Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Арзуманов, Сергей Георгиевич

• Арзуманов, Сергей Георгиевич
• кандидат юридических наук
• 2002

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Арзуманов, Сергей Георгиевич

Введение.

Глава I. Теоретико-правовые основы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации.

§ 1. Конституционно-правовое закрепление верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

§ 2. Разграничение предметов ведения и полномочий между. Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества.

§ 3. Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации.

Глава II. Обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству .л<.

§ 1. Противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

§ 2. Система органов государственной власти, призванных разрешать противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

§ 3. Конституционно-правовые средства обеспечения единства правовой системы Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству»

Актуальность темы исследования. Современное состояние правовой системы Российской Федерации характеризуется дисбалансом в развитии законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. Различия в правовых системах субъектов Российской Федерации, между ними и федеральной правовой системой обусловлены целым комплексом причин. Эти причины обусловлены сложностями переживаемого Российским государством периода, когда на протяжении 90-х гг. XX в. происходили коренные преобразования, затрагивавшие все составляющие формы Российского государства: и форму правления, и государственное устройство, и политический режим. Все это не могло не отразиться на формировании и состоянии правовых систем субъектов Российской Федерации. Противоречивость государственной жизни неминуемо влечет за собой противоречивость законодательства.

Несмотря на принятые меры по обеспечению однотипности и единства федеральной правовой системы и правовых систем субъектов РФ, сохраняется опасность дезинтеграции правовой системы Российской Федерации. Наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации противоречий Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству препятствует осуществлению преобразований в стране.

Опасность сложившегося положения состоит в следующем:

1) открытое противоречие между нормами Конституции Российской Федерации и положениями Конституций (Уставов), других нормативных правовых актов субъектов РФ служит основанием для развития сепаратистских тенденций в стране;

2) расхождения между федеральным законодательством и правовыми актами субъектов Российской Федерации приводят к возникновению противоречий в конкретных правоприменительных вопросах, таких, как вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, приватизации и разгосударствления, правового закрепления отношений собственности и др.

Конституция Российской Федерации относит «обеспечение соответствия Конституций и законов республик, Уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам» к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ст. 72).

Реализация на практике этого конституционного положения порождает целый комплекс проблем: во-первых, как обеспечить безусловное соблюдение строгого соответствия Конституции Российской Федерации правовых актов, принимаемых субъектами Федерации; во-вторых, как преодолеть центробежные тенденции, которые с самого начала процесса федерализации проявляются в политике целого ряда субъектов Федерации; в-третьих, каковы должны быть правовые механизмы, обеспечивающие следование принципу соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Очевидно, что обеспечение соответствия Основных Законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации является одной из актуальных проблем современного федеративного устройства России. Попытки согласования, приведения Основных Законов субъектов Российской Федерации в соответствие с нормами

Конституции Российской Федерации предпринимались и предпринимаются федеральными властями на протяжении всего периода после принятия действующей Конституции РФ. Поручение привести акты субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством было дано Президентом Российской Федерации и озвучено в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2000 г. Именно эта функция была определена в качестве одной из важнейших в деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Однако, этот процесс должен быть не временной политической кампанией, а постоянной функцией органов государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. Дальнейшую работу по обеспечению единства правовой системы в Российской Федерации целесообразно осуществлять в направлении гармонизации федерального и регионального законодательства, обеспечения координации законопроектной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Потребность анализа современного состояния правовой системы Российской Федерации и ее субъектов, а также имеющихся и разрешаемых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на значительное количество правовой научной и публицистической литературы по вопросам формирования правовой системы современной Российской Федерации, правовых систем (систем законодательства) субъектов Российской Федерации, вопросы обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов

Федерации федеральному законодательству не стали предметом отдельного теоретического анализа. Нуждается в анализе и практическая деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по обеспечению единства и однородности правовой системы страны.

Данное диссертационное исследование подготовлено на основе анализа нормативно-правового материала Российской Федерации и субъектов РФ, исследований отечественных и зарубежных ученых.

При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов, специалистов в области конституционного права, теории государства и права, социальной философии: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Н.Барцица, Л.Ф. Болтенковой, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, С.Э. Жилинского, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Б.С. Крылова, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, В.Н. Синюкова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А.Умновой, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и других.

Вопросы правотворческой деятельности, правовой практики на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, нормативных правовых актов федеральных органов власти и субъектов Федерации. В диссертации использованы материалы обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.

Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции (Уставы) субъектов Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; законодательство по вопросам реформирования федеративных отношений.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ противоречий между федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и представление на основе проведенного анализа рекомендаций по вопросам поддержания единства правовой системы Российской Федерации, обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:

• исследовать понятие, сущность и содержание конституционного принципа верховенства Конституции Российской Федерации в правовой системе страны;

• выявить основные направления и перспективы использования договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества;

• провести сравнительно-правовой анализ состояния правовых систем субъектов Российской Федерации, исследовать совокупность факторов, оказывающих воздействие на их формирование;

• проанализировать деятельность органов, призванных разрешить противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;

• исследовать формы и юридические методы закрепления современного состояния федеративных отношений в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации;

• проанализировать практику работы по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

• сформулировать конкретные предложения по совершенствованию конституционно-правовых средств обеспечения единства правовой системы Российской Федерации, устранению имеющихся противоречий.

Объектом исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе разрешения противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, приведения нормативных правовых актов субъектов РФ, прежде всего, их Конституций и Уставов, в соответствие с Конституций Российской Федерации и федеральным законодательством.

Предметом исследования выступили теоретические и практические проблемы конституционно-правового регулирования процессов формирования правовых систем субъектов Российской Федерации на принципах признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, однородности правовой системы Российской Федерации, соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

В диссертационном исследовании были проанализированы как существующие противоречия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, так и те противоречия, которые были устранены в ходе осуществления политики по приведению в соответствие с Конституцией РФ Конституций (Уставов) субъектов РФ в 2000-2002 гг.

Методологической основой диссертационного исследования является системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования правовой системы Российской Федерации и правовых систем ее субъектов. Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, а также теоретические положения в области теории права и государства и отраслевых юридических наук.

В частности, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов соответствия Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; формально-юридический — при анализе проблем приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством нормативно-правовых актов субъектов Федерации; теоретико-прогностический метод — в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, анализе законопроектов.

Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативно-правовых документов, а также конкретной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в ней исследованы теоретические проблемы обеспечения соответствия Конституции Российской Федерации законодательства субъектов Российской Федерации, рассматриваются итоги первого этапа практической работы по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В диссертации проанализированы существующие противоречия, предложены механизмы обеспечения стабильности федеративной конституционно-правовой системы и организационно-правовые гарантии поддержания ее целостности.

В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые и выносятся на защиту:

• Утверждение верховенства Конституции РФ в правовой системе страны обусловлено объективными факторами, которые определяются юридической природой данного нормативного акта, его социальной основой и содержанием. В диссертации содержится теоретико-правовое обоснование и анализ практической реализации верховенства Конституции Российской Федерации в соотношении с другими источниками российского права.

В Российской Федерации для обеспечения верховенства Конституции РФ следует предусмотреть 4 вида конституционных гарантий: 1) получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации; 2) судебный контроль за соответствием Конституций (Уставов) субъектов Федерации Конституции РФ; 3) конституционное закрепление обязанности всех должностных лиц субъектов Федерации соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы и нести ответственность за нарушение этой обязанности; 4) закрепление единого экономического рынка, принципов свободы торговли и промышленности на всей территории государства, единой финансово-кредитной и банковской систем.

• Диссертант анализирует перечень факторов, оказывающих влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации, осуществляет типологизацию субъектов Российской федерации по группам на основе следующих признаков: 1) исторический опыт, прежде всего, наличие опыта самостоятельной государственности, автономии в структуре Союза ССР; 2) этнокультурные различия. В области законотворчества проблема формулируется следующим образом: дают ли национальные и конфессиональные особенности большинства или меньшинства населения субъекта Федерации право на получение каких-либо привилегий. Если да, то где предел этих привилегий, за которым наступают опасные тенденции для развития Российской государственности; 3) политическая система региона; 4) масштаб региона, измеряемый по целому ряду показателей: количество населения, экономический потенциал, доля в общем производстве, стратегическое положение территории; 5) экономическое состояние региона, доля в валовом внутреннем продукте государства, сбалансированность народнохозяйственной структуры; 6) финансовая самодостаточность региона; 7) социальное состояние региона (развитие системы здравоохранения и образования, уровень преступности и т.п.).

• Обращаясь к доктринальному спору о самой возможности признания системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в качестве правовой системы субъекта Российской Федерации, диссертант характеризует наличие самостоятельной правовой системы субъекта Российской Федерации в качестве правовой обязанности субъекта Федерации и представляет классификацию нормативных правовых актов, принимаемых субъектом Российской Федерации, по следующим основаниям: форма документа; сфера регулируемых общественных отношений; способ принятия; степень самостоятельности субъекта Федерации при его издании (принятии).

Субъекты Российской Федерации обладают собственной правовой системой лишь в той мере, в какой могут получать реализацию их законодательные полномочия по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также в рамках так называемой особой компетенции субъектов Российской Федерации.

• Определяя противоречивость (коллизионность) законодательства Российской Федерации как характерную черту современного состояния правовой системы страны, диссертант классифицирует противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в зависимости от причин, их обуславливающих.

В качестве основных недостатков в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации отмечаются: издание субъектами Российской Федерации правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение ст. ст. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации; искажение в правовых актах субъектов Российской Федерации смысла федеральных законов или их переписывание «с поправками»; издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей; установление положений, ограничивающих закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами права и свободы человека и гражданина.

• В диссертации даны этапы работы по обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, подводятся итоги работы Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации Конституций (Уставов) и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Автор предлагает разработать конституционные процедуры приостановления действия или одностороннего расторжения Федерацией договоров и соглашений, заключенных с органами власти субъекта Федерации, в случае нарушений норм Конституции РФ и федерального законодательства.

• Диссертант выдвигает в качестве основополагающего принципа взаимодействия правовой системы Российской Федерации и правовых систем субъектов Федерации принцип однотипности и единства, предлагает систему организационных и нормативно-правовых мер, обеспечивающих соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, реальной возможностью применения содержащихся в диссертации предложений и рекомендаций в деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в ходе работы по достижению единства правовой системы страны, по устранению содержащихся в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации противоречий Конституции РФ и федеральному законодательству.

Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Анализируемые в рамках диссертационного исследования материалы могут быть использованы органами, призванными решать задачу приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Федерации и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий.

Результаты исследования призваны способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции реформирования правовой системы Российской Федерации, правовых систем субъектов Российской Федерации.

Положения диссертации могут быть использованы в преподавании конституционного права Российской Федерации, теории и истории государства и права, политологии, некоторых других учебных дисциплин.

Апробация результатов исследования Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов.

Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Арзуманов, Сергей Георгиевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Вопросы несоответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству требуют комплексного решения. Необходимо создать оперативную систему отслеживания таких противоречий при участии всех федеральных органов власти. Задача текущего мониторинга - вести учет выпадающих за рамки, установленные федеральным законодательством критериев, законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в каждом федеральном органе исполнительной власти и регулярно информировать о них Министерство юстиции России.

Основной недостаток существующей экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - отсутствие у нее императивного характера, то есть когда регистрация акта в Министерстве юстиции России являлась бы основанием для вступления акта в силу. По информации, Министерства юстиции Российской федерации, из 89 субъектов России 14 вообще не присылают нормативные акты на экспертизу38. Конечно, для введения такой регистрации по всем нормативным правовым актам нет конституционных оснований и возможностей. Однако по ряду нормативных правовых актов, например, по актам высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав граждан это целесообразно.

Разрешительная регистрация, кроме того, позволит частично решить одну важную проблему. Дело в том, что в настоящее время федеральной Министерство юстиции не обладает правом обращаться в суд о признании акта незаконным в связи с тем, что истцом в данном

38 Российская газета. 2000. 2 января. случае будет выступать заинтересованный в регистрации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

На повестке дня проверка на соответствие федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации актов местного самоуправления. Нормотворчество, активно осуществляемое органами местного самоуправления, во многих случаях, не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным законам нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В значительной степени это обусловлено недостаточностью правового регулирования деятельности муниципальных образований, отсутствием единого механизма контроля за законностью издания ими нормативных правовых актов низким уровнем кадрового обеспечения органов местного самоуправления.

Участие субъектов Российской Федерации в законотворческом процесс на федеральном уровне нередко ориентировано на второстепенные вопросы. В то же время отдельные законодательные предложения субъектов Российской Федерации остаются невостребованными при разработке федеральных законов. В свою очередь, федеральная власть дистанцирована от правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения

Необходимо доработка и принятие Федерального закона «Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам». Надлежит создать такую систему которая бы позволила уже на ранней стадии подготовки нормативных правовых актов, до их принятия, определять их соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В этой связи необходимо сосредоточивать усилия не на отмене уже принятых актов, а заблаговременно разрабатывать совместно с субъектами Федерации новое законодательство и проводить экспертизу до принятия этих законов.

Необходимо определить практические механизмы реализации статьи 85 Конституции Российской Федерации о приостановлении Президентом Российской Федерации действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской- Федерации в • случае противоречия их Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Как реализация самой процедуры приостановления, так и дальнейшие действия, связанные с решением вопроса в судебных органах, не имеют практически никакой правовой регламентации. Назрела проблема усиления ответственности за нарушение федерального законодательства и Конституции Российской Федерации. В законодательном порядке должны быть определены необходимые меры в отношении государственных органов и должностных лиц, органов местного самоуправления за неисполнение решений об отмене или приостановлении действия актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также за неисполнение решений о внесении необходимых изменений в указанные акты.

Требуется создать правовую базу для формирования эффективной системы административной юстиции, которая способствовала бы укреплению и развитию как регионального, так и федерального законодательства. Представляется целесообразным ввести в практику досрочное прекращение Президентом Российской Федерации высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также за неисполнение судебных решений о признании таких актов незаконными.

Недостаточное законодательное разграничение полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти приводит к перекосам в действующем законодательстве, принятию субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации, либо к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также к вмешательству федеральных органов государственной власти в полномочия субъектов Российской Федерации. Перспективным направлением является приведение в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства положений договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и заключенных в развитие их соглашений.

Вызывает озабоченность состояние договорного регулирования федеративных отношений. Требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов не отвечает большинство действующих договоров о разграничении предметов ведения (всего их -42) и заключенных в развитие их соглашений (свыше 270). Несмотря на то, что согласно Федеральному закону «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», указанные нормативные правовые акты должны быть приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством к 30 июля 2002 года, работа по реализации этого положения лишь начинается.

Стремление субъектов Российской Федерации своими нормативными правовыми актами заполнить правовой вакуум, порожденный пробелами в федеральном законодательстве, во многих случаях сопряжено с ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушением правового и экономического пространства Российской Федерации. В частности, отмечаются случаи нарушения принципов избирательного законодательства Российской Федерации, увязывания возможности реализации прав и свобод граждан с особым статусом жителя региона, цензом оседлости, возрастным и языковым цензами, а также факты вторжения в сферу полномочий органов местного самоуправления.

Несмотря на значительный объем проделанной работы, реализованные меры оказываются недостаточными, поскольку они направлены прежде всего на приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, в то время как проблемы обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, суверенитета и территориальной целостности, равноправия субъектов Российской Федерации и другие остаются нерешенными.

В отдельных субъектах Российской Федерации продолжают действовать конституции и уставы, содержащие отступления от Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, устанавливающие возможность объявления субъектов Российской Федерации чрезвычайного положений, регулирующие вопросы судопроизводства, порядок уголовного преследования и т .п.

Вопреки Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в субъектах Российской Федерации издаются нормативные правовые акты по вопросам управления федеральной государственной собственностью, внешнеэкономической деятельности, лицензирования отдельных видов деятельности и другие.

Некоторые субъекты Российской Федерации, используя различные предлоги, затягивают процесс восстановления конституционной законности, а порой идут на сохранение в своих нормативных правовых актах положений, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В то же время органы государственной власти субъектов Российской Федерации иногда уклоняются от издания необходимых нормативных правовых актов по вопросам, в которых они обладают всей полнотой государственной власти.

Анализируя проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации, В.Б. Исаков отметил ряд условий, выполнение которых необходимо для обеспечения единства законодательства в таком большом и сложном организме, каким является Российская Федерация. Среди приведенных условий особо следует выделить необходимость единой общегосударственной программы законотворчества. Подобная программа должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления и призвана стать планом «развития всего законодательства в целом, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества»39.

Проблемы нормотворчества в субъектах Российской Федерации обусловлены в значительной мере сложностью и противоречивостью преобразовательных процессов в обществе и государстве,

39 Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4. С. 55. сохраняющейся конфликтностью между федеральным и региональным уровнем властвования, между законодательной и исполнительной властью, недостатком опыта правотворческой деятельности в регионах. Соответственно, преодоление этих негативных явления видится на пути совершенствования правотворчества и повышения его эффективности в субъектах Федерации.

На разрешение проблем в сфере обеспечения единства правовой системы Российской Федерации отрицательным образом сказываются несвоевременная и противоречивая практика рассмотрения заявлений о несоответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или их отдельных положений федеральному законодательству в судах общей юрисдикции, а также необоснованные задержки исполнения или неисполнение законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих судебных решений, в том числе решений Конституционного Суда Российской Федерации. Это приводит к противоречиям между федеральными и региональными интересами, необоснованным различиям в положении отдельных категорий граждан и хозяйствующих субъектов, нарушению единства правоприменительной практики и. В конечном счете, подрывает доверие к государству и его органам, их способности обеспечить сохранение и развитее демократических правовых устоев государства.

Дальнейшую работу по обеспечению единства правовой системы в Российской Федерации целесообразно осуществлять в направлении гармонизации федерального и регионального законодательства, обеспечения координации законопроектной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации.