Прокурорский надзор в структуре Российской правовой государственности: Генезис института, функции, тенденции развития, государственно-правовое исследование тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Ким, Юрий Владимирович

• Ким, Юрий Владимирович
• кандидат юридических наук
• 1992

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Ким, Юрий Владимирович

ВВЕДЕНИЕ

Глава первая. Общая характеристика проблемы сущности и предмета прокурорского надзора как государственноправового института

§ X. Введение в проблем сущности и предмета прокурорского надзора. Некоторые аспекты методологии 2. Об институционной определенности прокурорского надзора и предмете государственноправового регулирования

§ 3. Функции, предмет и объект прокурорского надзора. Государственноправовые аспекты функционирования прокурорского надзора

Глава вторая. Основные закономерности возникновения и генезиса института прокурорского надзора: краткий исторический и сравнительно-правовой анализ

§ X. Прокурорский надзор как историческая необходимость и объективная закономерность

§ 2. Возникновение прокурорского надзора в России

§ 3. О некоторых тенденциях развития общего надзора отечественной прокуратуры на современном этапе

Глава третья. Прокурорский надзор как ведущая форма юрисдикционного контроля за законностью деятельности органов государства

§ I. Основные зарубежные институты, обеспечивающие законность в сфере государственного управления /постановка проблемы сравнительного исследования функций общего надзора и

80-93 94сходных правовых институтов за рубежом/

§ 2. Перспективы развития прокурорского надзора как формы юрисдикционного контроля за законностью в деятельности органов государства а) Становление механизма юрисдикционного контроля в России и особенности функций общего надзора в переходный период б) Пути совершенствования законодательства, регулирующего общенадзорную деятельность прокуратуры

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Прокурорский надзор в структуре Российской правовой государственности: Генезис института, функции, тенденции развития, государственно-правовое исследование»

Актуальность темы, государственно-правовая реформа, осуществляемая в нашей стране, вызвала необходимость серьезного пересмотра многих устоявшихся в современном отечественном государствове-дении взглядов на вопросы государственного строительства, В ряду наиболее значимых проблем в условиях формирования основ правового государства находится проблема совершенствования механизма юридического обеспечения государственности, в котором особое место занимает институт прокурорского надзора. Как элемент системы юрис-дикционного контроля в сфере государственного управления прокурорский надзор призван способствовать обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических и иных прав,свобод граждан. Ь силу многих причин имеющийся у прокуратуры правозащитный и законоохранительный потенциал не реализуется в полной мере, ь этой ситуации актуальным представляется углубление научных представлений о сущности института прокурорского надзора, предмете надзорной деятельности отечественной прокуратуры, путях повышения эффективности прокурорской работы, месте прокурорского надзора в структуре государственности.

Проблема преодоления концептуальной неопределенности относительно сущности прокурорского надзора в последнее время приобрела особую остроту на фоне сформировавшегося и получающего всё большее распространение среди политиков и правоведов взгляда о необходимости коренного пересмотра статуса и функций прокуратуры1/вплоть до полной передачи её в судебное ведомство/ на основе прямого и некритического, как кажется, заимствования зарубежного опыта госуI См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Сост. С.А. пашин. м., 1992. и. дарственного строительства и организации правоохранительного механизма. ь докладе председателя Верховного Совета Российской Федерации г. И. Хасбулатова о проекте Конституции российской Федерации, прозвучавшемя на VI Съезде народных депутатов России, поддержано намерение авторов проекта исновного Закона ликвидировать общий надзор прокуратуры и сделать последнюю лишь органом уголовнот го преследования. Такая позиция законодателя не может не вызывать некоторой тревоги за судьбу отечественной прокуратуры, поэтому важность исследования вызвана также необходимостью научного обоснования и определения перспектив прокурорского надзора на основе выявления объективных закономерностей возникновения, становления и генезиса отечественной прокуратуры, ее истинного назначения в структуре российской государственности.

Цель работы - исследовать сущность и функции прокурорского надзора как государственноправового феномена и с учетом этого сформировать концептуальную основу для моделирования законодательства, регламентирующего общенадзорную деятельность прокуратуры.

Объект исследования - вопросы методологии науки прокурорского надзора; современное состояние теории и практики общего надзора прокуратуры; основные закономерности возникновения и функционирования прокурорского надзора как государственноправового института ; тенденции и перспективы развития прокурорского надзора как формы юрисдикционного контроля за законностью деятельности органов государственного управления и местного самоуправления.

Методологическая основа и теоретическая база исследования. Диссертационное исследование основано на элементах общей методологии научного познания, предпринята попытка разработки проблемы

1 Российская газета. 1992. 18 апр. в рамках анализа философского соотношения "сущего" и "должного" в функционировании института прокурорского надзора с использованием специальных приемов научного исследования: системного, логического, исторического, сравнительно»правового, статистического, социологического, специально-юридического методов. Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых по общей теории государства и права, государственного и административного права: 0,0. Алексеева, м.Бартошека, В.Н.Бойцова, Г.Брэбана, Ж.Веделя, Г.Гарнера, А.А.Головко, Р.Давида, Я.И.Дембо, Д.Дж.Джиффорда, К.Х.Дкиффорда, Р.Драго, Ж.Карбонье, Д.А.перимова, В.Ф.Котока, Б.В.Лаптева, А.Е.Лунева, Н.пеновски, В.С.персесянца, В.С.Основина, Ю.С.Решетова, п.С.Оамощенко, Ю.Л.Скуратова, Р.Уол-кера, п.К.Фарбера, Р.О.Халфиной, Д.М.Чечота, Л.С.Явича и других, изучение работ а.Д.Альбицкого, 0 л'. Березовской, В.Власихина, В.В. 1'аврилова, В.!'.Даева, В.К.Звирбуля, Й.Я.Кливера, В.В.Клочкова, А.Ф.Козлова, В.Д.Ломовского, В. 1'.Лебединского, ВЛ'.мелкумова, Л.А. Николаевой, 0.1',Новикова, ицЮ.^агинского, В.М.Саёицкого, А.Ц.Сафонова и других, внесших вклад в разработку проблем прокурорского надзора, позволило диссертанту учесть и использовать достижения юридической науки в ходе решения поставленных исследовательских задач. Автором изучались труды русских юристов, дореволюционное российское и современное зарубежное законодательства по вопросам государственного и судебного устройства, организации и деятельноV сти правоохранительных органов, осуществляющих надзорно-юрисдик-ционные полномочия и обеспечивающих контроль за законностью. научная новизна диссертации состоит в комплексном подходе к изучению сущности и предмета прокурорского надзора как государственноправового института, проведено целостное сравнительное исследование отечественного института прокурорского надзора и зарубежных институтов, реализующих задачи по обеспечению законности, проанализирована динамика функций прокурорского надзора в контексте общей диалектики и своеобразия различных национально-государственных типов механизма правового регулирования, единства, взаимодействия, распределения функциональной нагрузки по юрисдикционному контролю между отдельными органами государства в ходе исторического развития и в современных условиях. Использованные приемы исследования позволили оценить не только недостатки, но и бесспорные достоинства отечественного прокурорского надзора, свидетельствующие о его прогрессивном характере. На основе выработанного автором видения составляющих концепции прокурорского надзора предложены пути дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре.

Сформированный диссертантом подход позволил получить следующие выносимые на защиту основные результаты:

I. Наличие у отечественной прокуратуры общенадзорных функций отличает её от зарубежных аналогов и детерминирует государственно-уп-равленческую природу института прокурорского надзора, итмеченный признак, а также относимость прокуратуры к системе законодательной власти, тесная связь с механизмом конституционного контроля, активное участие в правотворчестве и правоприменении, комплексный характер и некоторая универсальность функций, особое содержание государственной правосубъектности, специфика правового режима надзорной деятельности и т.д. позволяют рассматривать прокурорский надзор не только как институт государственного права, но и как особую форму реализации функций парламентского контроля.

У. Особенность деятельности прокуратуры состоит в том, что она носит сугубо правовой характер и самым непосредственным обра зом связана с юридическим процессом в различных его формах /нормо-творческой, следственной, судебной, административно-юрисдикцион-ной и т.д./ и не должна выходить за его рамки. Исходя из этого, представляется правомерной характеристика общенадзорной деятельности как исключительно "юрисдикционной" или"надзорно-юрисдисци-онной", что позволяет точнее, полнее оттенить качественную специфику и своеобразие функций прокурорского надзора. Подступом к разрешению проблемы общего надзора могло бы быть его ограничение рамками юридического процесса, в который вовлечены различные субъекты правотворческой и правоприменительной деятельности /органы государственного управления и контроля, органы местного самоуправления, правоохранительные органы и проч./. Переориентировав прокуратуру на реализацию лишь надзорно-юрисдикционных полномочий, можно было бы постепенно освободить ее от несвойственных прокурорскому надзору функций общеконтрольного характера.

3. Основным объектом общего надзора должна быть деятельность органов государства в сфере государственного управления. Предметом надзора - соблюдение законности в правотворческой и правоприменительной деятельности местных /в том числе и краевых,областных/ Советов народных депутатов, местных администраций; центральных органов государственного управления /министерств,ведомств и т.д./ и их периферийных служб; органов государственного контроля, а также лиц, находящихся на государственной службе. Преимущественная ориентированность общего надзора на сферу государственного управления не исключает того, что прокуратура вправе по своему усмотрению непосредственно проверять законность деятельности иных субъектов социальной практики / предприятий, учреждений, организаций, физических лиц и т.д./. Однако такое вмешательство может иметь лишь экстраординарный характер и допустимо в целях защиты интересов государства, прав граждан при наличии конкретных сведений о нарушениях закона.

4. Конструкция ст.20 Закона Российской Федерации "0 прокуратуре Российской Федерации" не совсем точно отражает сущность общенадзорной деятельности прокуратуры. Она создает предпосылку для расширенного истолкования целей и задач надзора и смешения его с назначением множества других органов государства, на которых возлагается обязанность по непосредственному обеспечению исполнения законов. Думается, что прокуратура должна осуществлять надзор не за "исполнением законов" / ©то, скорее, задача органов государственного управления общей компетенции и контроля/, а за "соблюдением законности" в деятельности этих органов. Представляется, что словосочетание "надзор за соблюдением законности" точнее отображает специфику функций прокуратуры, их надзорно-юрис-дикционный характер.

5. Закон о прокуратуре Российской Федерации /чЛ ст.9/ не вполне способствует активизации правозащитной деятельности прокуратуры при работе с заявлениями и жалобами. Представляется, что в этом плане Закон нуждается в изменениях и дополнениях и должен учитывать следующие особенности рассмотрения и разрешения жалоб прокурором: а/. В органах прокуратуры в соответствии с её компетенцией разрешаются заявления и жалобы в отношении которых не предусмотрен иной порядок рассмотрения или когда лицо утратило, либо исчерпало возможности обжалования в ином порядке; б/. В случаях, когда это вызывается необходимостью защиты интересов государства, прав граждан, нуждающихся в социальной поддержке, прокурор вправе принять к своеь^у рассмотрению любые заявления и жалобы и с использованием предоставленных ему законом средств обязан добиваться устранения нарушений закона, организовывать публичное преследование виновных лиц; в/. При рассмотрении заявлений и жалоб прокурор разъясняет действующее законодательство.

Автором разработаны и аргументированы другие предложения относительно путей дальнейшего совершенствования правового обеспечения деятельности прокуратуры. Теоретические выводы и предложения могут быть использованы в научном анализе проблем обеспечения законности в сфере государственного управления, прокурорского надзора.

Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного и-административного права юридического факультета Кемеровского государственного университета.

Основные выводы диссертационного исследования отражены в опубликованных автором работах, изложены в докладах на расширенном заседании Координационного бюро по проблемам законности и прокурорского надзора в г.Кемерово /1990/, научно-практической конференции Института повышения квалификации руководящих кадров прокуратуры СССР /1991/, региональной научно-практической конференции Томского государственного университета /1992/. Отдельные положения диссертации использовались автором для проведения занятий по курсу "Отечественное государственное право"Админист-ративное право".

Диссертация выполнена на базе отечественного законодательства по состоянию на I апреля 1992 года.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОБЛЕМЫ СУЩНОСТИ И ПРЕДМЕТА

ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА КАК ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО ИНСЛИТУТА

§ I. Введение в проблему сущности и предмета прокурорского надзора. Некоторые аспекты методологии.

Деятельность прокуратуры в последнее время стала объектом пристального внимания. Современное состояние и перспективы развития этого института являются предметом острых дискуссий.

Провозглашенная на I Съезде народных депутатов СССР программа коренной судебно-правовой реформы в процессе своего практического воплощения сталкивается с огромными трудностями. Неоднозначно протекает процесс перестройки деятельности прокуратуры. Во многом это связано с недостаточной продуманностью и подготовленностью преобразовательных мер, отсутствием целостной, теоретически обоснованной концепции прокурорского надзора как одного из ведущих звеньев в механизме правового государства.

Нардцу с этим налицо и сложности объективного порядка. Глубокий кризис общественной системы и сопровождающие его деструктивные факторы не позволяют сконцентрировать внимание и усилия общества на активной, целенаправленной реформе всей правовой системы нашего государства.

В представляемой диссертационной работе автор, используя элементы общей методологии научного ^следования, предпринял попытку разработки проблемы в рамках анализа философского соотношения "сущего" и "должного" в функционировании института прокурорского надзора. Компоненты "сущего" выявляются путем диагностики нынешнего состояния системы органов прокуратуры, анализа и объяснения причин неэффективности ее функционирования. Момент "должного" реализуется на основе установления объективного, а не сложившегося, социального назначения прокурорского надзора в обществе, обоснования его необходимости и незаменимости в правовом государстве.

Касаясь общих вопросов необходимо правде всего отметить, что содержание прокурорского надзора в нашей стране как вида правоохранительной деятельности во многом определялось и определяется господствовавшей до последнего времени официальной доктриной социалистического права, прошедшей на пути своего становления этапы от правового нигилизма первых лет Советской власти к юрвдическому позитивизму, доведенное до абсолюта впоследствии. Не случайно в одной из публикаций справедливо говорилось: " У нас десятилетиями господствовал однобокий взгляд на право как на принудительную систему. Он сказался на содержании законности, соответственно формировалась прокуратура, ставшая частью запретительного механизма".^ В известной степени на уровне прокурорской деятельности сказалось недостаточное внимание юридической науки к теоретическим и практическим проблемам прокурорского надзора. Некоторый всплеск научного интереса к проблемам прокуратуры, отмечавшийся с конца 2

50-х до середины 70-х годов , к сожалению, не привел к созданию т

См.: Сухарев А,Я. XIX Всесоюзная конференция и проблемы перестройки прокурорского надзора // Социалистическая законность. 1988. II. С.З. р

Именно в этот период появились работы, в целом положившие начало теории прокурорского надзора в СССР: Березовской С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М., 1957; Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. М., 1959; Охрана прав граадан советской прокуратурой. М., 1964; Альбицкого П.Д. Вопросы общего надзора в практике советской прокуратуры. М., 1956; Тадевосяна B.C.: I) Прокурорский стройной, методологически выверенной концепции.

Неразрешенностыо многих узловых теоретических проблем прокурорского надзора обусловлен характер постановки методики диссертационного исследования, главным образом посвященного общенадзорной деятельности прокуратуры. Определение задач и предмета общего надзора осуществлялось на основе авторского видения места и функционального назначения прокурорского надзора в целом в структуре отечественной государственности.

Как показал анализ литературы по избранной проблематике, состояние науки таково, что наиболее неизученными остаются два основополагающих вопроса - о сущности и предмете прокурорского надзора. Из опубликованных к настоящему времени работ монографи -ческого характера, специально посвященной обсуждаемой проблеме, можно назвать, пожалуй, лишь одну - книгу Ь.Ъ. гаврилова "Сущность прокурорского надзора", изданную в 19Ьк: г. в г. Саратове. Сформировавшиеся позиции авторов, так или иначе рассматривавших проблему сущности и предмета прокурорского надзора, отличаются многообразием подходов. Они в разное время подвергались дет-тальному анализу*. Мы ограничимся лишь дачей обобщенной оценки надзор в СССР. М., 1956 ; 2/. Прокурорский надзор в СССР. М., 1968; Мелкумова Ъ.Г. I/. вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры. Дущанбе,-.1965 ; 2/. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе, 1970; Савицкого В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М., 1975 и другие, а так же многочисленные публикации, помещенные в периодических изданиях и сборниках научных трудов того времени. J

См.: Николаева Я.А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. Я., 1976. С.7-17 ; Мелкумов Ь.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. С.1иб-П3 ; Яомовский Ь.Д. арокурорско-надзорные правоотношения. Ростов, 1987. С.27-35 ; и констатацией того, что обсуждение концептуальных основ теории прокурорского надзора осуществлялось преимущественно в русле, обозначенном законодательством о прокуратуре и, как правило, носило либо интерпретационный, либо технико-прикладной характер. В результате остались обойденными многие общетеоретические, фундаментальные /в рамках теории прокурорского надзора/ проблемы, в том числе вопросы методологии, мировой и отечественной истории прокуратуры, сравнительного правоведения и т.д.

В настоящее время процесс интенсивного переосмысления сущности и назначения прокуратуры в правовом государстве осуществляется, что называется, "на ходу"; это не могло не привести к определенным издержкам и "пробуксовке" при реализации мер по перестройке деятельности прокурорских органов. Но можно отметить и то, что за относительно короткое время с момента издания известного /в определенном смысле знаменательного/ приказа Генерального прокурора СССР от 7 января 1987 года № 4 "О задачах органов прокуратуры по исполнению постановления ЦК КПСС "О дальнейшем укреплении социалистической законности и правопорядка, усилении охраны прав и законных интересов граждансделаны определенные шаги в осознании роли и места прокуратуры в обществе. Была начата работа над проектом нового Закона о прокуратуре Союза ССР. В ряд£ респуб

Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С.41-47, 61-66. т

См.: Текущий архив прокуратуры Кемеровской области за 1987 год. лик, входивших в состав союзного государства, приняты эаконодатео льные акты о прокурорском надзоре . Наконец, 17 января 1992 г,, уже после распада СССР, принят Закон Российской Федерации "О проо куратуре Российской Федерации".

Ознакомление с текстами ресцубликанских актов показало, что они по содержанию близки к действовавшему до недавнего времени союзному Закону. Более того, представляется правомерным утверовдать о преемственности в законодательстве о прокуратуре на уровне республик, вышедших из состава СССР, производности республиканских /в особенности российской/ концепций прокурорского надзора от союзной. А поскольку научные исследования у нас велись в контексте единой союзной модели прокуратуры,и не было /и пока что нет/ как таковых теорий прокурорского надзора российской, эстонской, грузинской и проч., то уместно вести речь о преемственности и в науке /как впрочем в юридической науке в целом/. В- силу изложенного представляемое диссертационное исследование полностью базируется на том научном и правовом материале, который создан в период существования Союза ССР.

Известно, что принятию Закона о прокуратуре России предшествовала острая полемика между представителями различных политических течений, юридических ведомств и их приверженцев из научной среды, вовлеченных в законодательный процесс. Несмотря на то, что Закон уже введен в действие и возобладала в конечном счете позиция 2 См.: Закон Латвийской Республики от 26 сентября 1990 г. "0 прокурорском надзоре в Латвийской Республике" // Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской Республики. 1990. № 41.Ст.646; Закон Литовской Ресцублики "О прокуратуре" // Ведомости Верховного Совета и Правительства Литовской Республики. 1990. № 23.Ст.557. 3 См.: Российская газета. 1992, 18 февраля. сторонников /автор относит себя к их числу/ сильной и самостоятельной прокуратуры, думается, что точка в споре не поставлена. Несовершенство, на взгляд автора, многих основополагающих положений Закона, очевидная его ориентированность на переходный период /на фоне общей нестабильности законодательства и некоторой непрогнозируемо сти действий законодателя/ создают определенные предпосылки для возбуадения вопроса о корректировке, а то и коренном пересмотре тех законодательных установлений, которые затрагивают сущность прокурорского надзора. Не исключено, что дискуссия о месте и роли прокуратуры в правовом государстве может вспыхнуть с новой остротой в ходе дальнейшего обсуждения проекта Конституции г

Российской Федерации и концепции судебно-правовой реформы.

Функционирование прокурорского надзора, представляющее собой единство социально - значимой деятельности прокуратуры и правовой формы ее осуществления, определяется как сложное явление. Оно будучи тесно связано с универсальностью правового опосредствования различных уровней жизнедеятельности государства, имеет многообразие способов своего внешнего проявления. В этом плане существенной и требующей серьезного осмысления представляется мысль о том, что сущность прокурорского надзора определяется ролью права в о обществе . т

Разработка концепции судебной реформы, как известно, осуществляется под эгвдой Министерства юстиции Российской Федерации, руководство которого, будучи в корне несогласно с концептуальной основой законопроекта о прокурорском надзоре, активно противодействовало его прохождению в Верховном Совете Российской Федерации. См., напр.: Федоров Н.В. Заключение по проекту Закона н0 прокуратуре РСФСР" // Советская юстиция. 1991. № 18. С.22-23. См.: Прокурорский надзор в европейских социалистических государ

Раскрытие сущности прокурорского надзора предполагает использование различных научных подходов - как общетеоретических /философского, социологического и проч./, так и специально-юридических. Синтез различных науковедческнх ракурсов позволяет рассматривать прокурорский надзор, с одной стороны, как социальный феномен / и элемент социальной системы/ и как политико-правовой /государственно-правовой/ институт - с другой. Естественно, что предметом нашего внимания превде всего является специально-юриди-ческий аспект, так как именно через "призму" институционного подхода прокурорский надзор предстает как государственноправовое явление, раскрывается его непосредственно-юрвдическое содержание в качестве одного из ведущих компонентов правоприменительной, правоохранительной деятельности государства, облеченной в строгие процессуально-правовые рамки. * Вместе с тем нельзя не иметь в виду и того, что именно широкий общетеоретический взгляд на функционирование этого института позволяет вскрыть не только его сущность, но и объяснить многие закономерности достаточно стабильного свойства, решающим образом сказывающихся на особенностях ее становления как таковой,как социальную ценность и достижение цивилизации. ствах / Под ред.К.Ф.Скворцова, С.Г.Березовской и др. М., 1981. С. 49. С.С.Алексеев, характеризуя институционный аспект как отличительную черту сугубо юрвдического подхода к изучению государства и права, отметил, что "институционность" этих образований заключается во "внешне объектированных выражениях государства и права -одно в ввде законов и иных источников, а другое - в веще аппарата власти» - при помощи которых они конституируются и внешне утверждаются в социальной действительности как сложные специфические

Стремление оптимально сочетать отмеченные подходы составляет основание используемого автором системного метода при исследовании сущности прокурорского надзора.

Общая характеристика системного подхода как основного метода материалистической диалектики заключена в следующем утверждении В.И.Ленина, которое не утратило своего методологического значения: "Весь дух марксизма, вся его система требует, чтобы каждое положение рассматривалось лишь / сС / исторически; /£ / лишь в связи с другими; / ^ / лишь в связи с конкретным опытом истории".*

Непосредственное содержание системного метода состоит в: I/. Рассмотрении объекта деятельности /теоретического и практического/ как системы, т.е. как множества взаимодействующих элементов;

2/. Определении состава, структуры и организации элементов и частей системы, обнаружении ведущих взаимоотношений между ними; 3/. Выявлении внешних связей системы, выделении из них главных; 4/. В определении функции системы и ее роли среди других систем; 5/. Анализе диалектики структуры и функции системы; б/. Обнаружении на этой основе закономерностей и тенденций разви-2 тия системы. феномены". Неновски Н. Единство и взаимодействие государства и права (Вступительная статья С.С.Алексеева). М., 1982. С.10

1 См.: Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т.49. С.329. о

См.: Аверьянов А.И. Системное познание мира. М., 1985. С.9,

Исходя из изложенного, внесем прежде всего некоторую ясность сугубо терминологического характера. Термином "прокурорский надзор" может обозначаться достаточно разнородный класс социальных явлений. Несмотря на свою очеввдность, данное обстоятельство в исследованиях, посвященных деятельности прокуратуры, не отражено, хотя именно с уяснения этого вопроса традиционно начинаются все отраслевые курсы научных юридических дисциплин.

В наиболее распространенном значении прокурорский надзор -это сфера государственной деятельности, осуществляемая органами прокуратуры. В соответствии со ст.2 Закона о прокуратуре Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры возложено обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, политических прав и свобод граждан, суверенных прав Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, прав других национально-государственных и административно-территориальных образований, местных представительных органов, органов исполнительной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и движений. В этих целях прокуратура осуществляет надзор:' за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.

Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами. В случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, прокуратура осуществляет расследование преступлений.

Как можно заметить, действующим законодательством социальное назначение прокуратуры закрепляется очень широко. Оно состоит,если говорить обобщенно, в обеспечении режима законности и правопорядка в обществе.

Под термином "прокурорский надзор" может пониматься совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокуратуры. С этой стороны прокурорский надзор предстает в качестве элемента системы права, реализующего преимущественно его охранительную функцию.

Наконец, "прокурорским надзором" именуется соответствующая научная дисциплина, а также и учебный курс. Наука прокурорского надзора в настоящий момент претерпевает период своего становления. Задачи, стоящие перед нею сегодня широки и сложны. Необходимость их ускоренного разрешения диктуется насущными и неотложными потребностями, вызванными проводимой в стране судебно-правовой реформы. Главнейшая задача науки состоит в разработке принципиально новой теоретической концепции прокурорского надзора, такой его модели, которая могла бы органично вписаться в механизм правового государства и эффективно функционировать.

Таким образом, в зависимости от характера трактовки понятия прокурорского надзора проблема сущности и предмета может приобретать различные оттенки.

Касаясь вопросов терминологии, следует также сделать оговорку относительно употребляемого в настоящей работе понятия "общий надзор". В Законе о прокуратуре Российской Федерации / в отличие от союзного Закона/ термин "общий надзор" опущен. Вместе с тем, как таковое "общенадзорное" / р устоявшемся в теории и практике значении слова/ направление деятельности прокуратуры, а именно: надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами и т.д., а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов /как следует из названия и содержания раздела Ш Закона/,-сохраняется.

Поскольку более детальный анализ нововедений в законодательном регулировании этой отрасли надзора будет представлен в последующем изложении, остановимся лишь на том, по каким причинам изъятие из употребления понятия "общий надзор" автору видится нецелесообразным. Несмотря на условный, в некоторой степени, характер оно наполнялось совершенно конкретным содержанием и обозначает как ведущее направление прокурорской работы, так и основную форму т прокурорско-надзорной деятельности. Кроме того, сохранение этого термина представляется необходимым в целях обеспечения лаконичности лексики прокурорско-надзорной проблематики, а также по соображениям удобства в словоупотреблении* Предлагаемое Законом обозначение того, что ранее традиционно именовалось "общим надзором" становится в достаточной мере громоздким* В диссертационной работе "общий надзор" используется в сложившемся в науке и практике значении этого понятия. т

А См.: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. С.42. По справедливому суждению автора процессуальные формы прокурорского надзора - это, как правило, "формы общенадзорной деятель

Проработка составляющих концепции прокурорского надзора в. качестве исходного момента предполагает презде всего выявление целостных системных блоков, которые характеризуют: социально значимую деятельность прокуратуры, предпосылки, условия и цели такой деятельности, определяют качественную специфику функций этого института. Поэтому обсуждение концепции и законодательное разрешение проблемы прокурорского надзора должно, как представляется, осуществляться на нескольких уровнях, которые следует кратко охарактеризовать: а/. "Статутный уровень"1. Это круг проблем, связанный с установлением институционной определенности прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности и норм права, ее регулирующих. На статутном уровне исследуется юридический статус прокуратуры, природа ее властных полномочий и прерогатив, определяется компетенция, принципы деятельности, роль и место в механизме государства и т.д. Это, соответственно, и вопросы, связанные с уяснением отраслевой принадлежности прокурврского надзора как собственно правового института, своеобразия предмета и метода правового регулирования, уровня обособленности и степени самостоятельности норм, регламентирующих деятельность прокуратуры. С этой ности, которые применяются всюду, где прокуроры сталкиваются с правонарушениями,вплоть до уголовного и гравданского судопроизводства". Там же. С.42-43. Вводимые в данной работе обозначения "уровней*1 имеют условный характер. Их вьщеление осуществляется для внутренней систематизации диссертационного материала и конкретизации задач исследования. стороны прокурорский надзор представляет интерес как явление материального права с целостным комплексом атрибутов, характеризующих его как специфический социо-нормативный феномен.

Иначе говоря, - это комплекс проблем фундаментального характера, связанных с анализом сущности прокурорского надзора как государственно правового института, его функциональной определенности в механизме "сдержек" и "противовесов" правового государства, объема надзорной деятельности прокуратуры.

Практическим воплощением, объективированным выражением разрешения обозначенных проблем может быть законодательное /конституционное/ оформление статуса прокуратуры в соответствии с ее истинным социальным назначением, четким закреплением компетенции и предмета деятельности в статике. б/. "Регламентарный уровень". На этом уровне исследуется динамическое состояние функций прокурорского надзора и их нормативно-правовое выражение. Институт про!сурорского надзора как элемент правовой системы подключен к механизму правового регулирования. Поэтому для углубленного анализа его сущности представляется важной приработка применительно к проблематике прокурорского надзора фундаментальных правовых категорий и определение на этой оснот ве места и роли этого института в МПР.А

Введение и отработку категории МПР можно по праву считать достижением советской теории права. Оно является примером последовательного проведения принципа системного подхода к исследованию т

С.С.Алексеев определяет механизм правового регулирования как "взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения". См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М., 1982. С.9. правовых явлений. Поэтому для разработки проблемы сухости и предмета прокурорского надзора использование категории МЛР имеет серьезное методологическое значение, поскольку она позволяет "не только собрать вместе явления правовой действительности" -нормы правоотношения, юридические акты и др. и обрисовать их как целостность ., но и представить их в "работающем", системно-динамическом виде, что характеризует результативность правового регулирования, его способность гарантировать с правовой стороны достижение поставленных законодателем целей; высветить в связи с этим специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показав их связь между собой и взаимодействие!^

Особенность деятельности прокуратуры состоит в том, что она носит сугубо правовой характер и самым непосредственным образом связана с юридическим процессом в различных его формах /иормо-творческой, следственной, судебной, административно-правовой и т.д./ и не должна выходить за его пределы. Исходя из этого, представляется правомерной характеристика общенадэорной деятельности прокуратуры как исключительно "юрисдикционной", или, точнее, "над-зорнонорисдикционной". Введение в категориальный аппарат науки прокурорского надзора предложенных терминов позволит, на взгляд автора, с одной стороны, преодолеть известную несогласованность в трактовке близких по содержанию понятий "надзор" и "контроль" между которыми должна, как считают многие ученые, проходить разграничительная линия /достаточно расплывчатая на практике/, См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т.2. М., 1982. СЛО. позволяющая отличать функции прокуратуры как исключительно "надзорные" от функций множества других органов государства, осуществляющих только "контроль".* С другой стороны, именно посредством обозначения как преимущественно надзорно-юрисдикционных можно было бы точнее, полнее оттенить качественную специфику и своеобрао зие функций прокурорского надзора.

Прокуратура реализует правоприменительные функции наряду с другими органами, осуществляющими правоприменение. При этом специфика деятельности прокуратуры определяется тем, что она, имея юриедикционный характер, сориентирована на правоприменительную деятельность других государственных органов, встроена в нее и вместе с тем как бы "стоит" над нею. т

А Об этом подр. см.: Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. С.35-43; Мел1сумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. С.65-66. Думается, что эта характеристика может быть распространена и на другие направления прокурорской деятельности, в том числе и на сферу участия прокурора в судопроизводстве. В разделе 1У Закона за прокурором закрепляется ряд исключительных полномочий, которые являются надзорными по своей природе, и они выходят далеко за рамки функций "стороны в процессе", либо государственного обвинения. Таковыми, к примеру, являются правомочия по истребованию /и, стало быть, проверке/ любого дела или категории дел, по которым решение, приговор, определение вступили в законную с иду, по опротестованию практически любых судебных решений /ст.32/, по защите прав и охраняемых законом интересов других лиц шш вступлению в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана прав и законных интересов гралщан, общества*и государства /п.З ст.31/ и т.д.

Как представляется, подступом к разрешению проблемы предмета прокурорского надзора могло бы быть ограничение его пределов рамками юридического процесса, в который вовлечены различные субъекты правоприменительной деятельности /органы государственного управления и местного самоуправления, правоохранительные органы и т.д./» в результате, переориентировав прокуратуру на реализацию надзорно-юрисдикционных полномочий, можно, было бы освободить ее от выполнения несвойственных прокурорскому надзору функций общеконтрольного характера.

В связи с этим исключительно актуальной является разработка тех аспектов регламентарного уровня, которые охватывают сферу правоотношений /составляющих основу ШР/,* позволяют рассматривать прокурорский надзор как разновидность юридического процесса^, обеспечивающего реализацию права.

Практический выход из охарактеризованного круга проблем состоит в последовательном и сбалансированном обозначении в законодательстве прав и обязанностей участников прокурорскб-надзорт

Проблема прокурорско-надзорных правоотношений в настоящее время стала привлекать растущее внимание ученых. Начало ее разработке было положено в работах С.Г.Березовской, В.Г.Даева, Л.А.Николаевой. См.: Березовская С.Г. Сущность и основные характеристики правовых отношений в сфере прокурорского надзора // Вопросы теории прокурорского надзора/ Отв.ред.Н.В.Жогин. ЧЛ, М,, 1975. С.67-78; Даев В.Г. Пятидесятилетие советской прокуратуры и задачи правовой науки // Правоведение. 1972. № 3. С.59-60; Николаева Л.А. Прокурорско-надзорные правоотношения как предмет правового регулирования // Правоведение. 1975. № 4. С.36-40. о

В.Д.Ломовский именует его "прокурорско-надзорным процессом". См.: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. С.37. ных правоотношений, более тщательной регламентации деятельности прокурорских работников и процедуры реализации полномочий прокурора, правовых средств прокурорского надзора*, ответственности за нарушение требований закона со стороны кого бы то ни было и т.д. в/. "Организационно-управленческий уровень". Органы прокуратуры составляют достаточно разветвленную систему и нувдаются в организующем, координирующем воздействии по линии внутреннего управления. Следовательно, иерархическое единство прокурорской системы может рассматриваться в качестве системы управления, имеющей субъекта и объект управления.

Организационно-управленческий аспект'охватывает также широкий круг вопросов организационного характера, начиная от построения системы органов прокуратуры, распределения между отдельными звеньями функциональной нагрузки, их взаимной согласованности до вопросов материально-технического, кадрового, информационного и т.д. обеспечения деятельности.

Вопросы организационно-управленческого плана применительно к системе органов прокуратуры до недавнего времени в науке по сур ществу не рассматривались. Видимо, до определенной поры в этом и I

В литературе не случайно по этому поводу высказано предложение о разработке прокурорско-надзорного процессуального кодекса. См.: Долежан В. Полномочия прокурора. Какими им быть // Социалистическая законность. 1990. № 8. С. 17. Думается, что такой необхо-> димости нет. Достаточно было бы ограничиться введением соответствующей главы или раздела в Закон о прокуратуре, избегая при этом неоправданного рассредоточения нормативного материала. о

Интенсивная разработка этой проблемы относительно недавно начата коллективом научных работников Института повышения квалификации руководящих кадров Прокуратуры СССР (в настоящее время этот институт передан в ведение Генеральной прокуратуры Российской Федерации), не было нужды. Собственно управление органами прокуратуры, построенное на началах жесткого централизма, удовлетворительно справлялось с "социальным заказом" авторитарной власти, ее программными установками. Перестроечные процессы и демократизация в обществе заставляют пересмотреть основы построения прокурорской системы в соответствии с задачами, вытекающими из потребностей формирования основ правового государства.

Согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации /ст.10/ прокуратура составляет единую централизованную систему. Её образуют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры республик в составе Российской Федерации, пр01?уратУРЬ1 краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов, иные территориальные проку-ратуры, а также специализированные прокуратуры / военная, природоохранная, транспортная и проч. /. В целом, российским Законом восприняты основные принципы организации прокуратуры, содержавшиеся в Законе о прокуратуре СССР.

Обеспечение эффективной работы прокурорской системы в России должно складываться, таким образом, не только по линии продуманного законодательного регулирования, но и отлаженного механизма управления, обеспечения всем необходимым инструментарием, позволяющим выйти на качественно новый, прогрессивный уровень деятельности. которым подготовлен ряд работ. См.: Кливер И.Я. Управление прокурорской системой в условиях формирования правового государства /конспект лекции/. М., 1990; Смирнов А.Ф. I) Принятие и реализация управленческих решений в органах прокуратуры. Учебное пособие. М., 1989; 2) 0 функциях управления Прокуратуры Союза ССР в новом

Законе СССР "0 прокуратуре СССР" // Материалы научно-практической конференции "Концепция проекта нового Закона СССР "О прокуратуре ССС£" / июнь 1990 г./. М., 1991. С.22-25. г/. "Технико-прикладной уровень". Этот аспект как бы пронизывает и результирует все рассмотренные уровни. Он охватывает наиболее социально значимый компонент функционирования прокурорского надзора, ибо связан с практикой прокурорской работы. С этой стороны правоприменительная деятельность прокуратуры рассматривается в технико-юридическом плане, как непосредственно-прикладная часть техники юриспруденции.*

Вьщеление технико-прикладного уровня представляется целесообразным для более углубленного системного анализа составляющих практики прокурорского надзора, стратегии и тактики проводимых прокуратурой мероприятий, оценки действующих факторов и поиска новых путей, обеспечивающих позитивный социальный эффект при функционировании института прокурорского надзора. г

Характеристика правоприменительной деятельности как части техники юриспруденции дана С.С.Алексеевым. Он определяет технику юриспруденции в качестве "средств и приемов работы юридических органов по правотворчеству и реализации права, а правоприменительную деятельность как разработку и фактическое осуществление организационных мер, направленных на претворение правовых предписаний в жизнь. Правоприменительный орган, распространяя юридические нормы на тот или иной конкретный жизненный случай, решает юридическое дело, принимает необходимые организационные меры по практической реализации норм права". См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. С. 80, 317-319.

В процессе изложения диссертационного материала мы в той или иной мере будем затрагивать каяущй из охарактеризованных аспектов концепции прокурорского надзора.

В ряду фундаментальных проблем одним из основных является вопрос об институционной определенности прокурорского надзора. Он непосредственно связан с оценкой статуса прокуратуры как государственного органа, наделенного властными полномочиями, качественной специфики выполняемых ею функций.

Этот блок проблем на сегодняшний день относится к числу наиболее остро дискутируемых. Суждений на этот счет высказано много и они достаточно разноречивы.

При всей пестроте взглядов можно, тем не менее, ввделить две основные позиции, вокруг которых они группируются.

Первая позиция отражает в определенном смысле традиционные представления о прокурорском надзоре. Она преобладает и вытекает из сложившегося подхода к определению функций прокуратуры, который был воплощен в действовавшем Законе о прокуратуре СССР. Такой взгляд поддерживается большинством ученых, специализирующихся по проблематике прокурорского надзора / В.К.Звирбулем, Л.А.Николаевой, В.В.Клочковым, А.Д.Верензоном, В.В.Гавриловны, В.И.Шиндом. В. Д. Л омов с ким, В.Г.Даевым и многими другими/.

Согласно Конституции СССР /ст.стЛ64-168/, соответствующих статей Конституций республик на прокуратуру возлагался надзор за точным и единообразным исполнением законов; это -"самостоятельный вид советской государственной деятельности", "призванный защищать верховенство закона".* Прокурорский надзор реализует особую т

См.:3вирбуль В.К. Правовая реформа и коренная перестройка прокуправоохранительную функцию государства - "законоохранение". *

Поскольку прокуратура действует под контролем высших представительных органов государства и они делегируют ей часть своих властных полномочий, то прокурорский надзор / в интерпретации В. Д. Л омов ско го/ - это "проявление или продолжение функции верховной законодательной власти".^ По этому признаку должен быть отнесен к системе законодательной власти, и до недавнего времени о он не случайно именовался "высшим надзором".

Необходимость обеспечения верховенства закона в правоприменении, осуществляемом многочисленными органами государства, не позволяет конструировать прокуратуру лишь в качестве органа уголовного преследования, стороны обвинения в уголовном судопроизводстве - так, как считают сторонники второй позиции /Б.М.Савицкий, Ю.Х.Калмыков, В.Н.Точиловский и другие /. рорского надзора / конспект лекции /. М., 1991. С.13.

1 Там же. С.14. См.: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. С.34. гз

Законом СССР от 26 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции /Основного закона / СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления" термин "высший" из ст.164 Конституции СССР был исключен. См.: Ведомости Схезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № I. Ст.З. Несмотря на то, что союзное конституционное, а затем и российское законодательство отказалось от употребления определения "высший", оно сохраняется в законодательстве некоторых республик. См.,напр : Ст.1 Закона Латвийской Республики "0 прокурорском надзоре в Латвийской Ресцублике".

Отметим прежде всего следующее обстоятельство. Осуществляемая в настоящее время проработка вопросов, связанных с проведением судебно-правовой реформы, неизбежно обращает к необходимости с широких сравнительных исследований, изучения зарубежного опыта правоохранительной деятельности. Однако, зачастую заимствование -прогрессивных /как это может показаться на первый и далекий от научного подхода взгляд/ элементов зарубежной практики, носит характер механического перенесения, принудительного "вживления" "инородных" правовых образований в государственно-правовую материю нашего общества, без учета сложившихся, устоявшихся, не подлежащих безоговорочной ломке отечественных правовых традиций и институтов.

При этом не всегда, как кажется, принимается во внимание то, что каждый отдельный институт в зарубежных системах - это всего лишь элемент отлаженного, сбалансированного правоохранительного механизма. Следовательно изучение прогрессивного опыта государственного строительства должно осуществляться на комплексной основе.

Институты необходимо оценивать с точки зрения их единства и взаимодействия в МПР; лишь после этого - определить может ли он оказаться жизнеспособным в наших условиях, которые достаточно специфичны. Это положение в полной мере касается аспектов реорганизации прокурорского надзора.

В этом плане весьма сомнительными представляются предложения сторонников рассматриваемой позиции передать прокуратуру в судебное ведомство и слить ее с министерством: юстиции, подтвервдаемые ссылками на опыт Соединенных Штатов Америки и Франции.* Такая мысль высказана Ю.Х.Калмыковым. См.: Калмыков Ю.Х. Пять причин "войны законов", о правовой ситуации в стране. Известия. 1991, 4 апреля. Погрешность подобных "прямолинейных" подходов состоит хотя бы в том, что они не учитывают специфики мировых,

Спорным является и суждение о том, что основной функцией прокуратуры должно стать осуществление "обвинительной власти в государстве" /возбуждение уголовного преследования и поддержание государственного обвинения в суде/, подкрепляемое упоминанием о концепции судебной реформы 1864 г. в России и об опыте рада государств, где к ведению прокуратуры отнесены в основном вопросы уголовной юрисдикции.*

В большинстве зарубежных стран прокуратура действительно функционирует как орган, обеспечивающий уголовное преследование и сторона /обвинитель/ в судебном процессе. Последовательное региональных и национальных правовых систем. ■

Представляется, что по целому ряду цричин прямое заимствование моделей юстиции США и Франции вряд ли приемлемо. Прежде всего это связано в тем, что в его основе лежит попытка совместить несовместимые принципы функционирования совершенно нетождественных государственно-правовых систем: федеративной англосаксонской и унитарной романо-германской, - которые качественно различаются как по способу построения и функционирования механизма государства, так и по специфике правового регулирования. Во-вторых, даже внутри одной системы права, в частности, романо-германской, принципы организации и деятельности родственных учревдений могут иметь больше различий, чем сходства, что связано и с историческими процессами, и национальными традициями. См.: Точиловский В.Н. О концепции про10ф°Р<жой власти // Советское государство и право. 1990. № 9. С.39-47. Аналогичную позицию в настоящее время занял и В.М.Савицкий. По его мнению общий надзор как самостоятельное направление прокурорской работы себя не оправдало и если его сохранять, то необходимо ограничить вопросами охраны прав и законных интересов граждан. Как считает автор, прокуратура не вправе осуществлять контроль за законностью в деятельности местных органов власти и управления. См.: Савицкий В. Кризис прокурорского надзора // Социалистическая законность. 1991. № I. С. 46-47. проведение принципа разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали должно в качестве одного из логических этапов реализоваться и по линии четкого разграничения судопроизводственных функций - обвинительной /прокурор/, следственной /органы следствия/, защитной /адвокат/ и арбитральной / суд/.

Следует отметить и то, что процесс перераспределения государственных функций по контролю законности в деятельности органов государства стран с демократическими режимами произошел намного раньше, чем у нас. Многие из тех вопросов, которые в настоящее время отнесены к предмету общенадзорной деятельности советской прокуратуры, там переданы в ведение разветвленной системы органов, осуществляющих юрисдикционный контроль за администрацией на всех уровнях - омбудсменам и их аналогам, конституционным судам, судам общей и специальной юрисдикции, квазисудебным органам и т.д.

Таким образом, отсутствие у зарубежной прокуратуры общенадзорных / в принятом у нас понимании/ функций вовсе не говорит о том, что в государствах они не осуществляются вообще.

В этой связи возникает вопрос: имеются ли в нашей стране такие механизмы, которые смогут компенсировать ликвидацию многих выполняемых ныне прокуратурой функций? Как представляется, эти моменты названными авторами учитываются не вполне.

В принципе, затронутая ими постановка вопроса не нова.

В.Н.Точиловский, аргументируя свою позицию, приводит те из высказываний Н.В.Муравьева /одного из ведающихся русских юристов изучавших и хорошо знавших институт прокуратуры/, в которых обосновывается основное назначение прокуратуры как органа уголовного преследования. Так, Н.В.Муравьев писал, что прокуратура исключи -тельно специальный орган публичного преследования, строго замкнутый в этой сфере и изменяющий своему назначению,как только из нее выходит"* ; он считал, что прокуратура должна сосредоточиться именно на этой области, не распыляться, "поскольку она не распо2 латает возможностью охватить все". Но, как глубоко проникший в сущность прокурорского надзора и широко мыслящий ученый, он ввдел и те тенденции, которые определяют динамику функций проку-ратуры с изменением общественных условий. Поэтоцу Н.В.Муравьев признавал, что деятельность прокуратуры "совершается в огромной области управления вообще", иуда входят собственно администрация, суд, финансовые дела, фиск и т.д. "Везде наблюдение вверяется прокуратуре, все делопроизводство поручается ее надзору, институт ее получает обще-контрольное значение. Прокурор является контролером законного порядка во всех государственных установлениях, без различия ведомства . . Эта постановка прокуратуры свойственна более всего начальным стадиям ее развития, когда потребность правительственного надзора за присутственными местами и постоянного их побуждения к исполнению обязанностей особенно ощутительна по молодости и несовершенству общественного строя, и сказывается сильнее всех других интересов, удовлетворяемых впос-л едет в ии деятельностью того же учреждения". И, кал подтверждение справедливости сказанного в современных условиях, следующее признание: "Прокурорская власть не укладывается в известную концепцию разделения власти на три ветви; законодательную, исполнительную и судебную . .Ив том виде, в котором сложилась прокуратура в СССР, конечно,власть, ею реализуемая, не относится ни См.: Муравьев Н.В. Прокурррский надзор в его устройстве и дея-тельнвети. Пособие для прокурорской службы. Т.1. М., 1809. С.28.

2 Там же. С.5.

3 Там же. С.24. к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной. Это власть особого рода, власть sui generis".*

Н.М.Муравьев, разрабатывая типологию прокуратуры разных исторических и региональных типов, уже тогда подметил особенности российской правовой действительности и то, что она уже на долгую историческую перспективу определяет качественную специфику прокурорского надзора. По этому поводу он высказал суждение почти пророческого характера: "Русская действительность, отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения'1.^

Отечественный прокурорский надзор практически не имеет своих прямых аналогов в мировой истории правоохранительной деятельности. Прокуратура и поныне сочетает в себе разноплановые по сути функции государства: элементы конституционного надзора, уголовного преследования и поддержания обвинения, административной юрисдикции, обеспечения исполнения судебных решений, судебного надзора, государственного контроля и т.д. Несмотря на то, что уже наметились тенденции в сторону перераспределения функциональной нагрузки от прокуратуры к другим органам / например, Конституционному суду России, судебным и контрольным органам/, она своеобразия не утрачивает.

До этой причине прокурорский надзор, как будто, не вписывается в систем разделения властей, и он в известной степени прот

См.: Савицкий В.М. Кризис прокурорского надзора. С.31. р

См.: Муравьев Н.В. Указ.соч. С.24. должает оставаться "всеобъемлющим"**

В мировой практике функционирования институтов государства, собственно говоря, фактического, последовательного разграничения законодательной, исполнительной и судебной властей не существует. Этого обстоятельства не отрицают и зарубежные ученые. Так, французский административист Р.Драго пишет, что тезис о практическом воплощении принципа разделения властей в чистом виде достаточно спорен, поскольку "ни один политический режим не осуществляет р

разделения властей на деле". Данное обстоятельство отнюдь не сввдетельствует о негативных тенденциях в функционировании того или иного режима; оно говорит о другом. Государственная власть -это интегрированная субстанция. Разделение властей - это своего рода "разделение труда", который потерял бы всякий смысл без интегрирующего начала в общем "процессе производства". Существенным в контексте излагаемого является замечание В.В. Клочкова о том, что "власти должны быть разделены, но не изолированы друг от друга, должны представлять собой взаимодействующие элементы общегосударственной системы. Одна из взаимосвязей между ними - высший контроль за исполнением законов каждой из властей, установленный о дей ст вующим законодат ель ством".

Изложенное можно подтвердить на примере построения судебной системы в раде зарубежных стран. т

См.: Козлов А.Ф. О сущности прокурорского надзора в СССР //

Вопросы теории и практики прокурорского надзора / Под ред. А.Ф.Козлова. Свердловск, 1979. С.18. 2

См.: Драго Р. Административная наука. М., 1982. С.55. о

См.: Клочков В.В. О проекте Закона о прокуратуре СССР // Материалы научно-практической конференции "Концепция проекта нового Закона СССР "О прокуратуре СССР". С.7-8.

Прокуратуры во Франции и Италии по законодательству этих стран представляют собой самостоятельные и функционально независимые органы, хотя являются составной частью судебной системы и находятся в ведении министерства юстиции. Некоторые аналогом прокуратуры в ОНА является атторнейекая служба / часто не совсем правильно именуемая у нас прокуратурой/, представленная на федеральном уровне в лице генерального атторея США, возглавляющего одновременно Министерство юстиции.

Во Франции и Италии /где административное и судебное устройства имеют большое сходство / лица, назначаемые на прокурорские и судейские должности входят в единый магистратский корпус, возглавляемый Высшим советом магистратуры. В соответствии со ст. 104 Конституции Италии от 27 декабря 1947 г. магистратура автономна и независима от всякой другой власти*. Однако, конституционный закон руководство деятельностью Совета возлагает на Президента Республики - представителя исполнительной власти. Аналогичную норму содержит ст. 65 Конституции Французской Респубр лики от 4 октября 1958 г.

Магистры назначаются, перемещаются и отстраняются от должности на основе заключений Высшего совета магистратуры актами о

Презвдента Республики . Таким образом, исполнительная власть, имея возможность влиять на кадровую политик /что является мощт

А См.: Италия, Конституция и законодательные акты. М., 1988.

С. 48-50. р

См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М.,1989. С.45. Порядок назначения и прохождения службы магистрами в Италии регулируется Уложением о судоустройстве, одобренным королевским декретом № 12 от 30 января 1941 г. СМ.: Италия. Конституция и ным политическим инструментом в руках главы исполнительной власти/ в судебной системе, определенным образом формирует судебную политику и серьезно может воздействовать на судебную власть.

В этой сфере большая роль отведена прокурорам, которые, выполняя судоцроиэводственные функции, одновременно являются контролирующим звеном судебной администрации. Они принимают активное участие в подборе и расстановке судейских кадров, им зачастую принадлежит решающее слово по вопросам назначения, отстранеI ния магистров, применения дисциплинарных мер.

Назначаемый президентом США генеральный атторней США часто именуется "судьей судей", поскольку именно он является тем лицом правительства, которое осуществляет подбор и рекомендует президенту кандидатов для назначения их федеральными судьями и членами Верховного суда США /последний, как известно, является органом конституционного надзора, имеющим непререкаемый авторитет/ ; причем соображения генерального атторнея часто могут оказаться решающими для президентского выбора.^

Нетрудно заметить, что независимость судебной власти от исполнительной имеет весьма условный характер. Суды несомненно являются влиятельными институтами и их независимость в функциональном плане обеспечивается комплексом правовых гарантий /например, принципами невмешательства в судебную деятельность, несменяемости судей и проч./. законодательные акты. С.290-323. г

См.: Италия. Конституция и законодательные акты. С.318-319,

324-325. о

См.: Власихин В.А. Служба обвинения в США: Закон и политика. М., 1981. С.47-51.

В отличие от своих зарубежных аналогов отечественная прокуратура не осуществляет такой плотной опеки за судебной деятельностью. Прокурорский надзор распространяется / в достаточно ограниченных пределах/ лишь на деятельность по рассмотрению уголовных и гражданских дел, то есть он осуществляется в рамках судопроизводства. Прокурор может вмешаться лишь в том случае,когда судом доцущено нарушение закона. Протесты прокурора не имеют императивного характера. Суд может согласиться с доводами прокурора, либо не принимать их; при этом ни в коей мере не ущемляется принцип независимости суда. В обеспечении законности принимаемых судебных решений равно должны быть заинтересованы и судьи, и прокуроры и государство.

Нельзя не согласиться с Ю.Костановым, высказавшие по данному поводу следующее: "Независимость суда нам необходима не сама по себе /независимость ради независимости/, а; как гарантия судейской объективности и беспристрастности. Попытки же запретить прокурору напоминать суду о святости закона по сути есть попытка подменить принцип независимости суда, как он зафиксирован в Конституции /судьи независимы и подчиняются только закону/ не зав ит симостью суда от закона, что недоцустимо".

Оценка отмеченного и многих других моментов, характеризующих специфику прокурорского надзора наталкивает на мысль о том, что отечественная модель прокуратуры имеет много положительных и бесспорно прогрессивных черт, которые требуют развития, совершенствования, приспособления к механизму правового государства. т

А Костанов Ю, 0 судейской независимости и прокурорском надзоре // Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 4. С.34-35.

- 41

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Ким, Юрий Владимирович

- 193 -ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Действенность, гарантированность принципа законности -основа правовой государственности. Уровень демократизма государственного устройства определяется состоянием правообеспечи-тельного механизма, развитостью системы юрисдикционного контроля за функционированием государственно-властных структур.

Автором вполне осознается то обстоятельство, что исследование функций прокурорского надзора затрагивает только отдельные аспекты функционирования общества и сложного механизма обеспечения государственности, а вопросы охраны законности -это лишь специфически-юрвдическое преломление проблем более масштабного уровня; эффективности социального управления, свободы личности в обществе и т.д. Законность отражает определенное социо-культурное состояние общества, уровень его общей и юридической цивилизованности. И если ее рассматривать под таким углом зрения, то закономерен вывод о том, что проблема ее обеспечения несколько выходит за рамки юридических дисциплин и должна разрешаться на стыке с другими дисциплинами /политологией, социологией, психологией и т.д./, поскольку мы находимся на подходе к качественно новому /культурологическому/ уровню ее исследования. Рассмотрение любой частно-научной проблемы /например, проблемы общего надзора/ с позиций системного анализа с некоторым завышением "планки" теоретического осмысления должно неизбежно наводить исследователя на мысль о принципиальной неразрешаемости частных научных или практических задач без предварительного их решения на более высоком уровне, без применения комплексного подхода.

ь механизме обеспечения государственности прокуратура занимает особое место. Это обусловлено тем, что охрана государственных интересов является для неё специальной задачей. Бесспорно, что в интересах государства должны действовать все государственные органы. Однако в действительности различные звенья аппарата государства, образующие разные ответвления и уровни в системе разделения властей, выполняют свои функции достаточно обособленно и не всегда их деятельность и интересы могур совпадать с общегосударственными интересами, что вполне закономерно. Прокуратура же является таким органом, в функциях которого задачи по защите государственных интересов и устоев государственности представлены в интегрированном виде. Данное обстоятельство позволяет видеть в лице прокурора особого представителя государства, для которого реализация воплощенных в законах элементов "всеобщности" и охраняемого государством "публичного интереса" является специализированной государственно-правовой функцией. Логично и оправдано по этой причине то, что прокуратура для выполнения поставленных перед нею задач наделяется соответствующей компетенцией тем органом, который в структуре государства обладает верховенством, олицетворяет высшую государственную власть и в силу этого имеет право контролировать деятельность иных государственных орган OB.j

Прокуратура реализует принадлежащую Верховному Совету Российской Федерации контрольные полномочия, направленные на обеспечение верховенства закона и единства законности, изложенное, однако, не означает того, что прокуратура, осуществляющая в соответствии с действующим законодательством надзор за исполнением законов, обязана следить за "всем и вся". От такого видения функций прокуратуры /пока что находящего свое отражение в Законе о прокуратуре России/ необходимо, как кажется, отказаться.

имеющийся у прокуратуры правоохранительный потенциал должен быть сосредоточен на деятельности тех структур государства, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государственности. Одной из важнейших сторон общественной жизни, где наиболее концентрированно реализуются системный и функциональный аспекты государственности, является сфера государственного управления. отмеченное делает правомерным утверждение автора о том, что общий надзор, осуществляемый отечественной прокуратурой, яв-ляется особой формой реализации функций парламентского контроля за законностью деятельности органов государства в сфере государственного управления, при этом в функциях прокурорского надзора должны быть сбалансированно представлены и законоохранительный, и правозащитный аспекты, проблема законности приобретает реальную социальную значимость в контексте конкретных юридических средств, обеспечивающих верховенство права, беспрекословное подчинение государственного аппарата закону, надежные гарантии прав и свобод гражданина, прокуратура, находясь на страже законности, способствует тем самым внедрению правовых начал в государстве, прокурорский надзор является важнейшим и незаменимым юридическим инструментом, с помощью которого цивилизованное гражданское общество утверждает и охраняет основы правовой государственности. Думается, что место прокурорского надзора в конституционном законодательстве России должно определяться с учетом его истинного назначения в структуре отечественной государственности.

СШСОК ЛИТЕРАТУРЫ ОФИЦШЬНО-НОРМА'ШВНЫЕ АКТЫ

1. Конституция /Основной Закон/ СССР: с изм. и доп., внес. Законами СССР от I дек, 1988г., 20 дек., 23 дек. 1989 г. и 14 марта 1990 г. - М.: Известия, 1990. - 70 с.

2. Об изменениях и дополнениях Конституции /Основного Закона/ СССР. Закон СССР от 26 дек, 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - Х99Х. - № I

3. Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию /Основной Закон/ СССР. Закон СССР от 14 марта 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 12. - Ст.188.

4. Об изменениях и дополнениях Конституции /Основного Закона/ СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления. Закон СССР от 26 дек. Х990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1991. № I. -Ст.З.

5. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1989 - № 23. - Ст. 441; 1990. - № 26.

• Ст.494.

6. Основы законодательства Союза ССР и союзных ресцублик об аренде // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1989. - № 25. - Ст.481.

7. О Прокуратуре СССР. Закон СССР от 30 нояб. 1979 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1979. - № 49. - Ст.843; 1987.-

№ 25. - Ст. 349; Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1991. - № 26. - Ст. 737.

в. О конституционном надзоре СССР. Закон СССР от 23 дек. 1989 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - Х989. - № 29. - Ст. 572, 1991, 24 июня.

9. О неотложных мерах по повышению роли прокуратуры в укреплении законности в стране. Постановление Верховного Совета СССР от 17 апр. 1991 г. // Ведомости Съезда народных децутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1991. - № 17. - Ст.494.

10. Договор о Союзе Суверенных государств. Проект //Известия. - 1991, 23 июня.

IX. Об утверждении Временного положения о платежах арендных предприятий в бюджет в 1990 г. Постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1990 г. № 279 // Собрание постановлений правительства СССР. - 1990. - № 9. - Ст. 52.

12. О порядке сдачи предприятий /объединений/ союзного подчинения и их имущества в аренду. Постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1990 г. // 'Гам же. - Ст. 53.

13. О практике применения судами жилищного законодательства. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 2 апр. 1907 г. № 2 // Бюллетень Верховного Суда СССР. - 1987. - № 3. - С. 8-15.

14. О возложении на отделы /группы/ по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних вопросов организации и осуществления надзора за следствием и дознанием по делам несовершеннолетних. Приказ Генерального прокурора СССР от 9 июня 1987 г.

№ 38 // Текущий архив прокуратуры Кемеровской области за 1987 г.

15. О мерах по коренному повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и усилению его профилактической направленности. Приказ Генерального

прокурора СССР от 23 нояб. 1987 г. № 93 // Там же.

16. Об изменении структуры Прокуратуры СССР. Приказ Генерального прокурора СССР от 4 марта 1989 г. // Там же.

17. О положении с законностью в стране и задачах органов прокуратуры. Решение коллегии Прокуратуры СССР от 13 февр. 1991 г. // Там же.

18. Советская прокуратура: Сб. / Отв. ред. С.А.Шишков, К.С.Павлищев. - М,: Юрьзд. лит., 1981. - 288 с.

19. Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей. Указ 18 янв. Х722 // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма / Отв.ред. тома А.Г.Маньков. - М.: Юрид. лит., 1986. - С. 182-186.

20. О хранении прав гражданских: Указ 17 апреля 1722 г. // Там же. - С. 186-187.

21. О должности генерал-прокурора: Указ 27 апреля 1722 г. // Там же. - С. 194-199.

22. Учреждения для управления губерний 7 ноября 1775 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Т.5. Законодательство расцвета абсолютизма / Отв. ред. тома Е.И.Индова. - М.: Юрвд. лит., 1987. - С.170-295.

23. Учреждение судебных установлений 20 ноября 1864 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Т. 8. Судебная реформа /Отв. ред. тома Б.В.Виленский. - М.: Юрод, лит., 1991. - С. 32-82.

24. Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от I нояб. 1991 г. // Российская газета. - 1991, 6 нояб.

26. О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР. Закон РСФСР от 30 окт. 1990 г. № 283-Х // Российская газета. - Х990. - 5 дек.

27. О статусе народного депутата РСФСР. Закон РСФСР от 15 носб. 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - № 25. - Ст.312.

28. О предприятиях и предпринимательской деятельности. Закон РСФСР от 25 дек. 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1990. - № 30. - Ст.418.

29. О Государственной налоговой службе РСФСР. Закон РСФСР от 21 марта 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - Х991. - № 15. - Ст. 492.

30. О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РОФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 499.

31. 0 приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР. Закон РОФСР от 3 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РОФСР и Верховного Совета РОФСР. - Х99Х. -

№ 27. - Ст. 927.

32. О порядке введения в действие Закона РОФСР " 0 приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР".

Постановление Верховного Совета РСФСР от 3 июля 1991 г. // Там же. - Ст. 928.

33. Об арбитражном суде. Закон РОФСР от 4 июля X99I г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РОФСР. -1991. - № 30. - Ст.1013.

34. О местном самоуправлении в РОФСР. Закон РОФСР от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РОФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991, - № 29. - Ст. 1010.

35. О Конституционном суде РОФСР. Закон РОФСР от 12 июля

1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РОФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 19. - Ст. 621.

36. О выборах главы администрации. Закон РОФСР от 24 окт. I99X г. // Ведомости Съезда народных депутатов РОФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1991.- № 45. - Ст. 1491.

37. О прокуратуре Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. // Российская газета. - 1992. -18 февр.

38. О краевом областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации. Закон Российской Федерации от 5 марта

1992 г. № 2450-Х // Российская газета. - 1992. - 20 марта.

39. Декларация прав и свобод человека и гражданина. Принята постановлением Верховного Совета РОФСР от 22 нояб. Х99Х // Российская газета. - 1991. - 25 дек.

40. О проекте Закона РОФСР "О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РОФСР "О конкуренции и ограничении монополитической деятельности на товарных рынках " // Ведомости Съезда народных депутатов РОФСР и Верховного Совета РОФСР. - 1991. -

№ 47. - Ст. 1595.

41. Конституция Российской Федерации. Проект // Аргументы и факты. - 1992. - № 12.

42. О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти. Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г, № 75 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 34. - Ст. 1146.

43. О государственной налоговой службе РСФСР. Указ Президента РСФСР от 21 нояб. 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РОФСР. - 1991. - № 47. - Ст. 1641.

44. О порядке назначения глав администраций. Указ Президента РСФСР от 25 нояб. 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 48. - Ст. 1677.

45. Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации. Утв.Указом Президента Российской Федерации от 31 дек. 1991 г. / Российская газета. - 1992. - 13 янв.

46. Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономных областях, автономных краях РСФСР, городах Москве и Ленинграде // Российская газета. - 1991. -

6 сент.

47. Временное положение о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР // Там же.

48. Вопросы Контрольного управления Администрации Президента РСФСР. Распоряжение Президента РСФСР от 14 окт. 1991 г.

№ 54 рп // Российская газета. - 1991. - 27 авг.

49. О прокурорском надзоре. Закон Латвийской Республики от 26 сентября 1990 г. // Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской Республики. - 1990.№ 41. - Ст. 646.

50. 0 прокуратуре. Закон Литовской Республики от 20 августа 1990 г, // Ведомости Верховного Совета и Правительства Литовской Республики. - 1990. - № 23.- Ст. 557.

51. Об образовании административных округов в г.Москве. Распоряжение мэра г.Москвы от 10 июля 1991 г. № 47-РМ // Текущий архив правительства Моссовета за 1991 г.

52. Об утверждении Временного положения об органах управления в муниципальном округе г.Москвы. Распоряжение мэра г.Москвы от I авг. 1991 г. № 75-РМ // Там же.

53. Об органах управления Центральным административным округом Москвы. Распоряжение мэра г.Москвы от 9 августа 1991 г.

» 81-РМ // Там же.

СБОРНИКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ

54. Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты: Пер. с нем. / Под ред. и с вступ.ст. И.Н.Ильинского. - М.: Прогресс, 1985. - 430 с.

55. Испания. Конституция и законодательные акты: Пер. с исп./ Под ред. Н.М.Разумовича. - М.: Прогресс, 1982. - 352 с.

56. Италия. Конституция и законодательные акты: Пер. с итал. / Под ред. В.А.Туманова. - М.: Прогресс, 1988. - 392 с.

57. Португалия. Конституция и законодательные акты: Пер. с португ./ Под ред. И.П.Ильинского. - М.: Прогресс, 1979. - 2X6 с.

58. Французская Республика. Конституция и законодательные акты: Пер. с франц. / Под ред. и с вступ.ст. В.А.Туманова. -М.: Прогресс, 1989. - 448 с.

59. Швеция. Конституция и законодательные акты: Пер. с швед./ Под ред. и с вступ.ст. М.А.Могуновой. - М.: Прогресс, 1983. - 360 с.

МОНОГРАФИИ. СТАТЬИ.

60. Аверьянов А.И. Системное познание мира: Методол.проблемы. - М.: Политиздат, 1986. - 263 с.

61. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права / курс лекций/. Вып.1. - Свердловск, 1963. - 226 с.

62. Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т.П. -М.: Юрвд.лит., 1982. - 360 с.

63. Алексеев С.С. Общие дозволения и запреты в советском праве. - М.: Юрвд.лит., 1989. - 286 с.

64. Алексеев С. Год на пути к верховенству права // Известия. - 1991. - 20 июня.

6ö. Альбицкий П.Д, Вопросы общего надзора в практике советской прокуратуры. - М.: Госюриэдат, 1956. - 139 с.

66. Афанасьев В.Г. Научное уцравление обществом / опыт системного исследования/. - М.: Наука, 1968. - 384 с.

67. Бартошек М. Римское право: /Понятия, термины, определения/: Пер. с чешек. - М.: Юрвд.лит., 1989. - 447 с.

68. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. - М.: Госюриэдат, Х957. - 107 с.

69. Березовская С.Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. - М.: Наука, 1964. - 262 с.

70. Березовская С.Г., Звирбуль В.К. О научной разработке проблем прокурорского надзора // Советское государство и право.-Х964. - № 12. - С.48-56.

71. Березовская С.Г., Звирбуль В.К., Новиков С.Г., Рагинс-кий М.Ю. Законодательство о прокурорском надзоре нуждается в дальнейшем развитии // Советское государство и право. - i960. -№ 3. - С.42-49.

72. Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе права // Вопросы прокурорского надзора.- М.; 1972.-С. 19-35.

73. Березовская С.Г. Сущность и основные характеристики правовых отношений в сфере прокурорского надзора // Вопросы теории прокурорского надзора. 4.1. - М.; 1975. - С.67-78.

74. Брагинский М. Первые шаги прокуратуры // Социалистическая законность. - 1947. - № 5,- С.39.

75. Вровин Г,И. Основные функции прокурорского надзора в сфере исполнения судебных приговоров // Проблемы процессуального права. - Вып. 15. - Свердловск» 1971. - С.143.

76. Бровин Г.И., Михайлов В.Т. Прокурорский надзор за законностью исполнения приговоров, - М.: Юрвд.лит., 1977. - 134 с.

77. Брокгауз и Ефрон, Энциклопедический словарь. - Т.49. -С. П. - 1898. - 478 с.

78. Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с франц. / Под ред. и с вступ. ст. С.В.Боботова. - М.: Прогресс, 1988. - 488 с.

79. Бутенко А.П. Политическая власть и борьба за неё при социализме // Советское государство и право. - 1909. - № 3. -С.125 - 127.

80. Ведель Ж. Административное право Франции: Пер. с франц. - М.; Прогресс, 1973. - 512 с.

81. Власихин. Служба обвинения в США: закон и политика. -М.: Юрвд.лит., 1981. - 176 с.

82. Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. -Саратов, 1984. - 152 с.

83. Галесник Л.С. О проблемах системы советского права // Советское государство и право. - 1967. - № 2. - С. 108-115.

84. Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление: Пер. с англ. / Под ред. и с предисл. Г.В.Барабашева. -М.: Прогресс. - 1984.- 368 с.

85. Гегель Г.В. Философия права: Пер. с нем. / Ред. и сост. Д.А. Керимов, В.С.Нерсесянц.—М.: Мысль, Х990. - 524 с.

86. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрвд. лит., 1987. - 175 с.

87. Горшенев В.М. Теория социалистической законности в свете Конституции СССР 1977 г. // Советское государство и право. -1979. - № 10. - С. 16-21.

88. Гущин В.З. Некоторые направления совершенствования прокурорского надзора в СССР // Советское государство и право. -1989. - № 3. - С.105-109.

89. Давид Р. Основные правовые системы современности: Пер. с франц. - М.: Прогресс, 1988. - 496 с,

90. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - Л.; йзд-во Ленингр. ун-та, 1990. - 136 с.

91. Даев В.Г. Пятидесятилетие советской прокуратуры и задачи правовой науки // Правоведение. - 1972. - № 3. - С. 59-60.

92. Дембо Л.И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. - 1956. - № 8. - С.88-98.

93. Джиффорд Д.Дж., Джиффорд К.Х. Правовая система Австралии: Пер. с англ. - М.: Юрид.лит., 1988. - 340 с.

94. Долежан В. Как повысить эффективность общего надзора // Социалистическая законность. - 1989. - № 2. - С. 23-27.

95. Долежан В. Полномочия прокурора. Какими им быть // Социалистическая законность. - № 8. - С.16-17.

96. Драго Р. Административная наука: Пер. с франц. / Под ред. и с послесл. Б.М.Лазарева. - М.: Прогресс, 1982. - 246 с.

97. Емельянов С.А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. - М.: Юрцд.лит., 1980. - 119 с.

98. Емельянов С. Совершенствование прокурорского надзора // Социалистическая законность. - 1990. - № 10. - С.20-23.

99. Емельянов С.А. Соотношение и взаимодействие конституционного и прокурорского надзора // Советское государство и право.-I99X. - № 4. - C.3-I3.

100. Звирбуль В.К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности / научные основы/. - М.: Юрвд.лит., - 1971. -166 с.

101. Звирбуль В.К, Правовая реформа и коренная перестройка прокурорского надзора / конспект лекции /, - М., 1991. - 33 с.

102. Ленинские идеи, организации Советской прокуратуры // Социалистическая законность. - 1969. - № 3. - С. 3-7.

103. Калмыков Ю.Х. Пять причин "войны законов", о правовой ситуации в стране // Известия. - 1991. - 4 апр.

104. Калинин М.й. О социалистической законности. - М.: Известия, 1959. - 187 с,

105. Карбонье Ж. Юрадическая социология: Пер. с франц. / Пер. и вступ.ст. В.А.Туманова. - М.: Прогресс, 1986. - 352 с.

106. Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. - М.: Мысль, 1986. - 330 с.

107. Кливер И,Л. Управление прокурорской системой в условиях формирования правового государства / конспект лекции/. - М., 1990. - 24 с.

108. Клочков В., Рябцев В. О функциях прокуратуры // Социалистическая законность. - 1990. - № 9. - С. 30-31.

109. Ключевский В.О. Сочинения в 9 т. Т. 4. Курс русской истории. Часть 1У. - М.: Мысль, 1958. - 398 с.

110. Ключевский В.О. Сочинения в 9 т. Т.5. Курс русской истории. - Часть У. - М.: Мысль, 1958. - 476 с.

XXX. Козлов А.Ф. О границах прокурорского надзора // Правоведение. - 1990. - № I. - С. 73-74.

112. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - С. - II., 1909. - 364 с.

113. Коробейников Б.В. Основные понятия общего надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. 4.2 // Отв. ред. Н.В. Жогин. - М., 1975. - С. 22-31.

114. Костанов Ю.О. О судейской независимости и прокурорском надзоре // Вестник Верховного Суда СССР. - 1991. - № 4. С. 34-35.

ХХ5. Коток В.Ф. О предмете советского государственного права. - М., 1959. - 348 с.

116. Кудрявцев В. Власть и закон. Что изменит Союзный договор в нашей правовой системе // Известия. - 1991. - 14 мая.

117. Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. -М.: Юрид. лит., 1981. - 144 с.

118. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. T.I. -С. - П., 1913. - 276 с.

1X9. Лаптев В.В. Хозяйственное право в условиях экономической реформы // Советское государство и право. - 1989. - № 2. -С. 33-36.

120. Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора. - М.: Госюриздат, 1954. - 156 с.

121. Ленин В.И. Конспект "Науки логики" // Лолн. собр.соч.-Т.29. - С. 87-218.

122. Ленин В.И. Уроки революции // Полн. собр. аоч. - Т. 34. - С. 53-67.

123. Ленин В.И. Первоначальный вариант статьи " Очередные задачи Советской власти" // Полн. собр. соч. - Т.36. - С. 127-164.

124. В.И.Ленин. "0 "двойном" подчинении и законности // Полн. собр. соч. - Т. 45. - 197-201.

125. В.И.Ленин. Лучше меньше да лучше // Полн. собр. соч,-Т. 45. - С. 389-406.

126. В.И.Ленин. Как нам реорганизовать Рабкрин // Полн. собр.соч. - Т.45. - С. 383-388.

127. В.И.Ленин. И.Ф. Арманд // Полн. собр. соч. - Т.49. -С. 328 - 334.

128. Локк Дж. Сочинения: В 3 т. / Пер. с англ. и лат. Т.З. / Ред. сост., авт. примеч. А.Л.Субботин. - М.: Мысль, 1988. -668 / I/ с.

129. Ломовский В.Д. Конституционные основы прокурорского надзора в СССР : Курс лекций. - Калинин, 1982. - 68 с.

130. Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. -Ростов: Иэд-во Рост, ун-та, 1987. - 160 с.

131. Лукашевич В.З., Лубенский А.И. Организация обвинения в Англии и США // Вестник ЛГУ. - Вып. I. - Х97Х. - № 5. -

С. 124-127.

132. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. - М,: Наука, 1974. - 246 с.

133. Медушевский А.Н. Французская революция и политическая философия русского конституционализма // Вопросы философии. -1989. - № 10. - С. 90 - 105.

Х34. Мелкадзе О.В. О перестройке системы контрольных органов // Советское государство и право. - 1988. - № 5.- С.30-34.

130. Мелкумов В.Г. Вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры. - Душанбе: Ирфон, 1970. - 244 с.

136. Мелкумов В.Г. Функции советской прокуратуры: Формы и методы реализации // Советское государство и право. - 1980. -№7. - С. 132.

Х37. Миай М. Идеи правового государства во Франции // Общественные науки за рубежом: Государство и право. Реферативный журнал. - 1989. - № 6. - С. 22-30.

138. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. - Т. I. - М., 1889. - 552 с.

139. Мурашин Г.А. Органы прокуратуры в механизме советского государства. - Киев: Наук. Думка, 1972. - 178 с,

140. Мюллер Фр. Прокурорский надзор в борьбе за сохранность социалистической собственности в ГДР // Вопросы борьбы с преступностью. - Вып. 27. - М., 1977, - С. 134-148.

I4X. Неновски Н. Единство и взаимодействие государства и права: Пер. с болг. / Под ред. и со вступ. ст. С.С.Алексеева. -М.: Прогресс, 1982. - 148 с.

142. Нерсесянц B.C. Правовое государство: история и современность // Вопросы философии, - 1989. - № 2. - С. 3-16

143. Николаева Л.А. Судебный надзор в советском государственном управлении. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1973. - 63 с.

144. Николаева Л.А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1978. -79 с.

145. Николаева Л.А. Общий надзор в советском государственном управлении. - JI.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1979. - 103 с.

146. Николаева Л.А. Ярокурорско-надзорные правоотношения как предмет правового регулирования // Правоведение. - 1975. -№ 14. - С. 36-40.

147. Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Конституционные основы прокурорского надзора // Советское государство и право. - 1973.-№ В. - С.33-41.

148. Новиков С.Г. Прокурорская система в СССР. - М.: Юрвд. лит., 1977. - 168 с.

149. Носов Е.К. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. - 1925. - № 4. - С. 74-83.

150. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред.Н.Ю. Шведовой. - М., 1972. - 847 с.

151. Основин B.C. Нормы советского государственного права.-М.: Юрвд.лит., 1963. - III с.

152. Пилявский С.К. К вопросу о работе прокуратуры по общему надзору // Еженедельник советской юстиции. - 1924. - № 10.-С. 244-246.

153. Рагинский М.Ю. К разработке истории советской прокуратуры // Проблемы прокурорского надзора. - М., 1972. - С.268-269.

154. Ремнев В.И., Черменский И.В. Прокурорский надзор за соблюдением законности в государственном управлении // Советское государство и право. - 1976. - № 2. - C.IX

155. Решетов Ю.С. Реализация норм советского права. Системный анализ. - Казань, 1989. - 154 с.

156. Рябцев В. П. Понятие и виды функций прокуратуры // Вопросы борьбы с преступностью. - Вып. 39. - М., 1983. - С. 48-53.

157. Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве.- М. : Наука, 1975.- 383 с.

158. Савицкий В. Кризис прокурорского надзора // Социалистическая законность. - 1991. - № X. - С. 46-47.

159. Самощенко И.С. В.И.Ленин о социалистической законности // Ученые записки. - Вып. 21. - М., 1970. - C.3-I9.

160. Сафонов A.II. Борьба с рецидивом преступлений средствами прокурорского надзора. - М.: К)рвд,лит., 1987. - 184 с.

161. Смирнов А.Ф. Принятие и реализация управленческих решений в органах прокуратуры: Учебное пособие. - М., 1989. - 46 с.

162. Сопраньков Г.А. Прокурор и подзаконные акты // Социалистическая законность.- 1990. - № 2. - С. 25-26.

163. Сухарев А.Я. XIX Всесоюзная партийная конференция и проблемы перестройки прокурорского надзора // Социалистическая законность. - 1988. - № II. - С. 3-9.

164. Спиридонов Б.М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в исправительно-трудовых учреждениях. - М., Изд-во МГУ, 1978. - 204 с.

165. Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. - М.: Наука, Х966. - 252 с.

166. Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР. Учебное пособие. - М.: Госюриздат, 1956. - 78 с.

167. Тадевосян B.C. Некоторые вопросы системы советского права // Советское государство и право. - 1956. - № 8. - С.104-105.

168. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. - М.: Изд-во МГУ, 1982.- 137 с.

169. Точиловский В.Н. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. - 1990. - № 9.- С.39-47.

170. Трубицина Ю.М., Якубович H.A. Прокуратура некоторых буржуазных государств. Прокуратура во Франции, Италии, Японии//

Вопросы прокурорского надзора. - М., 1972. - С, I9I-I98.

171. Трубин Н. Прокуратура должна заниматься своим делом // Социалистическая законность. - 1991.- № 3. - С. 5-9.

172. Туманов В.А. О правовом нигилизме // Советское государство и право. - 1989. - № 10. - С. 20-26.

173. Уолкер Р. Английская судебная система: Пер. с англ./ Отв. ред. и авт.предисл. P.M. Решетников. - М. : Юрьщ.лит., 1980.

174. Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права, - Вып. I. - Саратов, 1967, - 320 с.

175. Федоров Н.В. Заключение по проекту Закона "О прокуратуре РСФСР" // Советская юстиция. - 1991. - № 18. - С. 22-23.

176. Халфина P.O. Право как средство социального управления.

• М.: Наука, 1988. - 254 с.

177. ХаманеваН.Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере государственного управления // Советское государство и право. - 1990. - № 9. - С. 138-147.

178. Чеканов В.Я. Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве.- Саратов, 1972. - 188 с.

Х79. Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические проблемы. - Л.: Иэд-во Ленингр.ун-та, 1973. - 153 с,

180. Шемшученко Ю.С., Мурашин Г.А. Институт омбудсмена в буржуазных государствах // Советское государство и право. -X97I. - № I. - С. 139-144.

181. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. - М.: Юрад.лит., 1979. - 136 с.

КОЛЛЕКТИВНЫЕ ТРУДЫ. СБОРНИКИ.

182. Актуальные проблемы буржуазного административного права: - M., 1984. - 255 с.

183. Введение в шведское право: Пер. с англ. / Под ред. и с предисл. Г.В.Барабашева. - М.: Прогресс, 1984. - 368 с.

184. Вопросы теории и практики прокурорского надзора / Отв. ред. А.Ф.Козлов. - Свердловск, 1979. - 152 с.

185. Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред. В.И.Туровцева. - М.: Наука, 1970. - 335 с.

186. Дигесты Юстиниана: Пер. и примеч. И.С.Перетерского/ Отв.ред. Е.А.Скрипияев. - М.: Наука, 1984. - 456 с.

187. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. М.А.Манкина. - М.; Юрвд.лит., 1989. -448 с.

188. Концепция проекта нового Закона СССР "0 прокуратуре СССР": Материалы научн.-практ.конф., июнь 1990 г,- M., 1991.-26 с.

189. Материалистическая диалектика. T. I./ Отв. ред. Ф.Ф. Вяккерев. - М.: Мысль, I98X. - 344 с.

190. Местные и муниципальные органы государственного управления буржуазных стран. Реферат, сб.- М., 1984, Х85 с.

191. Правовая система социализма. Кн.2. Функционирование и развитие / Отв.ред. А.М.Васильев. - М.: Юрвд.лит., 1987. -328 с.

192. Проблемы формирования социалистического правового государства: Сб.научн.тр. / Отв.ред. В.Я.Бойцов. - Кемерово, Х989. - 282 с.

193. Проблемы процессуального права. Вып. 15. / Под ред.

B.К.Бегичева. - Свердловск, 1971. - 143 с.

194. Прокурорский надзор в европейских социалистических странах / К.Ф.Скворцов, С.Г.Березовская, В.К.Звирбуль, К.П.Гор-шенин. - М.: Юрцц.лит., 1981. - 262 с.

195. Прокурорский надзор по делам несовершеннолетних / Минь-ковский Г.М,, Иванов В.И., Долгова А.И.; Отв.ред. Г.М. Миньковс-кий. - М.; Юрвд.лит., 1972. - 208 с.

196. Прокуратура в цифрах // Социалистическая законность.

• 1990^ - № 10. - С. 54-58.

197. Предложения по концепции судебной реформы // Советская юстиция. - 1991. - № 16. - С. 22-24.

196. Рекомендации Всесоюзной научно-практической конференции по созданию концепции прокурорского надзора в современных условиях. - М., 1990. - 6 с.

199. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. - 1982. - № 6. - С. 80-110; № 7.-

C. X00-120; № 8. - С. 49-70.

200. Современные Соединенные Штаты Америки: Энцикл. справочник. - М.: Политиздат, 1988. - 542 с.

201. Статистический бюллетень; Административные правонарушения в области за 1989 г. - Кемерово, 1990. - 121 с.

202. Философский энциклопедический словарь / Гл. ред. Д.Ф. Ильичев. - М.: Сов.энцикл., 1983. - 840 с.

203. Хрестоматия памятников феодального государства и права / Под ред. В.М.Корецкого, - М.: Госюриздат, 1961. - 950 с.

204. Энциклопедический словарь т-ва "Бр. А и И.Гранат и К0".

• М., 1913. - 760 с.

205. Юридический энциклопедический словарь / 1'л. ред. А,Я. Сухарев. - М.: Сов. энцикл., 1984. - 415.

АВТОРЕФЕРАТЫ

206. Бойцова В.В. Роль общего надзора прокуратуры в укрепле нии правовой основы государственного управления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - С.-И., 1991. - 18 с.

207. Векшина И, А. пормативно-правовые акты городских Советов народных депутатов: Автореф. дис. канд.юрид.наук. - J1., 190?. - I? с.

208. Капустин A.A. Реформа советского предварительного расследования: сущность, предпосылки, основные направления: Автореф дис,. канд.юрид,наук. - C.-U. - 1992. - 18 с.

209. Николаева Л.А, Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и суда. Автореф. дис. докт.юрид.наук, -Л., 1973. - 43 с.

210. Чесовской Е.й. Судопроизводство по жалобам на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц: Автореф. дис. канд.юрид.наук. - Томск, 1990. - 19с.