Особенности механизмов взаимодействия институтов государственной власти и органов местного самоуправления в городе Москве тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Попов, Сергей Иванович

• Попов, Сергей Иванович
• кандидат политических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат политических наук Попов, Сергей Иванович

Введение

Глава 1 Местное самоуправление в системе публичной 15 власти и общества

1.1 Местное самоуправление: понятие и его интерпретации 1.2. Генезис и развитие городского самоуправления от Магдебурского права и Великой Хартии вольностей до Европейской Хартии местного самоуправления 1.3 Особенности становления и развития городского самоуправления в России

Глава 2 Местное самоуправление в столичных городах 46 и его взаимодействие с органами государственной власти

2.1 Парижская модель

2.2 Берлинская модель

2.3 Советская модель

Глава 3 Местное самоуправление в Москве с 1993 г.

3.1 Местное самоуправление в современной

Москве

3.2 Новые подходы к организации местного самоуправления в Москве в связи с принятием Закона города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 06 ноября 2002 года

3.3 Организация процесса согласования выработанных решений органов местного самоуправления и органов государственной власти в интересах населения

3.4 Динамика развития местного самоуправления в городе Москве и изменение Московского законодательства о местном самоуправлении в последующие

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Особенности механизмов взаимодействия институтов государственной власти и органов местного самоуправления в городе Москве»

Актуальность темы исследования. Совершенствование системы местного самоуправления как института публичной власти — необходимая составляющая общего процесса демократических преобразований, осуществляющихся на сегодняшний день в современной России, и создание эффективных инструментов самоуправления, как одной из фундаментальных основ российской государственности должно стать логическим завершением всей работы по реформированию системы власти. Это предполагает наличие действенных и эффективных самоуправленческих структур муниципального уровня, выступающего в качестве основного элемента общей системы публичной власти, т. е. в качестве общественного института, наделенного реальными полномочиями власти.

В России для этого, казалось бы, все есть: законодательно гарантирован объем исключительных прав местного самоуправления, в которые государство не может вмешиваться; закреплен перечень полномочий, раскрывающих самостоятельность местного самоуправления в функциональном аспекте, который отражает принцип субсидиарности; определены на законодательном уровне основные виды муниципальных образований; конкретизированы формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, являющихся полноправными субъектами публично-властных отношений.

Между тем развитие местного самоуправления и эффективное функционирование его организационных структур, как показывает социально-историческая мировая практика становления социумов с развитыми демократическими политическими системами, — необходимая составляющая демократии как таковой, императивно предполагающей наличие институтов самоуправления.

Однако в условиях современной России именно наличие наделенных реальной ответственностью, а точнее - реальной властью органов местного самоуправления как института политической власти остается важнейшей проблемой оптимизации системы публично-властных отношений и социального развития в целом.

Важность вопросов местного самоуправления, эффективность работы их институтов не раз отмечалась и высшими должностными лицами нашего государства. Здесь уместно привести мнение В. В. Путина: «Пройдя через довольно сложные этапы становления, местное самоуправление уже сумело заявить о себе как о серьезном ресурсе развития страны; и это одно из убедительных подтверждений правильности выбранного пути на укрепление самостоятельности и повышению ответственности местной власти»1. Д. А. Медведев в своей речи на открытии Общероссийского собрания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, отметил: «Вся необходимая сквозная инфраструктура от Федерации до муниципалитетов создана. Сейчас органы местного самоуправления практически включены в систему планирования и отчетности и, самое главное, в реализацию самих мероприятий»2.

В последние полтора десятилетия в постсоветской России было принято немало законодательных актов, непосредственно или косвенно затрагивающих важнейшие аспекты развития институтов местного самоуправления как одного из уровней публичной власти. Однако налицо комплекс как теоретико-методологических, так и имеющих вполне конкретную, прикладную значимость проблем, без продуманного и квалифицированного решения которых, местное самоуправление не сможет стать институтом, адекватным своему целевому предназначению - составлять одну из основ, а вполне возможно и самую важную основу конституционного

1 Путин В. В. Местное самоуправление — ресурс развития страны. // Самоуправление: теория и практика: Всероссийский журнал о ходе реформы МСУ. - 2007. - № б - С.З.

2 Медведев Д.А. // Самоуправление: теория и практика: Всероссийский журнал о ходе реформы МСУ. — 2007. — № 6-С.4. строя Российской Федерации.

В первую очередь это касается ряда проблем, которые, казалось бы, на вполне очевидную с точки зрения демократического содержания видимую позитивность, тем не менее, требуют глубокого и точного (с позиции их соответствия специфике российским социально-политическим и экономическим реалиям) анализа и выработки конкретных механизмов их решения. Речь идет, прежде всего, о вопросах действительного, а не декларированного участия институтов местного самоуправления в системе публичной власти России в условиях реализации конституционного принципа отделения местного самоуправления от структур государственной власти, одновременно, тем не менее, вливающихся в систему вертикали властного управления.

Исследование вопросов трактовки содержания и адекватности имеющей место законодательной практики и проводимой в отношении местного самоуправления институтами государственной исполнительной власти федерального и регионального уровня политики конституционного принципа невмешательства государственных органов в область компетенции местного самоуправления, необходимого для выполнения институтами местного самоуправления функции полноправного института публичной власти, а также многих других вопросов, связанных с данной проблематикой, имеет в настоящее время несомненную актуальность.

Научный анализ сложившейся ситуации, как и проблем, связанных с вопросами обеспечения реальной субъектности институтов местного самоуправления в системе публичной власти современной России (в том числе такие, как проблемы исполнительного звена муниципальной власти, взаимоотношения органов местного самоуправления с государственной властью), без сомнения, необходимы, поскольку от их решения зависят перспективы развития как местного самоуправления, так и всей системы публичной власти в целом.

Все это свидетельствует о несомненной теоретической и практической актуальности выбранной темы настоящего научного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В исследовательской практике существует устойчивая традиция анализа проблем взаимодействия политических институтов власти на региональном и местном уровне. В известном смысле данная традиция восходит к «Афинской политии» Аристотеля, который отмечал, что «на все вообще должности, входящие в круг обычного управления, афиняне выбирают кандидатов по жребию, за исключением казначея воинских сумм, заведующего зрелищным фондом и попечителя водопроводов. На эти должности избирают поднятием рук, кроме того, поднятием рук избирают и на все военные должности»1.

В дальнейшем положения взаимодействия органов власти нашли свое широкое отражение в основополагающих принципах Магдебургского права2 и в Великой Хартии вольностей.

В конце XIX - начале XX вв. отдельным аспектам вопроса взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления уделяли внимание такие известные зарубежные исследователи, как М. Вебер и Г. Еллинек3.

Одной из первых работ советского времени, посвященных данной проблематике, стала монография J1. А. Велихова, опубликованная в 1928 г.4 Однако вплоть до второй половины 80-х гг. исследования касались исключительно проблем социально-экономического развития в условиях централизованной плановой экономики. Тем не менее, отдельные работы советского времени, посвященные общим теоретическим вопросам

1 См.: Аристотель. Афинская полития. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.modernlib.ru/ books/aristotel/afinskaya politiya/

2 См.: Хрестоматия памятников феодального государства и права стран Европы / Под ред. В. M. Корецкого. М., 1961. С. 128.

3 См.: Weber М. Theory of Social and Economical Organization. N.Y., 1947; Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., 1903.

4 См.: Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. М., Л., 1928. регионального управления, а также анализу зарубежного опыта и практики взаимодействия политических институтов государственных и муниципальных органов власти не утратили своей актуальности и в настоящее время1.

Проблемам взаимодействия институтов государственной и муниципальной власти значительное внимание уделяют зарубежные исследователи. Конечно, своих работах они не рассматривает сугубо российские особенности, но, тем не менее, опыт зарубежных стран с точки зрения реализации прав граждан на местное самоуправление, несомненно, представляет для нас интерес как с теоретической стороны, так и с точки зрения возможности применения их наработок к нашим сегодняшним реалиям. Здесь следует отметить работы таких авторов, как Р. Бернхард, Э. Бланкенбург, Э. Брэдли, Ф. Брюйнсма, Д. Гарнер, М. Дженис, Ф. Е. Зимиринг, Р. Кэй, Г. Ф. Спайер, Л. Спайер, М. Хант, Г. Хокингс2.

Среди работ российских авторов, посвященных отдельным аспектам взаимоотношений институтов государственной власти и институтов местного самоуправления, опубликованных в последние годы, следует отметить монографии Г. В. Атаманчука, А. Г. Гладышева, Л. Я. Дятченко, В. Н. Иванова, Э. Маркварта, С. Б. Мельникова, Л. М. Могилевского, В. Н. Лексина, А. В. Рыбакова, С. Н. Сильвестрова, М. Л. Теодоровича, П. Г. Цицина, А. Н. Швецова, А. Н. Широкова, С. Н. Юрковой и других авторов, публиковавшиеся как в региональных, так и московских

1 См.: Барзипов С.И. Социальная сфера и самоуправление. Саратов, 1989; Гранберг А.Г., Суспицин С.А. Введение в системное моделирование народного хозяйства. Новосибирск, 1988; Исаенко А.Н. Концепция и практика организационного развития. М., 1986; Лексин В.Н., Синников А.И., Юнина О.Н. Системное регулирование территориального развития. М., 1991; Проблемы управления развитием городом // Концепция развития города: социальные, экономические, управленческие аспекты. Новосибирск, 1991; Социальные ресурсы и социальная политика / Шаталин С.С., Левада Ю.А. и др. М., 1990 и др.

2 См.: Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ. // Современный немецкий конституционализм. М., 1994; Бланкенбург Э., Брюйнсма Ф, О голландской правовой культуре / Пер. с англ. М„ 1994; Дженис М, Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарий) / Пер. с англ. М. 1997; Спайер Г.Ф., Спайер JT. Анализ данных при контроле за соблюдением прав человека. М. 1998; Zimring F.E., Hawkings G. Capital Punishment and the American Agenda. - Cambridge etc., 1987 и др. издательствах1, статьи С. О. Алехновича, М. Н. Грачева, Н. П. Медведева, Ю. А. Нисневича, Д .Е. Слизовского, Э. Н. Ожиганова, А. Е. Чуклинова и других авторов, опубликованные в специализированных научных журналах2, а также аналитические разработки Европейского клуба экспертов местного самоуправления3.

Вместе с тем, несмотря на анализ в этих работах теоретических концепций и конкретной практики взаимодействия политических институтов государственного управления и институтов местного самоуправления, системное изучение данной проблемы на уровне города федерального значения - Москвы в научных работах не представлено.

В этой связи целью данного научного исследования является комплексный анализ и поиски путей совершенствования механизмов взаимодействия институтов, осуществляющих властно-управленческие полномочия на государственном уровне власти и институтов местного

1 См.: Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996; ГладышевА.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 1999; Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении социальными процессами. Белгород, 1993; Иванов В.Н., Мельников С.Б., Могилевский Л.М., Сильвестров С.Н. Россия: объединяющая идея, выход из кризиса, повышение качества жизни каждого. М., 1997; Лсксин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 1997; Маркварт Э. Теория и практика муниципального заказа. СПб., 2000; Рыбаков A.B. Политические институты: проблемы теории и актуальная практика. М., 2009; Теодорович М.Л. Практика региональной экономической политики. Н.Новгород, 1999; Цшрш П.Г. Проблемы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и пути их решения. М., 2002; Широков А.Н. Модернизация системы местного самоуправления в современной России: правовой аспект. M., 2003; Юркова С.Н. Инновационные технологии в управлении муниципальной собственностью. М., 2003 и др.

2 См.: Грачев М.Н., Левина В.В. Политические факторы межбюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации // Вестник Российского университета дружбы народов. - Серия: Политология. - 2009. — №2; Медведев Н.П. Стабильность политической системы: теория и российская практика // Вестник Рязанского государственного университета. - 2007. — №4; Медведев Н.П., Богер Ю.О. Особенности формирования представительных органов местного самоуправления в зарубежных странах II Вестник Российского университета дружбы народов. - Серия: Политология. - 2007. - № 3; Нисневич ¡O.A. Административная реформа: цели и результаты // Вестник Российского университета дружбы народов. -Серия: Политология. - 2008. — № 4; Слизовский Д.Е., Олсиганов Э.Н., Алехнович С.О. Стратегический анализ и прогнозирование политических процессов II Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. — 2008. — № 4; Чуклинов А.Е. «Прозрачная» государственная политика: некоторые проблемы теории и практики // Вестник Российского университета дружбы народов. — Серия: Политология. - 2006. — № 8 и др.

3 См.: Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом: Сборник статей / Европейский клуб экспертов местного самоуправления; под ред. А. В. Мадьяровой, Э. Маркварта, H. М. Миронова, Л. В. Шапиро. - М., 2009; Пятнадцать лет российской Конституции и развитие местного самоуправления: Сборник статей / Европейский клуб экспертов местного самоуправления, OST-EURO GmbH; ред. совет: А. Е. Балобанов, Э. Маркварт, Е. С. Шугрина. - М., 2008 и др. самоуправления в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве в контексте рассмотрения их формально-конституционального и реального статуса. В соответствии с поставленной целью формулируются основные задачи исследования.

Общий замысел работы предполагает постановку и разрешение следующих исследовательских задач:

• проанализировать генезис и развитие местного самоуправления в современной России с учетом специфики Москвы как города федерального значения, эволюцию его политико-правовых основ;

• исследовать систему правовых актов в области государственной власти и институтов местного самоуправления;

• выявить основные принципы сосуществования институтов государственной власти и местного самоуправления в городе Москве;

• провести сравнительный анализ системы местного самоуправления в городе Москве с городами Парижем и Берлином;

• оценить динамику развития институтов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве, подготовить рекомендации по развитию органов местного самоуправления в Москве в общей системе власти.

Объектом исследования является взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве.

Предметом исследования являются факторы, способствующие развитию системы институтов органов местного самоуправления в городе Москве, неразрывно связанной с целями и задачами политических институтов государственной власти как на территории внутригородского муниципального образования, так и в субъекте Российской Федерации -городе федерального значения Москве в целом.

Теоретико-методологической основой данного исследования являются методологические принципы и методики, выработанные в рамках социально-философской, политологической и социологической областей научного знания, и прежде всего, структурно-функциональный, институциональный и исторический подходы к осмыслению современных социальных и политико-управленческих реалий. Важным компонентом исследовательской программы является применение компаративистского и междисциплинарного анализа, что позволило осуществить комплексное, всестороннее изучение неоднозначного статуса институтов органов государственной власти и местного самоуправления на одной территории.

Нормативно-правовой базой данного исследования являются правовые документы, касающиеся вопросов организации и функционирования институтов местного самоуправления и органов государственной власти. В частности, это:

• Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.;

• Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.;

•Федеральный закон № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г.;

• Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 2 марта 2007 г.;

• Закон города Москвы «Устав города Москвы» от 28 июня 1995 г. и его последующие редакции;

• Закон г. Москвы № 28-91 «О районной Управе в городе Москве» от 11 сентября 1996 г.;

• Закон города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 06 ноября 2002 г.;

• Постановление Правительства Москвы № 981 -ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы -управ районов», от 3 декабря 2002 г.;

• иные законодательные акты по местному самоуправлению федерального, регионального и местного уровней.

Научная новизна исследования данной тематики заключается в выявлении специфики организации институтов местного самоуправления в городе Москве, совмещающей в себе функции столицы Российской Федерации и статуса субъекта Федерации.

Конкретные новационные моменты исследования заключаются в следующем:

• дана оценка эффективности деятельности системы органов местного самоуправления как политического института, существовавшей в Москве до 2002 года и основанной на европейском опыте, однако признанной противоречащей Конституции Российской Федерации;

• проведено политологическое осмысление понятия «единство городского хозяйства», которое является ключевым при построении московской системы местного самоуправления;

• критически проанализирована модель местного самоуправления, которая вступила в силу с принятием Закона города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 6 ноября 2002 г.;

• предложена концептуальная схема решения проблемы политико-правового регулирования деятельности институтов местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Теоретическая и практическая значимость исследования связана с возможностями применения представленных материалов в деятельности представительной и исполнительной государственной власти и институтов местного самоуправления, а также общественно-политических объединений, имеющей своей целью выработку научно обоснованных предложений по совершенствованию механизмов взаимодействия институтов публичной власти в городах федерального значения. Материалы работы могут быть также использованы при разработке спецкурса для студентов, обучающихся по специальностям и направлениям «Политология» и «Государственное и муниципальное управление».

Положения, выносимые на защиту.

1. Специфика организации институтов местного самоуправления в городе Москве заключается в том, что в силу масштабов задач, стоящих перед городским управлением, совмещением Москвой функций столицы и статуса субъекта Федерации, а также невозможности дробления городской инфраструктуры местному самоуправлению в столице не могут быть переданы абсолютно все полномочия, предусмотренные федеральным законодательством.

2. До 2002 года в Москве существовала достаточно эффективная система местного самоуправления, учитывающая мировой опыт организации муниципального управления в городах, имеющих государственный статус. В Москве, в частности, была реализована модель, близкая к Берлинской, при которой общегородские органы управления имеют двойной статус: органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. При этом территориальные единицы города (районы) лишены статуса самостоятельных муниципальных образований. Тем не менее, несмотря на свою относительную эффективность, данная модель была признана противоречащей ст. 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

3. В 2002 году московские власти провели кардинальную трансформацию системы местного самоуправления в Москве, приняв закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Новый закон приводил местное самоуправление в столице в формальное соответствие с федеральным законодательством. Однако новая модель местного самоуправления фактически лишала муниципалитеты каких-либо возможностей влиять на социально-экономическое развитие собственных внутригородских муниципальных образований. На практике взаимодействие между Управами районов и муниципалитетами проходит через координационные советы, решения которых имеют совещательный характер и не затрагивают ключевых аспектов социально-экономического развития района.

4. В целях оптимизации разграничения полномочий между государственными и муниципальными институтами власти в столице представляется целесообразным дать четкое определение принципу единства городского хозяйства, который является ключевым при построении московской системы местного самоуправления. Единство городского хозяйства должно пониматься, прежде всего, как единство отраслей, составляющих городскую инфраструктуру, регулирование и обслуживание которых эффективнее и дешевле осуществлять на общегородском уровне. В свою очередь, такие вопросы, как размещение сетей розничной торговли, строительство социально-значимых объектов и экспертиза проектов по застройке свободных территорий во внутригородских муниципальных образованиях могут быть переданы в ведение муниципалитетов.

5. Одним из наиболее актуальных вопросов законодательного регулирования местного самоуправления в городах федерального значения является необходимость принятия отдельного федерального закона, регламентирующего и гарантирующего местное самоуправление в Москве и Санкт-Петербурге. Существующий федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» не может в достаточной мере учесть все особенности институтов местного самоуправления в городах федерального значения, фактически предоставляя столичным властям самим устанавливать порядок функционирования местных органов, что привело к тому, что последние лишены реальных полномочий и не способны противостоять городской бюрократии, в частности, в сфере градостроительной политики. Федеральный закон о местном самоуправлении в городах федерального значения мог бы дать реальные гарантии самостоятельности муниципалитетов и закрепить за ними на федеральном уровне наиболее приемлемый объем полномочий.

Апробация работы. Отдельные положения и выводы исследования были представлены в виде докладов и сообщений:

• на VII Международной научно-практической конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», (МГУ имени М. В. Ломоносова, 27-29 мая 2009 г, город Москва);

• на международной научной конференции «Управление социальными инновациями: опыт, проблемы и перспективы», (Российский университет дружбы народов, 22-23 мая 2008 г., г. Москва);

• на международном форуме «Муниципальное развитие: европейский опыт и российская практика», (28-30 июня 2007 г., г. Калуга);

• на заседании круглого стола «Совершенствование работы в сфере содействия занятости населения», (12 октября 2006 г., префектура ЮЗ АО г. Москва).

По теме исследования опубликованы 11 научных работ, в том числе 2 монографии (из них одна в соавторстве).

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Попов, Сергей Иванович

Заключение

На основании проведенного исследования можно сформулировать следующие выводы.

Автору представляется, что конституционное положение о не вхождении структур местного самоуправления в систему органов государственной власти необходимо трактовать лишь таким образом, что:

• ни один из органов государственной власти (равно как и должностные лица, представляющие государственную власть) не обладает правом назначать (или отстранять) должностных лиц местного самоуправления;

• государственная власть не имеет права подменять местное самоуправление, т. е. фактически осуществлять его функции.

Вместе с тем, местное самоуправление нельзя рассматривать изолированно от других управленческих институтов публичной власти. Реальной основой его самостоятельности в качестве необходимого звена территориального управления является не политика (в широком смысле этого термина), оставляющая местные органы один на один со множеством проблемных ситуаций, решить которые эти органы зачастую не в состоянии в силу ограничений, налагаемых нормами Бюджетного Кодекса Российской Федерации и перечнем предметов ведения местного значения, а только участие в формировании условий для значительного укрепления их собственной материальной и финансовой базы, роста доходов, налогового потенциала и т. п.

А это в свою очередь означает, что необходимо на законодательном уровне, а затем и в конкретной управленческой практике обеспечить реализацию принципов субсидиарности и разделения полномочий между местными, региональными и федеральными уровнями управления, что отвечает глубинным интересам всего общества.

Европейская Хартия местного самоуправления является первым многосторонним юридическим инструментом, который определяет и защищает принципы местного самоуправления, как одной из основ демократии, защита и развитие которой является основной задачей Совета Европы.

Европейская Хартия, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования в данной области, но и регламентирует необходимые требования по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации и Федеральных и Региональных Законов по вопросам, касающихся институтов местного самоуправления.

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оно предполагает издание Федеральных Законов и принятие в соответствии с ними Законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации. Региональные законы позволяют конкретизировать положения Федеральных Законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральным Законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов федерации.

Правовая база института местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права - муниципальное право. Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

На определенном этапе государство, бывшее в прежние времена производителем всех благ и услуг, превратилось в рамках новой концепции в нейтрального регулятора рыночных процессов. Задача государства стала заключаться в том, чтобы восполнить упущения, допущенные рынком на уровне инфраструктуры общества и в социальной сфере.

Возникла задача структурировать общество таким образом, чтобы увеличить прозрачность, ответственность правительства и органов местного самоуправления при одновременном усилении общественного участия граждан.

Пример создания городских сообществ во Франции наиболее ярко демонстрирует принцип субсидиарности - как одних из важнейших демократических принципов, закрепленный в Европейской Хартии местного самоуправления. Налицо четкое выполнение данного принципа - передача полномочий от нижестоящего уровня власти к демократически созданному более высокому уровню, который более успешно может справиться с делегированными ему полномочиями.

В этом смысле Францию можно считать более демократичной страной, принципы которой наиболее приближены к Европейской Хартии местного самоуправления, нежели Российская Федерация, где организация местного самоуправления происходит « сверху », как собственно и наделение органов местного самоуправления новыми функциями, осуществляемая Законами Федерации и субъектов Федерации, путем « так называемой » передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В отличии от французской модели принципы организации местного самоуправления в Берлине (Германия) оказываются значительно ближе к российским реалиям.

Проанализированные на примере Берлина особенности организации управления и самоуправления в городе-земле не рассматриваются в немецкой правовой теории в качестве нарушения конституционной гарантии коммунального самоуправления. Это связано с тем, что в данном случае отступления от общего правила продиктованы поиском оптимальной управленческой конструкции, которая бы в наибольшей степени способствовала достижению главной цели — созданию благоприятных условий для жизнедеятельности населения, сохранению единства городского хозяйства с учетом выполнения городом функций субъекта федерации и столицы.

На наш взгляд, немецкий опыт, несмотря на множество специфических черт, обусловленных экономико-географическими, историческими особенностями, особенностями политической системы Германии (развитая парламентская демократия, особое значение партий как проводников интересов гражданского общества), дает отечественной теории и практике хорошую основу для размышлений в поисках собственной концепции организации институтов управления и самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации.

По мнению автора, берлинская модель местного самоуправления наиболее близка к модели местного самоуправления в городе Москве, существовавшей до 2003г.

После Октябрьской революции 1917 г. в нашей стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему Советской власти. Это, естественно, изменило существовавшие ранее представления о местном самоуправлении: которое фактически стало представлять собой низовое звено единого государственного аппарата.

Что касается преобразований, произошедших после августовских событий 1991 г. в городе Федерального значения - Москве, то необходимо отметить следующее.

Инициативная группа граждан в судебном порядке оспаривала целый ряд положений Устава города Москвы, касающихся вопросов местного самоуправления, которые мы обозначили выше, в качестве недостатков Закона г. Москвы «О районной управе в городе Москве» от 11 сентября 1996г.

В судебном заседании коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила решение Московского городского суда и определила

Признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению третье предложение «К источникам доходов бюджета города Москвы законом города Москвы относятся налоги и сборы, установленные федеральным законодательством в качестве источников доходов бюджетов муниципальных образований» пункта 3, ст. 29 Закона города Москвы «Устав города Москвы» от 28 июня 1995года (в ред. от. 13.07.2001г.)».1

На основании чего Устав города Москвы вновь претерпел изменения, а местное самоуправление в городе федерального значения подошло к очередному этапу реформирования. Работа над новой законодательной базой местного самоуправления она заняла порядка года и 6 ноября 2002г. был принят Закон города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

В контексте данного закона, прежде всего, следует дать оценку термину «Единство городского хозяйства».

Необходимо отметить, что указанный выше термин не имеет однозначного определения ни в Московском, а тем более, в Федеральном законодательстве.

Можно много рассуждать об истоках происхождения указанного термина, давать его различные трактовки, но напомним, что трактование того или иного Закона, или термина в нем использующегося производится органом его издавшим, либо судом Российской Федерации.

Поскольку официальное трактование термина «Единство городского хозяйства» не предусмотрено действующим законодательством, то возникает вопрос почему ограничение прав органов местного самоуправления в Москве базируется именно на этом принципе?

Общеизвестно, что электроснабжение квартир москвичей осуществляет кампания ОАО «Мосэнергосбыт», теплоснабжение - ОАО «МОЭК»,

1 Определение Верховного Суда Российской Федерации № 5-г01-149 от 27 ноября 2001 .Правовая система Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа:Ь«р://\у\у\¥.соп5икап1.ги/ телевизионные антенны - ОАО «НКС», телефонную городскую связь — ОАО «МГТС», междугородную и международную телефонную связь — компании ОАО «Ростелеком» и ОАО «МТТ», и т.д.

Правовая форма открытого акционерного общества не предусматривает 100%-го влияния городских структур власти на хозяйственную деятельность указанных организаций. Взаимное сотрудничество происходит на договорных отношениях, либо на участии города в уставном капитале такого рода обществ.

Кроме того, паспортные столы, Единые Информационные Расчетные Центры, уже давно функционируют в рамках района, и это не наносит никакого вреда единству городского хозяйства.

Получается что, органы местного самоуправления не в состоянии заключить договоры с указанными выше структурами.

Опыт по проведению тендеров на обслуживание спортивных площадок имеется, конкурсные комиссии на определение организации, проводящих работу по организации работы с населением в части спорта и досуга имеется. Кроме того, вопросы проведения торгов и тендеров на оказание услуг местному сообществу в соответствии с Федеральным Законом № 94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» муниципальными образования в городе Москве проводятся самостоятельно.

Взаимодействие с Федеральными структурами - имеется. На сегодняшний день органы власти Российской Федерации сохранили за собой структуры федеральных органов в городе Москве, как то межрайонные Суды, межрайонные прокуратуры, объединенные военные Комиссариаты, в границах районов города Москвы, существовавших до 1993 года, которые осуществляют свою деятельность на территориях нескольких районов (муниципальных образований), и это также не наносит вреда единству городского хозяйства.

Полагаю, что поименованные выше структуры наиболее адекватно отнеслись к процессу реформирования органов государственной власти в городе федерального значения — Москве после 1993 года.

Думается, что назрела необходимость пересмотреть систему организации органов власти в городе федерального значения - Москве.

Видится два пути решения обозначенного вопроса.

1. Перейти к двухступенчатой модели управления городом Москвой (город — внутригородские муниципальные образования).

С одной стороны, период, характеризующийся построением новой системы власти, подразумевавшей собой ликвидацию районов, основанных на принципах количества членов КПСС -ушел в далекое прошлое.

С другой стороны вполне понятно, что собрать в одно время и в одном месте, хотя бы раз в неделю руководителей 125-ти муниципальных образований для координации общегородских программ и решения текущих вопросов на сегодняшний момент представляется достаточно проблематичным. В связи с этим усматривается необходимость укрупнения внутригородских муниципальных образований путем их объединения (что на сегодняшний день не противоречит ни Закону городу Москвы № 56 от 6 октября 2002 года «Об организации местного самоуправления в городе Москве», ни уставам внутригородских муниципальных образований). При этом численность внутригородских муниципальных образований в Москве можно сократить до 25 - 30, что уже позволит проводить совещания в оперативном порядке. Безусловно, обоснование нового количества муниципальных образований требует расчета специалистами. В результате такой оптимизации существенно снизятся затраты на содержание аппаратов самих муниципалитетов, управ районов и префектур административных округов, кроме того повысится оперативность передачи служебной документации и информации, не нанеся урона в части максимального приближения органов власти к населению, увеличится финансовая база самих муниципалитетов, обеспечит почву для расширения их полномочий. Такого рода модель будет соответствовать общим требованиям Федерального Закона №131- ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Вернуться к модели местного самоуправления, существовавшей в городе Москве, до принятия Закона города Москвы № 56 от 6 октября 2002 года «Об организации местного самоуправления в городе Москве», при этом объединив управы районов и муниципалитеты и придав им статус органов местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального Закона № 131 - ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При создании такой модели сохраняются префектуры административных округов как органы государственной власти и отраслевые подразделения правительства субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы.

Помимо всего прочего, при реализации обеих моделей возникает необходимость внести изменения в действующее федеральное законодательство о местном самоуправлении. Основная задача внесения такого рода изменений связана с оптимизацией полномочий органов местного самоуправления в городах федерального значения, и, прежде всего в городе Москве.

Представляется целесообразным либо внести изменения в ст. 79. Федерального Закона № 131 - ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», либо принять отдельный Федеральный Закон, регламентирующий полномочия органов местного самоуправления в городах федерального значения.

Необходимость такого рода мер обусловлена прежде всего тем, что нынешняя формулировка ст. 79. Федерального Закона № 131 - ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» опять-таки трактуется политической элитой неоднозначно.

Так, например, А. В. Петров, занимавший должность заместителя Мэра в правительстве Москвы, на научно-практической конференции «Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге», отметил, что «27 ноября 2007 года был принята вторая Городская целевая программа государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 годы. В рамках программы проводится изучение и обмен опытом работы органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и переданных государственных полномочий города Москвы как с использованием уже зарекомендовавших себя форм (ежеквартальные практические семинары, круглые столы), так и новых форм - выездные семинары, научно-практические конференции».1

По данному вопросу стоит провести полемику. Ведь и Мэр Москвы не раз говорил о том, что местное самоуправление в городе следует внедрять поэтапно. Например, на заседании круглого стола 04.04.2002г. Ю. М. Лужков отметил: «Мы не против развития местного самоуправления в Москве, однако, выступаем за постепенное преобразование, что позволило бы избежать роковых ошибок».

1 Материалы научно-практической конференции «Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге». М.: 2008. С. 34.

2 Коммерческая недвижимость [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.commercialrealty.ru/

Однако ни в упомянутой выше второй Городской целевой программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 годы, ни в предыдущей (первой) на период 2005-2007 годов нет никакой конкретики относительно наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований отдельными государственными полномочиями, а также изменений в структуре управления городом федерального значения.

Тем более в них не идет речи об утверждении плана-графика наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований отдельными властно - управленческими государственными полномочиями.

Именно поэтому вновь встает вопрос об урегулировании обозначенных пробелов на уровне федерального законодательства.

Более четкую позицию по данному вопросу занимает председатель Московской городской Думы В. М. Платонов: «Мне нравилась модель, которую создавали мы. У депутатов районных Советов было больше возможности вмешиваться в дела района. Постепенно от территориального самоуправления мы могли перейти к местному»1.

Высшие должностные лица государства еще более конкретно высказываются о роли органов местного самоуправления.

Так Президент Российской Федерации Д. А. Медведев видит деятельность муниципалитетов в следующем ключе: «Вся текущая работа по выплатам, по оформлению документов идет в муниципалитетах, и она, разумеется, должна быть организована в удобном ключе, для того чтобы л люди могли получать документы без волокиты» .

Кроме того председатель Правительства Российской Федерации В. В. Путин однозначно высказал свою позицию относительно перспектив развития местного самоуправления: «Следует последовательно

1 ИА ЛЕОИМ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.regnum.ru/

2 Медведев Д. А. Самоуправление: теория и практика: Всероссийский журнал о ходе реформы МСУ -2007. № б - С.4. укреплять имущественную, финансовую, кадровую базы местного самоуправления - разумеется, при активном содействии региональных и федеральных органов власти»1.

Считаю необходимым отметить, что руководители органов местного самоуправления внутригородского муниципального образования Коньково в городе Москве начиная с самого начала ставили своей целью максимальное сближение с населением, в том числе и, в части приема жителей, который происходит по приемным дням, по принципу «До последнего посетителя».

1 Путин В. В. Местное самоуправление - ресурс развития страны.//Самоуправление: теория и практика: Всероссийский журнал о ходе реформы МСУ. - 2007. № 6 - С.З.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Попов, Сергей Иванович, 2010 год

1. Официальные документы

2. Европейская Хартия местного самоуправления // Местное самоуправление. Сборник нормативных актов. — М., 2001.

3. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

4. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении».

5. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».

6. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон № 145-ФЗ от 31 июля 1998г. (ред. 19.12.2006 г.).

7. Закон РФ № 2124-1 от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации».

8. Закон Российской Федерации № 2446-1 от 5 марта 1992 г. «О безопасности».

9. Закон Российской Федерации № 3297-1 от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании».

10. Закон Российской Федерации № 4730-1 от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации».

11. Закон Российской Федерации № 5485-1 от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне».

12. Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

13. Федеральный закон № 208-ФЗ от 26 декабря 1995 г. «Об акционерных обществах».

14. Федеральный закон № 7-ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях».

15. Федеральный закон № 1Э8-ФЗ от 23 октября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ред. 12.07.2006 г.).

16. Федеральный закон № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (ред. 28.12.2004 г.).

17. Федеральный закон № 8-ФЗ от 08 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в РФ» (ред. 25.07.2002г.).

18. Федеральный закон № 14-ФЗ от 8 февраля 1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью».

19. Федеральный закон № 55-ФЗ от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»

20. Федеральный закон № 70-ФЗ от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации»

21. Федеральный Закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ред. от 11.12.2004 г.).

22. Федеральный закон № 5 8-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»

23. Федеральный закон № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

24. Федеральный Закон № 72-ФЗ от 20 июля 2004 г. «Об авторском правеи смежных правах»

25. Федеральный Закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

26. Федеральный закон № 122-ФЗ от 22 августа 2004г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов

27. Федеральный закон № 186-ФЗ от 28 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

28. Федеральный закон № 210-ФЗ от 30 декабря 2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

29. Федеральный закон № 93-Ф3 от 21 июля 2005 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» (ред. 05.12.2006г.).

30. Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

31. Федеральный закон № 116-ФЗ от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

32. Федеральный закон № 154-ФЗ от 5 декабря 2005 г. «О государственной службе российского казачества»,

33. Федеральный закон № 149-ФЗ от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

34. Федеральный закон № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации».

35. Указ Президента РФ № 1203 от 30 ноября 1995 г. «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне».

36. Постановление Правительства Российской Федерации № 65-1111 от 28 января 2002 г. «Об утверждении Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)».

37. Постановление Правительства Российской Федерации № 30-1111 от 19 января 2005 г. «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».

38. Постановление Правительства Российской Федерации № 350-1111 от 1 июня 2005 г. «О ведении государственного реестра муниципальных образований РФ».

39. Постановление Правительства Российской Федерации № 464-1111 от23 июля 2007 г. «Об утверждении Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса -производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения».

40. Определение Верховного Суда Российской Федерации № 5-гО 1-149 от 27 ноября 2001 г.

41. Устав города Москвы от 28.06.1995 г. М., 1995.

42. Закон города Москвы № 28-91 от 11 сентября 1996 г. «О районной Управе в городе Москве»

43. Закон города Москвы № 43 от 29 октября 1997 г. «О государственной службе города Москвы».

44. Закон города Москвы № 51 от 9 октября 2002 г. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»

45. Закон города Москвы № 56 от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (ред. 31.05.2006г.).

46. Закон города Москвы № 10 от 25 февраля 2004г. «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве» (ред. от 25.01.2006г.).

47. Закон города Москвы № 9 от 25 февраля 2004 г. «О статусе депутата муниципального собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве» (ред. от 15.03.2006г.).

48. Закон города Москвы № 15 от 24 марта 2004 г. «О муниципальной службе в городе Москве» (ред. от ЗОЛ 1.2005г.).

49. Закон города Москвы № 50 от 14 июля 2004 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)» (ред. от 28.09.2005г.).

50. Закон города Москвы № 3 от 26 января 2005 г. «О государственной гражданской службе города Москвы»

51. Закон города Москвы № 65 от 20 декабря 2006 г. «О Правительстве Москвы»

52. Закон города Москвы № 50 от 22 октября 2008 г. «О муниципальной службе в городе Москве»

53. Постановление Правительства Москвы № 981-1111 от 3 декабря 2002 г. «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы управ районов» (ред. 18.11.2003 г.).

54. Устав внутригородского муниципального образования Коньково в городе Москве, 2006 г.

55. Устав Санкт-Петербурга от 14 января 1998 г.

56. Закон Санкт-Петербурга «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге» от 5 января 1996 г. № 155-26 (в редакции от 10 июля 2001 г.).

57. Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» от 25 декабря 1996 г.

58. Закон Санкт-Петербурга № 53-8 от 15 февраля 2000 г. «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге»

59. Закон Санкт-Петербурга № 237-30 от 7 июня 2005 года «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге».

60. Закон об окружном управлении Берлина (в ред. 7 июля 2005 г.).66.