Российская государственность и теория современного федерализма: Политико-правовые проблемы тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, доктор юридических наук Сафонов, Владимир Евгеньевич

• Сафонов, Владимир Евгеньевич
• доктор юридических наук
• 2000

Оглавление диссертации доктор юридических наук Сафонов, Владимир Евгеньевич

Введение.

Глава I. Федерализм в современном мире: теория и практика взаимоотношений центра и регионов в федеративном государстве

§ 1. Теория и практика федерализма в современных условиях: вертикальное разделение государственной власти и ее рационализация.

§ 2. Классические и современные модели федерализма и система разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами.

Глава II. Традиционное и новое в политико-правовом содержании российского федерализма

§ 1. Диалектика национального и территориального в становлении и развитии российского федерализма.

§ 2. Природа, содержание и эволюция субъектов

Российской Федерации.

Глава III. Теоретико-правовые проблемы разграничения государственной власти по вертикали и эволюция российского федерализма.

§ 1. Функциональная характеристика правового регулирования предметов ведения и полномочий: общее, особенное, единичное.

§ 2. Правовые аспекты разделения властных отношений по вертикали.

§ 3. Место договора в системе развития федеративной государственности: становление, типология, коллизии

Глава IV. Проблемы обеспечения законности разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и современная российская государственность.

§ 1. Парламентский и президентский контроль в правореализации и обеспечении российского федерализма

§ 2. Правосудие в разрешении правовых коллизий в системе федеративных отношений России (конституционные (уставные) суды, суды общей юрисдикции).

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Российская государственность и теория современного федерализма: Политико-правовые проблемы»

Развитие и становление реальных федеративных отношений в России выдвинули на первый план такую проблему, как разграничение властных полномочий между федеральным центром и субъектами. Вообще вопрос о том, как разграничить власть центра и его составных частей упирается далеко в глубь истории. Как делить эту власть, каковы пределы властных полномочий сторон, с помощью каких инструментов это делать - такие вопросы всегда волновали политиков, ученых государствоведов, да и просто рядовых граждан. Особенно эта проблема остро стоит перед федеративным государством, представляющим из себя сложное образование, состав которого порою колеблется от нескольких единиц до десятков субъектов. Актуальность данного вопроса усиливает, на наш взгляд, ряд факторов, на которых особенно хотелось бы заострить внимание. Во-первых, как в России, так и в зарубежных федеративных государствах в последние десятилетия значительно возрос удельный вес субъектов в экономической, политической и социальной сфере. Во-вторых, особенность современной ситуации в федеративных образованиях требует создания оптимальной правовой модели разграничения властных полномочий сторон для создания целостности и стабильности государства. В этом плане только правовые средства способны снизить и разрешить конфликты центра и регионов по вопросу объема полномочий, форм и способов их разграничения. История показывает, что пока не определены общие правила поведения участников конфликтующих сторон, не выработан сам механизм ответственности федерации и ее составных частей по предметам ведения и полномочий, данная проблема будет вряд ли решена. Распад СССР, Югославии, кризис в Чечне говорит сам за себя. Даже такие страны с устойчивой федеративной системой, как Германия, Канада, Индия, и те подвержены вирусу неустойчивости в разделении власти между федерацией и субъектами. Не случайно на вопрос: надо ли изучать опыт Германии, Президент ФРГ ответил:

Да наш опыт надо изучать, но у нас самих еще много нерешенных вопросов, связанных с федеративным устройством государства"1.

В различных странах трудности правотворчества в этом направлении проявляются по-разному. Так, например, для Российской Федерации характерен тот факт, что Конституция Российской Федерации до конца не разрешила проблемы как самого федеративного устройства, так и разграничения властных полномочий. Поэтому не случайно отдельные субъекты федерации идут на явное нарушение Конституции, вторгаясь в компетенцию федеральных властей. Другими словами, формально-юридическая сторона определения системы разграничения властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает выделение двух уровней. Первый уровень складывается из отношений между самой федерацией как государством и его субъектами, имеющими определенный статус. Применительно к той же Российской Федерации можно сказать, что ее субъекты, несмотря на провозглашенное Конституцией равноправие, имеют разный государственно-правовой статус.

Вторичный уровень образуется через конкретных носителей властных рычагов, в лице которых выступают органы государственной власти. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности. Это объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов. Председатель Совета Федерации РФ отметил, что для "построения реального федеративного государства в России необходимо жесткое разграничение полномочий между федеральными уровнями власти и разделение ответственности. При этом необходимо придание субъектам Федерации большей самостоятельности в разрешении вопросов, встающих перед регионами"1.

В-третьих, актуальность дальнейшей разработки проблемы предопределена сложностью и многообразием взаимоотношений центра и регионов по вопросам властных полномочий. В итоге многие политические процессы проходят как бы через двойную государственно-управленческую систему - федеральную и субъектов федерации. Многообразие указанных отношений обогащается тем, что федеральные органы и органы власти субъектов федерации не являются единственными элементами структуры. В нее активно включаются органы местного и регионального управления.

Сложность и многообразие отношений позволяет классифицировать их по различным основаниям: по субъектам (отношения горизонтальные и вертикальные, т.е. возникающие между органами одного уровня или разных уровней), по характеру взаимоотношений (на отношения субординации, кооперации, координации, конкуренции), по содержанию (политические, административные, финансовые) и т.д.

Причин, которые побуждали бы к сотрудничеству субъектов между собой, а также с федеральным уровнем власти, множество. Среди них можно отметить потребность в достижении эффективности и оперативности в управлении общественными процессами, экономию средств и даже такую, как отсутствие денежных средств в бюджете субъекта.

Поиски оптимальной модели федерализма и форм правового регулирования по предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения повлекли за собой обращение к зарубежному опыту в данной сфере. При этом рассматриваются такие федеративные образования как Австрия, Германия, Канада, США и др. Однако существующие в этих странах разнообразные модели и формы правового регулирования, как правило, жизнеспособны только в определенных условиях. Успешно апробированные в одной правовой системе, они становятся не такими уж эффективными в отрыве от своей среды, а будучи эклектично совмещенными с другими элементами из иной правовой системы, оказываются вовсе не работающими. Помимо этого следует учесть и тот факт, что некритическое заимствование западного опыта, чуждого российскому менталитету могут нанести существенный ущерб как собственно российской государственности, так и развитию общественных отношений в целом. Следствием этого также является потребность в углублении теоретических исследований в области конституционного права с тем, чтобы получить методические приемы решения указанных выше задач.

Степень разработанности исследуемых проблем. Исследованию места и роли государственности в жизнедеятельности общества как в целом в мировой истории, так и применительно к функционированию российской государственности посвятили свои работы виднейшие российские ученые XIX и XX столетия: Н.Н. Алексеев, М.А. Бакунин, Н.А. Бердяев, А.В. Васильев, Б.П. Вышеславцев, А.Д. Градовский, В.М. Гессен, Г.Д. Гурвич, Н.Я. Данилевский, Н.А. Зверев, В.В. Ивановский, И.А. Ильин, Л.П. Карсавин, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, П.А. Кропоткин, С.А. Котляровский, К.Н. Леонтьев, С.А. Муромцев, Г.В. Плеханов, К.П. Победоносцев, В.В. Розанов, В.В. Соловьев, М.М. Сперанский, Е.Н. Трубецкой, Ф.В. Тарановский, Г.Л. Федотов, С.Л. Франк, П.Я. Чаадаев, Б.Н. Чичерин, Д.Н. Шиков, Г.Ф. Шершеневич и др.

Развитие российской государственности, ее судьба, осмысление прошлого и настоящего, роль и значение в общемировом цивилизационном процессе особо остро заявляла о себе в кризисные, переломные периоды в жизни российского общества, когда возникла потребность в радикальных преобразованиях социальных и правовых структур, вставал вопрос о выборе пути дальнейшего развития страны (С.Н. Булгаков, Г.В. Вернадский, С.Ю. Витте, И.Б. Гаспринский, Л.Н. Гумилев, В.И. Засулич, В.В. Зеньковский, Э.В. Ильенков, В.О. Ключевский, А.Д. Сахаров, А.И. Солженицын, С.М. Соловьев, М.И. Туган-Барановский, Н.Ф. Федоров и др.).

Разнообразие мнений относительно пути развития российского общества и страны в целом диктует необходимость глубокого анализа российской государственности на нынешнем этапе ее развития для выявления юридически значимых тенденций и закономерностей движения.

В исследовании отдельных процессов и сторон современной российской государственности, в формировании нового направления отечественного государствоведения большой вклад внесли такие ученые-юристы, как П.И. Антонова, М.И. Байтин, В.К. Бабаев, И.Л. Бачило, В.М. Баранов, А.Б. Венгеров, В.Е. Гулиев, В.Г. Графский, А.В. Зиновьев, А.И. Денисов, Л.М. Карапетян, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, А.С. Мордовец, B.C. Нерсесянц, Л.А. Николаева, И.Ф. Покровский, С.В. Поленина, Т.Н. Радько, В.П. Сальников, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, Л.И. Спиридонов, Ю.А. Тихомиров, Л.Б. Тиунова, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев.

Однако надо отметить, что предметом научного анализа до сих пор не стало комплексное исследование российской государственности на современном этапе с учетом разнообразных факторов, условий, международной обстановки и др. Речь идет о формировании научно обоснованной теории российской государственности как части общей теории государства и права.

Проблемы формирования и развития новой российской государственности относятся к фундаментальным по своей теоретической и практической значимости. Вместе с тем они настолько обширны, многообразны, многоаспектны, что их невозможно охватить лишь одной какой-либо наукой. Здесь нужны усилия представителей разных общественных наук и в первую очередь юристов, политологов, экономистов, философов, историков, этнологов и др.

Несмотря на разнообразие прогнозов относительно пути развития российского общества и страны в целом, представляется аксиоматичным положение о том, что именно на государство возлагается главная обязанность реформирования общества и проведения всех мероприятий, связанных с созданием нового образа жизни и облика самого государственного механизма. А это, в свою очередь, диктует необходимость глубокого анализа взаимоотношений государства и общества, функциональной характеристики государства, что позволит выявить степень модификации его деятельности, целей и задач в условиях перехода к рыночной экономике, к новому общественному строю.

Цель и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности данной проблемы в юридической литературе, диссертант поставил в качестве цели настоящего исследования изучение практики и теоретическое осмысление процессов формирования новой российской государственности на нынешнем этапе; их научной оценки, выявление тенденций, закономерностей, особенностей развития российской государственности; обобщение различных аспектов проведенного анализа, формирование выводов и некоторых прогнозов относительно перспектив развития государственности России.

Учитывая обширность и многоплановость выбранной для диссертационного исследования темы, диссертант ограничил свои исследовательские задачи анализом основополагающих, ключевых сфер государственности, чем определяется выбор подходов и круга анализируемых проблем.

Диссертант исходил из того, что главная направленность коренного реформирования российского общества, сущность проводимых переустройств прежде всего в экономической и политической сферах обусловлены стратегической задачей - добиться стабильной всеохватывающей демократизации общества и государства в их устройстве, функционировании, формах, методах, средствах деятельности, в установлении политико-правового режима, территориальной организации, во взаимоотношениях Центра и мест, в межгосударственных связях и т.д.

В соответствии с указанной целью автор попытался поставить и непосредственно решить следующие исследовательские задачи:

- проанализировать значимые для развития современной российской государственности факторы и тенденции, проследить изменение состояния государственности под воздействием тех или иных условий и процессов;

- сравнить развитие современной российской государственности с общими мировыми тенденциями и практикой формирования новой государственности в постсоциалистических государствах;

- обозначить главные изменения в функционировании Российского государства, его роль в формировании нового типа общества;

- определить природу государственности современного российского общества, его элементный состав, специфику проявления;

- исследовать влияние особенностей российской ментальности на выбор путей и средств утверждения новой модели российской государственности;

- сформулировать выводы, рекомендации и положения, способствующие созданию целостной концепции государственно-правового развития российской государственности на нынешнем этапе;

- рассмотреть проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, сравнив их с зарубежной практикой;

- раскрыть особенности российского федерализма, в том числе специфику федеративных отношений на нынешнем этапе, установить факторы "конфликтности" во взаимоотношениях федерального центра и субъектов, средства их разрешения;

- проанализировать договорную практику в государственно-правовом развитии Российской Федерации и дать оценку действительной роли договорного регулирования в становлении, развитии и укреплении федеративных отношений;

- выявить и обозначить тенденции, определяющие центростремительные и центробежные силы в государственно-политической системе России;

- исследовать роль конституционных (уставных) судов, судов общей юрисдикции в разрешении конституционно-правовых коллизий в системе федеративных отношений.

Методология и теоретические основы исследования. Настоящее диссертационное исследование базируется на использовании современных научных концепций федерализма, демократических принципах устройства органов государственной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего, особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации и базовые акты действующего российского законодательства. Вместе с тем были изучены важнейшие правовые акты некоторых зарубежных стран, в частности, Германии, Австрии, США, Канады, Швейцарии и др. в сочетании с практикой их применения.

В процессе проведения данного исследования диссертант опирался на труды ученых, которые создали фундамент общетеоретических разработок различных явлений и институтов государственности в разнообразных ее проявлениях: С.А. Авакъяна, С.С. Алексеева, А.Г. Бережнова, В.В. Бородина, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, А.П. Глебова, В.Д. Зорькина, Н.М. Золотухиной,

Т.Д. Зражевской, И.П. Ильинского, А.А. Исаева, В.Н. Карташова, Н.И. Козюбры, В.В. Копейчикова, В.М. Корельского, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, О.Э. Лейста, И.Ш. Муксинова, Н.А. Михалевой, Н.А. Придворова, М.И. Пискотина, В.А. Ржевского, И.С. Самошенко, Ю.И. Скуратова, В.Г. Стрекозова, А.Г. Хабибулина, М.В. Цвика, М.А. Шафира, К.Ф. Шеремета, О.И. Чистякова и др.

Диссертант использовал при написании и труды таких зарубежных философов, историков и политологов, как М. Вебер, М. Гравитц, Э. Карр, Н. Неновски, В. Остром, К. Поппер, Р. Пэнто, Р. Саватье, А. Страус, К. Хессе и др.

При разработке темы были изучены работы и выступления политических и государственных деятелей, доклады Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов.

Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые на монографическом уровне в отечественной юридической науке исследуются теоретические и практические аспекты федерализма, а также природа и характер российской государственности на этапе реформирования общества, в условиях его переходного состояния к новым федеративным отношениям.

Становление и развитие государственности и российского федерализма на фоне дезинтеграционных процессов и усиления федерального центра, определение пути создания оптимальной модели федеративного устройства, обеспечивающей решение проблемы разделения властных полномочий между федерацией и ее субъектами и отвечающей требованиям демократии и эффективности государственной власти, укрепление единства российской государственности - таково стержневое направление исследования. Речь при этом идет о дальнейшем совершенствовании правового регулирования предметов ведения федерации и предметов совместного ведения с учетом новых явлений и процессов, вызываемых к жизни современным этапом развития российского общества и в сопряжении с задачами преобразования всех сфер государственной и общественной жизни.

В связи с этим основное внимание сосредоточено на тех проблемах, которые еще недостаточно изучены современной отечественной наукой, в том числе на механизме взаимоотношений центра и регионов в системе разделения власти и определении оптимального соотношения объема ответственности за осуществление этой государственной власти. Значительное внимание уделяется договорам о разграничении предметов ведения и полномочий как источника конституционного права и как средства правового регулирования, политического инструмента.

Сопоставляя модели отечественного и зарубежного федерализма, автор стремится показать, что характер федеративных отношений зависит от природы российского государства, диалектика которого заключается в сочетании централизованного начала и децентрализованных полномочий центра и регионов, что соответствует традициям многонационального государства и самобытности народа, его менталитета.

В этой связи в диссертации сформулированы механизмы сохранения этой тонкой границы взаимоотношений, нарушения которых ведут к распаду государства.

Научная значимость заключается в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой, освещенной на панорамном историческом фоне с применением различных научных методов.

На защиту выносятся следующие основные положения:

- Происходящие ныне процессы трансформации государства в России и на постсоветском пространстве, а также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки потребовали переосмысления традиционных трактовок понятия, сущности и содержания государства. Поиск новых парадигм предполагает отказ, в равной степени, от апологетики и огульного отрицания классических концепций, объективный анализ их теоретико-методологических посылок, выявление теоретически значимого. Современные политические реалии выдвинули на первый план концепции государственности, в основе которых заложен органический подход к определению места и роли государства в жизни общества, где его рассматривают, главным образом, как средство социального компромисса, механизм управления делами общества и его интеграции.

Исследование особенностей современной российской государственности и организации федеративных отношений в нашей стране, широкие исторические сопоставления, диктуемые спецификой темы, привели автора к выводу о том, что привнесенные в российскую государственность элементы советской эпохи, "обогащенные" дезинтеграционными процессами недавнего прошлого, противоречат подлинному федерализму и создают конфликтные ситуации между федеральным центром и регионами.

- Проводится сравнительный анализ функционирования Советского государства и Российского государства в современных условиях, что позволило доказать существенное изменение принципов, исходных начал, целей и задач, а также содержания функционирования современной российской государственности. В качестве базовых ориентиров ее развития рассматриваются концепция разделения властных отношений по вертикали, обеспечение прав и свобод личности. Однако политика формирования Российского государства, нестабильность его социально-экономической системы, экономики, отсутствие четкой программы реформирования общества, противоречивость федерального и регионального законодательства, процессы суверенизации сделали данные ориентиры малоэффективными. Само содержание государственности России остается нерешенной проблемой, а ее состояние до сих пор не стало стабилизирующим в воздействии на общество и на вывод страны из кризиса. Нестабильность государства во многом является результатом нарушения связей между обществом и государственно-правовой системой.

- Рассматривается своеобразие федеративных отношений в России, критически оценивается утверждение ряда республиканских научных школ, что Российская Федерация должна развиваться в сторону договорной, асимметричной, нежесткой федерации, что явно противоречит достижению единства и целостности России. Аргументируется позиция, согласно которой практика заключения договоров органов государственной власти Российской Федерации с органами государственной власти субъектов ошибочно воспринимается как средство легитимации неконституционных положений региональных основных законов. Особенность авторского подхода состоит в доказательстве в противовес этому мнению, что данный правовой акт не может служить таким обеспечением по многим причинам: большинство договоров сами противоречат федеральной Конституции; следует отметить также процессуальную необеспеченность, неоправданное упрощение процедур на всех стадиях от разработки до подписания договора; исключение из договорного процесса законодательной ветви власти и монополизацию "договорного" правотворчества органами, неправомочными перераспределять компетенцию ни федерации, ни субъекта федерации.

- В условиях сохранения актуальности проблемы развития российского федерализма важное значение имеет определение основных направлений его совершенствования. Опираясь на работы отечественных и зарубежных ученых, посвященных вопросам государственного устройства и федерализма, и учитывая практический опыт его становления и развития в ряде государств Европы, Америки, Азии, автор делает вывод, что концепция взаимоотношений целого и его составных частей, составляющая ядро большинства теорий современного федерализма, может видоизменяться в процессе достижения зрелости самой федерации. Однако при этом вектор эволюции федеративных систем будет всегда направлен на расширение полномочий и укрепление центральной власти при одновременной социокультурной и экономической самостоятельности субъектов федерации.

- О модели российского федерализма. Автор не рассматривает действующую конституционную модель как окончательное решение вопроса о федеративном устройстве России. Воплощенная в Основном Законе страны, она не перекрывает пути к более совершенным федеративным отношениям. Происходящие изменения в общественной и политической жизни страны яркое тому подтверждение. Внедрение в ткань федеративных отношений новых государственно-правовых институтов свидетельствует о попытках устранить развитие антиконституционных тенденций и противоречий в государственном устройстве, которые были вызваны как объективными причинами временного содержания, так и искусственно созданными. Такой подход позволяет анализировать российскую государственность в многообразных связях, отношениях, аспектах, сформировать целостный взгляд на российскую действительность, с более широких позиций подойти к установлению места России как культурно-исторического феномена в мировом сообществе.

Выявляются в функционировании современного Российского государства специфические принципы, механизмы, закономерности, обусловленные особенностями реформирования российского общества. Усиление парламентского и президентского контроля в правореализации и обеспечении российского федерализма - одна из таких закономерностей. Важность такого контроля для нашей страны, отличающейся тенденциями ярко выраженного правового нигилизма, трудно переоценить. В ходе исследования автор делает вывод о том, что когда становление федеративных отношений происходит в условиях реформирования общества и наличия сопутствующих реализации этих задач кризисных явлений, то объективно возрастает роль парламентского и президентского контроля, который способствует поддержанию правопорядка в обществе и соблюдению Конституции государства. Их правовой статус формируется под воздействием всей совокупности социально-политических и иных условий существования государств, отражает нравственно-исторический и культурно-индивидуальный уровень развития общества. Аргументируются содержание функции парламентского и президентского контроля, их задачи, субъекты реализации.

- В диссертации получили осмысление категории, составляющие содержание механизма обеспечения единства российской государственности, в том числе такое понятие, как "институт федерального вмешательства". Данная категория, как полагает автор, представляет собой совокупность правовых, политических, экономических и организационных мер, предусмотренных федеральным законодательством, используемых органами государственной власти Российской Федерации для устранения обстоятельств, угрожающих суверенитету, национальной безопасности и территориальной целостности федерации. Предлагаются возможные формы федерального вмешательства, основания применения названных мер и определены органы государственной власти Российской Федерации, уполномоченные осуществлять их. Основополагающие меры данного правового института должны быть закреплены, по мнению диссертанта, в Конституции Российской Федерации. Таким образом, проанализирован очень важный институт механизма обеспечения единства государственности, преодоления дезинтеграционных тенденций, развивающихся или могущих развиваться в том или ином субъекте Российской Федерации.

- Теоретический вывод о том, что становление и формирование в Российской Федерации органов конституционного контроля явилось результатом объективного тяготения России к централизованному, сильному государству, вызванного геополитическими, историческими факторами, сложностями современного переходного периода. По мнению диссертанта, необходимость проведения реформ, социальная и экономическая нестабильность, сопровождающие любые переходные периоды в развитии государств, также с неизбежностью вызывают централизацию и усиление системы конституционного контроля. Современная Россия по всем характерным признакам является государством переходного периода и ей объективно присуща тяга к сильной власти. Однако государство должно стать сильным не за счет возвышения исполнительной власти, а за счет более четкой реализации всех принципов правового государства.

- В диссертации на основе тщательного анализа процессов формирования действующей конституционной модели отечественного федерализма делается вывод, что современная Российская Федерация в результате подписания Федеративного договора, положившего начало процессу федерализации и индивидуальных двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, не утратила своей первоначальной конституционной сущности. Россия не трансформировалась в договорно-конституционное или конституционно-договорное федеративное образование и по своей природе по-прежнему остается конституционной федерацией.

Исходя из этих принципиальных положений, в диссертации изложен концептуальный подход, связанный с реформированием федеративного устройства России к совершенствованию федеративных отношений, а также даны рекомендации и предложения по преодолению антиконституционных тенденций, которые призваны обеспечить верховенство закона, правовую, экономическую, социальную и политическую целостность российского государства.

Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов. Отдельные проблемы, положения, выводы диссертации нашли свое отражение в тезисах и научных сообщениях на международных (Вена, 1993; Петрозаводск, 1997; Варшава, 1998), всероссийских (Москва, 1994, 1996, 1998, 1999, 2000, Екатеринбург, 2000), республиканских (Уфа, 1992, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000), научно-практических конференциях и семинарах. Диссертант также принимал участие в Парламентских слушаниях "О практике разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах развития российского федерализма" (Москва, 1996 г.); "Республики в составе Российской Федерации: правовой статус и перспективы развития" (Москва, 1998 г.); во Всероссийском совещании "Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации" (Москва, 1999 г.).

Более чем десятилетний опыт работы диссертанта в органах государственной власти, а последние пять лет в должности судьи-секретаря Конституционного Суда Республики Башкортостан позволили апробировать и реализовать ряд выводов и предложений в нормотворческой и правоприменительной деятельности Государственного Собрания Республики Башкортостан и решениях Конституционного Суда республики, связанных с проблемами преодоления коллизий во взаимоотношениях федерального центра и республики.

Положения, развиваемые автором в диссертации, получили отражение в двух монографиях, учебных пособиях, научных статьях. Всего же автором по теме диссертационного исследования в центральных и местных изданиях опубликовано 34 научные работы (объемом около 50 п.л.).

Положения диссертации использованы в процессе преподавания курса конституционное право Российской Федерации, конституционное право зарубежных стран в Башкирском государственном университете и Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ, в УЮИ МВД РФ.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка используемых источников. Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цели, задачи, методология, обосновываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, обобщается степень научной и практической апробации результатов исследования. Первая глава посвящена рассмотрению теории и практики взаимоотношений центра и регионов в федеративном

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Сафонов, Владимир Евгеньевич

Вопросы, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий т между центром и регионами, являются проблемой любого государства, будь оно федеративное или унитарное. И от того, как будут решены эти вопросы, зависит судьба государства: сохранение единства территории, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, эффективное действие законов и многое другое. Особенно проблема разграничения властных полномочий остро стоит перед Российской Федерацией, где она имеет весьма многогранные и достаточно сложные формы. Это касается прежде всего вопросов несогласованности и противоречивости развития федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.Немаловажную роль в решении данной проблемы играет федерализм, его понятие, источники, особенности. Несомненно одно, что федерализм в России, ^ в отличие от зарубежных аналогов, имеет свои специфические традиции, которые нельзя не учитывать при строительстве вертикальных и горизонтальных связей между федерацией и ее субъектами. Если взять к примеру нашу страну, то здесь можно сказать, что первой и основополагающей особенностью новейшего российского федерализма стал его разделительно суверенитетный характер. В отличие от большинства федеративных государств, связавших свое рождение с соединением ранее независимых государств и с делегированием этими государствами части своих суверенных прав новому союзу, РСФСР, превратившаяся в Россию, стала стремительно повышать независимость своих региональных частей, передавая им часть собственного суверенитета. Ставшее крылатым пожелание Президента РФ субъектам федерации взять столько суверенитета, сколько они смогут ^ реализовать, не осталось без внимания. Но главное все же в другом - в самом генезисе новой федеративной модели'.Справедливости ради заметим, что модель разделительного федерализма свойственна не только России. Таковой, в частности, была ситуация и при создании ФРГ. Напомним, что в свое время "Закон о переустройстве империи" (январь 1934 г.) превратил Германию в унитарное государство. В преамбуле этого закона указывалось, что "германский народ, вопреки всяким внутриполитическим границам и противоречиям, слился в единое и нерасторжимое целое", а в четырех кратких статьях устанавливалось, что народные представительства областей упраздняются, права верховенства областей переходят к империи, правительства земель подчиняются имперскому правительству, имперские наместники в землях подлежат должностному надзору имперского министра внутренних дел, и имперское правительство может создавать новое конституционное право. Через пятнадцать лет оккупационные власти, старавшиеся радикально освободить немцев от наследия прошлого, настояли на федеративном устройстве послегитлеровской Германии в конституции 1949 года.Исследователь этой проблемы В. В. Маклаков пишет что "федерация возникла не в результате договора ее субъектов, а в силу императивных указаний оккупационных держав"; сам же вопрос о федеративном устройстве не мог стать предметом последующего пересмотра (п. 3 ст. 79) .^ Следует напомнить, что многонациональные государства, возникшие на развалинах СССР, отказались от идей федерализма и крайне противятся федерализации своего государственного устройства. Неясным исключением является только Грузия, внутри которой центробежные тенденции ранее советско-грузинских автономий (Абхазия, Южная Осетия) достаточно сильны, и есть надежда преодолеть распад государства на базе установления федерации.Примерно в такой же форме решается (или не решается) проблема государ ' См.: Лексин В.И., Швецов А.Н. Государство и регионы. М. 1997. 80." Конституция зарубежны.х стран. - М., 1996. 150-151.ственного устройства Молдавии и Приднестровской Республики.Другой особенностью российского федерализма является то, что через многообразие форм разграничения предметов ведения и полномочий, он во многом служит инструментом достижения межнационального согласия с учетом особенностей регионов и многонационального состава населения.При поиске оптимальной модели федерализма некоторые государственные деятели и ученые предлагают переход к одной модели -

территориальной. В этом они усматривают гарантию укрепления российского государства и предотвращение его дезинтеграции. Так, академик Н.Н. Моисеев утверждает, что для "Российской Федерации было бы большим благом преобразование ее в федерацию штатов. Идея изолированных самостоятельных национальных республик - это опасная утопия, сохранившаяся со сталинских времен. Реализация такой утопии закладывает и мину замедленного действия, поскольку многонациональных территорий не существует'.Тем самым в общество привносится мысль, будто национальная модель противоречит территориальной и в отличие от последней является дезинтегрирующим фактором, а поэтому должна быть преодолена. Эти призывы являются плодами консервативно-унифицированного подхода к федерализму, без учета конкретной специфики того или иного региона страны.Обычно ссылаются на территориальную модель США, ФРГ и других стран, забывая, что ее невозможно механически переносить на Россию. Действующая Конституция Российской Федерации и Федеративный договор исходят из государственно-политических реалий: республики и автономии в составе федерации есть некая данность и всякая попытка их скоропалительного ' Моисеев Н.Н. Размышления о национализме //Социально-политический журнал. - 1994. - № 718. 31). См.: Валентей Д. Российские реформы и российский федерализм //Федерализм. 1996. № I. 25-26; Видимо, , J. подход объясняется распространяющимся предположением, будто в республиках РФ возникла ситуация, когда | | Р "нацию" можно представить не как тип этноса, а "согражданство" (Тиков В.А. Советская этнография: преодоление к-ризиса //Этнографическое обозрение. - 1992. № 1; Тишков В,А, О нации и национализме //Свободная мысль. - 1996. Хй 3; Михаилов В.Д. Философы согласия. - М., 1995; Критику такой модернизации см.: Козлов В.И. Национализм и этнический нигилизм //Свободная мысль, 1996. № 6.преобразования, вопреки воле образующих их народов, чревата неизмеримо более негативными последствиями.Совершенно неприемлемая также в этом вопросе и позиция других исследователей, которые предлагают через постепенную консолидацию краев и областей (но не республик) в "губернии" сократить количество субъектов РФ до 42 (21 республика и 21 "губерния"), затем трансформировать республики в "губернии" с сохранением этнического имени и государственно территориального статуса (Адыгейская губерния. Татарская губерния и т.п.).Все 42 "губернии" будут иметь одинаковый статус, что обеспечит реализацию n.n.l, 4 СТ.5 Конституции РФ. Попытки подобного рода "укрупнения", с одной стороны, встретят яростное сопротивление местного руководства (в первую очередь республиканского), которое однозначно воспримет "консолидацию" и "трансформацию" как посягательство на свои права, а с другой - всколыхнут почти позабытую идею суверенизации "русских" субъектов РФ'.Важным этапом в становлении федерализма в России явилось подписание Федеративного договора и принятие в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федерации, включивших в себя многие концептуальные положения фeдepaлизмa^ но не ставшие тем документами для России, которые вобрали бы в себя все лучшее, что уже имелось к тому времени в законодательствах отдельных республик. Появление Основного Закона Российской Федерации знаменовало собой не только общую тенденцию движения к федерализму, но и открывало новую веху в согласованности законодательства федерации и ее субъектов, преодолении трудностей и противоречий на уровне межсубъектных отношений, в том числе в сфере разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов.' См.: Бутаков А. Государственное строительство в чертежах и на местности // Российская Федерация. - М., 1996. - № 22. 13-16; Крылов Б.С. Российский федерализм - гарантия демократии и прав человека. // Журнал российского права. 2000. № 1, 9." См.: Савинов Г. Пути российского федерализма // Российская Федерация, 1996. № 1. с . 19 Федеративный же договор юридически закрепил реально существующую разнотипность субъектов федерации'. Их три: национально-государственные образования (суверенные республики в составе Российской Федерации), административно-территориальные (края, области, а также города Москва и

Санкт-Петербург) и национально-территориальные (автономная область и автономные округа). Все субъекты федерации формально равноправны, имеют одни и те же права и полномочия, а также несут равные обязанности в социальной, экономической и культурной областях.Заключение многосторонних и двусторонних договоров между Российской Федерацией и субъектами федерации стало новым этапом в развитии российского федерализма.Столкнувшись к началу второй половины 90-х годов с достаточно стихийной и едва управляемой волной двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами госу дарственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ, Государственная Дума принялась за законодательную работу. При этом Госдума РФ исходила из необходимости, с одной стороны, упорядочить этот процесс, а с другой, как бы "поставить на место зарвавшиеся и претендующие на суверенность" национально-территориальные субъекты РФ, отличающиеся от остальных регионов тем, что ими подписаны двусторонние договоры и разграничены предметы ведения с центром. 30 июня 1999 года был принят Федеральный закон "О принципе и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".Принятие такого документа влечет за собой необходимость приведения в соответствие с новым законом всех уже подписанных между федеральным центром и субъектами договоров.' См.: Уокер Э. Центры тяжести и тяжесть центра // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. -

1993. №2. 4 Авторы аналитического доклада, подготовленного для Совета Федерации, касаясь оценки договорного процесса, пишут: "Неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений, и главное, по вопросу о предметах ведения Российской Федерации, допущенные в ходе осуществления реформ ошибки привели к потере центром рычагов управления социально экономической, социокультурной, правовой и другими сферами. Эти функции стихийно начали выполнять регионы. Причем часть субъектов федерации оказалась склонной связать расширение своих предметов ведения с особенностями своего этнополитического положения в рамках Российской Федерации. После заключения названных договоров и соглашений начала углубляться тенденция повышения правового и социально-экономического статуса субъектов федерации, подписавших подобные договоры и соглашения с центром, по сравнению со статусом субъектов федерации, не подписавших таких договоров'. Произошедшее - непосредственный результат нарушения главного принципа федерализма: равенства прав и ответственности федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения"^ Аналогичную точку зрения высказал в свое время А. Солженицин, выступая на заседании "Круглого стола" в Совете Федерации 4 июня 1996 года^ Договор, конечно, не является наилучшим механизмом федеративных отношений, однако его применение при строительстве федеративной государственности вполне приемлемо и закономерно. Заключение договоров (так называемая политика пактизма) в условиях нестабильности и переходности является чуть ли не единственным средством достижения консенсуса определенного уровня между конфликтующими политическими ! ' По мнению ряда авторов, можно констатировать тенденцию движения России к договорной по природе федерации, основанной на согласии. См.: Магомедов Ш.Б. Российский федерализм и правовой статус ' Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации // Автореферат диссертации на соискание ученой ; I степени доктора юридических наук. - Санкт-Петербург, 1998. 19.| « • Аналитический доклад авторского коллектива по заказу Совета Федерации "Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы" // Федерализм, 1997. № 1. 14 1 •* См.: Солженицын А. Традиции российской государственности и перспективы федерализма//Федерапизм.1998. №3. 102 силами. Однако их чрезмерное использование привело к развитию "форалистического" типа федерализма в России.Согласно Конституции Российской Федерации субъекты федерации равноправны между собой и в отношениях с общефедеральным центром. Но в реальной жизни этот принцип не всегда осуществляется: существующие конституционно-правовые институты не способны пока обеспечить равноправие и одинаковую ответственность субъектов. Даже ко второй половине девяностых годов, когда противоречия между конституциями субъектов и Конституцией Российской Федерации были в какой-то степени сбалансированы договорами о разграничении предметов ведения, по своему социально-экономическому потенциалу многие из 89 субъектов столкнулись с тем, что противоречия между конституциями отдельных регионов (хотя и смягченные договорами)', помноженные на прямую экономическую зависимость от федерального центра, по существу, не позволили сделать Россию сильной через регионы.Начиная с середины девяностых годов центр предпринимал попытки, с одной стороны, ограничить права более сильных субъектов и их удельный вес в общефедеральных программах, а с другой - обеспечить последовательную децентрализацию власти, постепенное формирование социально экономических основ, которые позволят "отстающим" регионам на деле стать полноправными субъектами федерации не только формально юридически, но и экономически. На это направлены и основные положения региональной политики в Российской Федерации, Многие специалисты полагают, что наиболее слабые субъекты РФ так и не смогут решить эту задачу. Развитие и становление конституционно-правового института государственного ' Многие ученые считают, что практика заключения договоров Российской Федерации с отдельными субъектами вносит нестабильность в федеративные отношения, так как ведет к неравенству в правовом статусе субъектов Российской Федерации, ставит некоторые из них в привилегированное положение и подчинено не столько юридической логике и правовым ориентирам, сколько политическим соображениям и пристрастиям.См.: Морозова Л.А. Современная российская государственность: Проблемы теории и практики // Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1998. 13 устройства республик в Российской Федерации находится в прямой зависимости от хода процесса разграничения компетенции и сопряженной с ней ответственностью между федеральным центром и субъектами. В связи с этим в кратчайшие сроки следует определить, какие вопросы решают федеральные органы государственной власти, какие относятся к ведению органов государственной власти субъектов федерации, а какие - местного самоуправления'.Необходимо подготовить и принять федеральный закон о порядке реализации положений статьи 72 Конституции Российской Федерации, которым должны быть определены: конкретные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации в сфере совместного ведения; виды нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органа ми государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации в сфере совместного ведения; порядок подготовки проектов федеральных законов, издаваемых по пред метам совместного ведения; роль законодательных органов государственной власти субъектов федерации в их подготовке; обязанность Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации обобщать заключения законодательных органов государственной власти субъектов федерации, полученные на законопроекты; другие вопросы, связанные с их подготовкой и принятием; порядок реализации полномочий в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов правительством Российской Федерации и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.Для введения договорного процесса в конституционное и ' в этом плане значительный интерес представляет договорная практика Канады. См.: Wiltshire K.Planning and Federalism: Australian and Canadian Experience. - P. 142-143.неконфронтационное русло законодательство Российской Федерации должно конкретизировать: место договорного процесса в формировании российского федерализма'. Если это не будет сделано, то, как указывают ряд авторов, подобная практика может породить ситуацию, когда каждый из 89 субъектов федерации будет взаимодействовать с федеральным центром на основе собственных "правил игры". В таком случае это - уже не федерация, это - всего навсего союз договорившихся региональных и федеральных элит'.При этом исходить нам нужно из того, что Российская Федерация - это единое федеративное государство, исповедующее и использующее принципы федерализма, а не унитарное государство и не союз государств. Следует прийти к единому понятию субъекта Российской Федерации (с определением различий части федерации и субъекта федерации); понятию асимметричности и симметричности взаимоотношений; безусловные исключительные полномочия федерации, которые она ни при каких обстоятельствах не передает никакому субъекту федерации^ Требуется выработать общие для всех субъектов федерации принципы и процедуру заключения договоров и соглашений с центром, а также определить систему санкций в отношении сторон, нарушающих Конституцию Российской Федерации. Необходимо ужесточить правовую экспертизу договоров и соглашений." Это сделать необходимо как можно быстрее, если не хотим ситуации, подобной той, которая сложилась вокруг Калмыкии в связи с заявлением ее президента. Суть его в том, что по заявлению К. Илюмжинова "Калмыкия может стать ассоциированным членом Российской Федерации или вообще выйти из ее состава". Это заявление нельзя считать неожиданностью.Ведь уже замена Конституции республики в апреле 1994 года "Степным ' Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право, 1998, №

12, 20-28.^ См.: Строев Е. Будущее России - Федерация со стабильной экономикой // Российская Федерация. 1998. № 15.•* См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 12. 6 ^ Сборник материалов Всероссийского совещания по вопросам развития федеративных отношении. - М., 1999.уложением", наделившая президента Калмыкии авторитарными полномочиями, не оставляла сомнений в "сепаратистском" настроении ее руководства. Но тогда федеральный центр отнесся к этому с благосклонностью. Сегодня мы пожинаем ее плоды'.Следует проанализировать и обобщить накопившуюся практику развития федеративных отношений, сложившуюся в результате заключенных на сегод няшний день договоров и соглашений центра и субъектов федерации, с точки зрения перспектив развития России как демократического федеративного государства, а также обеспечения национальной безопасности, государствен ной целостности и общественного согласия. С этой целью необходимо создать государственную комиссию из представителей всех субъектов федерации и ветвей власти всех уровней.В целях укрепления федеративных начал российской государственности необходимо определиться в вопросе о социально-экономических, этнополитических, правовых пределах и принципах асимметричности федеративных отношений.На фоне развившегося финансового, политического, правового кризиса' Россия вступает в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия федерации со своими субъектами.Для Российской Федерации пагубны любые попытки искусственно сокращать или насильственно форсировать этот период, пытаясь через спешное принятие серии законодательных актов привести в соответствие законодательство феде рации и ее субъектов. Нельзя отрицать важность сохранения единства и целостности Российского государства, но стремление сделать это спешно лишь усугубит сложившуюся в России ситуацию и приведет скорее к развалу, чем к "собиранию земель". При этом нужно признать, что в своих наиболее характерных проявлениях, таких, например, как конституционная дисгармония Российская газета от 20 ноября 1998 года.и противоречивое законодательство, асимметрия взаимоотношений и сложившаяся договорная практика, особая правосубъектность регионов и специфика национального суверенитета республик, - в этих и других ипостасях российский федерализм абсолютно неповторим и уникален и опыт зарубежных федеративных государств может быть интересен и полезен лишь исходя из особенностей российского федерализма.В этом плане примечательна формулировка федерации, данная доктором юридических наук Б.С. Крыловым: "Федерация - одна из форм государственного устройства, в соответствии с которой суверенное государство образовано государствами-членами. Каждое государство - член федерации в пределах, установленных образовавшим федерацию основополагающим документом (договором или конституцией), самостоятельно определяет свою внутреннюю организацию, исходя из принадлежащего ему права на самоопределение". При этом, как отмечает автор, отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти государств-членов определяются принципом субсидиарности

(взаимодополняемости) и разделения полномочий, в соответствии с которыми полномочия федеральных органов государственной власти ограничены решением вопросов, представляющих общие интересы всех государств-членов, а право решения остальных вопросов сохранено за государствами-членами.При этом данное определение, по мнению Б.С. Крылова, следует рассматривать как общее для всех федераций, с учетом особенностей каждого конкретного федеративного государства^ Как показал анализ общетеоретических основ федерализма, принципов и механизмов функционирования конкретных федеративных моделей, федерализм представляет собой многогранное и многоплановое явление.| | | | | | ' См.: Конфликт и правовая реформа. "Круглый стол" в Институте государства и права РАН // Государство и [;: право.-1997.№12, 12 ^ Крылов Б.С. Федерализм н его будущее // Журнат российского права. - 1999. № 1. 113-114.сложный социально-политический феномен. Нам удалось выделить несколько подходов в понимании сущности и роли федерализма. Это дает основания рассматривать федерализм как структурно-организационный принцип, политический процесс циклического характера, способ организации власти в сложно построенных государствах, многоуровневую систему отношений, основными признаками которой являются целостность, единство и многообразие.Многообразие форм реализации федерализма на практике, а также необходимость выявления специфики его функционирования в разных странах, обусловили потребность в использовании нами категории "модель федерализма". Наличие разных федеративных моделей свидетельствует о том, что он является достаточно гибкой политической системой, способной развиваться под влиянием новых условий. Существовавшие и существующие модели федерализма отражают процесс эволюции и совершенствования форм федерализма, поиска адекватных способов и механизмов разрешения проблем, возникающих в современном государстве.Происхождение современной модели российского федерализма обусловлено, на наш взгляд, модернизационными процессами середины 80-х -

начала 90-х годов, вызвавшими демократические преобразования в советском обществе. Конечно, попытки проведения демократических реформ не возникли на пустом месте. Кроме всех прочих причин, они стали выражением общемировых цивилизационных и модернизационных тенденций. На политической сцене в СССР появились качественно новые субъекты политики -

регионы, заявившие о своем намерении самостоятельно решать местные проблемы и освободиться от диктата центра. Федерализация постсоветского пространства есть процесс модернизации государственно-территориального устройства страны, который сопровождается трансформацией политического режима - от жесткого авторитарного к демократическому. Таким образом, задача построения федерализма в России сопровождается утверждением сопутствующей ему системой демократических ценностей.На генезис федерализма в России существенное влияние оказывает ряд объективных и субъективных факторов. Среди объективных наиболее I значимыми стали тенденции мирового развития в виде одновременного усиления интеграционных процессов и взлета регионализма. Последний вызван политической модернизацией и связано это с тем, что современное государство уже не способно с прежней эффективностью выполнять свои функции и вынуждено передавать большую их часть регионам. Таким образом, сильная центральная власть "перетекает" в нижние горизонты управления.Роль субъективных факторов заключается в том, что ориентации на те или иные ценности (в т.ч. на федерализм) культивируются элитой, роль которой в процессе федерализации наиболее заметна. Федеральная и региональная элита является главным фактором политического процесса.Следовательно, от решений и предпринимаемых действий зависит его ход и результат процессов демократизации и федерализации.^ Однако становление федерализма в России протекает противоречиво.Положение усугубляется наложением двух особенностей - процесса переходности (транзита) и социально-экономического кризиса. Этим, а также отсутствием в России сильных демократических традиций и федеративных институтов, обуславливается конфликтогенный характер федерализации и ее дезинтеграционная направленность. Конфликтность проявляется прежде всего в отношениях между центральной и региональной элитами; дезинтеграционная направленность в виде возникающей время от времени угрозы распада страны на ряд мелких государств или превращения в конфедерацию.Вследствие этого, структура государственного устройства становится зависимой переменной в процессе "торга" между Центром и субъектами федерации.^ Установление подлинного федерализма в России диктуется необходимостью распределения властных полномочий между двумя уровнями власти для обеспечения свободы индивида и эффективности государственного управления, а также для установления межнационального согласия в политическом государстве, сохранения целостности страны и развитии демократии. Демократия немыслима без территориальной целостности, общенационального единства и осознания своей идентичности гражданами данного государства. Поэтому представляется, что совершенствование федерализма в России должно идти по пути поиска социальных, культурных, экономических интеграторов, способных обеспечить согласие в обществе и консенсус между элитами. Усилия должны быть направлены на соответствующую подготовку мотивационнои сферы общества, на положительное восприятие общественным сознанием ценностей федерализма и демократии. Самосознание и стремление политического сообщества являются одними из важнейших детерминант успеха федерализма. В частности, когда политическое сообщество определяет себя как национальное государство или стремится к национально-государственному статусу, оно менее вероятно будет благожелательно примиряться с другими сообществами. С другой стороны, если сообщество определяет себя как интегрированное в большее политическое государство, федеральные принципы имеют больше шансов на обеспечение эффективного механизма для регулирования межэтнических отношений.Следовательно, оформленная в соответствующем виде федералистская идеология должна усилить общегосударственную составляющую идентичности граждан и способствовать установлению широкого общественного согласия.Для обеспечения нормального функционирования многосоставного общества, каковым является Россия, необходим также консенсус на уровне власти. Необходимым условием утверждения подлинного демократического федерализма должна стать ориентация политических элит на сотрудничество, а не на конфликт. Более того, федерализм в России немыслим без опоры на нормы конституционализма и укрепления демократической политической культуры.

Список литературы диссертационного исследования доктор юридических наук Сафонов, Владимир Евгеньевич, 2000 год

1. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года // Там же. 70-84.

2. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России (в редакции 10 декабря 1992 года). - М.: Известия, 1993.

3. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. - М.: Юрид. лит. 1993. - 61.

4. Федеративный договор: Документы. Комментарий, - М.: Республика. 1992.

5. Декларация прав народов России. Принята СНК 15 (2) ноября 1917 г.// Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. - М.: Юрид. лит., 1984.

6. Резолюция "О федеральных учреждениях Российской Республики". Принята III Всероссийским съездом Советов 28 (15) января 1918 года // Там же. 30-31.

7. Соглашение центральной Советской власти с Башкирским правительством о советской автономии Башкирии от 20 марта 1919 года. // Известия Всероссийского Центрального Исполнительного комитета. - 1919 -23 марта.

8. Постановление ВЦИК и СНК "О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской Республики" от 19 мая 1920 г. "Известия Всероссийского Центрального исполнительного Комитета Советов". - 1920 г. -22 мая.

9. Декрет ВЦИК "О расширении границ Автономной Башкирской Социалистической Советской Республики" от 14 июня 1922 г. "Известия Всероссийского Центрального Комитета Советов". - 1922 г. - 17 июня.

10. Конституция Республики Башкортостан. Принята на XXII сессия Верховного Совета Республики Башкортостан (двенадцатый созыв) 24 декабря 1993 года. Стенограф, отчет. - Уфа. - 1993 г. - 25.

11. Декларация о государственном суверенитете других республик Российской Федерации // Декларация о суверенитете союзных и автономных республик. М. 1990. - 46-77.

12. Закон СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" от 26 апреля 1990 года // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 329.

13. Закон РСФСР от 16 июня 1990 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР"// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 3. Ст. 25.

14. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 28. Ст. 1213.

15. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.

16. Федеральный конституционный закон в ред. 31 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации". Официальное издание. - М.: Юрид. лит., 1998.

17. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О международных договорах т Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 908.

18. Постановление Вер.ховного Совета Республики Башкортостан "О Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан" от 12 октября 1994 года. // Ведомости Верховного Совета Республики Башкортостан. 1994. № 11.

19. Нормативные акты, принятые Верховным Советом и Президиумом ВС Республики Башкортостан в период с 4 апреля 1990 до 20 марта 1995 года. // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан (с 1992 по 1995 год).

20. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №43. Ст. 4089.

21. Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 года "О приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администрацией Воронежской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 18. Ст. 2166.

22. Указ Президента Российской Федерации от 8 августа 1997 года "О постановлении главы администрации Краснодарского края" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 32. Ст. 3757.

23. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. // Российская газета от 16 мая 2000 года.

24. Указ Президента Российской Федерации от 8 июня 2000 года "Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике. // Российская газета от 10 июня 2000 года.

25. Постановления и определения Конституционного Суда Российского Суда Российской Федерации за период 1992-1997 годы // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации за 1992-1996 годы; Собрание законодательства Российской Федерации за 1997 год.

26. Конституционный Суд Республики Башкортостан. Постановления, определения. 1997-1998. Уфа, 1998. Конституция Республики Башкортостан. Сборник документов. - Уфа. - 84.

27. Конституции республик в составе Российской Федерации / Под ред. и с вступит, статьей Н.А.Михалевой. - М.: Манускрипт, 1995. - 384.

28. Конституции зарубежных государствю - М.: БЕК, 1997. - 586. Монографии, тематические сборники, материалы научных конференций, учебные и справочные издания ф 1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия. В чем суть твоего бытия? -М., 1994.-317 с.

29. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI в.: состояние и перспективы федеративного устройства. - М.: Славянский диалог, 1996. - 255 с.

30. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М.: Республика, 1994. - 318 с.

31. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. Кн. 1. - М.: Республика, 1992. - 383.

32. Авакъян А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М. 1997.-512 с.

33. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М.: Славянский диалог, 1996. - 223 с. W 7. Баглай М. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Издат. группа Норма-Инфра, 1998. - 752.

34. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: Инфра-М -Кодекс, 1996.

35. Башкирская АССР: государственно-правовое устройство. - Уфа: Баш. кн. изд-во, 1988. - 239 с.

36. Вопросы национальных и федеративных отношений / Под ред. Р.Г.Абдулатипова, Вып. II. - М.: Изд-во РАГС, 1997. - 229 с.

37. Верховенство права. Сборник: Пер. с англ. - М.: Прогресс, 1992. - 216 с.

38. Верховный суд США. Права и свободы граждан. Издательство: "БЕГА". Польша. 1996. - 254 с.

39. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. - М.: Закон и право, 1998. - 383 с.

40. Гоббс Т. Избранные произведения. - М.: Мысль, 1965. - Т. 1. - 583 с.

41. Государственное право Германии. Т. 1. - М.: ИГиП РАН, 1994. - 210 с.

42. Государственность. Идеология. Обществою Санкт-Петербург. 1998. - 116 с.

43. Гессен В.М. Автономия, федерация и национальный вопрос. - -Пб., 1906. - 46 с.

44. Договорные отношения Российской Федерации и Республика Башкортостан: состояние и перспективы развития. Сборник. - Уфа: РИО БАГСУ, 1998.- 160 с.

45. Алтон Доннели. Завоевание Башкирии Россией. 1552-1740. Уфа. 1995.-288 с.

46. Дурденевский В.Н. Автономные республики в системе Союза ССР. Иркутск: Иркутск, ун-т, 1929. - 24 с.

47. Драгоманов М.П. Собр. полит, соч. - Т. 2. - М., 1906. - 520.

48. Емец В.А. Формирование территории и границ Российского государства в XV-XX вв. // Сб. Россия и страны ближнего зарубежья: история и современность. М. 1995. - 280 с.

49. Железнов Б.Л. Правовой статус Республики Татарстан. Казань. 1996. - 205 с.

50. Железнов Б.Л. АССР - высшая форма советской автономии. Казань: Казан.ун-т, 1984. - 144 с.

51. Златопольский Д.Л. Формы национальной государственности народов СССР.-М., 1982.-280 с.

52. Идельгужин К.А. Башкирское движение в 1917-1919 годах. Уфа. 1926. -110 с.

53. Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России: Статьи 1948-1954 годов. В 2 т. Т. 1. - М., 1992. - 257 с.

54. История государства и права зарубежных стран. Учеб. пособие. Тимонин А.Н., Яловега В.Н. Уфа: "Восточный университет", 1996. - 87 с.

55. История национально-государственного строительства в СССР. 1917- 1978. В 2-х томах / Отв. ред. В.П. Шерстобитов. М.: Мысль, 1979. Т. 1. 424 с ; т. 2. 399 с.

56. История Советской Конституции (в документах). 1917-1956 гг. М.: Госюриздат, 1957. -1047 с.

57. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск: Кр.ГУ. 1997. - 185 с.

58. Иностранное конституционное право /Под ред. проф. В.В.Маклакова. -М.: Юрист, 1997.-508 с.

59. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. - М.: Манускрипт, 1996. - 150 с.

60. Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. Курс лекций. М. 1999. - 109 с.

61. Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование. Автореф. на соиск. докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1994. - 47 с.

62. Ким А.Н. Конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия): теоретико-правовые и организационные аспекты. М. - 1996.-221 с.

63. Киреевский И.В. Полное собрание сочинений: в 2 т. Т. 1. М., 1911. - 235 с.

64. Козлов А.Е. Федеративные отношения и региональное управление в России: пути реформирования. - М.: ИНИОН, 1994. - 67 с.

65. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. - М.: ИНИОН РАН, 1996. - 62 с.

66. Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. - М.: 1905. - 13 с.

67. Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг.: "Партия народной свободы", 1917. - 126 с.

68. Конституционное право России: Сборник нормативных актов. / Сост. А.Е. Козлов. - М.: БЕК, 1996. - 684 с.

69. Конституционное право Республики Башкортостан: Основные источники. Уфа, 1997. - 301 с.

70. Конституционное право Российской Федерации и Республики Башкортостан. Учебное пособие. / Муксинов И.Ш., Сафонов В.Е., Хабибулин А.Г., Чащин О.В. - Уфа, 1997. - 204 с.

71. Конституционное право Республики Башкортостан: возникновение, становление и перспективы развития. Учебное пособие. - Уфа, 1998. - 158 с.

72. Конституция Республики Башкортостан: история, теория, практика. Сборник. Уфа: РИО БАГСУ, 1999. - 308 с.

73. Кузеев Р.У. Октябрьская революция и рождение Советской Башкирии. 1980.-540 с.

74. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. -М.:БЕК, 1998.-462 с.

75. Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. - М., 1999. - 766 с.

76. Лейбо Ю.Н. Внешнеэкономический механизм буржуазных стран Центральной Европы: Австрия, ФРГ, Швейцария. М., 1984. - 210 с.

77. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М., 1997. - 280 с.

78. Ленин В.И. Поли. собр. соч. - Т. 48. - 234.

79. Лучин В.О. Указное право в России. Москва. 1996. - 52 с.

80. Магомедов Ш.Б. Российский федерализм и правовой статус Республики Дагестан: вопросы истории, теории и конституционного строительства: Монография. -Пб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998.-261 с.

81. Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. - М.: "БЕК". - 1997. - 561 с.

82. Миронов Д.Н. Национально-государственный федерализм и государственный статус Республики Саха (Якутия): Учебное пособие. Якутск. 1997.- 100 с.

83. Митюков М.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. Сборник нормативных актов. - М.: Юрид. лит., 1997. - 464 с.

84. Митюков М.А., Барнашов A.M. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики. -Томск: Изд-во Том. ун-та, 1999. - 405 с.

85. Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. Учебное пособие. М.: Юристь. 1998. - 350 с.

86. Мелкунов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. - М.: "Экономика", 1998.-221 с.

87. Овсепян Ж.О. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-Дон. 1992. - 318 с.

88. Осавелюк A.M. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах Российской Федерации. - М.: ИНИОН РАН, 1996. - 59 с.

89. Остен-Сакен В. Государственно-правовое положение Великого Княжества Финляндского в Российском государстве. - -Пб., 1910. - 220 с.

90. Винсент Остром. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М.: Арена, 1993. - 320 с.

91. Очерки по истории Башкирской АССР. / Отв. ред. В.П. Иванов. - Уфа: Башкнигиздат, 1966. - 235 с,

92. Очерки конституционного правосудия. Сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики. Томск. 1999. - 404 с.

93. Пестель П.И. Русская правда. - В кн.: Избранные социально- политические и философские произведения декабристов. - Т. 2. -162 с.

94. Данилов Ю., Шилов В.Е. Политико-государственный механизм современной Канады. М.: Наука. 1991. - 270 с.

95. Платонов Ф. Лекции по русской истории в 2-х частях. - М.: 1993. - 456 с.

96. Правовые позиции в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. (1992-1998 годы). М. 1998. - 228 с.

97. Проблемы конституционного развития суверенной республики. Уфа, 1992.-204 с.

98. Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. / Материалы Всероссийского совещания. М. 1999. -137 с.

99. Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации. Сборник. Уфа: РИО БАГСУ, 1998. - 116 с.

100. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. / Отв. ред. Д.А. Ковачев. - М.: ИНИОН РАН, 1995. - 35 с.

101. Рогов В.А. История государства и права России IX - начала XX века. М. 1994.- 120 с.

102. Руденко СИ. Башкиры. // Историко-этнографические очерки. Издательство АН СССР. М., 1955. - 265 с.

103. Руссо Ж.Ж. Трактаты. - М., 1969. - 311 с.

104. Самигуллин В.К. Конституция Башкортостана: История и ^ современность. Уфа. - 1995. - 157 с.

105. Сафонов В.Е. Разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов: конституционно-правовой аспект. Учеб. пособие. Уфа. 1997. - 67 с.

106. Сергеевич В.Н. Вече и князь. Русское государственное устройство и управление во времена князей Рюриковичей. Москва. 1967. - 257 с.

107. Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского сообщества до Европейского союза. - М.: Российск. гос. гуманит. ун-т. 1998. -420 с.

108. Современный немецкий конституционализм. - М.: Институт государства и права РАН, 1994. - 51 с.

109. Современные зарубежные конституции. - М.: МЮИ, 1992. - 284 с.

110. Современный федерализм: опыт и перспективы. - Казань. 1996, - Ш 232 с.

111. Суверенный Татарстан. - М.: ИНСАН, 1997. - 304 с.

112. Топорнин Б.Н. Новый Союзный Договор: теоретические подходы // Новый Союзный Договор: Поиски решений. - М.: Изд-во ИГПАН СССР, 1990. -171с.

113. Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы). - М.: ИНИОНРАН. 1996.0 60 с.

114. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М. 1998. - 279 с.

115. Уразаев Ш.З. В. И. Ленин и строительство советской государственности в Туркестане. Ташкент, 1987. - 418 с. \ 99. Усманов А.Н. Добровольное присоединение Башкирии к Русскому государству. Уфа. 1982. - 162 с.

116. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Издательство Казанского университета. 1998. - 334 с.

117. Фадеева Т.М. Европейский союз: федералистские концепции европейского строительства. - М.: ИНИОН РАН. 1996. - 76 с.

118. Федеративный договор: Документы. Комментарий / Редкол.: Абдулатипов Р.Г. и др. - М.: Республика, 1994. - 127 с.

119. Федерация в зарубежных странах. - М.: Юридич. литература. 1993. - 111с.

120. Федерализм: Энциклопедический словарь. - М.: Инфра-М, 1997. - 288 с. Щ^ 105. Федерализм власти и власть федерализма. - М.: ИнтелТех, 1997. -878 с.

121. Филимонов В.Г. Образование и развитие РСФСР: очерки по государственному строительству. М.: Госюриздат, 1963. - 230 с.

122. Филиппов Н.К. Республики в составе Российской Федерации, конституционные аспекты взаимоотношений. Чебоксары. 1997. - 149 с.

123. Федоров М.М. Развитие советской государственности в Якутии: 1918-1957. - Якутск: Якут.кн.изд-во, 1968. - 339 с.

124. Хабибулин А.Г. Научные основы типологии государства: вопросы теории и практики. -Пб., Санкт-Петербургская академия МВД РФ. 1997. -305 с.

125. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ. 1998. - 245 с.

126. Халимов A.M. Советское национально-государственное строительство: проблемы теории и истории. (На материалах РСФСР). Махачкала: Дагестан, гос. ун-т, 1982. - 374 с.

127. Хашиктуев О.В. Правовой статус республик в составе России. - Улан-Удэ. Издательство Бурятского педагогического института, 1995. - 50 с.

128. Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации. / Сост. д-р юрид. наук Ю.П.Шульженко. - М.: Юристъ, 1997. - 784 с.

129. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М.: ИНИОНРАН, 1995.-72С.

130. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юристъ, 1997. - 567 с.

131. Чичерин Б.Н. Духовные и договорные грамоты великих и удельных князей. (Опыты по истории русского права). - Москва, 1858. - 415 с.

132. Юлдашбаев Б.Х. Образование Башкирской АССР. Исторический очерк. - Уфа: Башкнигиздат, 1958. - 510 с.

133. Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев Б.М., 1912. - 520 с.