Система местного самоуправления в крупном городе: Правовые аспекты тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 00.00.00, Ермолов, Юрий Алексеевич

• Ермолов, Юрий Алексеевич
• 1999

Оглавление диссертации Ермолов, Юрий Алексеевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГЕНЕЗИСА И ЭВОЛЮЦИИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

§ 1. Объективный характер взаимосвязи государственного управления и местного самоуправления в крупном городе

§ 2. Институциональное становление самоуправления в городе Москве.

Глава II. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОСКВЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ.

§ 1. Нормативно-правовое регулирование и территория самоуправления в г.Москве.

§ 2. Экономические основы местного самоуправления в городе.

§ 3. Система органов местного самоуправления и формы прямой демократии в г.Москве.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Система местного самоуправления в крупном городе: Правовые аспекты»

Актуальность темы исследования объективно обусловлена тем, что реформирование российской государственности, а также формирование местного самоуправления как нового конституционного института демократического правового строя страны, вызвало необходимость современного подхода в регулировании функций народовластия.

Конституция Российской Федерации 1993 года (ст.З, п.2) впервые относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя России и определяет его в качестве существенной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. В целом, наряду с положительными тенденциями, это породило некоторые моменты абсолютизации в понимании сложного феномена самоуправления. В частности, нередко встречающееся на практике исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти "по вертикали". Местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти.

Хотя Конституция Российской Федерации установила, что самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако это не означает, что местное самоуправление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Прежде всего, местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства при государственной поддержке и государственных гарантиях. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единых государственно-правовых форм на основе сочетания местных и государственных интересов. Именно эти позиции нашли своеобразное и эффективное практическое применение в Москве.

Системное научное осмысление особенностей исторического развития и становления городского самоуправления в Москве, характеристика его конституционно-правового статуса с предлагаемым диссертантом собственным теоретическим и практическим видением проблем, связанных с организацией и правовым регулированием основ местного самоуправления и взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти в столице способствует своевременному преодолению существующих противоречий в становлении эффективного городского самоуправления в России в целом.

Состояние научной разработанности проблемы свидетельствует, что в целом вопросы становления и развития местного самоуправления за рубежом и в России разрабатывались представителями различных научных направлений. По сей день актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи различных теорий местного самоуправления. Самого пристального внимания заслуживают работы выдающихся российских ученых: А.К.Дживелегова, В.О.Ключевского, А.И.Герцена, М.А.Бакунина, Н.Г.Чернышевского, П.Л.Лаврова, Н.К.Михайловского, П.В.Струве. Богатейшим источником государственного строительства дореволюционного периода являются также произведения видных государственных деятелей России: С.Ю.Витте, А.И.Гучкова, П.Н.Милюкова, В.В.Шульгина, М.В.Родзянко, П.А.Столыпина и др. Также можно отметить, что период реформирования российской государственности реанимировал интерес специалистов к трудам Н.М.Коркунова, Г.Ф.Шершеневича, Л.И.Петражицкого, И.А.Ильина, Н.И.Палиенко,

A.С.Ященко, в которых содержится анализ развития российской государственности и предпринимавшихся в период их деятельности управленческих преобразований.

Непосредственное отношение к исследуемым в диссертации проблемам имеют работы современных ученых: С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, Л.М.Боткина, Ю.А.Веденеева, Л.А.Велихова, Н.И.Глазуновой, Н.Н.Грацианского, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, И.П.Ильинского, Л.М.Карапетяна, О.Е.Кутафина,

B.А.Михайлова, В.А.Прокошина, В.И.Фадеева и других. В работах названных авторов рассматриваются вопросы становления местного самоуправления, процесс изменения его сущности, наполнения полномочиями.

Становлению городского самоуправления в Москве, к сожалению, в советской и российской литературе уделено недостаточно внимания. Этот вопрос рассматривался в работах А.М.Брячихина, В.И.Голованова, А.И.Попова, В.В.Таболина и др.

Объектом диссертационного исследования являются правовые институты городского самоуправления в Москве, процессе их становления, а также опыт самоуправления в городах; правовые формы общественных отношений в этой сфере, их тесная связь с государственным управлением в целом.

Предметом анализа выступают публично-правовые отношения местного самоуправления в г.Москве как территории государственного и местного самоуправления, субъекта Российской Федерации, столицы и мегаполиса.

Цель и задачи исследования заключаются в том, чтобы отразить теоретическое понимание и практику деятельности местного самоуправления в российском крупном городе и с этих позиций дать анализ и характеристику основных форм городского самоуправления в Москве.

В этом плане выявляется объективный характер взаимосвязи государственного и местного самоуправления, анализируются его основные правовые теории и на этой основе исследуется специфика институционального становления самоуправления в Москве. Правовой статус последнего, что также является основными задачами, изучается с позиций, во-первых, нормативно-правового регулирования территории; во-вторых, экономических основ; в-третьих, системы органов местного самоуправления и форм прямой демократии и т.д.

Проведенный в работе правовой анализ теоретических и практических предпосылок формирования концепции местного самоуправления становится своего рода основанием для выработки механизма их реализации в ходе формирования муниципального права Москвы, правовых отношений в области осуществления права москвичей на местное самоуправление и практики деятельности его фактических, реальных органов. Не менее важно все это и для разработки практических предложений и рекомендаций по оптимизации государственно-правовой практики в этой области, для дальнейшего совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, практике его применения с учетом современных тенденций в России. В основу рассмотрения местного самоуправления в Москве также положены современные представления и идеи построения открытого гражданского общества на принципах демократии, постепенной децентрализации и деконцентрации государственной власти.

Теоретико-методологическая база исследования исходит из мировоззренческой посылки о необходимости развития российского общества на принципах демократии и свободы. Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение материала не только по теме правового статуса местного самоуправления, но и научной литературы по общей теории государства и права, истории, отечественному и зарубежному государствоведению, иных отраслей права, философии, политологии, социологии, теории государства и права, наконец, истории.

В самом общем плане методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социальных явлений и процессов, в особенности диалектика общего и особенного, содержания и формы. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, более всесторонне и объективно.

Комплексность предмета исследования обусловила использование монографий по теории управления, теории систем, общей теории государства и права.

Источниками диссертационного исследования являются труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации, Указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, Устав г.Москвы, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы, Устав и текущее законодательство Москвы и других субъектов Российской Федерации по вопросам организации и деятельности местного самоуправления, а также ряд нормативных, правовых актов министерств и ведомств, материалы парламентских слушаний палат Федерального Собрания Российской Федерации и научно-практических конференций.

Научная новизна диссертации выразилась в проведении исследования формирующегося в Москве местного самоуправления в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития российского местного самоуправления сквозь призму отечественной практики и мировых тенденций, прежде всего его тесную связь с государственным управлением в целом, развитие городского самоуправления Москвы с учетом специфики ее правового статуса и законодательного регламентирования; смоделировать применительно к Москве, причем как на данном этапе, так и в перспективе конституционные основы местного самоуправления, обеспечивающие демократическую и эффективную систему их построения в городах Российской Федерации.

В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства Москвы в сфере местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту, заключаются в следующем.

Во-первых, анализ исторического становления местного самоуправления как за рубежом, так и позиций по регламентированию местного самоуправления в России и, в особенности самоуправления в городах федерального значения, позволяет сделать вывод о преемственности идеи органического сочетания двух начал при формировании местного самоуправления - общественного и государственного. Автор признает сформированное в Москве в переходный период местное самоуправление дуалистической моделью, при которой городские органы власти одновременно являются и органами местного самоуправления, о чем, например, убедительно свидетельствует такая распространенная форма, как районная Управа.

Во-вторых, рассматривается и обосновывается новое, еще формирующееся административно-территориальное явление современной российской правовой действительности, имеющее непосредственное отношение к становлению городского самоуправления в Москве - мегаполис.

Показано, что мегаполис в России - скорее явление будущего, если не считать его незрелой и противоречивой формой сегодняшнего московского прототипа, не имеющего ни строго правового статуса, ни четких административных границ. Между тем, процесс включения близлежащих городов и деревень в агломерацию занимает весьма длительный срок и, как показывает опыт России, других стран, без соответствующей экономической и правовой базы остается нереализованным. Такие агломерации могли бы способствовать совершенствованию расселения на пути к его более зрелой форме к - "мегаполису", самодостаточному и целостному территориальному комплексу организации жизнедеятельности людей. Рассмотренное именно через эту призму самоуправление в Москве является в известном плане перспективным для муниципально-правовых инноваций в региональном устройстве России.

В-третьих, выявляется, что сложившаяся в Москве система финансирования не соответствует в полной мере новому финансовому законодательству, принятому на федеральном уровне. Формально эти противоречия устраняются, исходя из дуалистической модели московского самоуправления, однако, по существу, с позиции обеспечения верховенства норм Конституции Российской Федерации, необходим пересмотр и изменение форм правового регулирования организации власти в Москве и ее финансовой сфере, что собственно говоря и инициируется сегодня Московской городской Думой. Исходя из анализа реальных полномочий органов местного самоуправления Москвы в сфере управления собственностью и финансами делается вывод об известной декларированное™ местного самоуправления в Москве, хотя в последнее время и предпринимаются реальные шаги в преодолении этого явления.

В-четвертых, как и показано в диссертации, районные Управы не являются достаточно урегулированными правом органами самоуправления ни по назначению, ни по перечню признаков, ни по полномочиям. Их можно рассматривать как органы, переходные от органов государственного управления муниципальными округами к органам самоуправления. В этом плане уже сегодня и Устав Москвы нуждается в существенной доработке в части прямого введения в него положений о местном самоуправлении в районах и устранения противоречий с Конституцией России. Кстати, в него уже внесены изменения в части совершенствования выборов, т.е. формирование структур власти. Вместе с тем недопустим и волюнтаризм категоричных решений, как отмечается в диссертации необходимо время для объективного вызревания необходимых условий. В этом плане, проанализировав законодательство Москвы, оценивая ситуацию в целом, автор, отмечая недостаточность регулирования народовластия при самостоятельном осуществлении властных полномочий в сфере местного самоуправления, предлагает законодателям путем постепенного, осторожного и взвешенного внесения дополнений в действующее муниципальное право, а также принятием дополнительных актов, сбалансировать указанные пробелы, а в дальнейшем своевременно юридически оформлять вызревающие новые моменты в сфере самоуправления в этом мегаполисе.

В-пятых, показано, что нельзя однозначно оценивать возникающие феномены самоуправления. Например, во избежание смешения понятий автор мотивирует тезис о том, что такую форму объединения в кондоминиумах как товарищества собственников жилья нельзя полностью относить только к органам территориального общественного самоуправления. Однако в общем плане элементы самоуправления свойственны всем общественным организациям, связанным с решением местных нужд и забот населения и в этом плане товарищества собственников жилья не составляют исключения. Но, исходя из анализа законодательства, товарищества собственников жилья в кондоминиумах не могут по своей природе приравниваться и тем более заменить собой территориальное общественное самоуправление.

В-шестых, в диссертации исходя именно из сегодняшних условий проводится анализ полномочий властных структур города, результат которого показывает, что установленный ст.6 Устава города двойной статус представительных и исполнительных органов власти не позволяет достаточно четко разделить их компетенцию и оценить сложившееся положение как легитимно обеспечивающее самостоятельное функционирование органов местного самоуправления. В этом плане проанализировав положение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по исследуемому вопросу, законодательство стран Содружества независимых государств, автор приходит к мнению, что само по себе включение вышестоящих представительных органов власти в сферу местного самоуправления допустимо, но при четком определении их полномочий в этой сфере, и соответствии их функций природе муниципальной власти. Таким образом, речь идет о характере объектов, на которые распространяются предметы их ведения, о координационном, а не управляющем воздействии, т.е. согласовании решений местных сообществ, без вмешательства в их деятельность. Делается вывод, что в конечном счете, в перспективе администрация местного самоуправления не должна входить в систему исполнительных органов государственной власти, а подчиняться тому представительному органу, который ее создал. Именно через призму данного понимания и на основе проведенного исследования и изложенных выводов внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Москвы, определяющего статус местного самоуправления и повышению эффективности его применения.

Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении наиболее важных в методологическом и теоретическом плане вопросов сущности и содержания местного самоуправления в России, в частности - в Москве.

Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего - столицы, являющейся огромным мегаполисом - государством.

Материалы диссертации имеют прикладное значение для многих отраслей юридической науки. Они могут быть применены в научно-педагогической работе по курсу муниципального, конституционного права, теории и истории государства и права, в практической деятельности федеральных и республиканских органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Отдельные проблемы, исследованные в диссертации рассматривались в докладах автора на научно-практических конференциях Института молодежи и МГУ им. М.В.Ломоносова, некоторые выводы диссертант рекомендовал для подготовки ряда законодательных актов Московской городской Думы, для нормотворческой деятельности Мэрии, Правительства и в частности, западной префектуры г.Москвы. Например, разработано Положение о комиссии по защите прав граждан при реализации градостроительных решений района "Дорогомилово" и другие нормативные акты.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и включает введение, две главы, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных актов.

Заключение диссертации по теме «Другие cпециальности», Ермолов, Юрий Алексеевич

Основные результаты исследования заключаются в следующем:

- город Москва рассмотрен как регион (социотерриториальный комплекс), представляющий собой целостную системную пространственно-организованную форму и среду жизнедеятельности, управляемую из единого политико-административного центра. Эта форма жизнедеятельности, объединяемая реальными и многообразными связями (территориальными, производственно-трудовыми, деловыми, духовными, политическими, социально-экономическими, культурно-бытовыми) на основе самоуправления и реализации прав субъектов экономической и социально-политической жизни, требует рационального государственного управления, осуществляемого в рамках Конституции и законов Российской Федерации;

- уточняется понятие "мегаполис" как локальное, уплотненное социальное пространство, в котором на небольшой территории происходит жизнедеятельность многих миллионов человек. В мегаполисе имеет место сложное наложение и сочетание разнообразных структур гражданского общества и государства, преследующих достаточно противоречивые интересы. Его жизнедеятельность органически связана с другими территориями. В результате и организация, и правовые статусы субъектов и объектов управления в мегаполисе приобретают своеобразные очертания и нуждаются в особо квалифицированном правовом регулировании;

- конституционная основа формирования правовой и управленческой системы московского мегаполиса определяется главным образом двумя элементами. Во-первых, приоритетом в решении социальных целей и проблем, т.е. ориентацией всех структур на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. И, во-вторых, развитием Москвы как организационно-политического центра и столицы Российской Федерации. Исходя из этого в работе системно проанализированы действующие в городе структуры управления в их диалектическом единстве и органической зависимости от постоянно меняющихся функций;

- показано, что сложность мегаполиса как объекта управления требует всегда, а в переходный период особенно, адекватной системы субъектов управления, органично сочетающей субординационную четкость и жесткость на уровне государственного управления с развитием координационного взаимодействия и свободы поведения различных государственных, общественных и предпринимательских структур. В Москве опробована такая система, состоящая из государственного управления, административно охватывающего город, и местного самоуправления, дающего гражданам возможность, начиная с дома, организовывать собственную жизнедеятельность. Несмотря на огромные сложности переходного периода, эта комплексная, многогранная система управления позволила в целом вести социально-экономические, духовные и политические процессы достаточно рационально и эффективно. Она обеспечивает управляемость городом и в своих основных параметрах может быть использована в других субъектах и городах Российской Федерации;

- функционирование московского варианта системы управления еще раз подтвердило, что любые организационные, правовые, технологические, кадровые и иные свойства самой системы мало что стоят, если нет четких и обоснованных целей, ради реализации которых она создается и совершенствуется. Более успешное решение в Москве тех же проблем, которые присущи всей стране, объясняется тем, что здесь такие преобразования как демократизация, переход к рыночной экономике, приватизация, конверсия, либерализация торговли, развитие капитала (во всех его проявлениях) и другие с самого начала рассматривались и практически осуществлялись с точки зрения интересов москвичей и обеспечения комплексного функционирования города. Преобразования из самоцели, как порой это делалось в других местах, превратились в средства достижения определенного благосостояния жителей Москвы и выполнения городом функций столицы России;

- при соблюдении и углублении демократических процедур формирования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления в Москве удалось достигнуть на основе ясной и последовательной политики определенного согласия и взаимоподдержки в деятельности представительных и исполнительных органов, в результате чего правовое регулирование и организационные действия приобрели должные концептуальное содержание, логику и практическую реализуемость; противоречия и конфликты, которые всегда бывают в жизни, своевременно локализуются и разрешаются посредством скоординированных действий органов государственной власти, местного самоуправления и общественности;

- характерной чертой правового регулирования управленческих явлений выступает обоснованное определение приоритетов городского развития: стимулирование предпринимательства; привлечение и разумное использование инвестиций; комплексное градостроительство в реально возможных современных параметрах; акцентирование налоговой системы, малый и средний бизнес и т.д. Решение именно приоритетных проблем создает материальные и финансовые предпосылки для развития города как мегаполиса;

- действенность управления обеспечивается также тем, что в политике и практике органов государственной власти и местного самоуправления большое внимание уделяется социальной проблематике - поддержанию благополучия москвичей; это формирует отношения доверия к власти, повышает заинтересованность людей в вопросах управления, укрепляет взаимосвязи между субъектами и объектами управления разных видов, способствует лучшему исполнению законов и управленческих решений; несмотря на все финансовые трудности, безработицу, слабую работу многих предприятий, в городе поддерживается определенный уровень жизни и принципы социальной справедливости, возможные в рыночной экономике;

- рациональное и эффективное функционирование сложившейся в городе системы управления достигнуто во многом за счет создания и применения современных правотворческих и управленческих технологий: информационного обеспечения управления; постоянного мониторинга общественных ожиданий; перспективного и текущего планирования нормотворчества; использования национального и международного опыта; воссоздания связи времен и поколений; внедрения современных средств связи; активного вовлечения граждан в управленческие дела; своевременного и глубокого контроля за реализацией намеченных программ и принятых управленческих решений и других, связанных именно с целесообразным управлением общественной и частной жизнедеятельностью;

- установлены в то же время и слабые места в организации московской модели управления, которые, во-первых, вызваны все еще недостаточной управленческой связью с другими субъектами Российской Федерации, в частности и с близко расположенными территориально, что чревато неустойчивостью в решении многих проблем; во-вторых, сильной персонализацией управления с ориентацией на выдающиеся качества первого руководителя, что порой снижает роль и уровень функционирования управленческих структур (институтов) и может при определенных обстоятельствах привести к сбоям в управлении, и, в-третьих, все еще большой инертностью и ограниченностью в развитии местного самоуправления, повышении сопричастности и ответственности каждого москвича за дела в городе.

Проведенный анализ выявил, что, созданная в Москве организация власти путем включения органов самоуправления в общую систему государственного управления, безусловно, оказалась достаточно эффективной в условиях переходного периода становления новой российской государственности. Она позволила в конкретных условиях того времени, как это справедливо отмечалось на упомянутой научно-практической конференции по проблемам местного самоуправления в Москве, проведенной 21 мая 1996 года, соединить процесс введения самоуправления с децентрализацией городского управления, сделать этот процесс взаимосвязанным и взаимозависимым. Такой подход дал возможность в кризисных условиях создать основы самоуправления на уровне районов с перспективой его дальнейшего развития и совершенствования.

Однако проблему нельзя считать до конца решенной. Далеко не полностью обеспечено гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан на участие в непосредственном управлении государственными делами. Отключение граждан от участия во власти снижает их инициативу и творческий потенциал в решении дел, наиболее близко затрагивающих их интересы. Принятая в Москве система двойного статуса представительных и исполнительных органов, одновременно и как органов государственной власти и органов местного самоуправления, приводит к дублированию, перекладыванию ответственности, переносу управления в центр, монополии на власть, собственность, истину в принятии решений, перегрузки более высокого уровня управления частными вопросами.

Как видно из изложенного в предыдущих разделах работы, сложившаяся ситуация является отступлением от норм Конституции Российской Федерации и действующего федерального законодательства в сфере местного самоуправления. Как известно, национальное законодательство Российской Федерации "О местном самоуправлении" полностью соответствует международным правовым актам и, в частности, Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года1, которую Россия подписала в Страсбурге 28 февраля 1996 года ратифицировала Федеральным законом 11 апреля 1998 года . Сопоставляя законодательные акты города Москвы в сфере местного самоуправления с требованиями Хартии3 можно выделить главные проблемы, которые не нашли легитимного решения, а именно организация и полномочия власти местных сообществ; собственность и финансы; правовая защита их самостоятельного функционирования.

Указание на районную Управу как на основное звено местного самоуправления в Москве не совсем корректно. Даже в соответствии с Законом города, районная Управа не орган самоуправления, а орган, осуществляющий функции местного самоуправления и не по всем вопросам местной жизни, а только по тем, которые не отнесены к компетенции городского самоуправления (ст.1 Закона "О районной Управе в городе Москва"). таким образом, полномочия местных сообществ растворены на всех уровнях властных структур (город - округ - район) и реально реали

1 См.: Народный депутат. - 1993. - № 11. - С.57-59; СЗ РФ. - 1998 . - № 36. -Ст.4466.

2 См.: СЗ. - 1998. - № 15. - С. 1696.

В соответствии с п.4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью национальной правовой системы и имеют преимущественное право применения. зовать местному сообществу право "регламентировать значительную часть государственных дел и управляют ею", как это требует Хартия (п.1 ст.З)1, практически невозможно, а по существу эти функции остались у органов государственной власти.

Во-вторых, в соответствии с Хартией органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономики получать достаточно средств, которыми они могут свободно распоряжаться, в том числе за счет местных налогов и сборов, ставки которых они устанавливают (ст.9). Как отмечалось ранее, районные Управы практически не имеют реальной собственности - они не вправе устанавливать ставки налогов и сборов. Их финансы целиком зависят от средств, выделяемых из городского бюджета, а распоряжение этими средствами осуществляется в соответствии с указаниями городских властей (целевое финансирование).

В основу правовых гарантий местного самоуправления Хартия включает право на судебную защиту и осуществления административного контроля в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом и лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов (ст. 8). Законодательные акты Москвы в основном последовательно проводят линию судебной защиты на всех уровнях властных структур, включая и районное звено. Вместе с тем, административное вмешательство в деятельность основного звена местного самоуправления - районных Управ все еще значительно. Само избрание главы районной Управы может иметь место только по кандидатуре, предложенной мэром города, который в случае несогласия с его предложением может назна

1 Заметим кстати, что перевод упомянутой цитаты взят по официальному русскому тексту. Во французском оригинале речь идет скорее о негосударственной деятельности (affairs publicues), в английском - отделах, важных с государственной точки зрения (affeirs publics). чить предложенного кандидата временно исполняющим должность главы Управы.

Избранный Собранием глава Управы может быть освобожден от должности мэром, который вправе также отменить любой правовой акт, принятый исполнительным органом местного самоуправления - администрацией районной Управы.

Объективности ради отметим, что похожая ситуация характерна не только для Москвы, подобное прослеживается и в других регионах Российской Федерации. Ю.А.Абрамова - начальник отдела Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, подводя итоги международной конференции по вопросам реализации в России принципов Европейской Хартии местного самоуправления (г.Тамбов, апрель 1998 г.), отметила, что сейчас нет такого субъекта Федерации, где законодательство в сфере местного самоуправления полностью соответствовало бы федеральному. Очень часто местное самоуправление упраздняется там, где оно прежде осуществлялось, а его полномочия относят к компетенции органов государственной власти1.

Необходимо подчеркнуть, что руководители Московской городской власти достаточно критично оценивают ситуацию. А.В.Петров - заместитель премьера Правительства Москвы, подводя итоги проведенной работе по организации местного самоуправления в Москве, отметил, что схема организации власти в городе в юридическом смысле не чиста, но она открывает возможность для осуществления реального, а не показного самоуправления. Мы рассматриваем созданную в городе схему ни как нечто вечное, а

1 См.: Абрамова Ю.А. Вакуум права порождает произвол. - Российская Федерация. -№ 5/1998. - С.32-33. как этап, который надо пройти, чтобы реализовать на практике идеи самоуправления1 .

Таким образом, неизбежно встает вопрос о путях дальнейшего развития местного самоуправления в Москве. И здесь спектр предложений достаточно широк: от самых радикальных до вполне умеренных. Так, А.Мальцев - заместитель председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, в ходе работы над проектом Федерального закона "Об обеспечении единства правовой системы Российской Федерации", предлагает, в случаях нежелания субъекта Федерации привести региональное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации, предусматривать введение федерального чрезвычайного правления на данной территории2.

Более приемлемыми представляются предложения А.И.Попова, который считает, что следует поэтапно передавать максимально возможные полномочия районному звену, который со временем станет тем уровнем, на котором могут полностью осуществляться функции местного самоуправления, в пределах не угрожающих единству власти города и единству городского хозяйства3. По нашему мнению, такой путь представляется предпочтительным.

Такой путь возможен применительно к Москве. Создание на базе 125 районов города местного самоуправления, не входящего в общую систему органов государственной власти, с передачей функции государственного управления на уровень административных округов, устранит неконституционность положения, связанного с двойным статусом орга

1 См.: Петров A.B. Проблемы самоуправления в Москве. Сб. "Правительство - город -люди". - 1996. -№ 14(63). -С.51-52.

2 См.: Мальцев А. Единство уже не в многообразии. Муниципальная власть. - 1997. -№ 1. - С.17. См.: Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. - М.: НОУ, 1998. -С.98. нов власти города, обеспечит самостоятельное функционирование местных сообществ, повысит их авторитет и ответственность, обеспечит реальное участие населения в управлении государственными делами на местном уровне.

В современных условиях к тому же возрастает необходимость широкого использования современных научных форм и методов управления (организации, регулирования, правовой информатики, математических методов, вычислительной техники, профессионализации кадров и т.п.). в решении проблем жизнедеятельности большого города. Среди факторов оптимизации государственного управления правовой фактор в российских условиях становится определяющим. Тем более, что правовое поле в городе Москве формируется ныне как бы в трех измерениях: столица России; самостоятельный субъект Федерации; муниципальное образование.

Опыт показывает, что сформировать оптимальное управление таким мегаполисом как Москва в названных трех измерениях чрезвычайно сложно, поскольку в дело вступают различные субъекты правотворчества. Задача состоит, разумеется, не в противопоставлении одних другим, а в грамотном использовании преимуществ и возможностей каждого уровня управления. В этой связи возрастает значение ситуативно-диагностического подхода в государственном управлении. Ключевое положение такого подхода - рассмотрение управленческой ситуации как уникального сочетания проблем экономического, социального, экологического и другого свойства, возникающих в различных областях городской жизни.

Право как явление типологического характера постоянно сталкивается с конкретикой, огромным многообразием явлений и процессов, из-за чего, логично, возникают противоречия, коллизии, желание выйти за пределы правового регулирования. Поэтому правотворчество в области управления городом должно опираться на прогнозные оценки, мониторинговые исследования, широкое использование достижений правовой информатики и средств вычислительной техники, основываться на концептуальном освоении городской жизни.

Роль концептуального, системного подхода в решении проблем города федерального значения сегодня неизмеримо возрастает. Ведь этот подход базируется на сочетании многих областей научного знания, практических наработок, эвристических способностей и включает в себя не только заявление о намерениях, но и углубленную систему комплекса научных принципов и методов исследования и действия.

Большой интерес представляет, далее, проблема уточнения правовой модели по оптимизации управления социально-экономическими процессами в городе, призванной отражать состояние управляемых объектов с учетом их специфики в конкретной ситуации - ситуации переходного периода и формирования, по сути, нового законодательства. На уровне московского мегаполиса эта правовая модель еще не представляет целостной завершенной системы. Ее концептуальному осмыслению и выработке путей дальнейшего развития не достает комплексного сравнительно-правового подхода. Основное противоречие заключается в рассогласовании достаточно развитых потребностей населения города и ограниченных возможностей субъекта управления в их удовлетворении, в отстапо-сти правового фактора и медлительности в создании современной законодательной базы Российской Федерации.

Острота противоречия усугубляется еще и тем, что современное управление в большом городе в развитых странах - это совершенно иной мир применения инновационных технологий (стратегических, информационных, обучающих и т.п.). Этому миру соответствует адекватное правовое пространство, которое меняется с динамичными изменениями самой социально-экономической сферы города. Однако, в России мы имеем дело с инертной организационно-управленческой средой и правовым нигилизмом, низкой правовой культурой кадров и населения. Все это определяет теоретическую и практическую значимость предпринятого исследования, необходимость его дальнейшего углубления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Научная новизна поднимаемых в диссертации проблем состоит в том, что в ней комплексно исследуются вопросы организационно-управленческого развития такого крупного мегаполиса как Москва в контексте формирования его правовой составляющей. Обычно эти явления разрываются, что лишает право его концептуальной основы, которая кроется в изменениях социально-экономической, политической и духовной сторон общественной жизни города как субъекта Российской Федерации, столицы и местного городского сообщества.

Список литературы диссертационного исследования Ермолов, Юрий Алексеевич, 1999 год

1. Законодательство Российской Федерации

2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

3. Федеральный конституционный закон "О правительстве Российской Федерации" от 17.12.97 // Собрание законодательства РФ. -1997. -№ 51. -Ст.5712.

4. Федеральный конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. - № 9. - Ст. 1011.

5. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. -№ 31. - Ст.2990.

6. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. -№ 2. - Ст.224.

7. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. - № 35. - Ст.3506.

8. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления". Российская газета, 1997. - 30 сентября.

9. О статусе столицы Российской Федерации. Закон РФ от 15 апреля 1993 г.'№4802-1.

10. Указ Президента Российской Федерации "О системе федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 34. - Ст.4081.

11. Указ Президента Российской Федерации "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 1997. -№ 12. - Ст. 1419.

12. Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 18. - Ст.2020; Российская газета. - 23 сентября.

13. Указ Президента Российской Федерации от 8.10.93 "Об аппарате Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. -№41. - Ст.3922.

14. Указ Президента Российской Федерации "О реформе представительных органов власти и местного самоуправления в Российской Федерации" от 9.10.93 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 41. - Ст.3924.

15. Указ Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. - № 24.

16. Указ Президента Российской Федерации от 11.10.93 "О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах исполнительной власти на переходный период" // Там же. -Ст.3993;№42. -Ст.3993.

17. Указ Президента Российской Федерации от 22.10.93 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации". Российская газета, 1993. - 26 октября.

18. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: "Порядок во власти порядок в стране". - М., 1997; "Общими силами - к подъему России. - М., 1998.

19. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1898. - № 36. - Ст.4466.

20. Законодательство. Нормативные акты г. Москвы

21. Устав города Москвы. Закон города Москвы. 28 июня 1997 г. // Ведом, моек. Думы. 1995. - № 4.

22. Закон г.Москвы "О правительстве Москвы" // ВМД. 1997. -№4.

23. Закон г.Москвы "О Мэре и вице-мэре Москвы" // ВМД. 1996. -№6.

24. Закон г.Москвы "Регламент московской городской Думы" // ВМД.- 1998.-№5.

25. Закон г.Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы" // ВМД. 1995. Спецвыпуск.

26. Закон г.Москвы "О статусе депутата Московской городской Думы" // ВМД. 1994. -№ 5.

27. Закон г.Москвы "О референдуме г.Москвы" // ВМД. 1996. -№4.

28. Закон г.Москвы "О бюджетном процессе в Москве" // ВМД. -1995,- №6.

29. Закон г.Москвы "О финансовых ресурсах района в г.Москве" // ВМД. 1998,-№7.

30. Закон г.Москвы "О территориальном делении г.Москвы" // ВМД. 1995,-№5.

31. О внесении изменений в закон города Москвы от 5 июля 1995 г. №13-47 "О территориальном делении города Москвы" // ВМД.1997. №7.

32. Закон г.Москвы "О территориальном общественном самоуправлении в г.Москве" // ВМД. 1996. - № 7.

33. Закон г.Москвы "О районной Управе в городе Москве" // ВМД. -1997. -№ 1.

34. Закон г.Москвы "О контрольно-счетной палате Москвы" // ВМД. 1996. -№ 1.

35. Закон г.Москвы "Основы жилищной политики в г.Москве" // ВМД. 1998. -№ 5.

36. Закон г.Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" // ВМД. 1997. - № 7.

37. Закон г.Москвы "О ставках земельного налога" (вместе с "Описанием границ территориально-экономических зон г.Москвы) // ВМД. 1998. -№ 5.

38. Закон г.Москвы "О ставках и льготах по налогу на прибыль" // ВМД.- 1997,-№6.

39. Закон г.Москвы "Об обращениях граждан" // ВМД. 1997. - № 7.

40. О положении об аппарате Московской городской Думы (вместе с "Положением об аппарате Моск. гор. Думы"). ВМД. - 1994. -№2.

41. Постановление МГД "О руководителе аппарата Моск. гор. Думы". ВМД. - 1998. -№ 1.

42. О Положении об административном округе от 17 марта 1997 г. №220-РМ (вместе с "Положением об адм. округе в городе Москве") // Вестник мэрии Москвы. 1997. - № 13.

43. Об аппарате мэрии от 11 августа 1996 г. №291/1-РМ.

44. Об утверждении положений об административном округе и муниципальном округе (районе) в г.Москве от 24 апреля 1992 г. №106-РМ // Вестник мэрии Москвы. 92. - № 12.

45. О примерных положениях об организационном управлении префектуры административного округа и организационном отделе управления муниципального района от 16 мая 1994 г. №235-РМ // Вестник мэрии Москвы. 1994. - № 13.

46. О проведении эксперимента в муниципальных округах Кунцево, Ново-Косино, Ярославский, Орехово-Борисово Южное, Хорошели» во-Мневники от 24 августа 1994 г. №421-РМ // Вестник мэрии1. Москвы. 1994.-№20.

47. О единой системе переподготовки и повышения квалификации кадров городских и муниципальных органов управления от 18 августа 1994 г. №1490-РМ // Вестник мэрии Москвы. 1994. -№ 19.3. Литература

48. Алексеев А., Пигалов В. Деловое администрирование на практике.-М., 1993.

49. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993.

50. Алещенко Н.М. Московский Совет в 1916-1977 гг. М.: Наука, 1993.

51. Андреева В.И. Делопроизводство: требования к документообороту фирмы. М., 1994.

52. Ансофф И. Стратегическое управление. М., 1989.

53. Арбат район в центре Москвы (организация, развитие, управление). - М., 1996.

54. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997.

55. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. -М., 1990.

56. Атаев А.А. Управленческая деятельность: Практика и резервы организации. М.: Экономика, 1988.

57. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968.

58. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. -М., 1996.

59. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.

60. Бобрышев Д.Н. Основные категории теории управления. Учебное пособие. М.: АНХ, 1988.

61. Бобрышев Д.Н. Совершенствование систем управления. Учебное пособие. М.: АНХ, 1988.

62. Бобрышев Д.Н., Семенцов С.П. История управленческой мысли. Учебное пособие. М.: АНХ, 1988.

63. Брячихин A.M. Власть в городе. М.: Знание, 1995.

64. Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

65. Велихов J1.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и местном хозяйстве. М.-Л.: Госиздат, 1928.

66. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М.: Наука, 1972.

67. Володин A.A. США: экономика и местные органы власти. М.: Наука, 1984.

68. Гарднер Д. Великобритания: центральное и местное управление. -М.: Прогресс, 1984.

69. Гассерт К. Города. СПб., 1912.

70. Голованов В.И. Управление устойчивым развитием района в городе Москве. -М.: Наука, 1996.

71. Гастев А.К. Как надо работать. М., 1987.

72. Гарасеменко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Наука, 1990.

73. Гончаров B.B. В поисках совершенства управления: руководство для высшего управленческого персонала. М.: МП "Сувенир", 1994.

74. Город: проблемы социального развития. Л., 1982.

75. Городские финансы / Сб. материалов под ред. Ю.В.Кириллова Обнинск, 1996.

76. Государственное и административное устройство Германии. -Мюнхен Бонн, 1994 г.

77. Государственное и муниципальное управление: Справочник. М., 1997.

78. Государственное право Российской Федерации / Е.И.Козлова, Д.Е.Кутафин и др. М.: Юрид. лит., 1996.

79. Груза И. Теория города. М., 1972.

80. Грейсон Д.Ж., О.Делл К. Американский менеджмент на пороге XXI века. М.: Экономика, 1991.

81. Гурней Е. Введение в науку управления / Пер. с франц. М.: Прогресс, 1969.

82. Давыдова Е.В., Давыдова А.Б. Измерение качества жизни. М., 1993.

83. Дмитриев A.B., Межевич М.И. СССР США: социальное развитие в городах. — Л., 1981.

84. Дмитриева О.Г. Региональная экономическая диагностика. -СПб., 1992.

85. Драго Р. Административная наука. М.: Прогресс, 1982.

86. Дракер П. Управление, нацеленное на результат. М., 1992.

87. Знаменская К.Н. Формирование механизма муниципального управления на уровне административного района крупного города. СПб., 1994.

88. Зотов В.Б. Программа социально-экономического развития Юго-Восточного административного округа города Москвы на 1995 г. -М„ 1995.

89. Зотов В.Б. Управление административной территорией в городе (проблемы и перспективы). М.: Луч, 1995.

90. Зотов В.Б. Жилищно-коммунальный комплекс в системе управления городом. М., 1996,

91. Институты власти во Франции. М., 1993 г.

92. Из практики парламентов ведущих стран Запада: США, Япония, Франция, Германия, Великобритания. ИТ АР ТАСС, 1993.

93. Исследование организационной структуры управления городом: от разрушения к созиданию. 4.1. М., 1996.

94. Исследование организационной структуры управления городом: от разрушения к созиданию. Ч.И.- М., 1996.

95. Карлоф Б. Деловая стратегия. Концепция, содержание, символы. -М.: Экономика, 1991.

96. Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. М.: Прогресс, 1982.

97. Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. М.: Прогресс, 1982.

98. Клименко C.B., Чичерин А.Л. Основы государства и права. М., 1996.

99. Клир Дж. Системология. Автоматизация решения сложных задач. М.: Радио и связь, 1990.

100. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 декабрь 1991 г. -М., 1994.

101. Ковалевски С. Научные основы административного управления. -М.: Экономика, 1979.

102. Крупнейшие города их настоящее и будущее. - М., 1979.

103. Крупнейшие города капиталистических и развивающихся стран. -М., 1987.

104. Крупный город: проблемы и тенденции развития. М., 1988.

105. Крупный город: структурный аспект развития. М.-Л., 1987.

106. Курашвили Б.Р. Очерк теории государственного управления. -М., 1987.

107. Лаппо Г.М. Города на пути к будущему. М.: Мысль, 1987.

108. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях / Пер. с англ. М., 1993.

109. Лужков Ю.М. Обеспечить достойную жизнь москвичей и устойчивое развитие города. М., 1996 .

110. Лужков Ю.М. Эгоизм власти. М.: РГГУБ 1996.

111. Майер Э. Контролинг как система мышления управления. М.: Финансы и статистика, 1993.

112. Майергойз И.М. Методика масштабных экономико-географических исследований. -М., 1981.

113. Макмиллан Ч. Промышленная система Японии: М.: Прогресс, 1988.

114. Матвеев Р.Ф. Теоретическая и практическая политология. М., 1993.

115. Матрусов Н.Д. Региональное прогнозирование и региональное развитие России. М.: Наука, 1995.

116. Межевич М.Н. Социальное развитие и город. Л., 1979.

117. Мескон М. и др. Основы менеджмента. М.: Дело, 1992.

118. Местное самоуправление. Национальная ассоциация мест-ных властей Дании и Союз Российских городов. М., 1995.41

119. Михайлов Е.Д. Управление городом в условиях рынка. М., 1991.

120. Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987.

121. Мягков В.И. Крупный город. Автоматизация управления развитием. -Л., 1990.

122. Некрасов H.H. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы. 2-е изд. 1978.

123. Осипова Г.Ф. Работа руководителя с документами. М.: Экономика, 1988.

124. Отчет о деятельности окружной администрации Центрального административного округа за 1996 год. М., 1997.

125. Основы государства и права / Под ред. О.Е.Кутафина. М., 1995.

126. Основы местной экономической политики (опыт европейских городов) Международная программа. Евроград XXII. - СПб., 1993.

127. О совершенствовании организационной работы в префектуре и муниципальных районах. -М., 1994.

128. Организация управления развитием городского района. Уч-метод. пособие. Вып.1. -М: МВШУЮ, 1996.

129. Опыт совершенствования управления народным хозяйством на территории / Под ред. проф. Бобрышева Д.Н. М.: АНХ, 1986 г.

130. Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. -М., 1986.

131. Политология. Курс лекций / Под ред. Марченко М.Н. М.: МГУ, 1993.

132. Попов А.И. Мегаполис как объект управления. М., 1998.

133. Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. -М., 1998.

134. Попов Г.Х. Что делать? М., 1990.

135. Порфильев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. -М., 1991.

136. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М.: Юридическая литература, 1994.

137. Прогнозное социальное проектирование и город. М., 1994.

138. Прокошин В.А. Развитие государственной власти в условиях реформирования экономики. М., 1995.

139. Развитие организационной структуры управления городом: Годы перемен // Симптом. 1996. - №2.

140. Районное звено города: опыт и проблемы управления. М.: Московский рабочий, 1988.

141. Решке X., Шелле X. Мир управления проектами. М., 1994.

142. Регламент исполнительного комитета Московского городского Совета народных депутатов. М., 1979.

143. Регламент работы со служебными документами в аппарате исполкома Моссовета. М., 1989.

144. Регион и Федерация в поисках оптимизма: Сб. Невельск, 1996.

145. Ресурсы региона: инновационные технологии реализации / В.Н.Иванов, В.А.Мальцев, В.И.Патрушев. М.-Новгород, 1995.

146. Материалы периодических изданий

147. Вестник исполкома Моссовета. 1990. - № 120. - С.3-6; С.7-8; С.16-17.

148. Звягин Ю. Законотворческая деятельность Думы: авторитеты и приоритеты // Российская Федерация. 1994. - № 4.

149. Моя Москва. 1991. - №4.-С.8.

150. Народный депутат. 1992. - № 3. - С.30.

151. Известия. 1990. - 9 сентября.

152. Исаков В.Б. Процедуры рассмотрения и принятия законопроектов // Вестник Межпарламентской ассамблеи. 1994. - № 2.

153. Лейзерович Е.Е. Типология экономических микрорайонов СССР / Известия АН СССР. Сер. "География". 1979. - № 1.

154. Лексин В.Н., Шевцова А. Региональная политика России. Концепция, проблемы, решения // Российский экономический журнал. 1995. -№ 2.

155. Охотский Е.В., Спасенко В.И. Административно-управленческая элита Москвы: социолого-политический анализ // Симптом. Москва и реформы. Власть и люди. 1995. - № 9(33). - С.15.

156. Парламенты мира. М.: Высшая школа, Интерпракс, 1991; I. Парламент Финляндии: история, деятельность, издание Хельсинки, 1990.411. "Проблемы самоуправления в России" // Регион. Экономика и социология. 1993.

157. Чуковенков А.Ю. О работе с законопроектами в Конгрессе США // Отечественные архивы. 1994. - № 3.т