-экономической модели управления муниципальными образованиями.

В основу методологии проведенного исследования положен принцип научной объективности, что позволило автору выявить определяющие критерии анализа деятельности органов МСУ и сформулировать конкретные практические предложения по развитию муниципалитетов Санкт-Петербурга.

В ходе проведенного исследования автором, наряду с общенаучными методами (описание, анализ, синтез, сравнение и т.д.) были использованы типологический, статистический методы анализа.

Научная новизна исследования состоит в том, что: предложен комплексный подход к проблеме совершенствования деятельности местного самоуправления, учитывающий финансово-экономические основы и территориальную структуру; выдвинут и обоснован тезис о необходимости территориального укрупнения и уточнения типизации муниципальных образований Санкт-Петербурга; выдвинут и обоснован тезис о необходимости создания районного звена (уровня) в системе местного самоуправления Санкт-Петербурга на базе исторически сложившегося административно-территориального деления как основы функционирования укрупненных муниципалитетов; предложена новая схема управления муниципальными образованиями Санкт-Петербурга, способствующая активизации их финансово-экономической деятельности; на основе проведенной типологии предложена новая модель территориальной организации местного самоуправления.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы по теме исследования, приложений. Работа изложена на 151 странице основного текста, содержит 40 таблиц, 2 схемы и 7 приложений.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Чубинская-Надеждина, Светлана Викторовна

Выводы:

Невозможно дать последовательную и законченную (с точки зрения создания алгоритма формирования минимального и перспективного бюджета муниципального образования) оценку достаточности экономической базы местного самоуправления без обоснования логики ее организации. Анализируя структуру организации минимальных бюджетов муниципальных образований, предложенную Законами о бюджете Санкт-Петербурга на 2002 и 2003 гг. и проектом бюджета Санкт-Петербурга на 2004 г., можно проследить следующую последовательность.

В начальной фазе формирования минимально необходимых расходов определяются те предметы ведения муниципальных образований, без обеспечения которых невозможен сам факт существования МСУ — а именно расходы на содержание органов МСУ. Следующим этапом в формировании минимального бюджета муниципального образования обозначаются ключевые социально-экономические проблемы населения. Так как их полное решение только лишь за счет средств, предназначенных на покрытие минимальных расходов муниципалитетов, не представляется возможным, определяется перечень ключевых по своему значению проблем и устанавливаются нормативы по обеспечению их решения.

В условиях дефицита бюджетных средств, несовершенства механизмов взаимодействия властей различных уровней, кризисного состояния хозяйства невозможно предусмотреть в единой системе распределения финансов решение всего комплекса проблем муниципалитетов.

Судить об оптимальности современной структуры формирования минимальных бюджетов муниципальных образований представляется возможным только при условии соотношения логики ее организации с предметами ведения МСУ, определенными федеральным и региональным законодательствами. Предметы ведения муниципальных образований, определенные петербургским законодательством (см. Закон СПб «О местном самоуправлении» (ст. 8, п. 2)), затрагивают самые различные сферы жизни общества, среди них: организационно-административную; государственно-геополитическую; информационную; образовательную; социально-экономическую.

Минимально необходимые расходы бюджетов муниципальных округов указаны в ряде подпунктов данного закона (см. п/п. 1,3,4,5,9,12,14 упомянутого пункта ст. 8). При этом вместе с обособлением предметов ведения МСУ организационно-административного характера отмечаются предметы государственно-геополитического (п/п. 22) и информационного (п/п. 15, 16) характера, а также часть предметов социально-экономического характера (п/п. 10,17,18).

Для калькуляции минимальных средств, необходимых для обеспечения нужд по предметом ведения МСУ, предлагается, как указывалось выше, критерий «численности населения» муниципальных образований. Данный критерий удобен в использовании и, возможно, приемлем для калькуляции средств по реализации потребностей организационно-административного и государственного характера. Однако он не адекватно отражает реальные минимальные потребности муниципалитетов в плане ведения предметов информационного и социально-экономического характера. Так, очевидно, что для 8-й группы муниципальных образований расходы по параметрам: п/п. 10 («Организация и осуществление опеки и попечительства»), п/п. 17 («Создание условий для обеспечения населения муниципального образования услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.»), п/п. 18 («Организация снабжения топливом населения муниципального образования и муниципальных учреждений») потребуют дополнительных средств в силу их экономико-географического положения.

Согласно целевым установкам Федерального закона, организация минимального местного бюджета служит обеспечению удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований*. Следует признать, что именно предметы ведения муниципальных образований социально-экономического характера представляют собой квинтэссенцию современных жизненных потребностей населения. Вместе с тем нельзя не учитывать, что решение данных проблем за счет минимальных бюджетов в современных условиях невозможно.

Логичной структурой организации решения данного круга проблем, на наш взгляд, являются: проблемное отслеживание ситуации (удобно в условиях дефицита бюджетных ресурсов); минимальное социально-экономическое обеспечение (удобно в условиях сложившейся структуры организации хозяйства).

Современная ситуация как в Санкт-Петербурге, так и в России в целом заключается в неизбежности использования проблемного подхода в решении социально-экономического круга вопросов муниципальных образований.

Расходы муниципальных образований Санкт-Петербурга, по нашему мнению, должны осуществляться исходя из закрепления функций (например, «среднее образование», в которое полностью входило бы содержание школ, учителей, инспекторов и т. д.), а не из отдельных статей расходов и бюджетных учреждений, которые на деле являются лишь частью этих функций (например, под функцией «образование» в муниципалитетах Петербурга подразумевается закупка школьной формы для детей малоимущих граждан).

В целом, из расходных полномочий, определенных муниципалитетам федеральным и петербургским законодательствами, на практике выполняются лишь 40%.

В условиях чрезвычайной запутанности межбюджетных отношений, отсутствия разделения предметов ведения между органами государственной власти и МСУ, происходит то, что на практике петербургские муниципалитеты выполняют пока некую вспомогательную роль при органах государственной власти субъекта Федерации Санкт-Петербурга. Им перепоручены некоторые части обозначенных в законодательстве функций: некоторые функции в образовании, определенные работы по жилищно-коммунальному комплексу и т. д. При этом, как уже указывалось, на эти виды работ предоставляются и расходуются минимальные средства.

Вопрос о расходной части бюджетов МО является по сути вопросом о предметах ведения муниципалитетов. На практике предметы ведения муниципалитетов пересекаются и совпадают с предметами ведения государственной власти, представленной в Санкт-Петербурге его Администрацией в лице ее отраслевых и территориальных управлений. В Санкт-Петербурге нет четкого разделения полномочий между муниципалитетами и региональным уровнем власти. Одним из следствий этого является существование параллельных расходов из бюджетов различного уровня по одному и тому же предмету ведения. Усложнено также и управление данным предметом деятельности, так как конкретное исполнение по объектам требует сложного и длительного согласования на различных уровнях власти и финансирования из различных бюджетов.

Как указывается в ставшем классическим труде Л. А. Велихова об управлении городским хозяйством, «самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности»1.

Приведем пример с жилищно-коммунальным хозяйством. В 2002 г. на ремонт и озеленение территорий всех 111 муниципальных образований, что согласно петербургскому законодательству является предметом ведения МО2, предполагалось израсходовать около 183 млн руб. (в соответствии с НМБО по 40,7 руб. на каждого

1 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. — М.; Л., 1928. С. 220.

2 Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге». Ст. 8, п. 2. жителя МО). При этом Администрация Санкт-Петербурга выделила на те же самые цели, а именно на программы по ремонту асфальтового покрытия и комплексного благоустройства дворов Санкт-Петербурга 1 млрд 431 млн руб.'

Соотношение в финансировании составляет почти 8 раз.

Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство Санкт-Петербурга являются приоритетными для органов государственной власти города (см. табл. 17).

Заключение

Результаты анализа с использованием комплексного подхода к проблеме совершенствования деятельности местного самоуправления, учитывающего финансово-экономические основы и территориальную структуру, приводят автора настоящей диссертации к выводу о том, что в основе развития деятельности муниципалитетов Петербурга должно быть совершенствование их организационно-территориальной структуры и связанных с ней административно-управленческих проблем. Поэтому диссертантом был выдвинут и обоснован тезис о необходимости территориального укрупнения и уточнения типизации муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Анализ ныне действующей территориальной модели МСУ в Санкт-Петербурге показал, что в системе построения МСУ в городе явно не достает одного или нескольких существенных звеньев, как снизу-вверх, на районный или городской уровень, так и сверху-вниз—от нынешних МО непосредственно к населению. В связи с этим в настоящей диссертации сделан вывод о необходимости отказа от одноуровневой системы МО.

Автор исследования считает оптимальной такую модель территориальной организации муниципальных образований, которая позволит принципиально преодолеть параллелизм существования органов МСУ Санкт-Петербурга с органами государственной власти, сохранить и усовершенствовать управление территорией, не нарушая сложившихся структур и связей. Такие связи и структуры налажены в существующих административных районах города. Это позволило выдвинуть и обосновать тезис о необходимости создания районного звена (уровня) в системе местного самоуправления Санкт-Петербурга на базе исторически сложившегося административно-территориального деления города как основы функционирования укрупненных муниципалитетов.

Предлагаемая модель не только соответствует сложившимся традициям и привычкам населения Санкт-Петербурга. Укрупнение муниципалитетов повысит уровень их управляемости и усиление их власти. Значительно вырастут их бюджетные возможности.

Исполнительная власть на территории (Территориальные управления) укрупненных МО должна быть переподчинена районным муниципальным советам. Что касается некоторых государственных полномочий, осуществляемых территориальными управлениями, то федеральное законодательство ( новая редакция ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления») предусматривает возможность передачи органам местного самоуправления некоторых полномочий государственной власти.

Деятельность муниципальных округов в границах сложившихся административных районов обеспечит повышение эффективности управления на районном уровне, подчинение административной власти представительной.

Диссертант предложил новую схему управления муниципальными образованиями Санкт-Петербурга, способствующую активизации их финансово-экономической деятельности. На основе проведенной типологии предложена новая модель территориальной организации местного самоуправления.

Основная цель преобразований в системе МСУ Санкт-Петербурга состоит в том, чтобы посредством создания гармоничной и эффективной системы управления городом более полно реализовать его возможности, существенно повысить качество жизни горожан. При этом необходимо будет разработать план поэтапного изменения системы МСУ без потери управления. Подобный план должен содержать следующие элементы:

Внесение соответствующих изменений и поправок в законодательство Санкт-Петербурга о местном самоуправлении.

Разработку процедуры преобразования и объединения муниципальных образований, которая бы содержала алгоритм решения возможных спорных ситуаций.

Внесение изменений либо обеспечение принятия новых уставов муниципальных образований.

Оптимизацию разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями управления городом.

Организацию работы по привлечению широкой общественности к участию в деятельности местного самоуправления Санкт-Петербурга и воспитанию у населения потребности в самодеятельности и инициативе, ответственности за решение вопросов местного значения.

Близкое реформирование территориальной и финансовой системы МСУ в Санкт-Петербурге в целях совершенствования ее деятельности является не только необходимым, но в силу ряда объективных причин (в их числе — неудовлетворительность деятельности МСУ за прошедшие годы, политическая воля федеральных властей к активизации деятельности местного самоуправления) — неизбежным.

Основные теоретические положения и практические результаты настоящего исследования могут быть использованы органами государственной власти субъекта Федерации Санкт-Петербурга при реформировании системы местного самоуправления Санкт-Петербурга, при разработке и совершенствовании нормативных актов, регламентирующих организационные основы и финансово-экономическую деятельность местного самоуправления в Петербурге.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Чубинская-Надеждина, Светлана Викторовна, 2003 год

1. Конституция Российской Федерации. — М., 1993.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (принят 31.07.1998 г. с дополнениями от 05.08.2000 г.): 3-е изд. — М.: Ось-89, 2000. — 191 с.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (принят 21.10.1994 г. с многочисленными дополнениями в 1996-2002 гг.): 4.1-2. — СПб., 2002. — 480 с.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации: Ч. 1-2. — М., 2002. — 512 с.

5. Европейская хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства РФ (далее — СЗ РФ). — 1998. — № 36. — Ст. 4466.

6. Указ Президента РФ «Вопросы Совета по местному самоуправлению в РФ» от 13.11.1998 г. с приложением Положения и состава Совета // СЗ РФ. — 1998. — № 46. — Ст. 5653.

7. Федеральный закон № 154-ФЗ от 12.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 1995.—№ 35. — Ст. 3506.

8. Федеральный закон № 141-ФЗ от 26.11.1996 г. «О внесении дополнения в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. — 1996. — № 49. — Ст. 5500.

9. Федеральный закон № 138-Ф3 от 26.11.1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ выбирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. — 1996.—№49, —Ст. 5497.

10. Федеральный закон № 55-ФЗ от 17.03.1997 г. «О внесении дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. — 1997. — № 12. — Ст. 1378.

11. Федеральный закон № 126-ФЗ от 25.09.1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ. — 1997. — № 39. — Ст. 4464.

12. Федеральный закон № 8-ФЗ от 08.01.1998 г. «Об основах муниципальной службы в РФ» // СЗ РФ. — 1998. — № 2. — Ст. 224.

13. Федеральный закон № 136-Ф3 от 29.07.1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3814.

14. Федеральный закон от 08.01.1998 г. «Об основах муниципальной службы в РФ» с изменениями от 13.04.1999 г. // Российская газета. — 1999. — 16 апреля.

15. Федеральный закон № 107-ФЗ от 04.08.2000 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Российская газета. — 2000. — 8 августа. — С. 5.

16. Федеральный закон № 194-ФЗ от 27.12.2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год» // Российская газета. — 2001. — 31 декабря.

17. Федеральный закон № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.

18. Законодательство Санкт-Петербурга

19. Устав Санкт-Петербурга // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (далее — Вестник ЗАКС СПб). — 1998. — № 5-6. — С. 3-38.

20. Закон Санкт-Петербурга № 186-59 от 31.12.1996 г. «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» // Вестник Администрации СПб. — 1997. — № 2. — С. 49-52; Приложение 2.

21. Закон Санкт-Петербурга № 111 -35 от 23.06.1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. — 1997. —№ 8. — С. 91-103.

22. Закон Санкт-Петербурга № 112-36 от 23.06.1997 г. «О внесении изменений в Законы Санкт-Петербурга "Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга" и "О структуре Администрации Санкт-Петербурга" // Кодекс-info. — 1997. — № 27. — С.39-40.

23. Закон Санкт-Петербурга № 120-38 от 25.06.1997 г. «О выборах депутатов муници-Ф пальных Советов в Санкт-Петербурге» // Вестник ЗАКС СПб. — 1997. — № 9. — С. 336.

24. Закон Санкт-Петербурга № 260-58 от 04.12.1998 г. «О бюджете Санкт-Петербурга на1999 год» // Вестник ЗАКС СПб). — 1999. — № 3. — С. 3-12.

25. Закон Санкт-Петербурга № 112-44 от 08.10.1996 г. «О структуре Администрации Санкт-Петербурга» (в ред. 27.01.1999) // Официальный портал Администрации СПб // http: // gov.spb.ru

26. Закон Санкт-Петербурга № 267-33 от 22.12.1999 г. «О бюджете Санкт-Петербурга на2000 год» // Вестник ЗАКС СПб. — 2000. — № 1 С. 12-20.

27. Закон Санкт-Петербурга № 668-75 от 21.12.2000 г. «О бюджете Санкт-Петербурга на2001 год» // Вестник ЗАКС СПб. — 2001. — № 2. — С. 7-16.

28. Закон Санкт-Петербурга от 17.04.2001 г. «О реестре собственности Санкт-Петербурга». Ч. 1. «Недвижимое имущество» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. — 2001. —№5. —С. 54-56.

29. Закон Санкт-Петербурга № 300-44 от 26.04.2001 г. «О порядке преобразования, объединения или упразднения МО Санкт-Петербурга» // Вестник Администрации СПб. — 2001. —№5. —С. 41-44.

30. Закон Санкт-Петербурга № 818-109 от 13.12.2001 г. «О бюджете Санкт-Петербурга на2002 год» // Вестник ЗАКС СПб. — 2002. — № 1. С. 28-40.

31. Закон Санкт-Петербурга № 535-56 от 18.11.2002 г. «О бюджете Санкт-Петербурга на2003 год» // Вестник ЗАКС СПб. — 2003. — № 1. — С. 1-22.

32. Проект Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2004 год» // http://www.fincom.spb.ru