Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Чаннов, Сергей Евгеньевич

• Чаннов, Сергей Евгеньевич
• кандидат юридических наук
• 2000

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Чаннов, Сергей Евгеньевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Организационно-правовые основы понятия должностного лица и элементы его правового статуса.

§. 1. Эволюция понятия «должностное лицо» в российском и советском законодательстве и правовой науке.

§.2. Понятие «должностное лицо» и виды должностных лиц.

§.3. Организация служебной деятельности в РФ и место в ней должностных лиц.

Глава 2. Функции, полномочия и взаимосвязи должностных лиц.

§.1. Внешневластные и внутриорганизационные функции должностных лиц.л; * J;; Л И здздедод.

§.2. Полномочия должностных лиц как элементы правового статуса и их взаимосвязь с функциями.

§.3. Структурно-функциональные связи должностных лиц.

Глава 3. Ответственность должностных лиц как элемент обратной связи в системе органов управления.

§.1. Понятие юридической ответственности должностных лиц.

§.2. Виды юридической ответственности должностных лиц.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления»

Проблема совершенствования правового статуса должностного лица является одной из центральных проблем современного государственного управления. В условиях реформирования экономической системы Российской Федерации, ухода государства из многих ее отраслей, все же по-прежнему остается значительной роль государственных органов в управлении нашей страной. В настоящее время возрастает ответственность государственных органов за свою деятельность, что ведет к необходимости кардинального улучшения работы их должностных лиц. Однако чтобы добиться таких результатов в управлении, необходимо подготовить правовую базу их деятельности, что выражается прежде всего в четком распределении и нормативном закреплении функций, прав и обязанностей как государственных органов в целом, так и их должностных лиц, а также определении их мер ответственности. Эффективность управления достигается там, где служащий обладает максимумом прерогатив, необходимым для исполнения его обязанностей, и в то же время находится под потенциальным контролем, несет всю полноту ответственности за свои действия или бездействие.

Правовой статус должностных лиц отличается от статуса других служащих. От того как осуществляется и регулируется их деятельность во многом зависит эффективность работы различных звеньев государственного аппарата. Вместе с тем строгая регламентация правового положения должностных лиц связана с их правильным отграничением от остальных служащих и с тем, насколько четко и единообразно формулируется само понятие должностного лица. В настоящее время необходимость выработки единого определения должностного лица признается большинством авторов, работающих в разных отраслях правовой науки.

Данная проблема уже неоднократно изучалась многими учеными. Эволюция понятия должностного лица в советском и российском законодательстве имеет долгую историю. Однако и в конце девяностых годов это понятие трактуется не всегда однозначно и по-прежнему остается одной из важных проблем административной науки. Это связано, в первую очередь, с отсутствием определения должностного лица и нормативного закрепления его полномочий в административном законодательстве.

Наиболее точно за последние годы данную проблему сформулировал Ю.Н. Старилов: «.Весьма интересен и важен вопрос о понятии должностного лица - государственного чиновника, наделенного государством властными полномочиями и выполняющего именно публично-правовые функции. Необходимо четко и конкретно сформулировать это понятие, чтобы решить вопрос о возможности привлечения к ответственности за служебные правонарушения»1. В этих строках четко поставлены все основные вопросы, стоящие перед исследователем.

Проблема исследования правового статуса должностного лица имеет повышенное значение именно в настоящее время, так как большая часть посвященных ей работ относится еще к советскому периоду и в них не учитываются изменения, произошедшие в законодательстве нашей страны за последние годы, когда вся система государственного управления претерпела существенные изменения, что повлекло за собой новое понимание места и роли государственной власти и ее должностных лиц в обществе.

В рамках данной работы мы рассматриваем только правовой статус должностных лиц системы исполнительной власти, не затрагивая вопрос о статусе должностных лиц законодательных органов и негосударственных организаций. В связи с этим мы используем понятие «публичная служба», под которым мы понимаем профессиональную деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государст

1 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации // Государство и право, 1995, № 1, с. 48. венной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Данный термин уже предлагался отдельными учеными . Однако, в рамках нашей работы он разрабатывается несколько в ином аспекте. Публичная служба является системным объектом по объективным признакам. В ней можно выделить метасистему - аппарат государственного управления в целом, и многочисленные подсистемы, в качестве которых выступают отдельные органы, которые, с нашей точки зрения можно разделить на структурные подразделения и должностных лиц. Поэтому место должностного лица в системе публичной службы будет рассматриваться нами с системных позиций.

Вышеизложенным и объясняется выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.

Состояние научной разработанности темы. Понятие должностного лица и его места в системе органов государственной власти в свое время исследовалось в основополагающих трудах русских юристов конца XIX - начала XX вв.: А.Ф. Евтихеева, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, В.Л.Кабалевского, Н.И. Лазаревского, И.Т. Тарасова и др. Однако современное понимание должностного лица было сформировано в советский период развития. В связи с этим следует отметить работы таких ученых как: В.Б. Аверьянова, Ю.С. Адушкина, Г.В. Атамачука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.С. Васильева, С.В. Катрича, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.Н. Костюкова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, А.С. Петрова, Г.И. Петрова, Ю.А. Петрова, Г.Е. Петухова, М.И. Пискотина, А.Г. Тиковенко, Ю.А. Тихомирова, А.Т. Усольцева, В.Г. Чмутова, А.И. Щербака, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и др. Происходящие изменения в системе государственного управления вызвали интерес к этим вопросам многих ученых. Поэтому на формирование тенденций и направлений данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние появившиеся в последние годы труды и пуб

2 Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ. Теоретико-правовое исследование. М, 1996, с. 22; Стари-лов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право, 1996, № 5, с. 19. ликации таких ученых как П.И. Кононов, JI.A. Морозова, Д. Ореев, Ю.М. Ста-рилов, М.С. Студеникина, А.Ю. Якимов и др.

При исследовании основных проблем деятельности должностных лиц в рамках публичной службы широко использовались труды и публикации иностранных ученых как в переводе, так и в подлинниках. Особый интерес здесь представляют работы таких авторов, как Альберт М., Брэбан Г., Ведель Ж., Вэйль П., Гоцев В, Гурнэ Б, Лёбадере А. де, Мескон М.Х., Пэйзе Г., Поль X., Хедоури Ф. и др.

Объектом исследования является должностное лицо как элемент системы службы.

Предмет исследования составляют отношения, складывающиеся в процессе осуществления управленческой деятельности должностных лиц, их содержание и признаки, закрепляемые законодательством Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является дальнейшая разработка и углубление теоретической концепции правового статуса должностного лица в административно-правовом аспекте и выработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства. Постановка цели определила возникновение и решение следующих конкретных задач:

- выявление исторических основ формирования понятия должностного лица;

- определение современного понятия должностного лица;

- разработка понятия публичной службы;

- раскрытие отдельных элементов правового статуса должностного лица;

- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового статуса должностных лиц публичной службы.

Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Использованы также специальные методы: логический, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также внутренних нормативных актов отдельных органов государственного управления и муниципальных образований. При написании диссертации были проанализированы некоторые нормативные акты отдельных зарубежных стран: Болгарии, Германии, Франции и др.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в периодической печати, описывающие практику деятельности должностных лиц.

В ходе написания работы использовались результаты социологического исследования, проведенного автором среди служащих Правительства, а также других органов управления Саратовской области.

Научная новизна определяется своевременной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в сфере государственного управления, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование управленческой деятельности должностных лиц. В диссертации впервые в российской юридической науке обосновывается и разрабатывается понятие публичной службы как системы, проводится исследование правового статуса должностного лица с системных позиций. Впервые исследуются структурно-функциональные связи должностных лиц. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1) обоснование понятия должностного лица и структуры правового статуса должностных лиц; дополнительные основания классификации видов должностных лиц;

2) понятие и принципы публичной службы РФ;

3) классификация служащих публичной службы;

4) выделение основных функций должностных лиц и их анализ;

5) теоретическая разработка полномочий должностных лиц, их классификация; предложение о закреплении общих прав и обязанностей должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в отдельном правовом акте;

6) обоснование понимания структурно-функциональных связей как элемента правового статуса должностного лица, их характеристика;

7) вывод о наличии института конституционной ответственности должностных лиц, предложения по ее совершенствованию; пути повышения эффективности административной, дисциплинарной и материальной ответственности должностных лиц.

Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в научном анализе проблем государственного управления, а также в учебном процессе при чтении курса «Административное право», при проведении лекций и практических занятий по курсам «Административное право», «Муниципальное право», и в преподавании смежных учебных дисциплин «Государственное управление», «Государственная служба и кадровая политика», «Местное самоуправление» и др.

Разработка и исследование основных элементов правового статуса должностного лица могут представлять интерес для государственных и муниципальных служащих, работников управлений по реализации кадровой политики.

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем государственного управления, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе функционирования органов государственной власти, которые могут быть учтены при разработке законодательных актов.

Апробация результатов исследования. Диссертация была выполнена и обсуждена на кафедре государственного строительства и управления Поволжской академии государственной службы. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора. Предложения диссертации и основные выводы апробированы:

1) при чтении лекций, проведения практических семинарских занятий по курсу «Административное право» в Поволжской академии государственной службы;

2) в выступлениях на научно-практических конференциях «Губернаторство и власть: проблемы взаимодействия» в сентябре 1997 г., «Местное самоуправление и этнические конфликты» в декабре 1998 г., «Проблемы управления - XXI век: глазами молодых» в апреле 1999 г., «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых» в апреле 2000 г.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Чаннов, Сергей Евгеньевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы.

Проблема изучения правового статуса должностного лица в рамках государственного управления и местного самоуправления связана в первую очередь с отсутствием в российском административном и муниципальном законодательстве единого определения должностного лица. Наличие такого определения в законодательстве уголовном не решает проблему, т.к. во многих случаях несостыковка законов позволяет привлекать к ответственности в качестве должностного лица служащего, не имеющего характерных для должностного лица полномочий.

Проводимое нами исследование привело нас к мысли о необходимости введения единого термина, описывающего всю совокупность служащих аппарата государственного управления и местного самоуправления в целом и исполнительной власти в частности. Такой термин уже предлагался отдельными учеными1, однако в рамках настоящей работы он разрабатывался нами несколько в другом аспекте. В результате проведенного исследования нами предлагается единый для всех отраслей государственного управления термин «публичная служба», который мы рассматриваем в двух ракурсах:

Публичная служба в широком смысле — это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций.

1 Старилов Ю.Н. Госслужба в РФ. Теоретико-правовое исследование. М, 1996; Старилов Ю.Н. Институт госслужбы: содержание и структура // Государство и право, 1996, № 5.

Публичная служба в узком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Поскольку в настоящей работе идет речь об административно-правовом понимании должностного лица, нами в основном рассматривалась публичная служба в узком смысле.

Нам представляется, что данный термин имеет право на существование в юридической науке, т.к. позволяет объединить в едином правовом поле ряд служащих, характеризующихся сходством правовых статусов. Введение его в правовую науку позволило бы решить ряд важных проблем. В настоящее время на федеральном уровне государственная служба в основном регулируется Законом «Об основах государственной службе», муниципальная - Законом «Об основах муниципальной службы в РФ», служба по категории «А» - целым рядом нормативных актов. Между тем для всех этих служащих характерны общие права, обязанности, гарантии, правоограничения и др. Необходимо, с нашей точки зрения провести состыковку этих законов в предлагаемом нами законе «Об основах публичной службы в РФ». Выбор федерального уровня предлагаемого закона объясняется требованиями Конституции Российской Федерации, которая, закрепляя новую модель федерализма, устанавливает приоритет федерального закона по вопросам совместного ведения. В этом законе могла бы найти отражение как публичная служба в широком, так и в узком смысле. Оба смысла данного термина представляются в равной степени необходимыми, т.к. преследуют разные цели. Под понятие публичной службы в узком смысле подпадает по сути, только сфера исполнительной власти. Здесь наиболее важным представляется правовое регулирование переходов с одного вида службы на другой, установление соотношения должностей государственной и муниципальной службы, обеспечение безболезненного перехода служащих с одного вида службы на другой, с сохранением всех гарантий, непрерывности трудового стажа, выслуги лет и т.д. Что касается публичной службы в широком смысле, то представляется необходимым прежде всего обеспечить принципиальное равенство как служащих непосредственно аппарата государственного управления, так и служащих образуемых органами государственного управления общественных организаций, с целью их повышенной социальной защищенности.

Публичная служба является системным объектом по объективным признакам. В ней можно выделить метасистему - аппарат государственного управления в целом, и многочисленные подсистемы, в качестве которых выступают отдельные органы, которые, с нашей точки зрения можно расчленить на структурные подразделения и должностных лиц. Должностное лицо является простейшей, или первичной структурной единицей аппарата управления. Поэтому место должностного лица в системе публичной службы нами рассматривалось с системных позиций.

С этой точки зрения необходимо сформировать единое для всей системы публичной службы определение должностного лица, с целью выявления его специфических функций, полномочий и установления единообразных мер ответственности.

В ходе проведенного исследования нами были выявлены следующие важнейшие признаки должностного лица публичной службы:

1) должностные лица - это служащие, состоящие на публичной службе;

2) занимающие должности на основании общих или специальных нормативных актов;

3) имеющие специальные властные (распорядительные) полномочия, выражающиеся в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия;

4) наделенные правом по занимаемой должности выполнять организационно-распорядительные функции по реализации компетенции государственного или общественного органа; несущие повышенную ответственность (социальную и правовую) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Исходя из этих признаков можно определить должностное лицо как служащего, занимающего свою должность в органе управления на основании общих или специальных нормативных актов, исполняющего организационно-распорядительные функции по реализации компетенции данного органа, наделенного специальными властными (распорядительными) полномочиями, выражающиеся в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия и несущего в связи с этим повышенную ответственность (социальную и правовую) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Данная дефиниция позволяет классифицировать должностных лиц по различным признакам. Нами дополнительно предлагается классификация должностных лиц по способу занятия должности на: 1) административных должностных лиц и 2) политических должностных лиц, т.к. данная классификация приобретает важное значение в связи с возрастанием в настоящее время механизме управления государством и публичной службой роли политической (конституционной) ответственности, которая, как известно, может наступить лишь для второй категории должностных лиц. Кроме того мы не считаем необходимым отказываться, как призывают многие авторы, от использования термина «представитель власти», т.к. с нашей точки зрения этот термин достаточно удачно обозначает всех должностных лиц, имеющих полномочия публичного характера.

Для законодательного определения должностного лица необходимо подробно рассмотреть все элементы его административно-правового статуса. С нашей точки зрения к таковым относятся: функции, полномочия (права и обязанности), нормативно закрепленные структурно-функциональные связи должностных лиц и их ответственность.

Данное исследование предполагает оценку роли структурных подразделений и должностных лиц как непосредственных материальных носителей его функций и как одного из относительно самостоятельных элементов его организационной структуры. С этим, в частности, связано понимание должностного лица как служащего, прямо и непосредственно выполняющего одну или несколько функций организации.

В таком случае под функциями должностного лица с нашей точки зрения необходимо понимать такие составные части содержания его деятельности, которые отражены в закрепленных в его правовом статусе задачах по обеспечению жизненно важных потребностей управляемого объекта и осуществляются как самим должностным лицом, так и подчиненными ему структурными подразделениями (должностными лицами) путем реализации возложенных на них полномочий.

В рамках настоящего исследования нами были выделены следующие важнейшие функции должностного лица:

1) функция планирования; 2) функция организации; 3) функция контроля; 4) функция представительства.

Функции должностных лиц напрямую связаны с их полномочиями. Лишь будучи опосредованны конкретными полномочиями функции могут быть представлены как конечный этап реализации целей управляющей системы, за которым следует результат деятельности, в целом выраженный уже в параметрах работы объекта управления. Права и обязанности должностного лица призваны наделить его возможностью практической реализации возложенных на него функций. Функция, не подкрепленная соответствующими правами, не может быть реализована, и лишается практического смысла.

Между тем именно отсутствие необходимых полномочий зачастую называется работниками аппарата государственного управления как фактор, в наибольшей степени препятствующий надлежащему исполнению ими возложенных на них функций. В опросе, проведенном Лабораторией проблем социальл ного управления НИИКСИ такой ответ дали 85,2 % опрошенных . В проведенном нами опросе недостаточность полномочий для эффективного исполнения должностных обязанностей в той или иной степени отметили 53,3 % респондентов.

Нами в ходе настоящего исследования были выделены следующие полномочия должностных лиц: издание приказов и распоряжений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены, за исключением незаконных; подписание документов, создающих определенные юридические последствия; осуществление контроля в порядке служебной подчиненности; наложение дисциплинарных взысканий в порядке служебной подчиненности; применение мер административной ответственности на неподчиненных нарушителей; внесение предложений об организации деятельности органа государственного управления в вышестоящий орган. Нам кажется, что примерно такие полномочия должностных лиц могут быть отражены в законе «Об основах публичной службы в РФ» или другом нормативном акте.

Важным элементом правового статуса должностного лица публичной службы с нашей точки зрения являются его структурно-функциональные связи. Они являются динамичным, изменяющимся во времени элементом правового статуса. Это связано с тем, что структурно-функциональные связи во многом определяются структурой организации, отношениями должностного лица с другими организациями, подразделениями и должностными лицами, которые также являются динамичными структурами. Благодаря структурно-функциональным связям происходит непосредственная реализация полномочий должностного лица, т.к. именно они отвечают за все взаимодействия должностных лиц. Поэтому представляется желательным подробная регламентация и правовое закрепление структурно-функциональных связей каждого конкретного должностного лица в его должностных инструкциях. Такой раздел можно было бы обозначить как «Структурные связи» и дать там правовую рег

2 Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л.: Изд-во ЛГУ, 1990. С. 129. ламентацию взаимодействия данного должностного лица с другими должностными лицами и структурными подразделениями органа, а, при необходимости, и внешних организаций.

Необходимо стремится к рационализации как структурно-функциональных связей должностного лица, так и структурных связей вообще, под которой нами понимается установление необходимого и достаточного количества прямых структурных связей. Недопустим перекос ни в сторону чрезмерного уменьшения структурно-функциональных связей, что ведет к отсутствию координации между подразделениями и исчезновению возможности управления подчиненными субъектами; ни в сторону их раздувания, что ведет к возникновению ненужного дублирования, уменьшению скорости прохождения информационных потоков и, в конечном счете, бюрократизации всей системы. Способами оптимизации структурно-функциональных связей может быть нормативно-правовое закрепление прямой подчиненности отдельных структурных подразделений непосредственно руководителю органа управления, а в отдельных случаях и реорганизация всей структуры организации с целью наиболее рациональной реализации ее функций.

Для должностных лиц публичной службы в отличие от должностных лиц коммерческих организаций структурно-функциональные связи в конечном счете определяются интересами управляемых субъектов, т.к. их деятельность направлена на достижение общеполезных целей, «общественного блага» (bien ш public). Это позволяет нам выделить особый вид структурно-функциональных связей должностных лиц публичной службы: связи типа «интерес - функция», для которых характерна прежде всего внешневластная направленность.

Ответственность должностных лиц публичной службы является важнейшим элементом обратной связи в системе публичной службы. С ее помощью обеспечивается должное поведение управляющих субъектов.

В рамках настоящей работы нами рассматривалось четыре вида ответственности должностных лиц публичной службы: 1) конституционная (политическая); 2) административная; 3) дисциплинарная; 4) материальная.

Проведенный нами анализ регионального и местного законодательства позволил сделать вывод, что конституционная ответственность должностных лиц является в настоящее время развивающимся видом ответственности. Хотя общие нормы о конституционной ответственности закреплены как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, на практике отсутствует разработанная процедура ее применения. Вместе с тем представляется, что конституционная ответственность могла бы являться важной формой контроля избирателей за высшими должностными лицами, и по мнению автора, необходима дальнейшая разработка этого института.

Конституционной ответственности присущи многие особые черты, нехарактерные для других видов ответственности. Первая, и наиболее важная, это субъект ответственности. В рамках публичной службы конституционной ответственности подлежат лишь те должностные лица, которые занимают свою должность по результатам выборов среди всего населения региона. Вторая особенность конституционной ответственности - субъекты, применяющие санкции. Если в рамках административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности в таком качестве выступают государственные органы, то в рамках конституционной ответственности - избиратели. Третья особенность - основания конституционной ответственности. Отличие конституционной ответственности от других видов ответственности заключается в большей размытости фактических оснований ее применения. На наш взгляд, здесь законодатель должен идти по двум путям: 1) выделение безусловных оснований наступления конституционной ответственности, таких как прямое нарушение закона, причем необходима их более подробная конкретизация 2) возможность наступления конституционной ответственности по другим основанием (в таком случае начало процедуры конституционной ответственности является не обязательным, а возможным).

Административная ответственность должностных лиц является на данный момент наиболее разработанным видом ответственности. Основные проблемы ее наложения и применения связаны в настоящее время с двумя вопросами: отсутствием в административном законодательстве единого определения должностного лица и «расплывания» норм об административной ответственности из КоАПа в другие нормативные акты. Решением в данном случае представляется принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, в котором бы четко устанавливались общие принципы применения административной ответственности на территории РФ, в соответствии с которыми должны разрабатываться акты об административной ответственности субъектов РФ; при этом должно четко указываться, что нормы об административной ответственности на федеральном уровне устанавливаются только Кодексом об административных правонарушениях без всяких исключений.

Кроме этого нами предлагается закрепить в Кодексе запрет практики, когда должностные лица, виновные в нарушении административных, санитарных, природоохранных и других норм, уплачивают штраф, а затем получают премию в размере, превышающем сумму уплаченного штрафа, за выполнение работы в результате которой и были допущено административное правонарушение.

Дисциплинарная ответственность является одной из наиболее применяемых видов государственного принуждения, а вопросы ее применения постоянно находятся в поле зрения ведущих ученых-административистов. С нашей точки зрения необходимо более четко установить перечень дисциплинарных взысканий, которым может быть подвергнуто должностное лицо, а также установить обязательность проверки соответствия наложенного взыскания тяжести совершенного поступка. Эти вопросы могли бы быть урегулированы Законом РФ «О дисциплинарной ответственности» или даже Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые. В нем могли бы найти отражение такие вопросы как: соотношение дисциплинарных взысканий с другими видами юридической ответственности; установление исчерпывающего перечня мер дисциплинарного воздействия; список обстоятельств, освобождающих от дисциплинарной ответственности, смягчающих или усиливающих ее; перечень органов и лиц дисциплинарной юрисдикции; стадии дисциплинарного производства и др. Принятие его, однако, как нам представляется, возможно лишь в отдаленной перспективе.

Институт материальной ответственности должностных лиц в наибольшей степени разработан в рамках трудового права. Между тем практически отсутствуют в нашем законодательстве нормы, предусматривающие ответственность должностных лиц за вред, причиненный гражданам их противоправными действиями, характерные для большинства западных правовых систем. Очевидно, что существующее положение, когда за вред, причиненный гражданам, отвечает государство, а не его должностные лица, не способствует повышению качества работы должностных лиц, так как отсутствует стимул более внимательного отношения к принимаемым управленческим решениям.

Многие из этих вопросов могли бы с нашей точки зрения найти отражение в предлагаемом нами законе «Об основах публичной службы в РФ». Его структура могла бы быть примерно следующей:

Глава 1. «Общие положения». Здесь могли бы найти отражение понятия: «публичная служба», «государственная служба», «муниципальная служба», «служащий публичной службы», «должностное лицо публичной службы».

Глава 2. «Основы организации публичной службы». Здесь можно было бы рассмотреть место и роль публичной службы в обществе, сочетание федерального, регионального и местного законодательства о публичной службе и принципы публичной службы, виды служащих публичной службы.

Глава 3. «Основы правового положения служащего публичной службы». В этой главе можно было бы рассмотреть виды служащих, права, обязанности, гарантии и правоограничения служащих всех видов публичной службы, права и обязанности должностных лиц публичной службы, а также установить единый перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к служащим публичной службы, с единым порядком его применения, и, возможно, установить элементы конституционной ответственности должностных лиц.

Глава 4. «Прохождение публичной службы». Здесь наиболее важным представляется введение нормы о принципиальном равенстве всех публичных служащих, установить соотношение должностей государственной и муниципальной службы, обеспечить возможность безболезненного перехода служащих с одного вида службы на другой, с сохранением всех гарантий, непрерывности трудового стажа, выслуги лет и т.д. Так же в данной главе необходимо осветить общие для всех видов публичной службы правила поступления, способы замещения должностей с обязательным заключением контракта, продвижение по службе, поощрения служащих, основания и порядок прекращения служебных отношений.

Глава 5. «Заключительные и переходные положения». Данная глава должна установить порядок и сроки вступления в силу данного закона и необходимость внесения в связи с этим изменений в нормативные акты исполнительных органов власти.

Рассмотренные вопросы, предложения, рекомендации затрагивают в общих чертах глобальную проблему правового статуса должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления. Несомненно, затронутая тема требует внимания со стороны ученых и практиков различных направлений; поднимает ряд вопросов государственного управления.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Чаннов, Сергей Евгеньевич, 2000 год

1. Нормативная литература:

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993 г.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 2 от 26.01.96 г.

4. Кодекс законов о труде Российской Федерации. С изменениями и дополнениями по состоянию на 30.04.99 г.

5. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. С изменениями и дополнениями по состоянию на 14.04.99 г.

6. Уголовный кодекс РФ. С изменениями и дополнениями по состоянию на 09.07.99 г.

7. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.99 г. № 184-ФЗ.

8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 17.03.97 г. № 154-ФЗ.

9. Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в редакции от 18.02.99 г. № 35-Ф3.

10. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» в редакции от 13.04.99 г. № 75-ФЗ.

11. Закон РФ «О государственной тайне» от 21.07.93 N 5485-1

12. Указ Президента РФ от 06.06.96 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».

13. Указ Президента РФ от 03.10.94 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации».

14. Указ Президиума ВС СССР от 18.05.81 г. N 4892-Х «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей».

15. Постановление Правительства РФ от 14.07.97 г. № 866 «О Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Министерства внешних экономических связей и торговли Российской Федерации».

16. Постановление Правительства РФ от 14.10.92 г. № 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки».

17. Постановление Правительства РФ от 17.05.97 г. № 588 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации».

18. Постановление Правительства РФ от 23.04.97 г. № 480 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социального развития Российской Федерации».

19. Постановление Правительства РФ от 26.04.97 г. № 501 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта РФ».

20. Постановление Государственной Думы Федерального собрания РФ от 20.06.97 г. № 1587-II ГД «О проекте Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

21. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.00 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».

22. Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ от 02.08.99 г.

23. Положение о главном Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ от 07.03.96 г.

24. Положения о порядке предоставления сведений о доходах и имуществе лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, общероссийским средствам массовой информации // утв. Указом Президента РФ от 15.05.97 г. №484.

25. Постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.99 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 КоАП РСФСР.

26. Устав (Основной Закон) Саратовской области в редакции от 06.05.99 г. № 20-ЗСО.

27. Устав г. Саратова от 22.12.96 г.

28. Закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области» в редакции от 07.12.98 г. № 66-ЗСО.

29. Закон Саратовской области «О муниципальной службе Саратовской области» в редакции от 20.07.98 г.

30. Закон Саратовской области «О государственной службе Саратовской области» в редакции от 17.03.98 г.

31. Должностная инструкция ведущего специалиста аналитического отдела управления мониторинга, анализа и информации министерства собственности и банкротства Саратовской области / Утв. приказом министра собственности и банкротства области 6 авг. 1998 г.

32. Должностная инструкция начальника аналитического отдела управления мониторинга, анализа и информации министерства собственности и банкротства Саратовской области / Утв. приказом министра собственности и банкротства области 6 авг. 1998 г.

33. Должностная инструкция начальника контрольно-ревизионного отдела КРУ министерства собственности и банкротства Саратовской области / Утв. приказом министра собственности и банкротства области 23 марта 1998 г.

34. Должностная инструкция начальника отдела экономической безопасности контрольно-ревизионного управления министерства собственности и банкротства Саратовской области / Утв. приказом министра собственности и банкротства области 23 марта 1998 г.

35. Должностные обязанности заместителя министра общего и профессионального образования Саратовской области / Утв. приказом министра общего и профессионального образования 18 ноября 1996 г.

36. Должностные обязанности начальника хозяйственно-эксплуатационной группы при министерстве общего и профессионального образования Саратовской области / Утв. приказом министра общего и профессионального образования 27 сентября 1996 г.

37. Устав г. Москвы в редакции Закона г. Москвы от 24.06.98 г. № 11.

38. Устав Приморского края от 05.10.95 г. в редакции от 09.06.97 г. № 83-K3.

39. Устав г. Краснодара от 05.06.96 г. в редакции от 29.01.98 г. № 18 ПЛ.

40. Устав г. Челябинска от 17.12.95 г. в редакции 07.10.97 г. № 15/2.

41. Устав г. Протвино Московской области / Принят решением городской Думы г. Протвино Московской области от 21.05.96 г. № 6/4.

42. Устав г. Серпухова Московской области / Принят решением городской Думы г. Серпухова Московской области от 13.11.96 г. № 11/3.

43. Устав г. Дубны Московской области от 22.03.96 г. № 31/68.

44. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе» от 18.06.98 г. № 29.

45. Закон Тульской области «О местном самоуправлении в Тульской области» от 17 декабря 1996 г. в редакции от 03.07.97 г. № 56-ЗТО.

46. Европейская Хартия местного самоуправления. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. № 92-87-0804-8. Май. 1990 // Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994.

47. Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности. Утверждено постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. // СУ РСФСР, 1932, №32. Ст. 152.

48. Постановление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об Основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик» // СЗ СССР, 1929, №71. Ст. 670.

49. Основы дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик 1929 г. // СЗ СССР, 1929, № 71.

50. Положении Государственного Совета 8 декабря 1881 г. «О порядке взыскания вознаграждения за вред и убытки, причиненными должностными лицами, служащими по выбору» // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3. Т. 1.№ 557.

51. Уголовное уложение. Проект редакционной комиссии и объяснения к нему. Т. VIII. СПб., 1897.

52. Republique Fran9ais. Journal officiel. Loi1 83-634 du 13 juillet 1983.2. Специальная литература:

53. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления. Киев, 1990.

54. Аверьянов В.Б. Организация аппарата государственного управления (структурно-функциональный аспект). Киев, 1985.

55. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1979.

56. Агеева Е.А. Юридическая ответственность в управлении (социально-правовой аспект). JL: Изд-во ЛГУ, 1990.

57. Административное право / Под. ред. А.Е. Лунева. М., 1977.

58. Административное право / Под. ред. Козлова Ю.М. М.: Юридическая литература, 1968.

59. Административное право зарубежных стран. М.: МГИМО МИД РФ, 1996.

60. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986.

61. Актуальные вопросы научных исследований. 4.1. Саратов, 1997.

62. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. 4.1. М.: Теис, 1994.

63. Альберт М., Мескон М.Х., Хедоури Ф. Основы менеджемента. М.: Дело, 1992.

64. Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практики управления, 1992, № 4.

65. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990.

66. Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в РФ // Вестник государственной службы, 1992, № 6.

67. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980.

68. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997.

69. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М., 1973.

70. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, содержание, принципы // Государство и право, 1996, № 12.

71. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Общая часть. М., 1993.

72. Бахрах Д.Н. Государственная служба в РФ. Екатеринбург, 1995.

73. Бахрах Д.Н. Дисциплинарное принуждение // Известия ВУЗов. Правоведение, 1985, № 3.

74. Бачило И.Л. Институт ответственности в управлении // Советское государство и право, 1977, № 6.

75. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М., 1984.

76. Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976.

77. Бачило И.Л. Катрич С.В. Обязанности, права и ответственность руководителя. М., 1978.

78. Безуглов А. В новом кодексе старые репрессии // РГ, 1999, 1 октября.

79. Бельский К.С. Ответственность должностного лица перед гражданином. М., 1990.

80. Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в РФ // Государство и право, 1994, № 4.

81. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право, 1997, №3.

82. Бойцова В.В. Идея правового государства в трудах русских юристов (административно-правовой аспект) // Известия ВУЗов. Правоведение, 1991, № 3.

83. Бойцова Л.В. Критика монографии: Гоцев В. Ответственность государства за вред, причиненный гражданам // Государство и право, 1992, № 10.

84. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Ответственность государства за действия должностного лица: публично-правовая или частноправовая? // Известия ВУЗов. Правоведение, 1993, № 1.

85. Брэбан Ги. Французское административное право. М.: Прогресс, 1988.

86. Васильев A.M. Правовые категории. М., 1976.

87. Вильямский B.C. Емельянов А.П. Должностные инструкции служащих аппарата исполкома. М.: Юридическая литература, 1981.

88. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.

89. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972.

90. Волженкин Б.В. Взяточничество в истории советского уголовного законодательства // Известия ВУЗов. Правоведение, 1993, № 2.

91. Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта должностных преступлений // Государство и право, 1991, № 11.

92. Волженкин Б.В. Ответственность за взяточничество по российскому уголовному законодательству второй половины XIX-XX вв. // Известия ВУЗов. Правоведение, 1991, № 2.

93. Володин В.В. Субъект РФ: проблемы власти управления и правотворчества. Саратов, 1995.

94. Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в РФ. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1993.

95. Волошина В.В. Титов К.А. Государственная служба в РФ: теоретико-правовые аспекты. М.: Луч, 1995.

96. Вольдман Ю. О понятии должностного лица // Законность, 1993, № 10.

97. Вопросы административного права // Под ред. Елистратова А.И. М., 1916.

98. Вопросы советского административного права (аспирантский сборник). М., 1970.

99. Вопросы советского административного права. М., 1963.

100. Вопросы советского административного права. М., Л., 1949.

101. Гапоненко Н.В. Правовой статус генерального директора производственного объединения. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1981.

102. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М.: Славянский диалог, 1996.

103. Государственная дисциплина и ответственность / Под. ред. Антоновой Л.И. и Кожонина Б.И. Л.: Изд-во ЛГУ, 1990.

104. Государственная служба в зарубежных странах. М., 1996.

105. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М.: МИД, 1994.

106. Государственная служба основных капиталистических стран. М.: Наука, 1977.

107. Государственная служба: СССР ГДР. М, 1981.

108. Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. М., 1978.

109. Государственное управление и административное право / Азовкин И.А. и др. М., 1978.

110. Гурней Б. Введение в науку управления. М. Прогресс, 1969.

111. Даурова Т.Г. Предпринимательская деятельность: запрет для должностных лиц // Хозяйство и право, 1992, № 10.

112. Динь-Тхиен-Шон. Административная ответственность должностного лица по законодательству СРВ // Государство и право, 1990, № 5.

113. Дуплий Е.В. Социальный и правовой статус современного госслужащего в России // Трудовое право, 1997, № 3.

114. Дымченко В.И. Ответственность должностных лиц по советскому административному праву // Известия ВУЗов. Правоведение, 1986, № 6.

115. Евтихеев А.Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925.

116. Евтихеев И.И., Власов А.А. Административное право СССР. М., 1946.

117. Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Известия ВУЗов. Правоведение, 1994, №4.

118. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914.

119. Жерлицин Б.Н. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1969.

120. Жижиленко А.А. Должностные (служебные) преступления. М., 1924.

121. Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань, 1911.

122. Иванченко А.В. Законодательство об отзыве депутатов (Состояние и перспективы) // Государство и право, 1991, № 10.

123. Игнатов В.Т. Павленко В.Г. Статус государственных служащих в ФРГ. Ростов-на-Дону, 1994.

124. Из истории советского государства и права (сборник статей) М.: АН СССР МИГПАН, 1989.

125. Кабалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929.

126. Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция, и правоспособность государственного органа // Известия ВУЗов. Правоведение, 1985, № 4.

127. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. М., 1969.

128. Кононов П.И. Административная ответственность должностного лица.л

129. АаоТдао. аёпп. ёша. .эдёа. l'aoe. М., 1994.

130. Костюков А.Н. Должностное лицо: административно-правовой статус // Известия ВУЗов. Правоведение, 1987, № 2.

131. Костюков А.Н. Правовой статус должностного лица (административно-правовой аспект). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Л., 1988.

132. Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право, 1993, № 6.

133. Крылова И.С. Аппарат государственного управления современной Франции. М.: Наука, 1982.

134. Крылова Н.Е. Ответственность за должностные злоупотребления во Франции // Вестник МГУ, сер 11. Право, 1998, № 1.

135. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.

136. Курицын В.М. Из истории советского административного права // Государство и право, 1981, № 10.

137. Кутафин О.Е., Вельский К.С. Елистратов выдающийся русский государ-ствовед и административист // Государство и право, 1993, № 12.

138. Кендэ Г. Развитие и совершенствование служб управления. М., 1970.

139. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юридическая литература, 1988.

140. Лазарев Б.М. Государственная служба. Л., 1993.

141. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

142. Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, М., 1905.

143. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981.

144. Лохвицкий А. Курс уголовного права, 2-е изд. СПб., 1871.

145. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974.

146. Маврин С.П. Плиев И.П. Понятие должностного лица в советском трудовом праве // Известия ВУЗов. Правоведение, 1983, № 4.

147. Манохин В.М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве. М., 1970.

148. Манохин В.М. Концепция закона о государственной службе // Государство и право, 1991, № 12.

149. Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе // Государство и право, 1997, № 10.

150. Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963.

151. Манохин В.М. Служба и служащий в РФ М.: Юрист, 1997.