Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Ермаченко, Дмитрий Николаевич

• Ермаченко, Дмитрий Николаевич
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Ермаченко, Дмитрий Николаевич

Введение.

Глава I. Административно-правовая характеристика системы управления образованием в России.

1.1. Понятие и сущность государственного управления образованием.

1.2. Система управления образованием в России.

1.3. Структура органов управления образованием.

1.4. Проблемы функционирования системы управления образованием в России и организационно-правовые аспекты их решения. Зарубежный опыт.

Глава II. Правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления образованием (образовательных учреждений).

2.1. Общая характеристика административно-правового статуса образовательных учреждений.

2.2. Классификация и специфические особенности административно-правового статуса отдельных видов образовательных учреждений.

2.3. Административно-правовой статус вузов в России.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования»

Актуальность исследования. Происходящее во всем мире возрастание внимания к правам человека, усиливающееся проявление тенденции к уважению достоинства и ценности каждого индивида вызывает потребности в реализации одного из основных прав человека и гражданина - право на образование, которое все больше признается во всем мире как одно из основополагающих.

Глубокие преобразования, происходящие в окружающем мире, связанные с ускорением научно-технического прогресса, обновление производственных структур, изменение образа жизни, возрастание взаимного влияния изобретений и открытий, возникновение многочисленных каналов информации предопределяют важность развития образования.

В условиях рынка в значительной степени усложняются и задачи управления этим многосторонним социальным процессом. От эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций и учреждений, осуществляющих образовательную деятельность.

В настоящее время существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям развития образования в России. Слабо разработаны вопросы правовой регламентации организации педагогической и воспитательной работы, отсутствует адекватное рыночным отношениям административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой отрасли. Существующая правовая система не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, предпринимательского права, социального обеспечения) оставляют нерешенными целый ряд проблем, существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм и явлений образовательной деятельности (коммерциализация и диверсификация образования, проблемы финансирования, государственного контроля качества образования и т. п.).

Для устранения этих негативных явлений необходимы в первую очередь совершенствование организации образования и управления им, разработка правовой регламентации этого механизма, дальнейшее углубление и развитие демократических начал и повышение качества и эффективности работы органов и учреждений образования.

В значительной мере должен быть изменен подход к решению экономических проблем в управлении образованием. Необходимо учитывать, что значительная часть средств, вложенных в образование, носит характер долгосрочных экономических инвестиций в человека, результат которых в течение длительного времени может присваивать общество.

Представляется актуальным изучение опыта организации управления образованием в странах с развитой рыночной экономикой. Сравнительный организационно-правовой и социально-экономический анализ проблем государственного руководства, финансирования, правового статуса работников аппарата управления образованием и граждан, обучающихся в образовательных учреждениях, их социальной защищенности в этих странах и России, даст возможность понять природу этих явлений и внутреннею логику их развития, что на наш взгляд, поможет избежать негативных моментов в развитии образования в нашей стране.

Все это предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять логику и границы правового регулирования в системе управления образованием, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем, возникающих в процессе функционирования системы и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям. Актуализирует данную проблематику насущная необходимость корректировки законодательства об образовании.

Состояние научной разработанности проблемы. Системный анализ управления образованием относится к числу малоисследованных областей. Имеющиеся научные работы по вопросам государственного управления образованием большей частью относятся к советско-государственному периоду жизни российского общества и не затрагивают те радикальные изменения, которые произошли в политико-экономических и социальных устоях государственной и общественной жизни, появления нового законодательства, регулирующего те или иные стороны образования. Научные же работы современного периода освещают, как правило, лишь одну из сторон многоаспектного процесса управления образованием: управление высшим образованием (В.В. Штыков), общим (Н.Ф. Тучков), правового положения вузов (C.B. Ба-рабанова), образовательного законодательства (A.A. Меншиков, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла) и др. На сегодняшний день нет оснований утверждать, что мы имеем сложившуюся научно обоснованную теорию управления образованием в России в условиях рыночных отношений.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере управления образованием.

Предмет исследования - система управления образованием в России, проблемы административно-правового регулирования организации и деятельности образовательных учреждений (ОУ).

Целью работы является теоретическое осмысление социально-экономической и организационно-правовой природы механизма управления образованием в новых экономических условиях, и выработка на этой основе концептуальной организационно-правовой модели управления образованием, адекватной требованиям рыночной экономики.

Достижение цели потребовало разрешения следующих задач:

1) проанализировать сущность и структуру системы управления образованием в России;

2) изучить пути создания высокоэффективных организационных структур органов управления образованием;

3) исследовать организационно-правовые формы объектов системы управления образованием и разработать пути их оптимизации;

4) проанализировать нормативно-правовое регулирование образовательных отношений и действенность федеральных законов «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;

5) исследовать роль государства в управлении образованием в странах с развитой рыночной экономикой.

Методологическую основу исследования определили общенаучные методы познания социально-правовых процессов, а также производные методы исторического, логического, сравнительно-правового, системного, структурно-функционального и конкретно-социального анализа.

Учитывая важность правильного методологического подхода к проводимому исследованию, автор не ограничился использованием только управленческой техники (которая, конечно необходима) и старался избежать облегченного подхода, согласно которому для решения общественных проблем достаточно приложения системно-управленческой лексики. Недостаточным представляется и традиционный для юридической науки анализ правовых документов, норм и правоотношений. При разработке концепции организации управления образованием самое пристальное внимание было уделено общесоциальным и социально-экономическим аспектам функционирования механизма управления в этой сфере человеческой деятельности, так как, по мнению диссертанта, всестороннее и системное представление об этой сложной и многоаспектной проблеме можно получить лишь при комплексном межотраслевом исследовании. Поэтому сущностное социальное явление -государство - право - управление - образование проанализировано в различных вариантах их взаимосвязи и взаимодействия между собой и с другими социально-экономическими явлениями.

Эмпирическую и теоретическую базу исследования составили конституционное, административное и законодательство других отраслей права, подзаконные нормативные акты, научные труды отечественных и зарубежных авторов.

Общетеоретической основой исследования послужили работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.И. Демидова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, И.Н. Сенякина, Д.В. Шуть-ко, А.И. Щиглика, JI.C. Явига и других ученых.

Непосредственную научную базу составили труды ученых по конституционному и административному праву A.A. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Б.П. Курашвили, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, B.C. Основина, P.C. Павловского, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, И.И. Пискотина, B.C. Прониной, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Б.А. Топорнина, В.А. Юсупова и др.

В исследовании правовых проблем образования можно выделить работы ученых C.B. Барабановой, С.Н. Братановского, Г.А. Дороховой,

A.A. Меншикова, Ф.Т. Нагиева, Г.С. Сапаргалиева, О.Н. Смагина, В.М. Сырь^ М.Ф. Тучкова, В.М. Утенкова, С.М. Широбокова, В.И. Шкатулла,

B.В. Штыкова и др.

Для обеспечения достоверности проведенного исследования в работе содержится анализ архивных документов ряда государственных и общественных образовательных органов, материалов печати и других источников информации. В отдельных случаях диссертантом были проведены необходимые социологические исследования.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных системных исследований организационно-правовых проблем образования в России в современных условиях. Полученные в процессе диссертационного исследования результаты дают возможность сформулировать основы научной концепции управления образованием в настоящий период - развития и совершенствования рыночных отношений.

Диссертация содержит комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.

В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учетом достижений теории и практики управления и развития законодательства об образовании.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые характеризуют новизну проведенного исследования:

1. При исследовании современной системы управления образованием, в основу структурной организации которой положены правообразующие и целевые критерии управления, следует учитывать фактор иной, чем прежде, экономической структуры сферы образования. Обычный вариант построения управления в технико-экономической отрасли в недалеком прошлом - смыкание ее воедино с соответствующей надстроенной над ней отраслью государственного управления.

В настоящее время организационно-правовой статус управляемых объектов, входящих в систему управления характеризуется тем, что часть из них остается в собственности государства, управление ими ведется по прежнему принципу, но в значительно измененном виде (например, с учетом принципа автономии); остальные образовательные учреждения перешли (или вновь сформировались) в число организаций коллективных, кооперативных, частных, смешанных и других форм собственности. Отношение государства в лице органов управления строятся с ними иначе, полномочия этих органов в сравнении с полномочиями по отношению к государственным образовательным учреждениям незначительны.

2. Система управления образованием в Российской Федерации - одна из подсистем управления обществом, имеющая свою внутреннюю организацию и функциональную связь с другими социальными системами. Само управление образованием - это целенаправленная, планомерная непрерывная деятельность государственных и общественных органов, которая проявляется в исполнительно-распорядительной по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (образовательные учреждения) и преследует своей целью обеспечить удовлетворение потребностей граждан России в образовании.

3. Организационно-правовые реформы системы управления образованием требуют адекватной реорганизации и преобразований второго структурного уровня системы - управленческих органов, которые предусматривают необходимость проведения активных организационно-правовых действий, включая: а) осуществление полного структурно-штатного обеспечения органов управления образованием для реализации задач и функций этих органов; б) полноценное правовое обеспечение организации и деятельности аппарата управления образованием (уставы, положения об органах управления, должностные инструкции, положение о должности и т. д.); в) широкое внедрение нетрадиционных, в первую очередь, программно-целевых структур, способствующих высокоэффективному проведению образовательной деятельности (оргкомитеты, штабы, советы и т. д.); г) создание специализированных служб функционально-структурного совершенствования.

4. Определяющим критерием для осуществления классификации объектов управления образованием в Российской Федерации являются цели их функционирования. В соответствии с указанным критерием они могут быть представлены дифференцированными на следующие виды:

- объекты, непосредственно осуществляющие образовательную деятельность: дошкольные образовательные учреждения, школы, вузы и т. д.;

- объекты, для которых образовательная деятельность - одна из целей их функционирования: спортивно-технические клубы, пионерские лагеря, клубы по интересам и т. д.;

- объекты, обеспечивающие возможность заниматься образовательной деятельностью: предприятия по производству школьного оборудования и канцелярских принадлежностей, спортивные сооружения, музеи;

- объекты, цель которых обеспечение медицинским обслуживанием учащихся и студентов ОУ: медицинские пункты, детские санатории, подростковые диспансеры и т. д.;

- объекты, целью которых является подготовка кадров для системы образования (педагогические вузы, колледжи, училища и т. д.);

- объекты, осуществляющие научно-исследовательскую работу в сфере образования (Российская академия образования, научно-исследовательские институты системы образования);

- объекты, обеспечивающие сферу образования необходимой информацией, проводящие разъяснительную работу по проблемам образования: редакции образовательных газет и журналов, структуры общественно-просветительских объединений.

5. Прослеживаются тенденции оптимизации форм и методов руководства образовательными учреждениями, совершенствования экономико-правовых основ системы оказания платных образовательных услуг.

6. Обосновывается, что законодательство Российской Федерации, в первую очередь, федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании» не в полной мере отражает процесс вхождения сферы образования в рыночные отношения, страдают недостатками содержательного и технико-конструктивного характера, и в этой связи предлагается ряд законодательных поправок, призванных устранить пробелы и неточности в правовом регулировании управления образованием.

7. Прослеживается влияние практики организации и функционирования системы управления образованием в странах с развитой рыночной экономикой на развитие системы управления в Российской Федерации.

При всем разнообразии зарубежных национальных моделей управления образованием они могут быть сведены к двум исторически сложившимся системам - централизованной и децентрализованной, ни одна из которых не может быть оценена однозначно положительно или отрицательно.

Централизованная система способствует созданию национальных образовательных стандартов, сохранению и упрочению чувств культурной общности всего населения страны. В то же время такая система усиливает авторитарные тенденции в руководстве образованием, сковывает инициативу его работников и местной администрации, затрудняет поиски новых путей, навязывает излишнее однообразие форм и методов педагогической работы, игнорирует или, во всяком случае, недооценивает значение региональной специфики.

Децентрализованная система открывает большой простор развитию местной инициативы, облегчает проведение разнообразных педагогических экспериментов, значительно полнее учитывает местные особенности имеющие отношение к задачам обучения и воспитания.

Под влиянием новых социально-экономических императивов и процесса интернационализации общественной жизни современного мира эти две системы обнаруживают заметную тенденцию к конвергенции. В тех странах, для которых характерна крайняя децентрализация, теперь усиливается роль центральных властей, и, напротив, в странах с гипертрофированно централизованными системами управления образованием расширяются функции региональных и местных органов управления образованием.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется выводами и предложениями, направленными на эффективное управление сферой образования в условиях дальнейшего развития рыночных отношений в России.

Содержащиеся в диссертации выводы и положения расширяют представления о сущности управления образованием, роли организационноправового обеспечения функционирования образовательных учреждений, об юридическом статусе субъектов образовательных отношений.

Материалы исследования могут быть полезны при изучении курсов конституционного, административного, гражданского, образовательного права в юридических вузах, дисциплин «Управление образованием», «Правовые основы организации образования» студентами университетов и педагогических вузов.

Сформулированные в диссертации выводы и практические рекомендации также могут быть использованы:

- в научных исследованиях по проблемам управления в социально-культурной сфере;

- в правотворческой деятельности государственными органами по совершенствованию механизма управления образованием;

- в практической работе государственных, муниципальных, общественных и других форм собственности образовательных учреждений.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основные теоретические положения и практические рекомендации прошли апробацию в процессе:

- написания и издания научных работ по теме диссертации;

- обсуждения на научно-практических конференциях;

- проведения учебных занятий по административному праву в СевероКавказском филиале государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия».

Структура диссертации определена с учетом целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Ермаченко, Дмитрий Николаевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Система управления образованием в Российской Федерации - одна из подсистем управления обществом, имеющая свою внутреннюю организацию и функциональную связь с другими социальными системами. Само управление образованием - это целенаправленная, планомерная непрерывная деятельность государственных и общественных органов. Это деятельность проявляется в исполнительно-распорядительной по форме и организующем по содержанию воздействие на управляемые объекты (образовательные учреждения) и преследует своей целью обеспечить удовлетворение потребностей граждан России в образовании.

В основе структурной организации системы заложены правообразую-щие и целевые критерии управления. Правовая основа для разграничения компетенции между различными органами управления образованием - нормативные акты общего действия (Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Закон РФ «Об образовательном объединении» и др.) и специализированные нормативные акты (например, Федеральная программа развития образования, Типовые положения о различных ОУ и т. д.). Также на основе Конституции Российской Федерации и Федеративного договора было проведено разграничение правовой компетенции федеральных и субъектов Российской Федерации органов управления образованием.

При структурном анализе системы управления образованием следует учитывать фактор иной, чем прежде, экономической структуры сферы образования. Обычный вариант построения управления в технико-экономической отрасли в недалеком прошлом - смыкание ее воедино с соответствующей надстроенной над ней отраслью государственного управления. Сейчас положение изменилось. Организационно-правовой статус управляемых объектов, входящих в систему управления совсем иной: часть из них остается в собственности государства, управление ими ведется по прежнему принципу в значительно измененном виде (например, с учетом принципа автономии), остальные ОУ перешли (или вновь сформировались) в число организаций коллективных, кооперативных, частных, смешанных и т. д. форм собственности. Отношение государства в лице органов управления строятся с ними иначе, полномочия этих органов в сравнении с полномочиями по отношению к государственным ОУ незначительны.

Оценивая в целом положительно проходящие реформы в системе управления образованием, необходимо указать на наличие негативных моментов, сопровождающие эти реформы: явно недостаточное влияние государства на управленческие процессы в системе, организационно-правовая анархия, превалирование частных интересов над публичными, нездоровая конкуренция государственных и негосударственных ОУ и т. д. Субъективные (эйфория от демократических преобразований) и объективные (социально-экономическая и политическая неготовность России к этим неоправданно радикальным преобразованиям) причины пока не позволили создать систему управления, которая бы обеспечивала стабильное и полноценное развитие образования в России.

2. Организационно-правовые реформы системы управления образованием требуют адекватной реорганизации и преобразований и второго структурного уровня системы - управленческих органов.

Анализируя внутреннюю структуру органов управления образованием, следует отметить достаточно рациональную ее организацию. Ведущими факторами, влияющими на то или иное организационное построение, является содержание и направленность функций, реализуемых этими органами, объем выполняемой работы, специфика национального (субъектов Федерации) и административно-территориального устройства и т. д.

Однако ряд организационно-структурных проблем остается неизменным. Функциональный анализ организационной структуры аппарата управления образованием дает основание для вывода о необходимости активных организационно-правовых действий: а) осуществление полного структурно-штатного обеспечения органов управления образованием для реализации задач и функций этих органов; б) полноценное правовое обеспечение организации и деятельности аппарата управления образованием (уставы, положения об органах управления, должностные инструкции, положение о должности и т. д.); в) широкое внедрение нетрадиционных, в первую очередь, программно-целевых структур, способствующих высокоэффективному проведению образовательной деятельности (оргкомитеты, штабы, советы и т. д.); г) создание специализированных служб функционально-структурного совершенствования.

3. Не в меньшей степени, чем организация и деятельность субъектов (органов управления) системы управления образованием, нуждается в решении проблем функционирования объектов образования (учреждений и организаций) системы в новых экономических и социальных условиях.

Режим и специфика правового регулирования организации и деятельности объектов системы управления образованием в значительной степени зависят от принадлежности к той или иной классификационной группе. Главным и наиболее многочисленным звеном всей системы объектов сферы образования являются ОУ (детские сады, школы, вузы и т. д.).

В объединение в термине «образовательное учреждение» всех типов и видов учреждений единой сферы образования Российской Федерации заключено основание внутренней целостности самой системы и поддерживается особенность организационно-правового положения ОУ. Она состоит в наличии у ОУ учредителя, который наделен Законом об образовании определенными правами и обязанностями, в определенный момент выступает гарантом успешной деятельности своего учреждения в установленный законом порядке перед обществом и государством. ОУ придает целостность, упорядоченность системе образования, так как обеспечивает строгое соблюдение принципа преемственности между программами разных уровней, непрерывности всей сферы образования, отсутствие в российском образовательном пространстве тупиковых образовательных ветвей. ОУ является основным участником процесса образования наряду с обучающимися, учредителями, местным самоуправлением, государством, стороной возникающих в связи с образованием общественных отношений (правоотношений в том числе).

Принципами ОУ как субъекта образовательных управленческих отношений являются: 1) обязательная регистрация его как образовательного учреждения; 2) реализация одной или нескольких образовательных программ или осуществление воспитания детей; 3) достижение основной уставной цели - организации образовательного процесса для осуществления гражданином Российской Федерации конституционного права на образование.

Основными компентенционными источниками организации и деятельности ОУ являются учредительный договор и устав, которые имея одинаковую целевую юридическую направленность (фиксация основных полномочий ОУ), в то же время обладают существенными различиями, которые влияют на их содержание и юридическую природу. В уставе определяют цели создания ОУ, а в учредительном договоре - его статус. Поэтому в случае расхождения условий, содержащихся в этих документах, предпочтение должно быть отдано уставу как непосредственно определяющему статус ОУ в его взаимоотношениях с учредителем и другими юридическими лицами.

Кроме учредительных договоров, уставов, типовых положений, управленческие отношения, возникающие в области образования регулируются иными локальными актами (правилами внутреннего распорядка, положениями и т. д.), которые в соответствии с пунктом 3 статьи 12 Закона об образовании подлежат регистрации. Последнее положение является дискуссионным, так как на практике приводит к необходимости регистрации необоснованно большого числа указанных выше актов.

Основным классификационным признаком ОУ являются виды общеобразовательных программ. На основании этого критерия все ОУ в России подразделяются на: а) по видам общеобразовательных программ: дошкольные, начальные общие, основные общие, средние полные общие; б) по видам профессиональных образовательных программ - ведущие начальную, среднюю, высшую и послевузовскую подготовку.

4. Для реализации образовательных программ дошкольного образования в РФ функционирует дошкольные образовательные учреждения на основе Закона об образовании, и ряда типовых положений.

Правовой статус данного типа ОУ определяет: а) общность целей и задач ребенка, охраны жизни и здоровья детей, осуществление необходимой коррекции в развитии ребенка, приобщение к общечеловеческим ценностям и др.; б) единый субъект дошкольного ОУ - дети в возрасте от двух месяцев до семи лет; в) реализация в дошкольных ОУ образовательных программ дошкольного образования; г) осуществление руководства советом педагогов; д) содержание детей и реализация образовательных программ на возмездной основе.

В аспекте совершенствования уровня правового регулирования организации и деятельности дошкольных ОУ может быть предложена новая редакция статьи 18 Закона об образовании, в которой следует с части 5 дать более развернутую характеристику функциональных задач органов местного самоуправления по руководству работы дошкольных ОУ. Статью можно также конкретизировать, указав роль дошкольного образования как фундамента всего здания образования.

Особенность правового статуса общеобразовательных учреждений связана с их массовостью, глобальностью задач сферы образования, решаемых в учреждениях данного типа. В Типовом положении об образовательном учреждении определены виды данного типа ОУ: лицеи, гимназии, школы с углубленным изучением определенных предметов. Основные цели общеобразовательного учреждения: а) формирование общей культуры личности обучающегося на основе усвоения обязательного минимума общеобразова тельных программ, их адаптация к жизни в обществе; создание основы для осознанного выбора и последующего освоения профессиональных образовательных программ; в) воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье.

Общеобразовательные учреждения обеспечивают освоение общеобразовательных программ начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Оценивая виды общеобразовательных учреждений с позиций административно-правового анализа, представляется возможным дифференцировать «гимназию», «лицей», «школу с углубленным изучением предметов» по следующим показателям: один или несколько профилей реализации образовательных программ на 1, 2, 3 ступенях обучения; возраст обучающихся; наличие определенных договорных отношений с вузом; особенности финансирования; особенности кадрового и программно-методического обеспечения; особенности наполняемости классов и предельного числа обучающихся.

Для реализации профессиональных программ, направленных на решение задач последовательного повышения образовательного уровня, функционирует сеть ОУ профессионального образования, включающая ОУ начального, среднего и высшего профессионального образования.

Учреждения типа начального профессионального образования функционирует в виде: профессиональных училищ, профессиональных лицеев, центров непрерывного профессионального обучения, учебно-курсовых комбинатов, учебно-производственных комплексов, технических школ и др.

Главной целью этого вида образования является овладение гражданами начальными профессиональными знаниями и навыками в соответствии с государственными образовательными стандартами.

Основными организационно-правовым проблемами системы профессионального начального образования являются : сохранение отраслевого характера его структуры; преобладание в профессионально-квалификационной структуре подготовки рабочих кадров и специалистов профессий для производственной сферы экономики; финансирование большей частью из федерального бюджета; отсутствие средств на выпуск учебной литературы и учебных пособий; сокращение инвестиций предприятий в развитие учебно-метериа-льной базы учреждений начального профессионального образования; отсутствие рабочих мест для прохождения производственной практики; недостаточное участие работодателей.

Главными задачами ОУ среднего профессионального образования является: удовлетворение потребностей личности в получении среднего професионального образования и квалификации в избранной области деятельности, интеллектуальном, культурном физическом и нравственном развитии; удовлетворение потребностей общества в квалифицированных специалистах со средним профессиональным образованием; организация и проведение методических, научно-методических, опытно-конструкторских, а также творческих работ и исследований при наличии соответствующего материально-технического и кадрового обеспечения; переподготовка и повышение квалификации специалистов среднего звена и рабочих кадров; распространение знаний среди населения, повышение его общеобразовательного и культурного уровня, в том числе путем оказания платных образовательных услуг.

Средние специальные образовательные заведения имеют общую цель подготовки специалистов среднего звена и следующие типовые характеристики: субъектом данного типа ОУ являются лица, имеющие основное общее, среднее (полное) общее образование, начальное профессиональное образование; лица, имеющие последние два вида образования, могут осваивать программы среднего профессионального образования в сокращенные сроки.

Образовательные программы среднего профессионального образования реализуют ОУ следующих видов: колледж- ОУ повышенного типа, реализующее углубленные профессиональные программы по индивидуальным учебным планам продленной подготовки кадров - основной тип средних специальных учебных заведений; техникум-предприятие, осуществляющее обучение совместно с производственной деятельностью.

5. Особое место среди объектов системы управления образованием занимают вузы. Усиленное реформирование высшего образования в условиях рыночных отношений, реализация потребностей личности в высшем образовании, защита прав и интересов граждан в этой сфере, развитие негосударственного образования все это требует четкого определения статуса вуза, повышения эффективности и совершенствования управления высшим образованием.

Организационно-правовыми формами вузов в России являются: университеты, академии, институты.

Административно-правовой статус вуза определяется в зависимости от вида, организационно-правовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации.

Основание для легитимации вуза является его регистрация по месту нахождения в соответствующем органе местного управления. Вуз создается и реорганизуется учредителем (учредителями) в заявительном порядке в соответствии с его решением или с условиями учредительного договора.

Лицензии вузам независимо от их организационно-правовых форм могут быть выданы лишь при наличии у них на правах собственности, оперативного управления, аренды или самостоятельного распоряжения необходимой учебно-материальной базы.

Право выдачи документов государственного образца о высшем и послевузовском профессиональном образовании появляется у вуза с момента его государственной аккредитации, осуществляемой федеральными органами управления высшим профессиональным образованием по результатам аттестации вуза. Целью и содержанием самой аттестации является установление содержания уровня качества подготовки выпускников вузов требованием государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования.

Управление вузом осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, Типовым положением об ОУ высшего профессионального образования на принципах сочетания единоначалия и коллегиальности. Общее руководство государственным или муниципальным вузом осуществляет выборный представительный орган - ученый совет. Состав, полномочия, порядок выборов и деятельности ученого совета определяются уставом вуза.

Непосредственное управление вузом осуществляет ректор, избираемый тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти леи.

Организационная структура вузов включает филиалы, факультеты, подготовительные отделения, научно-исследовательские лаборатории, аспирантуру, докторантуру, учебные подразделения дополнительного профессионального образования и другие структурные подразделения.

Одним из главных организационно-правовых принципов, на основе которого создается и действует вуз является принцип его автономии. На основе этого принципа устанавливаются основные академические свободы вуза в определении содержания учебного процесса и направления научных исследований, его самостоятельность и расстановка кадров, финансово-хозяйственной и иной деятельности, предусмотренной уставом.

Значительные специфические особенности имеет правовой механизм регулирования организации и деятельности негосударственных вузов. Негосударственный сектор системы высшего образования позволяет решать разнообразные социальные задачи современного российского общества и способствует расширению возможностей доступа к высшему образованию граждан, их занятости.

Оценивая зарубежный опыт организации образования необходимо отметить, что при всем разнообразии национальных моделей управления образованием они могут быть сведены к двум исторически сложившимся системам - централизованной и децентрализованной. Рассмотрение на примерах

Франции и США двух принципиально различных систем управления образованием показывает, что ни одна из них не может быть оценена однозначно положительно или отрицательно.

Централизованная система способствует созданию национальных образовательных стандартов, сохранению и упрочению чувств культурной общности всего населения страны. В то же время такая система усиливает авторитарные тенденции в руководстве образованием, сковывает инициативу его работников и местной администрации, затрудняет поиски новых путей, навязывает излишнее однообразие форм и методов педагогической работы, игнорирует или, во всяком случае, недооценивает значение региональной специфики.

Децентрализованная система открывает большой простор развитию местной инициативы, облегчает проведение разнообразных педагогических экспериментов, значительно полнее учитывает местные особенности имеющие отношение к задачам обучения и воспитания.

Централизованные системы управления образованием в одних странах и децентрализованные - в других сохраняются. Специфика национальных традиций обнаруживает большую устойчивость. Тема не менее, под влиянием новых социально-экономических императивов и процесса интернационализации общественной жизни современного мира эти две системы обнаруживают заметную тенденцию к конвергенции. В тех странах, для которых характерна крайняя децентрализация, теперь усиливается роль центральных властей, и, напротив, в странах с гипертрофированно централизованными системами управления образованием расширяются функции региональных и местных органов управления образованием. Это свидетельствует о поиске оптимальной модели управления, наиболее адекватно отвечающей актуальным задачам развития образования

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Ермаченко, Дмитрий Николаевич, 2004 год

1. Конституция Российской Федерации. М., 2002.

2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 21 сентября 1970 года // Собр. законодательства РФ. 1998. -№ 20. - Ст. 2143.

3. О равных правах граждан на получение образования: Постановление Исполнительного Комитета Сообщества Беларуси и России от 11 апреля 1996 года № 1 // Российская газ. 1997. - № 69.

4. Декларация о государственном суверенитете России // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст.22.

5. О Декларации прав и свобод человека и гражданина: Постановление ВС РФ от 22 ноября 1991 года № 1920-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. -1991.-№52.-Ст. 1865.

6. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 // Российская газ. 2004. - 11 марта.

7. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ (ред. от 31.12.97.) // Собр. законодательства РФ. 1997. -№ 51. -Ст. 5712.

8. О Федеральном бюджете на 2000 год: Федеральный закон от 31 декабря 1999 года // Собр. законодательства РФ. 2000. - № 1. - Ст. 10.

9. Положение о диссертационном совете: Приказ Министерства образования РФ от 9 апреля 2002 г. № 1305 // Бюллетень ВАК. 2002. - № 2

10. Положение о порядке присвоения ученых званий: Постановление Правительства РФ от 29 марта 2002 г. № 194 // Собр. законодательства РФ. — 2002. -№ 14.-Ст. 1146.

11. Положение о порядке присуждения ученых степеней: Постановление Правительства РФ от 30 января 2002 г. № 74» // Собр. законодательства РФ.-2002.-№6.-Ст. 580.1. Книги:

12. Абрамов В.Д. Правовой статус негосударственных вузов. М., 2002.

13. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1979.

14. Алексеев A.A. Государство и право. — М., 1994.

15. Алексеева Л.Б. Международные нормы о правах человека. М.,1996.

16. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. -М., 1997.

17. Байденко В.И. Образовательный стандарт. Опыт системного исследования. Новгород, 1999.

18. Байденко В.И. Стандарты в непрерывном образовании: концептуальные, теоретические и методологические проблемы. — М., 1999.

19. Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1984.81 .Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2001.

20. Бахрах Д.Н. Структура аппарата управления. Свердловск, 1993.

21. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы. М., 1984.

22. Бачило И.Л. Функции органов управления. Правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976.

23. Бокарев Г.Д. Действие экономических принципов в вузовском образовании. М., 2001.

24. Бокарев Г.Д. Системность в управлении. М., 2000.

25. Братановский С.Н. Системный анализ образовательной деятельности в России. Саратов, 2002.

26. Братановский С.Н. Организационно-правовые проблемы управления физической культурой и спортом в условиях рынка. Саратов, 1996.

27. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.,1976.

28. Васильев Ю.С. Управление развитием вуза. От политехнического института к техническому университету. Изд. 2-е. - СПб., 1998.

29. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. -М., 1975.

30. Вишняков В.Г. Проблемы совершенствования системы управления народным хозяйством. Управление и право. М., 1982.

31. Всеобщая декларация прав человека. 45-я годовщина 1948-1993. -М., 1993.

32. Высшая школа в 1994г. М., НИИВО, 1995.

33. Древеко К. С. Управленческая система. М., 1999.

34. Еропкин М.Н., Попов Л.Л. Административная охрана общественного порядка. Л., 1973.

35. Ильин И.А. Наши задачи. М., 1992.

36. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. -М., 1998.

37. Кинелев В.Г. Объективная необходимость. История, проблемы и перспективы реформирования высшего образования России. -М., 1995.

38. Козлова H.B. Учредительный договор о создании коммерческих обществ и товариществ. — М.,1994.

39. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» / Отв. ред. проф. В.И. Шкатулла. М., 1998.

40. Конева Н.Г. Проблемы образования и воспитания в документах политических партий России (начало XX века). — Ярославль, 1998.

41. Конституции зарубежных государств. М., 1996.

42. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. -М., 1978.

43. Косолапое H.A. Политико-психологический анализ социально-территориальных систем: основы теории и методологии. М., 1994.

44. Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1987.

45. Курашвили Б.П. Очерки теории государственного управления. -М., 1987.

46. Курс лекций по теории права и государства / Под ред. проф. H.A. Катаева, проф. В.В. Лазарева. Уфа, 1994.

47. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. XXI.

48. Лукич Р. Методология права. М., 1981.

49. Лунев А.П. Совершенствование направлений образования. Астрахань, 1995.

50. Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности. М., 1996.

51. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996.

52. Нерсесянц B.C. Философия права. М., 1997.

53. Николаев М.Е. Образование наш общенациональный приоритет. -Якутск, 1999.

54. Общая теория права и государства / Под ред. проф. В. В. Лазарева. -М., 1996.

55. Панкрухин А.П. Маркетинг образовательных услуг. М., 1995.

56. Перспективы развития системы непрерывного образования: Стратегия и будущее / Под ред. Б.С. Герушинского. М., 1990.

57. Попов JI.J1. Убеждение и принуждение. М., 1968.

58. Проблемы теории государства и права. М., 1999.

59. Протасов В.Н. Что и как регулирует право. М., 1995.

60. Рассолов М.М. Управление. Информация и право. — М., 1983.

61. Реформы образования в современном мире: глобальные и региональные тенденции. М, 1995.

62. Российское административное право (часть особенная). Волгоград, 2002.

63. Самзиятов В.Г. Прогнозирование и планирование как инструмент управления образованием. М., 1997.

64. Старилов Ю.М. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. Воронеж,1998.

65. Соловьев О.М. , Ярулин И.Ф. Институты государства и гражданского общества. Хабаровск, 1999.

66. Совершенствование аппарата государственного управления. Киев, 1992.

67. Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права. Вопросы советского административного права. М., 1949.

68. Студеникина М.С. Законодательство об административных правонарушениях. J1., 1988.

69. Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000.

70. Таранов A.A. Высшая школа: правовые аспекты перестройки. — Алма-Ата, 1988.

71. Татур Ю.Г. Образовательная система России: Высшая школа. М,

72. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997.

73. Теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. В 2-х томах. Т. 1.-М., 1995.

74. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982.

75. Федеральная программа развития образования. М., 1999.

76. Филиппов В.М. Российское образование: состояние, проблемы, перспективы. Доклад. М., 2000.

77. Хазова JI. В. Мировой опыт и тенденции развития высшего образования (гуманитарный аспект). Красноярск, 1994.

78. Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. М., 1997.

79. Шкатулла В.И. Образовательное право. М., 2001.

80. Шкатулла В.И., Смогин О.Н., Широбоков С.М., Утенков В.М. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании. -М., 1999.

81. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления.-М., 1979.

82. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.

83. Эффективность и качество управленческой деятельности. Киев,1980.1. Статьи и тезисы:

84. Алехин А.П. О системе органов государственного управления в современный период // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. - 1991. - № 2.

85. Атаманчук Г.В. О содержании совершенствования аппарата государственного управления // Советское государство и право. 1975. - № 2.

86. Барзилов С., Чернышов А. Регион как политическое пространство // Свободная мысль. 1997. - № 2.

87. Бахрах Д.Н. Важные вопросы административного права // Государство и право. 1993. -№ 2.

88. Вельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. - № 11.

89. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. - № 3.

90. Бачило И.Л. О концепции совершенствования системы государственного управления // Советское государство и право. 1987. -№ 6.

91. Горшков А.К. К вопросу о реформировании высшей школы // Высшее образование в России. 1999. -№ 5.

92. Демкин В., Майер Г., Трубникова Т. Нормативная база дистанционного обучения // Высшее образование в России. 2001. -№ 5.

93. Ермошин М.Н. Законодательная деятельность в образовательной сфере // Высшее образование в России. 1999. — № 6.

94. Жильцов E.H. О механизме взаимодействия государства и рынка в высшем образовании // Вестник МАН ВШ. 1999. - № 2 (8).

95. Зернов В., Бархатова Т. Негосударственные вузы России // Высшее образование в России. — 1999. № 4.

96. Иванченко Л.А. Малый бизнес и предпринимательство в российской экономической системе // Вестник МАН ВШ. 1999. - № 2 (8).

97. К вопросу о Доктрине российского образования (материалы исследовательского центра качества подготовки специалистов) // Вестник высшей школы. 1998.-№7.

98. Казаков В.Н. Проблемы формирования интеграционных процессов в высшей школе // Вестник МАН ВШ. 1999. - № 2 (8).

99. Кан-Калик В.А. Восхождение к студенту // Вестник высшей школы.- 1987.-№3.

100. Карье Г. Культурные модели университета // Вестник высшей школы. 1996. -№ 3.

101. Кинелев В.Г. Региональная политика в области высшего образования: какой ей быть? // Высшее образование в России. 1993. — № 4.

102. Кинелев В.Г. Фундаментализация университетского образования // Высшее образование в России. — 1994. -№ 4.

103. Кириллова Н. Параллельная школа это .II Народное образование.- 1997.-№ 7.

104. Кликунов Н., Окорокова Г. О статусе филиала // Высшее образования в России.-2001. № 5.

105. Корольков В., Взятышев В., Романкова JI. Кадровая политика в высшей школе: проблемы и тенденции // Высшее образование в России. -1999.-№2.

106. Леонтьева В. Гуманистические перспективы образования // Высшее образование в России. 1990. - № 4.

107. Лихачев Д.С. В защиту интеллигенции // Возрождение культуры в России. Вып. 1.-СП6., 1993.

108. Любимов Н. По поводу пересмотра университетского устава // Вестник высшей школы. 1997. — № 8.

109. Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса админи-сттивного права // Государство и право. 1993. — № 5.

110. Национальная доктрина образования в России (Проект) // Университетская книга. № 9. - 1999.

111. Непременно двигаться дальше // Вестник высшей школы. 1987.3.

112. Отношение к нововведениям: мнение ректорского корпуса // Вестник высшей школы. 1998. — № 3.

113. Очередной этап реформы или чего они «хотят». (материалы «круглого стола») // Вестник высшей школы. 1997. -№ 2.

114. Петров В.Н. Правовые основы деятельности негосударственных образовательных учреждений в Российской Федерации // Государство и право.- 1996.-№ 9.

115. Проблемы законодательного обеспечения науки и образования в Российской Федерации // Аналитический вестник. — № 21 (45). М., 1996.

116. Проект Концепции государственной региональной политики Российской Федерации в области высшего и среднего профессионального образования // Бауманец. 1995. - № 1.

117. Проект Национальной Доктрины образования в Российской Федерации // Бюллетень Министерства образования РФ. 1999. - № 11.

118. Рекомендации Всероссийского совещания руководителей государственных органов управления высшим и средним профессиональным образованием субъектов РФ от 18 января 1995 года // Бауманец. — 1995. 14 марта.

119. Савельев А., Романкова JI. О будущей Доктрине высшего образования // Высшее образование в России. — 1998. — № 3.

120. Савосьян К. No problem // Литературная газета. — 1992. — № 9.

121. Садовничий В.А. Образование как фактор национальной безопасности России // Вестник высшей школы. — 1999. — № 3.

122. Садовничий В.А. Отечественная школа и российская государственность // Вестник высшей школы. 1998. - № 6.

123. Садовничий В.А. Размышления о доктрине развития образования в России // Университетская книга. 1999. - № 11.

124. Соловьенко К., Пугачева Е. Открытость и самоорганизация в реформе высшей школы // Вестник высшей школы. 1998. - № 5.

125. Строев Е. Размышления о Центральной России // Этнополитиче-ский вестник. 1996. — № 3.

126. Субетто А., Селезнева Н., Майборода JL, Кудрявцев Ю. К вопросу о доктрине российского образования // Вестник высшей школы. — 1998. № 7.

127. Тихонов А. Уроки реформ // Высшее образование в России. 1998.-№3.

128. Филиппов В.М. Будем ссорится дальше просто погибнем // Поиск. - 1998.-№ 41.

129. Филиппов В.М. Россия образование - XXI век: взгляд в будущее // Университетская книга. - 1999. - № 12.

130. Чурилов А., Винокуров А. Охрана прав и свобод гражданина: обеспечение международных обязательств РФ // Законность. — 1997. № 6.

131. Шкатулла В.И. Право на образование. // Государство и право. -1997.-№7.

132. Диссертации и авторефераты диссертаций:

133. Барабанова C.B. Правовое положение вузов в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. . канд. юр ид. наук. — Казань, 1996.

134. Вердиев Д.М. Государственно-общественная система управления образованием в условиях дифференцированной социо-культурной и этнокультурной среды: Дис. д-ра пед. наук. Ростов- на-Дону. 1999.

135. Гончарова Л.И. Формирование рынка образовательных услуг: Дис. . канд. пед. наук. Саратов. 1997.

136. Ковина Т.Е. Аттестация педагогических кадров как средство управления системой образования в регионе: Дис. . канд. пед. наук. СПб., 1997.

137. Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1999.

138. Ментиков A.A. Административно-правовое регулирование образования в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1998.

139. Нагиев Ф.Г. Правовое регулирование и государственное управление образованием (сравнительный анализ в Российской Федерации и Азербайджанской республике): Дис. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1993.

140. Сиренко В.Ф. Теоретические проблемы формирования и реализации интересов в сфере советского государственного управления: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Киев, КГУ. 1984.

141. Тучков М.Ф. Административно-правовое регулирование общего образования в России: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.

142. Штыков В.В. Административно-правовая организация механизма управления высшим образованием: региональный аспект: Дис. . канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001.

143. Юсупов В.А. Теоретические проблемы административно-правового регулирования управленческих отношений в развитом социалистическом обществе: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1979.