Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, доктор юридических наук Черногор, Николай Николаевич

• Черногор, Николай Николаевич
• доктор юридических наук
• 2007

Оглавление диссертации доктор юридических наук Черногор, Николай Николаевич

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологические основы ответственности в муниципальном праве

1.1. Методологические проблемы общей теории юридической ответственности.

1.2. Современное состояние и тенденции в формировании теории ответственности в муниципально-правовой науке.

1.3. Определение понятия ответственности в муниципальном праве.

1.4. Субъекты ответственности в муниципальном праве.

Глава 2. Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

2.1. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как системный объект исследования.

2.2. Предпосылки классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

2.3. Основания классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Глава 3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

3.1. Юридическая природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

3.2. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

3.3. Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Глава 4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

4.1. Теоретико-правовая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

4.2. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

4.3. Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Глава 5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

5.1. Юридическая природа ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

5.2. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

5.3. Процессуальные особенности привлечения органов местного самоуправления к ответственности перед физическими и юридическими лицами

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления»

Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием местного самоуправления и его институтов в Российской Федерации.

Более пятнадцати лет в России идет процесс становления местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти в стране. Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть, является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон от 28 августа 1995 г.) положили начало формированию институтов муниципального права. В настоящее время динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие самой теории муниципального права.

Институт ответственности является одним из самых проблематичных и вместе с тем «нестабильных» институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Законе от 28 августа 1995 г. неоднократно изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наряду с этим наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института.

Основными причинами такого положения дел являются новизна для России конституционной модели организации местного самоуправления, а также отсутствие необходимого отечественного опыта его организации. Двигаться в этом направлении приходится заново (после длительного перерыва

1 СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 3506. периода существования советской системы власти и управления государством) в условиях общих преобразований в сфере государственно-правового строительства в России. Следствием этого является отсутствие, на общегосударственном уровне, концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление, и соответствующей теории, которая могла бы стать основной данной концепции. Попытки формирования соответствующей концепции и теории не привели пока еще к нужному результату. Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых общественных отношений породило немало проблем и противоречий в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни в законотворческой практике еще не разработаны ключевые вопросы юридической ответственности субъектов, осуществляющих право на местное самоуправление. Много вопросов возникало и по-прежнему существует в части определения круга субъектов ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их применения и т.п. При таких обстоятельствах отсутствие достаточной правоприменительной практики не позволяет объективно оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.

Таким образом, проблема ответственности в сфере местного самоуправления, являясь самостоятельным направлением муниципальной реформы на современном этапе, актуализируется не только в практике правового регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в России, но и в теории муниципального права. Данная проблема требует всестороннего и глубокого исследования с целью формирования теории ответственности в муниципально-правовой науке.

Интерес к проблематике ответственности в теории и практике местного самоуправления объясняется и тем, что Закон от 28 августа 1995 г., его последующие редакции, и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №

1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон от 6 октября 2003 г.) закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права, с точки зрения, как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии. Между тем, многие из них требуют осмысления на общетеоретическом уровне.

Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:

1) важностью создания необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве;

2) новизной, для России, конституционной модели организации местного самоуправления, отсутствием достаточного опыта в этой сфере деятельности;

3) содержанием проводимой в России реформы организации местного самоуправления;

4) нестабильностью законодательства о местном самоуправлении и основных правовых институтов;

5) необходимостью разработки на общегосударственном уровне концептуальных основ правового регулирования ответственности субъектов, осуществляющих муниципальную власть;

6) целью повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений и обеспечения потребностей правоприменительной практики в этой сфере;

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

7) объективной необходимостью формирования системы теоретических знаний об ответственности в сфере местного самоуправления и отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке.

Перечисленные обстоятельства побудили автора к исследованию проблем ответственности в теории муниципального права и ее реализации в практике местного самоуправления.

Состояние научной разработанности темы. Несмотря на очевидную новизну и сложность, проблема ответственности в муниципальном праве до настоящего времени не вызывает у правоведов особого интереса. На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные научные исследования по данной проблематике, хотя в процессе развития муниципально-правовой науки постепенно формируются теоретические взгляды и представления об ответственности в муниципальном праве.

В научной литературе имеются попытки теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. Это нашло отражение в работах С.А. Авакъяна, К.И. Амирбекова, В.И. Бабичева, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, H.A. Вагановой, В.И. Васильева, Г.А. Гаджиева, В.А. Горожанина, Ю.А. Дмитриева, М.С. Долгополовой, H.A. Емельянова, Т. С. Емельяновой, А.Р. Еремина, Е.В. Измайловой, С.Д. Князева, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешникова, Е.Г. Кольцовой, М.А. Краснова, И.А. Кравца, O.E. Кутафина, М.М. Мокеева, С.С. Мялковского, A.M. Никитина, JI.A. Нудненко, JI.H. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, JI.A. Ревенко, A.A. Сергеева, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.Е Чиркина, A.A. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, К.Ф. Шеремета, А.Н Широкова, Е.С. Шугриной и др. Идеи названных ученых представляют значительный интерес. Однако процесс формирования научного знания носит пока «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальной задачи разработки теории ответственности в муниципальном праве. В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные вопросы правового регулирования и правоприменительной практики. Разработка же концепции ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление в теоретическом аспекте, а также концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений носит эпизодический, фрагментарный характер и чаще всего сводится к комментированию законодательства либо его изменений. При этом не учитываются закономерности развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, соотношения государственной власти и публичной власти местного самоуправления. В результате, остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний.

Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, важность задачи по созданию необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве обусловили необходимость монографической разработки данной темы в диссертационном исследовании.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением местного самоуправления, а также с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и реализацией юридической ответственности органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является: разработка теоретической концепции ответственности в муниципальном праве и практике местного самоуправления; решение методологических и сущностно-концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношений; подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1) обобщить и проанализировать методологические проблемы общей теории юридической ответственности;

2) выявить особенности и устойчивые тенденции формирования отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке;

3) обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам ответственности в муниципальном праве;

4) проанализировать федеральное законодательство о местном самоуправлении в его развитии, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, выявить закономерности федерального, регионального и муниципального нормотворчества в части правового закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

5) исследовать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, его генезис в российском муниципальном праве, установить устойчивые тенденции развития данного института в единстве с перспективами реализации соответствующих правовых норм;

6) обобщить практику реализации правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации и выявить существующие закономерности;

7) проанализировать зарубежный опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и соответствующую правоприменительную практику;

8) упорядочить и привести в систему понятийно-категориальный аппарат, составляющий основу теории ответственности в муниципальном праве, чтобы обеспечить полную понятийную определенность рассматриваемых явлений и фундаментальность исследования;

9) применяя системный метод, исследовать юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как системный объект, раскрывая при этом системообразующие факторы;

10) проанализировать и обобщить существующие подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, систематизировать основания подразделения этой ответственности на виды;

11) систематизировать правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, выявить правовую природу каждой из них и определить их соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности;

12) исследовать проблематику механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

13) разработать концепцию правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и предложения по совершенствованию в этой части российского законодательства.

Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др. Использование вышеназванных методов не исключает в отдельных случаях возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и раскрывающей особенности исследуемой проблемы. Наряду с этим широко использованы необходимые положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.

Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права: С.А. Аеакъяна, С. С. Алексеева, З.А. Астемирова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, H.A. Га-лагана, А.Г. Гладышева, И.В. Гончарова, В.А. Горожанина, Ю.А. Денисова, Ю.П. Еремеенко, Т.Д. Зражевской, О. С. Иоффе, Д.А. Керимова, Н.М. Колосовой, Р.И. Косолапова, М.А. Краснова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, Б.Л. Назарова, П.Е Недбайло, Ж.И. Овсепяна, А.И. Петелина, Т.Н. Радъко, Л.А. Ревенко, О.Н. Садикова, И.С. Самощенко, А.П. Сергеева, М. С. Строговича, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, М.Х. Фа-рукшина, М.Д. Шаргородского, М.Д. Шиндяпиной, А.И. Щербака, Л. С. Явича и др.

Значительную часть теоретической основы исследования составляют труды известных русских ученых, посвященные проблемам местного самоуправления, дореволюционного периода: В.П. Безобразова, ИД. Беляева, A.B. Василъчикова, Л.А. Велихова, АД. Градовского, БД. Грекова, A.B. Дамашке,

A.B. Елъчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, А.И. Никитского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др., а также советского и постсоветского периодов: И.А. Азовкина, A.B. Андреевой, A.A. Аскерова, В.И. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, A.A. Безуглова, Н.С. Бондаря,

B.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габри-чидзе, В.В. Григорьева, Л.А. Григоряна, H.A. Емельянова, А.Н. Кокотова,

H.M. Колосовой, Е.И. Колюшша, Е.И. Кореневской, Н.М. Коршунова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, Ю.Л. Крузе, В.А. Кряжкова, ЕМ. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.Я. Любовного, B.C. Мокрого, Л.А. Нудненко, И. И Овчинникова,

B.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, М.И. Пискотина, Г.Б. Поляка, Н.В. Постового,

C.B. Соловьевой, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, O.E. Ку-тафина, А.Я. Сливы, Н.Л. Тумановой, В.И. Фадеева, КФ. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование монографий по философии, теории управления, теории систем, отечественному и зарубежному государствоведе-нию.

Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления1, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.

Научная новизна. Настоящая работа является первым монографическим научным исследованием, посвященным комплексному изучению проблем ответственности в сфере местного самоуправления, разработке концепции ответственности в теории муниципального права и концепции правового регулирования общественных отношений, связанных с реализацией юридической ответственности в практике местного самоуправления.

Научная новизна работы состоит в том, что в результате проведенного исследования:

- выявлены особенности формирования теоретических знаний об ответственности в муниципальном праве;

- обобщены и систематизированы ныне распространенные в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим, методологическим и при

1 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) И СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. кладным проблемам ответственности в муниципальном праве и практике местного самоуправления;

- уточнен и приведен в систему понятийно-категориальный аппарат, позволяющий обеспечить фундаментальность исследования юридической ответственности в сфере местного самоуправления и полную понятийную определенность рассматриваемых явлений;

- выявлены особенности системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и системообразующие факторы;

- уточнены и обобщены теоретические подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, систематизированы основания ее классификации, предложена авторская классификация ответственности данных субъектов;

- разработаны правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, выявлены их существенные качества и определено соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности ;

- выявлены закономерности федерального, регионального и муниципального правотворчества в части нормативного закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

- определены устойчивые тенденции развития института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в российском муниципальном праве, дана оценка перспективам реализации правовых норм составляющих данный правовой институт;

- разработаны концептуальные основы правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В ходе развития муниципально-правовой науки формируется собственное отраслевое учение об ответственности, процесс формирования которого характеризуется рядом особенностей, оказывающих влияние на состояние и содержание научного знания и позволяющих говорить о наличии определенных тенденций. Среди них особо следует отметить стихийность формирования теоретических знаний, механическое заимствование положений общей теории права и отраслевых юридических наук, рефлексивность, определенную поверхностность рассмотрения теоретических проблем ответственности в муниципальном праве, недостаточный учет закономерностей развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в соответствии с общей теорией соотношения власти государства и публичной власти местного самоуправления.

2. Ответственность в муниципальном праве представляет собой возникновение и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть меры принуждения, предусмотренные санкцией правовой нормы, в виде лишений (ограничений) личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий. Такой подход обеспечивает возможность интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности, воспринятых муниципально-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер этого понятия и обеспечить пригодность предложенной дефиниции как для научного исследования, так и для правовой практики осуществления муниципальной реформы.

3. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц носит, по сути, договорный характер, аналогичный тому которым выражается политическая сущность конституции. Договор в данном случае имеет трехсторонний характер: между населением, государством, органами и должностными лицами местного самоуправления.

Общим основанием данной ответственности является несоблюдение условий деятельности, для осуществления которой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления. К таким условиям относятся: эффективность осуществления властных полномочий, которыми наделяются органы и должностные лица местного самоуправления для решения вопросов местного значения в интересах населения (т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества), законность (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий, добросовестность исполнения обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений.

4. Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой объективное объединение по содержательным признакам отраслевых видов юридической ответственности, обладающее относительной самостоятельностью и устойчивостью. Системное единство данной ответственности выражается в предмете и методе правового регулирования, а также в принципах ответственности.

5. Особенности предмета и метода правового регулирования института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены: спецификой общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления; общим правовым положением субъектов ответственности; способом формирования субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений; основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений ответственности; характером юридических мер воздействия, основаниями, способами и процедурой применения санкций.

6. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления основывается на принципах законности, справедливости, целесообразности, неотвратимости, сочетания ответственности за правонарушение и ответственности за не осуществление или ненадлежащее осуществление возложенных функций, презумпции невиновности, дифференциации ответственности, автономности осуществления ее некоторых видов, сочетания персональной и коллективной ответственности, гласности, взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности.

Отмеченные принципы отражают устойчивые закономерности юридической ответственности данных субъектов, обусловленные современным положением и особенностями государственно-правового строительства в Российской Федерации, уровнем развития российского общества, его правовой культуры, и находятся в сложном взаимодействии с принципами муниципального права и местного самоуправления.

7. В соответствии с реализуемой в Российской Федерации моделью местного самоуправления и его соотношением с государственной властью применение мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления опирается на государственное, а не на общественное принуждение. Население муниципального образования, физические и юридические лица не обладают полномочиями непосредственно применять санкции к органам и должностным лицам местного самоуправления. Названные субъекты выполняют лишь некоторые функции на определенном этапе реализации ответственности, но, отнюдь, не обладают правосубъектностью правоприменителя.

8. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована по признаку интереса, который признается, устанавливается нормами права и охраняется с помощью правовых средств. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение государственных, местных и частных интересов. Именно такой подход позволяет учитывать существование так называемых «совмещенных составов» и эффективно решать вопрос о применении конкретной меры ответственности в случае конкуренции видов ответственности или процедур.

9. Постановка вопроса о необходимости обособления «муниципально-правовой» ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой объективные основания, к которым прежде всего должны быть отнесены специфика общественных отношений, ее порождающих, особенности содержания и формы этой ответственности. Последние определяются целью ответственности и наиболее ярко проявляются в процедурном механизме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также в особенностях соответствующего правового института. В отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения.

10. Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к ограничению возможности применения мер муниципально-правовой ответственности и к изменению ее содержания от политической (в значительной степени) к собственно юридической.

11. Установленная законодательством правовая конструкция ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением является отражением подхода, при котором задачи обеспечения стабильности и непрерывности функционирования публичной власти, осуществляемой этими «лицами», противопоставляются основополагающему принципу организации местного самоуправления - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым по закону наделяется депутат представительного органа муниципального образования, а также основам взаимоотношений населения - как основного субъекта права на осуществление местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит конституционным основам местного самоуправления в Российской Федерации.

12. Совершенствование правового регулирования отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления требует принятия федеральным законодателем мер (предложенных диссертантом) для сбалансированного решения следующих задач: 1) защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечения охраны его результатов; 2) обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления); 3) защиты таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой, в том числе, выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления.

13. Представляется необходимым внесение в Закон от 6 октября 2003 г. изменений и дополнений в виде:

- закрепления в качестве основания ответственности материального состава правонарушения и расширение его объективной стороны;

- устранения факультативного характера применения таких мер, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, обеспечив тем самым неизбежность претерпевания этих мер соответствующими субъектами при наличии установленных законом оснований;

- наделения Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации полномочием принятия решения о роспуске представительного органа муниципального образования, отрешении от должности главы муниципального образования при наличии оснований, установленных законом, в целях обеспечения режима законности, сохранения единого правового пространства, пресечения и предотвращения нарушения прав и свобод человека и гражданина;

- наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президента Российской Федерации полномочием назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) на период до вступления в должность вновь избранного главы и тем самым гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсировать пробел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования;

- приведения в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2 положений Закона от 6 октября 2003 г., устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности в части, касающейся сроков обращения в суд и порядка их исчисления;

- исключения из Главы 10 Закона от 6 октября 2003 г. «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке теории ответственности в муниципальном праве и концептуальных основ правового регулирования общественных отношений, связанных с

1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19.Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

2 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060. реализацией юридической ответственности в практике местного самоуправления.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:

- при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам юридической ответственности, осуществляемых в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках;

- в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований;

- при подготовке рекомендаций, направленных на проведение мероприятий, связанных с отзывом, отрешением от должности выборных лиц местного самоуправления;

- в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Гражданское право», «Гражданский процесс», «Арбитражный процесс», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативно-правовых источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта практической работы органов местного самоуправления (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных и муниципальных органов, на международно-правовых актах, статистических данных, официальных аналитических материалах, посвященных местному самоуправлению, а также на личном участии диссертанта в подготовке ряда проектов федеральных законов, предназначенных для регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, Комитетами по местному самоуправлению Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, проектов законов города Москвы, разрабатываемых Комиссией Московской городской Думы по государственному строительству и местному самоуправлению, Департаментом территориальных органов исполнительной власти города Москвы.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:

- основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора диссертации, в том числе в пяти монографиях: «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории)» (11,1 п.л.); «Экономика города: правовой аспект» (в соавторстве 8,82/2,8 п.л.); «Финансово-правовая ответственность» (в соавторстве 12,74/6,37 п.л.); «Правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации» (14 п.л.); «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы)» (11 п.л.); в научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России: «Государство и право», «Конституционное и муниципальное право», «Журнал российского права»;

- результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, международных, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах: «Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих» (Белгород, «круглый стол» журнала «Государство и право», 25-26 мая 1999 г.), «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» (Тюмень, Совет Федерации совместно с Законодательным Собранием Тюменской области, 25 апреля 2001), «Местное самоуправление - механизм реализации конституционности России» (Москва, Московский экономико-правовой институт 16-17 мая 2002 г.), «Государство, личность и органы внутренних дел» (Москва, Академия управления МВД России, 29 апреля 2003 г.), «О проблемах подготовки кадров для реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Москва, Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, 26 июня 2003 г.), «Местное самоуправление — проблемы и решения» (Москва: Российская муниципальная академия, 30 октября 2003 г.), «Местное самоуправление: проблемы правового регулирования, совершенствования управления собственностью, охраны правопорядка и собственности» (Москва: Академия права и управления, 21 ноября 2006 г.); «Государственное управление в XXI в.: традиции и инновации» (31 мая-2 июня 2007 г.);

- выводы и предложения исследования нашли практическое применение при разработке проектов Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», проектов Закона города Москвы от 31 мая 2006 г. № 22 «О внесении изменений в Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве"» и Закона города Москвы от 25 октября 2006 г. «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства», в работе Экспертного Совета при Правительстве Российской Федерации при подготовке ряда целевых федеральных программ;

- результаты и выводы диссертанта успешно используются в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Кон

23 ституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» со студентами, курсантами и слушателями Тюменского юридического института МВД России, Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы;

- положения и выводы, сформулированные в работе, применялись на занятиях с государственными и муниципальными служащими города Москвы, обучающимися по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки в Центре повышения квалификации и профессиональной переподготовки Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы.

Структура и объем работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения и списка использованных правовых актов, специальной литературы, научных публикаций и материалов судебной практики.