Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципально-правовой теории и практики тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, доктор юридических наук Дитятковский, Михаил Юрьевич

• Дитятковский, Михаил Юрьевич
• доктор юридических наук
• 2008

Оглавление диссертации доктор юридических наук Дитятковский, Михаил Юрьевич

Введение.

Глава I. Основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий.

§ 1. Теория наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления указанными органами данных полномочий.

§ 2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в зарубежных странах.

§ 3. Основы правового регулирования порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации.

Глава II. Отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления.

§ 1. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления.

§ 2. Виды отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления.

§ 3. Виды отдельных государственных полномочий, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления.

§ 4. Основные правила наделения органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.

§ 5. Разграничение отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения.

Глава III. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

§ 1. Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

§ 2. Формы и способы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

§ 3. Субъекты наделения отдельными государственными полномочиями.

§ 4. Порядок и сроки наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Глава IV. Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.

§ 1. Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.

§ 2. Передача органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.

§ 3. Передача органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.

Глава V. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

§ 1. Понятие и правовое регулирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

§ 2. Субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия.

§ 3. Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

§ 4. Использование органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий.

Глава VI. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

§ 1. Понятие и порядок осуществления контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

§ 2. Субъекты и формы контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Глава VII. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.

§ 1. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

§ 2. Ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципально-правовой теории и практики»

Актуальность темы исследования. Административная реформа и реформа местного самоуправления, начавшиеся в Российской Федерации в 2001 году, привели к тому, что особое внимание уделяется проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, перераспределения компетенции между уровнями власти, взаимоотношения государства и местного самоуправления. Указанные общественные отношения стали предметом обновленного правового регулирования федерального законодательства, данные проблемы стали активно обсуждаться в научных кругах, юридической литературе.

Об этом говорит принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон № 131), ставшего третьим законом о местном самоуправлении начиная с 1991 года, постоянное изменение Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2. Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления регулярно меняется, о чем свидетельствуют ежегодные масштабные изменения как указанных Федеральных законов, так и иных законодательных актов в течение последних нескольких лет.

В рамках проблем разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в Российской Федерации, взаимоотношения государства и местного самоуправления одним из самых серьезных и злободневных вопросов является вопрос осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Статьей 132 Конституции Российской Федерации3 предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом

1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822,

2 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

3 Российская газета. 1993. 25 декабря. 6 отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Положения данной нормы Конституции Российской Федерации конкретизированы главой 4 Федерального закона № 131. Субъекты Российской Федерации до недавнего времени самостоятельно устанавливали порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а в настоящий момент активно принимают законы о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.

Вместе с тем на сегодняшний день отношения в области осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий урегулированы недостаточно полно. Об этом свидетельствуют многочисленные судебные споры между органами государственной власти и органами местного самоуправления по указанным вопросам. Проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, несмотря на их большое практическое значение, редко анализируются и обобщаются в научной юридической литературе.

Следствием данной ситуации становятся частые конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления, многочисленные нарушения законодательства как со стороны органов государственной власти, так и со стороны органов местного самоуправления, обострение социальной и политической ситуации во многих регионах России.

Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Объект диссертационного исследования - комплекс общественных отношений, связанный с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также нормы, регулирующие данные отношения.

В диссертации рассматриваются основные группы общественных отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных 7 государственных полномочий, а именно: отношения в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, собственно осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроля за ним, прекращения указанного осуществления и ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.

Предмет исследования - теория и практика осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на федеральном, региональном и местном уровнях власти; правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, решения судов Российской Федерации, зарубежные нормативные правовые акты, иные источники права (например, договоры, заключаемые между органами государственной власти и органами местного самоуправления), обеспечивающие как правовое регулирование общественных отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, так и применение указанных правовых норм в сфере соответствующего осуществления в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и за рубежом; научные идеи, изложенные в трудах ученых-юристов.

Цель исследования - комплексное изучение складывающейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, выявление теоретических и практических проблем, складывающихся в правовом регулировании данной области общественных отношений, разработка путей и способов решения данных проблем, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. 8

Для достижения поставленной цели в диссертации поставлены и разрешаются следующие основные задачи: 1) проведение комплексного системного анализа федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 2) изучение судебной практики в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 3) определение содержания основных понятий, составляющих предмет настоящего научного исследования; 4) выявление видов отдельных государственных полномочий, которыми наделены, могут или не могут наделяться органы местного самоуправления; 5) предложение путей разрешения проблем по разграничению отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения; 6) изучение целей, принципов, форм, способов, субъектов, порядка и сроков наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями; 7) исследование вопросов обязательности, достаточности, форм и порядка передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; 8) анализ сущности и порядка осуществления органами местного самоуправления отельных государственных полномочий, субъектов соответствующего осуществления; 9) рассмотрение проблем в сфере порядка, субъектов и форм контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

10) изучение проблем в сфере прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий;

11) формулирование выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и правоприменительной практики в указанной сфере. 9

Методологическая основа исследования. В основе исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Диссертация исходит из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Методология исследования предполагает использование достижений теории местного самоуправления, теории компетенции, наук теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, финансового и гражданского права.

Использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в сфере соответствующего осуществления в различных субъектах Российской Федерации); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях, от общего к частному); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого выделяются наиболее существенные свойства и закономерности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, формулируются обобщающие выводы).

Применение логических законов и правил позволило выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие, как историко-правовой (например, при сравнении норм различных федеральных законов о местном самоуправлении), сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных

10 полномочий в Российской Федерации и зарубежных странах, в различных субъектах Российской Федерации), формально-юридический метод (при анализе текстов правовых актов, регулирующих соответствующие отношения).

Нормативная и эмпирическая база исследования. Базовым информационным ресурсом исследования стало федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие те или иные вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В целях подготовки данной научной работы было исследовано законодательство более 80 субъектов Российской Федерации в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и практика соответствующего осуществления в субъектах Российской Федерации. Неизученным осталось законодательство шести субъектов Российской Федерации (Карачево-Черкесской и Чеченской Республик, Агинского Бурятского, Усть-Ордынского Бурятского, Чукотского и Эвенкийского автономных округов) по причине его информационной недоступности.

Большое значение в работе уделяется судебной практике Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При проведении настоящего исследования было изучено законодательство отдельных иностранных государств.

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права: С. А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Е. В. Гриценко, Н. А. Емельянова, А. И. Казанника, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Т. Н. Михеевой, Т. Г. Морщаковой, А. Н. Писарева, А. Е. Постникова, Н. В. Постового, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, В. И. Фадеева, Г. Н. Чеботарева, К. Ф. Шеремета, Н. А. Шевелевой, Е. С. Шугриной.

11

Проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального научного исследования в правовой науке на уровне диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук. В целом можно констатировать большой научный и теоретический дефицит работ в исследуемой области. Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются в работах С. И. Арефиной, Р. В. Бабуна, О. В. Берга, С. К. Дряхлова, А. А. Замотаева, Н. А. Игнатюк, Н. В. Кузнецовой, В. П. Логинова, И. Г. Мачульской, В. П. Миронова, И. X. Миннегулова, В. С. Мокрого, С. С. Мялковского, В. В. Нехаева, Н. Л. Пешина, К. А. Пивоварова, В. В. Пылина, О. Л. Савранской, С. Г. Соловьева, Н. И. Соломки, О. А. Сомовой, И. А. Умновой, А. И. Черкасова, Н. А. Шевчик, В. А. Ясюнаса и других. В работе использованы труды зарубежных ученых-юристов, например Ф.-Л. Кнемейера, Г. Еллинека, Ш. Мюкля, П. Й. Теттингера, X. Витмайера и других.

Отсутствие научной и учебной литературы, специально посвященной проблемам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также правовые пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили к написанию данной диссертационной работы. В работе предпринята первая попытка комплексного, системного анализа проблем в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основе достижений науки российского конституционного и муниципального права, отдельных разработок в сфере теории государства и права, гражданского, административного и финансового права, а также нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и судебной практики.

Теоретическая и практическая значимость исследования. В целях повышения эффективности правового регулирования в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий выработаны некоторые рекомендации по его совершенствованию. В работе сформулирован ряд теоретических предложений и практических рекомендаций,

12 которые позволят разрешить некоторые конфликтные ситуации между органами государственной власти и органами местного самоуправления в указанной сфере, улучшить их взаимоотношения. Обобщения и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшей научной разработки решения существующих проблем в области разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, перераспределения компетенции между уровнями власти в государстве, взаимоотношения государства и местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в отечественной юридической науке проведено комплексное, системное исследование теоретических и практических проблем, складывающихся в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Проведенный анализ указанных проблем позволил сформулировать следующие основных выводы и положения, которые выносятся на защиту:

1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой один из институтов муниципального права. В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является первоначальной стадией или предварительным условием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

2. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий также необходимо рассматривать в широком и узком аспектах. В широком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляет собой несколько последовательных стадий: соответствующее наделение, передачу органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, собственно осуществление органами местного самоуправления отдельных

13 государственных полномочий, контроль за ним, прекращение указанного осуществления и ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. В узком аспекте осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является одним из субинститутов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

3. Субъекты Российской Федерации должны обладать правом регулировать порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принадлежащими исключительно субъектам Российской Федерации, то есть находящимися вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом соответствующие законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Федеральному закону № 131 и могут устанавливать дополнительные особенности порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

4. Критериями, позволяющими определить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления, являются организационные и финансовые критерии. Например, необходимо предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо необходимо закрепить правило, согласно которому органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств,

14 предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.

5. Способом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является методика, юридическая техника изложения положений о соответствующем наделении в законе. Основными способами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являются принятие специальных законов о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий, а также включение положений о наделении органов местного самоуправления одним или несколькими видами отдельных государственных полномочий в какой-либо отраслевой закон.

6. В статье 19 Федерального закона № 131 необходимо либо четко зафиксировать правила, при которых органы местного самоуправления городских, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения могут наделяться отдельными государственными полномочиями, либо исключить положения о приоритетном наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

7. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления финансовых средств не допускается. На практике возникают такие ситуации, когда необходимость в передаче органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий отсутствует. В связи с этим в статье 19 Федерального закона № 131 необходимо предусмотреть положения о факультативности передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов в зависимости от наличия необходимости для осуществления отдельных государственных полномочий.

15

8. Органы местного самоуправления обязаны реализовывать предписания закона о наделении указанных органов отдельными государственными полномочиями. Исключения из указанного правила составляют: 1) осуществление органами местного самоуправления факультативных отдельных государственных полномочий, которое является правом органов местного самоуправления, реализуемым ими по своему усмотрению; 2) случаи непередачи органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. В этом случае у органов местного самоуправления появляется право осуществлять отдельные государственные полномочия в пределах переданных им материальных ресурсов и финансовых средств.

9. Основанием осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, как правило, является закон о соответствующем наделении. На практике встречаются случаи осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. Примерами правомерного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без закона о соответствующем наделении являются, во-первых, участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий и, во-вторых, узаконение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении. В связи с этим под осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий понимается реализация указанными органами закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо правомерное осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении путем принятия правовых актов и исполнения иных государственно-властных действий.

10. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры о порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании и во

16 исполнение законов о соответствующем наделении. В данных договорах отражается порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок проведения отдельных мероприятий по осуществлению указанных полномочий, порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств для указанных целей и т. п.

11. Субъектами, осуществляющими отдельные государственные полномочия, выступают: 1) органы местного самоуправления: местная администрация, а также представительный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления: глава местной администрации, глава муниципального образования, муниципальные служащие, исполняющие определенные обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий; 3) муниципальные учреждения, а также иные некоммерческие организации в тех случаях, когда уставами данных организаций будет предусмотрен запрет на занятие предпринимательской деятельностью. Население муниципального образования вправе участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, если это не противоречит федеральному закону.

12. Органы местного самоуправления при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, могут осуществлять указанные полномочия в пределах выделенных им на данные цели соответствующих ресурсов и средств. В связи с этим органы местного самоуправления вправе, во-первых, осуществлять отдельные государственные полномочия за счет дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, либо, во-вторых, приостановить осуществление указанных полномочий. Недостаток материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, не является основанием для принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов об ограничении

17 действия законов о наделении указанными полномочиями на территории соответствующего муниципального образования.

13. Органы местного самоуправления вправе требовать от органов государственной власти компенсации дополнительно использованных для осуществления отдельных государственных полномочий собственных материальных ресурсов и финансовых средств, если указанное дополнительное использование происходит по причине недостатка материальных ресурсов и финансовых средств, передаваемых органами государственной власти для осуществления отдельных государственных полномочий (например, при их несвоевременной передаче органами государственной власти либо неправильном способе (методике) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам), не по инициативе органов местного самоуправления, а в силу вынуждающих их обстоятельств или по инициативе органов государственной власти.

14. Особенностью контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является то, что он осуществляется не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий. Контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий означает возможность органов государственной власти оценивать действия и решения органов местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий не с позиции права, а с позиции совпадения мнений у органов власти двух уровней на характер и порядок данного осуществления.

15. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти производится: 1) при отсутствии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 2) при наличии виновных действий (бездействия) органов местного самоуправления; 3) при наличии противоправных виновных действий (бездействия) самих органов государственной власти. Решение суда, подтверждающее факт ненадлежащего осуществления органами местного

18 самоуправления отдельных государственных полномочий, должно рассматриваться в качестве одного из факультативных условий прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов местного самоуправления производится как при отсутствии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти, так и при наличии противоправных виновных действий (бездействия) органов государственной власти.

16. Прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящее постоянный характер, необходимо отличать от приостановления осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, носящего временный характер. По инициативе органов государственной власти приостановление осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит в случаях: 1) приостановления действия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе по причине невведения в действие указанного закона на очередной финансовый год законом о бюджете соответствующего уровня в связи с непредоставлением субвенций на осуществление указанных полномочий; 2) временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131. По инициативе органов местного самоуправления приостановление осуществления отдельных государственных полномочий происходит в случае недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, либо их непередачи.

17. Органы государственной власти несут ответственность за несоответствие закона, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 19 Федерального закона № 131. Санкцией за совершение

19 подобного правонарушения органами государственной власти нужно считать признание судом закона о соответствующем наделении противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим и не подлежащим применению, а также отказ органов местного самоуправления от осуществления отдельных государственных полномочий. Федеральное законодательство нуждается в дополнении положениями об административной и финансовой ответственности органов государственной власти за непредоставление органам местного самоуправления достаточных материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.

18. Органы и должностные лица местного самоуправления освобождаются от любого вида ответственности (конституционной, уголовной, административной, финансовой, гражданской, дисциплинарной) за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий при недостаточности материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для соответствующего осуществления, а также при невозможности осуществления указанных полномочий из-за решений или действий (бездействия) органов государственной власти. В случае освобождения органов местного самоуправления от ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ответственность за ненадлежащее осуществление указанных полномочий несут органы государственной власти, за исключением случаев, когда у органов местного самоуправления отсутствовала возможность осуществлять отдельные государственные полномочия по вине физических или юридических лиц.

19. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Основными санкциями за указанное правонарушение являются: 1) прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по инициативе органов государственной власти; 2) отмена муниципального правового акта, регулирующего осуществление органами местного самоуправления отдельных

20 государственных полномочий, или приостановление его действия; 3) привлечение к конституционной ответственности в порядке, предусмотренном статьями 73, 74 Федерального закона № 131; 4) временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном статьей 75 Федерального закона № 131.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского», где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.

По теме диссертационного исследования опубликовано две монографии: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 304 е., «Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: Проблемы муниципально-правовой теории и практики» - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 286 с. Автором подготовлено несколько глав, посвященные вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией д.ю.н., профессора А. Н. Костюкова - Омск: Издание ОмГУ, 2005. - 515 с. и учебнике «Муниципальное право России» под редакцией д.ю.н., профессора А. Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. -687 с.

Теоретические положения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на международной научной конференции «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран», проведенной МГУ и Санкт-Петербургским государственным университетом экономики и финансов 10-13 апреля 2008 года в Санкт-Петербурге, международной научной конференции «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения», проведенной МГУ 29-31 марта 2007 года в Москве, научно-практической конференции «Договор в публичном праве», проведенной

21

Санкт-Петербургским государственным университетом 30 июня - 1 июля 2007 года в Санкт-Петербурге. Выводы диссертационного исследования обсуждались также на Всероссийской научной конференции «Правовое образование -Гражданское общество - Справедливое государство», проведенной Кемеровским государственным университетом в Кемерово 27-28 апреля 2006 года, Всероссийской научной конференции памяти профессора О. А. Жидкова, проведенной РУДН в Москве 23-24 мая 2006 года, Всероссийской итоговой научно-практической конференции «Правовые проблемы укрепления российской государственности», проведенной Томским государственным университетом 25-27 января 2007 года в Томске, научно-практических конференциях, посвященных проблемным вопросам местного самоуправления, традиционно организуемых Омским государственным университетом имени Ф. М. Достоевского, Правительством Омской области в Омске, начиная с 1991 года, в частности в 2002, 2004, 2006 годах, и иных научно-практических конференциях.

Теоретические положения и выводы диссертации представлены в 23 опубликованных статьях в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук. Всего автором опубликовано более 50 статей по теме диссертационного исследования. Практические проблемы диссертационного исследования в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий были обсуждены автором на круглом столе «Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления», проведенном Министерством регионального развития Российской Федерации 24 апреля 2007 года в городе Москве.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, семи глав, включающих в себя 23 параграфа, заключения, списка использованных правовых актов и литературы.