Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России: Общеправовой анализ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Морозов, Алексей Валерьевич

• Морозов, Алексей Валерьевич
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Морозов, Алексей Валерьевич

Введение.

Глава 1. Сущность, структура и система исполнительной власти

§ 1. Понятие и сущность исполнительной власти.

§ 2. Структура исполнительной власти.

§ 3. Система исполнительной власти.

Глава 2. Контрольно-надзорная деятельность субъектов исполнительной власти.

§ 1. Взаимосвязь структуры и форм реализации исполнительной власти.

§ 2. Контрольные и надзорные полномочия как субстанциональные элементы структуры исполнительной власти.

§ 3. Контрольно-надзорная подсистема системы исполнительной власти.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России: Общеправовой анализ»

Актуальность темы исследования обусловлена обстоятельствами практического и теоретического характера.

Закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года нового для того периода политико-правового института разделения властей породило значительное количество проблем практического, юридического, морально-психологического и идеологического характера, связанных с необходимостью реорганизации системы государственных органов, согласования действовавшей системы права с положениями новой Конституции и потребностью переосмысления системы сложившихся понятий, категорий, отражающих различные аспекты «властного» бытия.

Отказ от патерналистской концепции государства повлек за собой смену парадигмы и соответственно переход от детальной регламентации и мелочной «опеки» общества к минимальному, объективно необходимому государственному вмешательству в его дела. В этих условиях существенно актуализируется проблема усиления контрольных начал в деятельности государства и особенно органов исполнительной власти, функционально призванных практически обеспечивать реализацию прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений.

Пока же, несмотря на все усилия, предпринимаемые руководством страны, сформировать исполнительную власть как единое целое в соответствии с частью второй статьи 77 Конституции Российской Федерации не удалось, хотя необходимость совершенствования существующей системы органов исполнительной власти очевидна, и понимание поможет в решении многих общенациональных задач, будет способствовать более эффективной деятельности контрольно-надзорных органов государства.

Логическим следствием преобразований в сфере государственной власти стала реформа органов исполнительной власти.

Действовавшая до административной реформы система исполнительной власти отличалась неоправданной сложностью, громоздкостью, наличием множества жестких субординационных связей, дублированием функций государственных органов, несовершенством правового регулирования системных отношений и вследствие этого недостаточной эффективностью.

Системно-структурная перестройка исполнительной власти, как свидетельствует практика ее реализации, проходит с немалыми затруднениями. Целью реформы является создание эффективной системы исполнительной власти, что невозможно без оптимального распределения задач, функций и властных полномочий среди государственных органов. Закрепленная в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 от 9 марта 2004 года № 314 трехзвенная система органов исполнительной власти (министерство - федеральная служба - федеральное агентство) подразумевает соответствующее распределение между ними нормотворче-ских, контрольно-надзорных и иных управленческих функций и полномочий.

Однако, как показала практика реформирования, избежать коллизий в нахождении оптимального распределения функций и полномочий не всегда удается. Уже в мае, потом в июле и сентябре 2004 года в вышеупомянутый Указ Президента РФ вносились изменения.

Все это свидетельствует о том, что реформирование продолжается, и проблема нахождения организационного и функционального оптимума системы исполнительной власти, таким образом, остается актуальной. Очевидно, что без основательного научного обоснования, выявления объективных закономерностей, на основе которых формируются системные и структурные связи и отношения в системе исполнительной власти, административная реформа будет обречена идти путем проб и ошибок.

Сложности реформирования и совершенствования нормативной фиксации системы исполнительной власти сопряжены также с определенными технико-юридическими и обусловленными ими гносеологическими проблемами.

1 См.: Рос. газ. 2004. 12 марта.

Действующая Конституция РФ оперирует различными терминами: «государственная власть», «органы государственной власти», «система государственной власти», «исполнительная власть», «исполнительные органы государственной власти», «система исполнительной власти», «система органов исполнительной власти». Вместе с тем ни Конституция РФ, ни действующее законодательство, регулирующее отношения, связанные с организацией системы органов исполнительной власти, распределением между ними полномочий, не содержат легальных дефиниций этих высокозначимых понятий.

Кроме того, технико-юридические особенности Конституции РФ провоцируют вольную трактовку ее статей и стремление извлечь из нее те свойства, которыми она не обладает. Наряду с закрепленными в ст. 10 Конституции РФ ветвями власти предпринимаются попытки «конструирования» новых - президентской, прокурорской, контрольной, информационной.

В юридической литературе весьма неоднозначны оценки реализации в России принципа разделения властей, «системы сдержек и противовесов», являющихся необходимым атрибутом правового государства. В общетеоретической науке нет единства в понимании исполнительной власти, противоречивы трактовки ее природы, целей, задач и функций, различаются взгляды относительно места и роли контроля в ней. К тому же до настоящего времени ни в законодательстве, ни в правоведении четко не проведена грань между контролем и надзором как разновидностями деятельности органов исполнительной власти, отсутствуют их легальные дефиниции.

Все это придает особую актуальность проблеме изучения структурно-системных характеристик исполнительной власти и определения места и роли контроля и надзора в ней.

Степень научной разработанности проблемы. Работы, связанные с проблематикой настоящего исследования, можно разделить на две группы: первые посвящены различным аспектам исполнительной власти, вторые -проблемам контроля и надзора.

Исполнительная власть, ее онтологические, генетические, функциональные и собственно-юридические характеристики привлекали и привлекают внимание многих исследователей. Существует целый ряд весьма интересных монографический исследований, анализирующих исполнительную власть в различных аспектах ее бытия1. Однако, как показывает источниковедческий анализ в рамках общей теории права и государства, изучение ее с точки зрения системно-структурных характеристик, с позиций выявления места и роли контроля и надзора в ней не предпринималось.

Наиболее последовательно эта проблема разрабатывалась представителями административно-правовой науки. Однако большинство работ, посвященных этой проблематике, относится к 70-80-м годам прошлого века2, а немногочисленные более поздние работы написаны до проводимой в стране реформы системы органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, и не отражают изменений в действующем законодательстве3.

В других отраслях контроль исследовался в плане изучения деятельности отдельных контрольных органов4 либо с точки зрения оптимизации его

1 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998; Милушева Т.В. Исполнительная власть как форма реализации права: Дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2001; Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2002; Хорошилъцев А. И. Государственная власть и принципы ее организации в демократическом обществе (Теоретико-правовое исследование): Дис. . канд. юрид. наук. М., 2002; Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления / А.И. Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин. М., 2003; Морозова О.Г. Единство государственной власти (Историко-теоретический правовой аспект): Дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.

2 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974; Бачило И.Л. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976; Иссерс Б.В. Виды и содержание надзорных полномочий // Вопросы советского госу-дарствоведения: Тр. Иркут. гос. ун-та. Сер. Юридическая. 1979. Вып. 10. Т. 71; Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987; Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны обществешюго порядка. М., 1982; Денисов Р. И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дисд-ра юрид. наук. М., 1983.

3 См., напр.: Российский Б.В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения (тенденции, проблемы, перспективы развития): Дис. . д-ра юрид. наук. М., 1993; Зырянов С.М. Административный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001; Карнаух К.А. Гражданско-правовые проблемы административной реформы и статус федерального органа исполнительной власти // Законодательство и экономика. 2004. № 4. С. 18-20.

4 См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998; Тарасов A.M. Президентский контроль за правоохранительной деятельностью: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2003. конституционно-правовой регламентации1. Особо значимы проблемы судебного контроля2. Идут поиски различий между государственным и муниципальным экономическим контролем.

В теории права и государства проблемы контроля и надзора затрагивались лишь попутно в рамках изучения форм и способов правового регулирования3, государственного контроля над преступностью4, в связи с разработкой функций государства и юридической деятельности5.

Надзор как разновидность государственной деятельности изучался главным образом в связи с деятельностью прокуратуры6, реже на общетеоретическом уровне7, а также с позиции организации управления в правоохранительных органах. С появлением новых исполнительных государственных

См.: Акопов JI.B. Контроль в управлении государством (Конституционно-правовые проблемы): Дис. д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002; Тарасов A.M. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004. № 10. С. 15-25.

2 См.: Муратова Н.Г. Судебный контроль в пенитенциарной системе // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 3. С. 84-86; она же. Система судебного контроля в уголовном судопроизводстве: вопросы теории, законодательного регулирования и практики. М., 2004.

См.: Горшепев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

4 См.: Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью (вопросы теории): Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 1999.

5 См.: Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2000; Бухтерева М.А. Формы реализации функций государства: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2002; Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция государства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2004; Са-венко О.Е. Контрольная функция органов государства: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004; Мецаев Б.К. Юридическая природа контрольной деятельности (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2004 и др. f 6 См.: Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления: Дис. канд. юрид. наук. Воронеж, 2003; Насонов Ю.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2003; Скачкова А.Е. Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства: Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2003; Епихин А.Ю. К вопросу о надзоре (контроле) за обеспечением безопасности личности в сфере уголовного судопроизводства // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 3. С. 359-361; Клочкова А.В. III ежегодная конференция Европейской криминологической ассоциации «Преступность и контроль в интегрированной Европе» // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 2004. № 4. С. 97-104; Пацация M.U1. Надзор в арбитраже: вопросы остаются // Законодательство и экономика. 2004. № 10. С. 47-50.

См., напр.: Беляев В.П. Надзор как правовая форма государственной деятельности (Общетеоретические проблемы): Дис. канд. юрид. наук. Белгород, 2000; Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства: Дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000. структур (например, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) возникают сложные проблемы научного обоснования разграничения функций и унификации методов их деятельности со «старыми» органами.

Таким образом, можно утверждать, что проблема контроля и надзора в предложенном в настоящей работе исследовательском ключе в общей теории права и государства ставится и решается впервые.

Объект исследования — исполнительная власть как сложно организованное многоаспектное системно-структурное образование.

Предмет исследования - контроль и надзор как объективно необходимые компоненты исполнительной власти.

Цель диссертационного исследования - разработка теоретико-методологических основ и апробация структурно-системной концепции обоснования контроля и надзора как объективно необходимых компонентов исполнительной власти в условиях российской действительности.

Цель и предмет диссертационного исследования предопределили необходимость постановки и решения следующих задач:

- осуществить многоаспектный, комплексный анализ исполнительной власти;

- определить категориальный статус понятий, отражающих различные аспекты бытия исполнительной власти: «структура исполнительной власти», «система органов исполнительной власти», «система исполнительной власти», обоснование их места в понятийном аппарате теории права;

- изучить и раскрыть структуры и систему исполнительной власти;

- выявить характер взаимосвязей между структурами и формами реализации исполнительной власти;

- обосновать контрольные и надзорные полномочия в качестве субстанциональных элементов исполнительной власти;

- сформировать теоретическую модель контрольно-надзорной подсистемы в единой системе исполнительной власти;

- осуществить поиск путей оптимизации контрольно-надзорной подсистемы исполнительной власти.

Методологическую основу диссертации составили диалектический подход в сочетании с системно-структурным и структурно-функциональным подходами, в рамках которых использовались различные виды анализа (логико-( структурный, системно-структурный, функциональный) и структурный синтез.

При анализе норм права, регулирующих вопросы формирования и функционирования системы исполнительной власти и осуществления контрольно-надзорной деятельности ее субъектами, применялся нормативно-догматический метод.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы зарубежных и отечественных специалистов в области общей теории систем (Р. Акофф, Ф. Эмери, Л. Берталанфи, В.Н. Садовский, Э.Г. Юдин и др.).

Системно-структурный подход к исследованию проблемы исполнительной власти, контроля и надзора в ней обусловлен тем, что эффективность властно организующего воздействия государства зависит от деятельности его многочисленных субъектов, ее согласованности, а сама исполнительная власть представляет сложно организованную, целенаправленную, вероятностно-детер минированную систему. В этой связи продуктивными для решения задач исследования оказались научные работы по проблемам функционирования правовых систем (В.К. Бабаев, Д. А. Керимов, Ю.А. Тихомиров, Л.Б. Тиунова и др.).

Диссертант опирался также на идеи, представленные в исследованиях различных аспектов государственного управления и исполнительной власти {Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.И. Бобылева, КС. Вельского, г*> Н.Г. Горшковой, JI.C. Мамута, ДМ. Овсянко и др.) и в работах дореволюционных юристов, в которых рассматривается государственно-властная проблематика {Н.Н. Алексеева, Н.М. Коркунова, В.М. Хвостова).

Особый пласт анализа составили труды отечественных и зарубежных правоведов, посвященные различным аспектам юридической деятельности, д. связанной с правовым регулированием и реализацией права (С. С. Алексеев,

В.М. Баранов, 77.77. Баранов, В.М. Горшенев, И.Я. Дюрягин, В.Н. Карташов, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Г.Н. Манов, В.П. Сальников, КС. Самощенко, И. Сабо, И.Н. Сенякин), реализацией функций государства (М.И. Байтин, М.А. Бух-терева, Т.Н. Радько, В.А. Толстик, Д.В. Пожарский и др.).

Особо ценными для решения задач, связанных с уяснением сущности, роли и места контроля и надзора в структуре и системе исполнительной власти, оказались исследования контроля и надзора в науке административного права (А.Д Берензона, ИИ. Веремеенко, Ю.Д. Гудковича, Р.И. Денисова, М.И. Еропкина, С.М. Зырянова, Б.В. Российского, В.М. Савицкого, М.С. Студеникиной), а также посвященные проблемам конституционно-правового регулирования государственного контроля (Л.В. Акопова, A.M. Тарасова, Н.Д. Погосяна и др.).

Эмпирическую базу исследования составили нормы различных отраслей российского права, регламентирующие организацию деятельности субъектов контрольно-надзорных полномочий, а также публикации в средствах массовой информации, отражающие общественное мнение и оценки специалистов относительно административной реформы.

Научная новизна исследования заключается в избранном соискателем общетеоретическом подходе к исполнительной власти как к сложно организованному структурно-системному образованию и к контролю и надзору как относительно самостоятельным его частям.

Впервые на общеправовом уровне произведен комплексный анализ контроля и надзора как элементов субстанциональной, функциональной, субъект-но-объектной, деятельностной и стохастической структур исполнительной власти, определены роль и место в ее системе, сформулированы их авторские дефиниции, предложены пути повышения качества их нормативной фиксации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Категория «исполнительная власть» отражает сложное многоаспектное общеправовое явление, выступающее объективно необходимым компонентом единой системы государственной власти, являющееся способом структурно-функциональной организации субстанциональных ее элементов и одним из свойств государства, образующих его социальное качество.

2. Структура исполнительной власти как юридического по своей природе явления имеет внутреннее и внешнее, субстанциональное, функциональное, субъектно-объектное, деятельностное, пространственно-временное и стохастическое выражение и вследствие чего она сама выступает как полиструктурное иерархическое образование.

3. Система исполнительной власти представляет собой сложно организованное образование, включающее в качестве элементов феномены различных уровней. Она не может быть сведена только к системе субъектов — государственных органов, которые практически в своей деятельности осуществляют полномочия исполнительной власти, а та в свою очередь только к системе органов исполнительной власти РФ.

4. К числу правовых форм реализации исполнительной власти относятся нормотворческая, правоприменительная и контрольно-надзорная. В деятельности субъектов исполнительной власти имеет место взаимопроникновение различных форм, переходы одной формы в другую, при этом качественная самостоятельность контрольно-надзорной формы сохраняется.

5. Контроль и надзор, будучи способами реализации государственной, и в том числе исполнительной власти, выступают сторонами более широкого по своему содержанию явления — государственного контроля, обладают управленческой природой и общими признаками, но вместе с тем существенно различаются между собой: целями контрольной и надзорной деятельности, ее задачами, содержанием, субъектами и объектами. Вследствие этого надзор, осуществляемый в процессе реализации исполнительной власти, выступает специфической формой государственного контроля, суженной в сфере своего применения.

6. Контрольно-надзорная подсистема - полисистемное образование, характеризующееся сложным комплексом субординационных, координационных и реординационных связей и отношений, выступает, с одной стороны, как неотъемлемый элемент системы исполнительной власти, обеспечивающий контроль в рамках метауправления в самой системе, с другой - как часть структуры механизма государства, обеспечивающей реализацию его контрольно-надзорной функции.

7. Условиями оптимизации контрольно-надзорной подсистемы исполнительной власти являются: последовательность в реализации реформы системы органов исполнительной власти; необходимость исключения практики сосредоточения разнородных функций в федеральных службах, включая нормотворче-ские функции; дифференциация существующих функций по контролю и надзору и выделение из них собственно контрольных, надзорных, юрисдикционных, регистрационно-удостоверительных и лицензионно-разрешительных функций; легальное дефинитивное закрепление понятий «контроль» и «надзор» в рамках предлагаемого закона «О государственном контроле в РФ».

Теоретическая значимость работы состоит в общеправовом обосновании контроля и надзора как относительно самостоятельных субстанциональных элементов исполнительной власти, реализующихся в особой контрольно-надзорной форме и выполняющих интегративную функцию в системе властеотношений в сфере осуществления исполнительной власти.

Впервые выделены и проанализированы структурно-системные и функциональные связи исполнительной власти, проведено теоретическое и терминологическое разграничение различных ее проявлений. Описаны особенности контроля и надзора как элементов субстанциональной, субъектно-объектной, деятельностной и стохастической структуры исполнительной власти, выявлена специфика контрольно-надзорной формы ее реализации. Обоснована концептуальная модель контрольно-надзорной подсистемы в системе исполнительной власти.

Выводы и положения диссертации, открывая новые грани контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, могут существенно обогатить и конкретизировать понятийно-категориальный аппарат общей теории права и государства.

Практическая значимость исследования. Некоторые выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы для совершенствования правовой регламентации контрольно-надзорной деятельности субъектов исполнительной власти и повышения эффективности действующего российского законодательства путем улучшения качества нормативной фиксации контрольных и надзорных полномочий государственных органов.

Отдельные положения диссертации могут быть учтены при проведении административной реформы и совершенствовании системы и структуры органов исполнительной власти.

Дидактическое значение. Ряд выводов, полученных в результате исследования, может помочь уяснению сущности контрольно-надзорной деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти в РФ. Описание сущностных, структурно-системных и функциональных свойств исполнительной власти наглядно характеризует ее как сложно организован-^ ную, полиструктурную, вероятностно-детерминированную систему.

Положения диссертации могут быть использованы в ходе изучения соответствующих тем курса «Теория государства и права». В учебном процессе анализ проблем контроля и надзора сквозь призму исследуемой в работе темы наглядно демонстрирует обучающимся творческую, управленческую природу контрольно-надзорной деятельности, иллюстрирует ее детерминированность системными и структурными связями с другими элементами исполнительной власти. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при написании курсовых и дипломных работ, а также для модернизации учебных программ по теории государства и права, конституционному и административному праву.

Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации обсуждались на кафедрах государственно-правовых гщ дисциплин Владимирского юридического института Минюста России и Нижегородской академии МВД России, кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Владимирского государственного педагогического университета; излагались на научно-практических конференциях, а также в процессе проведения занятий со студентами юридического факультета ^ Владимирского государственного педагогического университета и изложены в опубликованных работах автора.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Морозов, Алексей Валерьевич

Заключение

Обобщая результаты исследования, считаем необходимым констатировать, что его цель - разработка теоретико-методологических основ и апробация структурно-системной концепции обоснования контроля и надзора как субстанциональных элементов исполнительной власти в условиях российской действительности - достигнута.

В процессе достижения цели были реализованы следующие исследовательские задачи:

1) осуществлен многоаспектный, комплексный анализ исполнительной власти;

2) определен категориальный статус понятий, отражающих различные аспекты бытия исполнительной власти, обосновано их место в понятийном аппарате теории права и выстроен следующий понятийно-категориальный ряд: а) «система исполнительной власти» предельно широкое понятие, отражающее сложно организованную, объективно детерминированную, внутренне дифференцированную целостность, ядром которой выступает юридически оформленная система властных полномочий, включающая также систему субъектов - носителей этих полномочий, практически реализующих их в своей деятельности; б) «система субъектов исполнительной власти» - система государственных органов, наделенных полномочиями исполнительной власти в порядке субординации, а также организационной и функциональной реординации, в которую входят государственные органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, образующие единую систему органов исполнительной власти в РФ, и государственные органы, имеющие особый правовой статус и осуществляющие исполнительную власть на условиях функциональной реординации; в) «система органов исполнительной власти» - взятые в единстве органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, осуществляющие исполнительную власть на условиях координации; г) «структура исполнительной власти» - сложный комплекс взаимосвязей между субстанциональными элементами исполнительной власти, выступающих способами внутренней организации и внешнего выражения ее политико-юридического содержания.

3) изучены, раскрыты и описаны структуры и система исполнительной власти.

Диссертант считает, что при анализе внутренней и внешней форм исполнительной власти особое значение имеет особая идеологическая природа последней. Категория «исполнительная власть» является отражением явления, принадлежащего к особой, нематериальной, сфере политико-правовой реальности.

Это категория прежде всего субстанционального, содержательного порядка, и соответственно ее части являются субстанциональными, содержательными его компонентами в качестве таковых выступают властные полномочия. Они структурно организованы как части единого целого: во первых, все полномочия (части) составляют единое целое и вместе участвуют в регулировании соответствующих отношений; во-вторых, полномочия как части целого связаны между собой в структурно-логической последовательности, что обеспечивает эффективность властного воздействия.

Анализ категории «структура» применительно к исполнительной власти приводит к мысли о необходимости различать ее внутреннюю и внешнюю структуру. Внутреннюю структуру ее образуют внутренние связи между полномочиями в рамках самой исполнительной власти как системного образования. В этом смысле структура совпадает с ее внутренней формой.

Внешнюю ее структуру составляют связи исполнительной власти с законодательной и судебной властями в рамках более широкого целостного образования — государственной власти. Кроме того, внешняя структура отражает также и связи с ее материальными носителями - органами исполнительной власти и связи, характерные для ее внешней формы - системы исполнительной власти.

Структура исполнительной власти имеет свое элементное (субстанциональное), функциональное, субъектно-объектное, деятельностное, пространственно-временное и стохастическое выражение. В действительности эти выражения существуют в слитном виде и их разделение возможно только лишь в исследовательских целях. При таком разделении можно также говорить о различных структурах исполнительной власти: элементная (субстанциональная), функциональная, субъектно-объектная, деятельностная, пространственно-временная, стохастическая.

Элементная (субстанциональная) структура исполнительной власти находится в неразрывной связи с ее функциональной структурой, внешне выражается, в ее функциях. При этом подчеркивается, что функции исполнительной власти не совпадают с функциями государственных органов, ее реализующих. Последние многочисленнее и разнообразнее, они опредмечены и зависимы от объема и характера государственно-властных полномочий, которыми наделен тот или иной орган. При наделении соответствующих субъектов определенными государственно-властными полномочиями происходит своеобразная «диффузия» и дифференциация исполнительной власти. Таким образом, функции исполнительной власти есть концентрированное выражение функций ее субъектов - носителей.

Предлагается определение функций как характерных преобразующих воздействий на общественные отношения, концентрированно отражающихся (в дифференцирующихся) функции ее субъектов.

К функциям собственно исполнительной власти могут быть отнесены: праворегламентационная, правообеспечительная и правоохранительная.

Пространственно-временная структура отражает совокупность способов ее территориальной и хронологической организации.

Субъектно-объектная структура формируется на основе распределения полномочий между конкретными субъектами исполнительной власти по предметному признаку, в зависимости от сферы отношений, в которой они осуществляют деятельность и в зависимости от конкретных объектов, на которые направлены властные полномочия.

Деятелъностная структура характеризует связи между формами, методами и средствами реализации полномочий исполнительной власти в процессе юридической деятельности субъектов.

Стохастическая структура отражает распределение полномочий в количественном или качественном выражении на основе вероятностей ситуаций (событий), применительно к которым может быть применено то или иное полномочие в зависимости от их задач, функций и характера деятельности, поскольку достоверно предсказать, с какой конкретной ситуацией, требующей государственно-властного разрешения, столкнется тот или иной субъект, во времени невозможно.

Таким образом, исполнительная власть- явление полиструктурное, характеризующееся наличием различных структурных связей и отношений.

Систему исполнительной власти считаем возможным рассматривать как сложно организованное и внутренне дифференцированное образование.

Исходным, системообразующим для этой системы компонентом выступает система субстанциональных элементов — государственно-властных полномочий. Именно они, взятые в единстве, и составляют ее ядро, вокруг которого интегрируются и структурируются иные ее компоненты. Это ядро также играет роль направляющего, стимулирующего начала в организации системы и каждого ее компонента; под его воздействием осуществляется координация деятельности всего комплекса компонентов системы, развитие каждого компонента и всей системы.

В системе субъектов исполнительной власти выделяются подсистем-ные элементы: единая система органов исполнительной власти, и системные компоненты в виде органов государственной власти с так называемым «особым правовым статусом», организационно не входящие в единую систему органов исполнительной власти, но осуществляющие исполнительной власти полномочия на условиях реординации.

В системе органов исполнительной власти выделяются два уровня: федеральный и субъектов РФ. На федеральном уровне различаются два подсис-темных блока: федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ и федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Правительства РФ. Наряду с системой федеральных органов исполнительной власти в единую систему органов входят органы исполнительной власти субъектов РФ.

Система субъектов характеризуется наличием сложного комплекса субординационных, координационных и реординационных связей и отношений. Субординационные и субординационно-реординационные связи складываются в процессе осуществления Президентом РФ и Правительством РФ полномочий по руководству деятельностью федеральных органов исполнительной власти и контролю над ней, а также по контролю над деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Координационные связи образуются между различными федеральными органами исполнительной власти, а также между территориальными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в процессе осуществления нормотворческих, контрольно-надзорных и исполнительно-распорядительных полномочий;

4) выявлен и описан характер взаимосвязей между структурами и формами реализации исполнительной власти:

Власть как особая нематериальная субстанция, обладает внегенетиче-ским характером и осуществляется с помощью особой, внегенетической, системы средств и методов воздействия (нормы, оружие, организации, принуждение и др). Следовательно, способы существования и организации ее содержания и соответственно внешнего выражения органично связаны с поведением людей, деятельностью соответствующих субъектов, методами и формами их деятельности. Власть «живет», посредством деятельности и посредством же деятельности реализуется, воплощается в жизнь.

Вместе с тем формы реализации исполнительной власти не следует смешивать с формами деятельности субъектов — носителей властных полномочий. Их деятельность многообразна и не сводится только к действиям по реализации власти, она может проистекать и во внеправовых формах. Воплощение в социальную жизнь, реализация исполнительной власти находит свое выражение только в тех видах деятельности, которые, как и сама исполнительная власть, обладают правовой природой, поскольку именно через эти виды деятельности проявляется связь структур исполнительной власти, с формами ее реализации.

Форма реализации исполнительной власти представляет собой внешнее выражение деятельности ее субъектов, отражающее определенное сочетание целей, задач, используемых в ней определенных правовых средств и методов.

При рассмотрении соотношения реализации исполнительной власти с правовым регулированием отчетливо проявляется такая ее черта, как универсальный характер. Если реализация законодательной власти ограничивается процессом нормативной регламентации общественных отношений, а реализация судебной - только стадией непосредственных социально-правовых преобразований, то для исполнительной власти характерно то, что ее реализация охватывает и регламентацию, и непосредственно социально-правовые преобразования. Поэтому можно говорить о том, что правовыми формами реализации исполнительной власти являются как подзаконное нормотворчество, так и применение права.

При анализе взаимосвязи форм реализации исполнительной власти с правоприменительной деятельностью обнаруживается, что контроль и надзор не входят в число собственно правоприменительных действий и операций, но вместе с тем тесно связаны с ними. Кроме того, реализация контрольно-надзорных полномочий может осуществляться и вне процесса применения права, в рамках соответствующих властеотношений. Это позволяет говорить о том, что контрольно-надзорная форма является самостоятельной правовой формой реализации исполнительной власти.

В практической деятельности по реализации полномочий исполнительной власти имеет место теснейшее «переплетение» различных форм, переходы одной формы в другую, но при этом качественная самостоятельность контрольно-надзорной деятельности сохраняется.

Более отчетливо она в той деятельности органов исполнительной власти, которая непосредственно не связана ни юрисдикционным, ни с лицензи-онно-разрешительным или регистрационно-удостоверительным применением, а выступает проявлением управленческой природы исполнительной власти и выражается в реализации ее субъектами контрольно-надзорных полномочий в процессе самостоятельной контрольно-надзорной деятельности в чистом виде;

5) обоснованы контрольные и надзорные полномочия как субстанциональные элементы исполнительной власти.

При рассмотрении контроля и надзора и, прежде всего, его субстанциональных элементов — контрольных и надзорных полномочий, в связи уяснением их места в структуре и системе исполнительной власти чрезвычайно важным является уяснение их сущности и точек соприкосновения.

Словарные толкования терминов «контроль» и «надзор» не вносят ясности в вопрос о том, что из них есть что, поскольку одно определяется через другое. Однако, для размежевания контроля и надзора мало что дают и толкования в силу de lege lata ибо в действующем законодательстве контрольные и надзорные полномочия смешиваются с иными, в частности, с правоприменительными.

Анализ монографических работ, посвященных контрольно-надзорной проблематике, и статей действующего законодательства, сконструированных с использованием терминов «контроль» и «надзор», позволяет говорить о том, что контроль и надзор, будучи способами реализации государственной и в том числе исполнительной власти, выступают сторонами более широкого по своему содержанию явления - государственного контроля, обладают управленческой природой и общими признаками, но вместе с тем существенно различаются между собой. Различия эти проявляются в целях контрольной и надзорной деятельности, задачах органов, эту деятельность осуществляющих, и в ее содержании, субъектах и объектах.

Понятие «контроль» более богато по своему содержанию по сравнению с понятием «надзор». Надзор — это специализированный контроль. Под этим углом зрения надзор, осуществляемый в процессе реализации исполнительной власти, выступает специфической формой государственного контроля.

Как способы обеспечения законности в управлении обществом и государством контроль и надзор осуществляются различными государственными органами, в том числе и специализированными надзорными. Отсутствие легального понятийно-терминологического разграничения контроля и надзора в системе государственных органов является одной из причин путаницы в наименованиях органов, осуществляющих контрольную или надзорную деятельность, и как следствие - смешение различных их функций. Об этом, в частности, свидетельствует практика наделения разнородными полномочиями федеральных служб и намечающаяся тенденция превращения их в квазиминистерства.

Избежать подобной путаницы можно только путем четкого законодательного разграничения понятий «контроль» и «надзор» на законодательном уровне, введя в него легальные дефиниции этих понятий;

6) сформирована теоретическая модель контрольно-надзорной подсистемы в единой системе исполнительной власти.

Деятельность субъектов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, носит не только внешний по отношению к системе характер, но также выступает элементом, функцией метауправле-ния, понимаемого как управление, осуществляемое самой системой, направленное на обеспечение ее эффективной работы как в целом системы исполнительной власти, так и отдельных подсистем.

В этом смысле контроль целесообразно рассматривать в качестве интегрирующей функции, которая, по словам В.Г. Афанасьева, «пронизывает все стадии управления, выступает как интегрирующая, руководящая и объединяющая их в единый ансамбль»1. В процессе метауправления органы исполнительной власти различных уровней осуществляют внутренний, внутрисистемный контроль, но в то же время вся система органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, имеет своей целью обеспечение нормального функционирования системы общественных отношений, объекта, находящегося за пределами самой системы.

Контрольно-надзорная подсистема — элемент системы более высокого уровня - системы исполнительной власти, которая в свою очередь является частью метасистемы — единой системы государственной власти. Рассмотренная под углом зрения структурных характеристик в этой метасистеме контрольно-надзорная система может быть представлена также как элемент ее функциональной структуры, обеспечивающая наряду с другими элементами реализацию контрольно-надзорной функции государства.

Контрольно-надзорная подсистема является сложно организованным, полисистемным образованием, а ее структура представляет собой сложное переплетение субординационных, координационных и реординационных и других связей и отношений.

В качестве субстанциональных элементов в ней выступают, с одной стороны, контрольные и надзорные полномочия, а с другой - государственные органы — носители этих полномочий. Контрольно-надзорные полномочия многочисленны, однако все они так или иначе связаны с проверкой деятельности субъекта, в отношении которого осуществляются контроль и надзор. В связи с этим автор считает, что в основе контрольно-надзорных полномочий лежат секундарные проверочные правомочия, понимаемые как права соответствующих субъектов на односторонние действия или требования.

Анализ действующего законодательства показывает, что проверочные правомочия могут реализовываться в форме различных действий и операций: заслушивание руководителей органов на заседаниях Правительства РФ феде

1 Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. С. 128. ральных министров и иных руководителей федеральных органов исполнительной власти, рассмотрение обращений граждан и проведение экспертиз, проверок, обследований. К проверочным правомочиям можно также отнести право запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений, право снимать копии с документов, проводить измерения специальными техническими средствами, том числе интегрированными в контролируемые системы связи и т.п.

Государственные органы — субъекты контрольно-надзорных полномочий в свою очередь также образуют сложную систему, являющуюся подсистемой рассматриваемой системы. В рамках системы субъектов контрольно-надзорных полномочий можно выделить построенную на отношениях субординации, координации и реординации систему федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

В нее входит Президент РФ, осуществляющий контроль за другими субъектами исполнительной власти, включая Правительство РФ и те федеральные органы исполнительной власти, в отношении которых он на условиях реординации осуществляет непосредственное руководство, Правительство РФ и руководимые им федеральные органы исполнительной власти.

Специализированными контрольно-надзорными органами, руководимыми Правительством РФ и министерствами, являются федеральные службы, осуществляющие внешний контроль. Наряду с контрольно-надзорными полномочиями они наделяются также и правоприменительными и осуществляют как оперативно-исполнительное, так и юрисдикционное применение, а некоторые из них даже наделяются подзаконно-нормотворческими полномочиями, что в принципе противоречит общему смыслу Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314 и самому замыслу административной реформы.

В п. «а» ст. 2 Указа прямо говорится, что «под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц».

В то же время в п. «в» ст. 4 того же Указа закрепляется, что федеральная служба «не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации» (курсив наш — A.M.). В данном случае установлено исключение из общего правила, однако, как показывает дальнейшая практика административной реформы, намечается тенденция к тому, что рано или поздно исключение станет правилом. Поэтому объективно необходимым условием обеспечения эффективности системы исполнительной власти видится такое перераспределение функций, которое исключало бы возможность сосредоточения в одном органе исполнительной власти различных по характеру функций.

Контрольно-надзорные полномочия, которыми наделяются различные федеральные службы, различаются по предметной сфере и по характеру конкретных правомочий, входящих в состав их полномочий, однако в процессе их реализации, взаимодействуя друг с другом, эти органы образуют координационную структуру контрольно-надзорной подсистемы.

Реординационная структура характеризует также функциональные связи и отношения, складывающиеся в процессе функционального «вхождения» в систему исполнительной власти отдельных государственных органов, с так называемым «особым правовым статусом». Эти органы входят в систему в качестве относительно самостоятельных элементов. Они организационно и функционально обособлены как друг от друга, так и от других подсистем рассматриваемой системы. К числу органов, осуществляющих исполнительную власть на началах функциональной реординации, автор считает возможным отнести те государственные органы, которые организационно не входят в системы органов законодательной и судебной власти: Прокуратуру РФ, осуществляющую надзор за законностью; Счетную палату РФ, реализующую функцию финансового контроля над расходованием средств бюджета; Центральную избирательную комиссию РФ, обеспечивающую организацию и проведение выборов и референдума, а также контроль над ними; Уполномоченного по правам человека РФ, задачей которого является контроль в области прав человека.

В целом, отмечает диссертант, имеются существенные возможности для оптимизации указанной подсистемы исполнительной власти как в рамках проводимой административной реформы, так и в результате разработки принятия Федерального закона «О государственном контроле в РФ». Однако успешной эта оптимизация будет только как при условии веского научного обоснования. Пока же, как свидетельствует практика проводимых реформ в области исполнительной власти, возможности юридической науки используются явно недостаточно, а ее наработки, особенно в области контрольно-надзорной деятельности, реализуются далеко не в полной мере;

7) предложены пути оптимизации контрольно-надзорной подсистемы исполнительной власти: а) разработка научно обоснованной концепции системы исполнительной власти и концептуальное научное обеспечение ее реформы; б) четкое законодательное разграничение функций органов исполнительной власти и, в частности, отграничение контрольно-надзорных от иных: регист-рационно-удостоверительных, лицензионно-разрешительных, юрисдикционных; в) рассредоточение функций федеральных служб, в связи с чем целесообразно возложение на специализированные федеральные службы по надзору только собственно надзорных функций; г) поддержка тех авторов, которые высказывают мнение о необходимости разработки и принятия Федерального закона «О государственном контроле в РФ»1.

1 См., напр.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 519; Акопов JI.B. Указ. соч. С. 243; Тарасов A.M. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля. С. 16.

В качестве de lege ferenda в этот закон предлагаются следующие легальные дефиниции понятий «контроль» и «надзор»: 1) государственный контроль есть деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по реализации ими государственно-властных полномочий, направленная на получения информации о состоянии контролируемых объектов, имеющая своей целью обеспечение нормального, целесообразного функционирования контролируемых объектов и общественных отношений в целом;

2) государственный надзор есть система установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, направленная на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами в процессе деятельности, связанной с изготовлением оборотом и использованием предметов, а также эксплуатацией объектов, определенных законами и иными нормативными правовыми актами.

Таким образом, в существующем виде контрольно-надзорная подсистема исполнительной власти недостаточно эффективна и излишне усложнена, что затрудняет управление ею.

Анализ текущего этапа административной реформы свидетельствует, что она осуществляется без должного научного обоснования, о чем свидетельствуют как количество изменений, внесенных в Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», так и тенденции: превращения некоторых федеральных служб в квазиминистерства; снижения роли некоторых министерств в управлении, сведению ее к роли своего рода «минипарламентов» на отраслевом уровне; увеличение числа отношений, регламентированных подзаконно, в то время как существует необходимость их законодательной регламентации.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Морозов, Алексей Валерьевич, 2004 год

1. Официальные документы и нормативные акты

2. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 // Правовая база данных «ГАРАНТ».

3. Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков: Указ Президента РФ от 28.07.2004 № 976 // Правовая база данных «ГАРАНТ».

4. Вопросы Федеральной службы судебных приставов: Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1316//Рос. газ. 2004. 19 окт.

5. Кириллова Н.П., Лукичев Ю.А., Рохлин В.И.и др. Комментарии и разъяснения к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». СПб., 1999.

6. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации». М., 1999.

7. Конституция Российской Федерации. М., 1996.

8. О защите прав юридических и индивидуальных предпринимателей при проведении контроля (надзора): Федеральный закон от 08.08.2001 // Рос. газ. 2001. 11 авг.

9. О милиции: Закон РСФСР от 18.04.1991 //Рос. газ. 1996. 20 июня.

10. О Министерстве регионального развития РФ: Указ президента от 13.09.2004 // Правовая база данных «Консультант Плюс».

11. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 (в ред. Федеральных конституционных законов от 31.12.1997; 19.06.2004) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

12. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 (в ред. Федерального закона от 17.11.1995) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. №7. Ст. 878.

13. О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 // Рос. газ. 2004. 8 июня.

14. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 //Рос. газ. 2004. 12 марта.

15. О системе федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 14.08.1996 //СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.

16. О счетной палате Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 11.01.1995 // СЗ РФ.1995. № з. Ст. 167.

17. О Федеральной таможенной службе: Постановление Правительства РФ от 21.08.2004 № 249 // Рос. газ. 2004. 26 авг.

18. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный Закон от 12.08.1995 // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.

19. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 // СЗ РФ. 2002. № 24 Ст. 2253.

20. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

21. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 323 // Рос. газ. 2004. 8 июля.

22. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 323 // Рос. газ. 2004. 8 июля.

23. Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 332 // Рос. газ. 2004. 15 июля.

24. Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 324 // Рос. газ. 2004. 8 июля.

25. Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу: Постановление Правительства РФ от 23.06.2004 № 307 // Рос. газ. 2004. 29 июня.

26. Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу: Постановление Правительства РФ от 23.06.2004 № 307 // Рос. газ. 2004. 29 июня.

27. Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 317 // Рос. газ. 2004. 6 июля.

28. Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора: Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 //Рос. газ. 2004. 17 июня.

29. Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ. Утв. Указом Президента РФ от 16.03.1996 № 383 // Рос. газ. 1996. 26 марта.

30. Положение о Федеральной службе исполнения наказаний. Утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 //Рос. газ. 2004. 19 окт.

31. Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 №317// Рос. газ. 2004. 6 июля.

32. Послание Президента РФ Федеральному Собранию на 2001 год // Рос. газ. 2002. 19 апр.

33. Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере связи: Приказ Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 09.07.2004 // Рос. газ. 2004. 3 авг.

34. Монографии, учебники, учебные пособия

35. Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.

36. Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 1998.

37. Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в 2 т. М., 1981-1982.

38. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.

39. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1994.

40. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право: Учеб. М., 1997.

41. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997.

42. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968.

43. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977.

44. Бабаев В.К. Теория современного советского права. Н. Новгород, 1991.

45. Бабаев В.К., Баранов В.М. Общая теория права: Крат, энцикл. Н. Новгород, 1997.

46. Бабаев В.К., Баранов В.М., Гойман В.И. Словарь категорий и понятий общей теории права. Н. Новгород, 1992.

47. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2001.

48. Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов, 1989.

49. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000.

50. Бахрах Д.Н. Административное право. Часть общая: Учеб. М., 1993.

51. Бачило И.Л. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.

52. Белъский КС. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990.

53. Берензон А.Д., Гудкович Ю.Д. Прокурорский надзор за исполнением законов органами вневедомственного контроля и взаимодействие прокуроров с ними при осуществлении общественного надзора. Л., 1976.

54. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.

55. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1996.

56. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1982.

57. Волков Ю.Г., Лубсшй А.В., Макаренко В.П., Харитонов Е.М. Легитимность политической власти (методологические проблемы и российские реалии). М., 1996.

58. Головкин Р.Б., Гудков А.И. Сфера государственной власти в современной России: проблемы, тенденции развития, взаимодействие с частной жизнью граждан. Владимир, 2000.

59. Головкин Р.Б., Мамчун В.В. Теория государства и права. Владимир,2002.

60. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

61. Граждан В.Д. Теория управления: Учеб. пособие. М., 2004.

62. Губаева Т.В. Словесность в юриспруденции. Казань, 1995.

63. Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981.

64. Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965.

65. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998.

66. Проблемы общей теории государства и права: Учеб. для вузов / Под общ. ред. B.C. Нерсесянца. М., 1999.

67. Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества: В 2 ч. Ярославль, 2000. Ч. 6: Правовые отношения и связи в юридической практике и правовой системе общества.

68. Карташов В.Н. Правоприменительная практика в социалистическом обществе. Ярославль, 1986.

69. Карташов В.Н. Теория государства и права. Начальный курс. Кострома, 2002.

70. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность / Под ред. Н.И. Матузова. Саратов, 1989.

71. Кейзеров Н.М. Власть и авторитет. Критика буржуазных теорий. М., 1973.

72. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001.

73. Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972.

74. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967.

75. Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972.

76. Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань, 1988.

77. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999.

78. Мамут Л. С. Народ в правовом государстве. М., 1999.

79. Муратова Н.Г. Система судебного контроля в уголовном судопроизводстве: вопросы теории, законодательного регулирования и практики. М., 2004.

80. Овсянко Д.М. Административное право / Под ред. Г.А. Туманова. М., 1997.

81. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986.

82. Погосян НД. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.

83. Радько Т.Н. Методологические вопросы познания функций права. Волгоград, 1974.

84. Радько Т.Н. Основные функции социалистического права. Волгоград, 1970.

85. Радько Т.Н. Социальные функции советского права: Учеб. пособие. Волгоград, 1971.

86. Разаренов Ф.С., Котюргин С.И. Административный надзор советской милиции: Учеб. пособие. М., 1979.

87. Сабо И. Основы теории права. М., 1974.

88. Старосъщк Е. Элементы науки управления. М., 1965.

89. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.

90. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.

91. Суходолъский Г.В. Основы психологической теории деятельности. Л., 1988.

92. Теория права и государства: Учеб. / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М., 2001.

93. Тиунова Л.Б. Системные связи в правовой действительности. СПб., 1991.

94. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

95. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972.I

96. Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М., 1987.

97. Хвостов В.М. Общая теория права. СПб.; М.; Варшава; Вильно, 1914.

98. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.

99. Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М., 1997.

100. Юридический словарь: В 2 т. / Гл. ред. П.И. Кудрявцев. М., 1956. Т. 2.

101. Юридический энциклопедический словарь. М., 1997.

102. Явич Л.С. Право и общественные отношения. М., 1971.

103. Явич Л.С. Сущность права (социально-философское понимание генезиса, развития и функционирования юридической формы общественных отношений). Л., 1985.

104. Статьи, лекции, диссертации, авторефераты диссертаций

105. Акопов ЛВ. Контроль в управлении государством (Конституционно-правовые проблемы): Дис. д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002.

106. Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления: Дис. канд. юрид. наук. Воронеж, 2003.

107. Беляев В.П. Надзор как правовая форма государственной деятельности (Общетеоретические проблемы): Дис. . канд. юрид. наук. Белгород, 2000.

108. Бухтерева М.А. Формы реализации функций государства: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2002.

109. Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления: Дис. канд. юрид. наук. М, 2002.

110. Давыдов В.В. Теория деятельности и социальная практика // Вопросы философии. 1996. № 5.

111. Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дис. д-ра юрид. наук. М., 1983.

112. Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: Дис. . д-ра юрид. наук. М., 1983.

113. Дмитриев А. Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора органов внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук. М., 1998.

114. Епихин А.Ю. К вопросу о надзоре (контроле) за обеспечением безопасности личности в сфере уголовного судопроизводства // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 3.

115. Журавлев А.Л., Полянский И.А. Взаимоотношения органов исполнительной власти области субъекта Российской Федерации с иными органами публичной власти // Юрист. 2000. №11.

116. Зырянов С.М. Административный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001.

117. Иссерс Б.В. Виды и содержание надзорных полномочий // Вопросы советского государствоведения: Тр. Иркут. гос. ун-та. Сер. Юридическая. 1979. Вып. 10. Т. 71.

118. Клочкова А.В. III ежегодная конференция Европейской криминологической ассоциации «Преступность и контроль в интегрированной Европе» // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 2004. № 4.

119. Кожевников С.Н. Социалистическая государственная власть организующий фактор общественных отношений // Актуальные и теоретические проблемы политической организации общества. Свердловск, 1975. Вып. 43.

120. Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. № 6.

121. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1914.

122. Королев А.И., Мушкин А.Е. Государство и власть // Правоведение. 1963. № 2.

123. Лазарев Б., Лукьянов А. Власть, демократия, самоуправление // Советы депутатов трудящихся. 1964. № 12.

124. Леонов В.В. О компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации доходчиво, со знанием дела // Журн. рос. права. 2000. № 10.

125. Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. № 3.

126. Манов Г.Н. Признаки государства: новое прочтение // Политические проблемы теории государства. М., 1993.

127. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. № 2.

128. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2000.

129. Мецаев Б.К. Юридическая природа контрольной деятельности (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.

130. Милушева Т.В. Исполнительная власть как форма реализации права: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2001.

131. Морозова О.Г. Единство государственной власти (Историко-теоретический правовой аспект): Дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.

132. Муратова Н.Г. Судебный контроль в пенитенциарной системе // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 3.

133. Надеев Р.К. Структура федеральных органов исполнительной власти. Нужна система // Журн. рос. права. 1999. №3/4.

134. Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства: Дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000.

135. Насонов Ю.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета: Дис. канд. юрид. наук. М., 2003.

136. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России (Опыт историко-правового исследования): Дис. . д-ра юрид. наук. М., 1999.

137. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 8.

138. Пацация М.Ш. Надзор в арбитраже: вопросы остаются // Законодательство и экономика. 2004. № 10.

139. Погосян Н.Д. Формирование статуса Счетной палаты Российской Федерации (историко-правовые аспекты и некоторые современные проблемы) // Государство и право. 1998. № 4.

140. Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция государства: Ав-тореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.

141. Рачинский В.В. Публичная власть как общеправовая категория: теоретико-прикладной аспект: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.

142. Российский Б.В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения (тенденции, проблемы, перспективы развития): Дис. . д-ра юрид. наук. М., 1993.

143. Савенко О.Е. Контрольная функция органов государства: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.

144. Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Задачи, методы и приложения общей теории систем //Исследования по общей теории систем: Крит, обзор. М., 1969.

145. Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций Советского государства // Сов. государство и право. 1956. № 3.

146. Скачкова А.Е. Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства: Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2003.

147. Смирнов К. Административный блеф // Коммерсантъ-Власть. 2004. № 14.

148. Тарасов A.M. Президентский контроль за правоохранительной деятельностью: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2003.

149. Тарасов A.M. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004. № 10.

150. Теория права и государства: Курс лекций / Под ред. Н.А. Катаева и В.В. Лазарева. Уфа, 1994.

151. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью (вопросы теории): Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 1999.

152. Хорошилъцев А.И. Государственная власть и принципы ее организации в демократическом обществе (Теоретико-правовое исследование): Дис. . канд. юрид. наук. М., 2002.

153. Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. 2004. № 9.

154. Шебанов А.Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1965.

155. Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Дис. канд. юрид. наук. Тюмень, 2001.

156. Ямпольская Ц.А. О новых методах исследования аппарата государственного управления // Правовые проблемы науки управления. М., 1966.