Институциональные условия создания правительственных ведомств в России и США: сравнительный анализ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Стрельцина, Миланна Михайловна

• Стрельцина, Миланна Михайловна
• кандидат политических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат политических наук Стрельцина, Миланна Михайловна

введение

ГЛАВА 1. ПРЕЗИДЕНТСКОЕ ПРАВЛЕНИЕ И СОЗДАНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ВЕДОМСТВ В КОНТЕКСТЕ НОВЫХ УГРОЗ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ И США; РАЗРАБОТКА ТЕОРЕТИЧЕСКОГО ПОДХОДА

1.1 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ СОЗДАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ВЕДОМСТВ

1.1.1 Сравнительный анализ институциональной структуры России и США

1.1.2 Влияние президентской формы правления на характер государственной бюрократии

1.1.3 Стратегии создания новых ведомств в составе исполнительной власти

1.2 НОВЫЕ УГРОЗЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ И США

1.2.1 Расширение спектра угроз национальной безопасности

1.2.2 Сравнительный анализ новых угроз национальной безопасности России и США

ГЛАВА 2. СОЗДАНИЕ МЧС It СОСТАВЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

2.1 ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЧС КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОГО

ВЕДОМСТВА В СОСТАВЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ

2.2 ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ СОЗДАНИЯ МЧС

глава 3. создание министерства внутренней безопасности

В СОСТАВЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ США

3.1 ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНОГО ВЕДОМСТВА В СОСТАВЕ АДМИНИСТРАЦИИ США

3.2 ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ СОЗДАНИЯ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Институциональные условия создания правительственных ведомств в России и США: сравнительный анализ»

Актуальность темы исследовании. Создание устойчивых политических институтов является одной из важнейших предпосылок для развития и функционирования демократического политического режима. Важнейшей характеристикой институционального дизайна является соотношение полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти. Создание эффективного баланса сдержек и противовесов определяет представительность и подотчётность государственной власти. Именно поэтому изучение институциональных условий в странах, переживающих период трансформации, и сравнение их с институциональными условиями политических систем в стабильных демократиях приобретает не только теоретическую, но и практическую значимость.

Одной из особенностей институционального дизайна в постсоветских странах, ставшей предметом подробного изучения как для отечественных, так и для зарубежных авторов, является доминирующая роль президента. В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации (РФ) — основной государственный документ, определяющий систему распределения полномочий между ветвями власти и предоставляющий президенту чрезвычайно широкий спектр полномочий. По мнению большинства как российских, так и зарубежных исследователей, сильная политическая власть президента представляет собой препятствие для установления в России демократического политического режима1. Негативная оценка института российского

1 Гельман В. «Сильная исполнительная власть»: Президент и его правительство// Политическая социология и современная российская политика. Сборник учебных материалов/ Ред. Г. Голосов, Е. Мелешкина. — Сиб.: «Борей-нринт», 2000. - С. 195-225; Кувалдин В. Президентство в контексте российской трансформации// Россия политическая/ Ред. JI. Шевцова. - М.: Московский Центр Карнеги, 1998. - С. 15-70; Холмс С. Сверхирезидентство и его проблемы// Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 1993. - № 4/5. — Р.22-25; Шаблинский И. К вопросу о формировании концепции власти в Конституции 1993 года// Президент - Правительство — исполнительная власть: российская модель/ Ред. И. Шаблинский. - М.: Центр Конституционных исследований МОНФ, 1997. - С.9-27; Шевцова JI. Режим Бориса Ельцина. - М.: РОССПЭН, 1999; Fish S. The Executive Deception: Superpresidentialism and the Degradation of Russian Politics// Building the Russian State: Institutional Crisis and the Quest for Democratic Governance/ Ed. V. Sperling. президентства обусловливает необходимость внимательного изучения механизмов его влияния на политические процессы в стране и глубокого анализа последствий его существования и функционирования.

Модель разграничения полномочий между ветвями власти оказывает существенное влияние на структуру исполнительной власти. Однако в существующей литературе институциональному влиянию на создание правительственных ведомств и их функционирование достаточного внимания уделено не было. Институт правительства привлекает внимание исследователей, преимущественно, в парламентских политических системах1, где правительство представляет собой коллегиальный орган, однако, в рамках президентской политической системы данный институт пока изучен недостаточно хорошо. Открытыми остаются вопросы, в какой мере изменения в структуре правительства — например, создание и упразднение министерств и ведомств и перераспределение их функциональных обязанностей — обусловлены существующими институциональными условиями президентской формы правления. Какова процедура создания министерства и расширения его функциональных обязанностей? Данная работа посвящена изучению института правительства и особенностям условий его реорганизации в рамках президентских политических систем России и США. Исследование институциональных факторов создания новых правительственных ведомств будет способствовать более глубокому и всестороннему осмыслению становления и развития демократического политического режима. В этом видится большая общественная значимость данной диссертационной работы.

Цель данного диссертационного исследования состоит в изучении механизмов влияния институциональных условий (в аспекте взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти) на создание

Boulder, СО: Westview Press, 2000. - P. 177-192; Linz J., Stepan Л. Problems of Democratic Transition. Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. - Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 1996; Sakwa R. The Regime System in Russia// Contemporary Politics. — 1997. - Vol.3. - №1. - P.7-32. правительственных ведомств и наделение их сферой профессиональной компетенции, штатом и другими ресурсами.

Предметом исследования являются институциональные факторы и условия создания правительственных ведомств. Важным аспектом исследования является институциональный анализ механизмов расширения сферы полномочий ведомства.

Объект исследования — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) и Министерство внутренней безопасности (Department of Homeland Security) СШЛ.

Выбор для сравнения именно этих случаев создания правительственных ведомств обусловлен двумя основными факторами. Во-первых, СШЛ и Россия являются президентскими политическими системами, что позволяет выявить отличия российского президенциализма от классической американской модели. Во-вторых, Министерство внутренней безопасности США, также как и МЧС России, было создано в ответ на новые угрозы национальной безопасности после окончания холодной войны. Таким образом, оба министерства были созданы в президентских политических системах в контексте расширения спектра угроз национальной безопасности. Изучение процедуры создания новых федеральных ведомств в России и США в одинаковом внешнем контексте новых угроз национальной безопасности было направлено на выяснение того, какими институциональными решениями государственное политическое руководство реагирует на подобные вызовы.

Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие научные задачи:

- путём анализа теорий, объясняющих стратегии создания новых ведомств и влияния формы правления на характер государственной бюрократии,

1 Например, см. Laver М., Shepsle К. Making and Breaking Governments: Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies. - Cambridge, New York: Cambridge University Press, 1996. разработать теоретический подход к изучению институциональных основ создания и развития новых министерств;

- реконструировать общую логику создания новых правительственных ведомств в зависимости от институциональной среды;

- выявить институциональную динамику расширения компетенции правительственных ведомств в условиях президенциализма;

- установить контекст новых угроз национальной безопасности России и США.

Основная гипотеза исследования состоит в том, что институциональные факторы оказывают решающее влияние на процесс создания правительственных ведомств, причём динамика структуры правительства определяется стратегиями по использованию существующих институциональных условий для укрепления позиций президента. В диссертации были выдвинуты гипотезы о взаимосвязи процесса эволюции мандата министерства и наличия парламентского контроля над его работой, а также характеристик функционирования легислатуры и особенностей политических партий, в неё входящих.

Хронологические рамки исследования. В работе анализируется период 1991-2003 гг. Начало периода соотнесено с окончанием холодной войны и становлением России в качестве независимого государства.

Степень научной разработанности темы. Для выработки теоретического подхода, адекватного сформулированным задачам сравнительного исследования, важно учесть влияние государственного устройства на развитие и функционирование бюрократии. Первым фундаментальным исследованием бюрократии как социального и политического феномена стали работы М. Вебера1, который, в частности, сделал вывод о благоприятном влиянии на эффективное функционирование

1 См. Вебер М. Полишка как призвание и профессия: Избранные произведения/ Пер. с нем. М. П. Левин, А. Ф. Филиппов, II. II. Гайденко. - М.: «Прогресс», 1990; Weber М. Economy and Society: In 2 vol. - Berkeley: University of California Press, 1978. бюрократии формально-правового характера отношений между главой государства и чиновниками. Впоследствии аргументация М. Вебера получила развитие в работах М. Афанасьева, Э. Даунса, П. Данливи, Г. Погги, Дж. Уилсона, Г. Эллисона и Ф. Зеликова1.

Данная теоретическая перспектива представляется важной, но не достаточной с точки зрения задач настоящего исследования. Значительную роль в формировании концепции исследования сыграл пласт литературы, в которой институциональные условия рассматриваются как важный фактор, влияющий на формирование и функционирование правительственных ведомств и на работу бюрократии в целом. В исследованиях Т. Мо, Э. Пэйджа, Ф. л

Риггса, Ф. Тэймса, М. Лэвера и К. Шипела функционирование правительственных ведомств рассматривается в прямой зависимости от особенностей формы правления и разделения полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти.

М. Шугарт и Дж. Кэри3 анализируют взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти в президентских системах, в частности — полномочия президента по отношению к правительству и его законодательные полномочия. На основе такого подхода можно выявить возможности изменения структуры правительства в зависимости от политических выгод, которые эти

1 Афанасьев N1. Клиентелизм и российская государственность. - М.: Центр Конституционных исследований МОНФ, 1997; Downs Л. Inside Bureaucracy. - Boston: Little, Brown, 1967; Dunleavy P. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science. - Hertfordshire, UK: Harvester Whcatsheaf, 1991; Poggi G. The State: Its Nature, Development, and Prospects. - Stanford: Stanford University Press, 1990; Wilson J. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It. - New York: Basic Books, 1989; Allison G., Zelikovv Ph. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (2nd ed.). - New York: Longman, 1999.

2 Мое Т. The Politicized Presidency// The New Directions in American Politics/ Eds. J. Chubb, P. Peterson. -Washington, D. C.: The Brookings Institution, 1985. — P.235-271; Мое T. The Politics of bureaucratic Structure// Can the Government Govern/ Eds. J. Chubb, P. Peterson. - Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1989. - P.267-329; Page E. Political Authority and Bureaucratic Power: A Comparative Analysis. - New York etc.: Harvester Wheatsheaf, 1992; Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления// Сравнительная социология: Избранные переводы. - М.: Academia, 1995. — Р.119-123; Thames F. Patronage and the Presidential Critique: Budget Policy in the First Russian State Duma, 19941995: Paper presented at the American Political Science Association Annual Meeting. - Atlanta, GA, 1999; Laver M., Shepsle K. Making and Breaking Governments: Cabinets and Legistatures in Parliamentary Democracies. - Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

3 Shugart M., Cary J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. -Cambridge: Cambridge University Press, 1992. изменения могут принести президенту. Работы В. Гельмана, Л. Кувалдина, С. Фиша, С. Холмса, JI. Шевцовой1, раскрывающие взаимоотношения президента и правительства в России, и И. Алебастровой, М. Мези, Дж. Уилсона, Т. Мо, С. Хесса2, раскрывающие эти взаимоотношения в США, определяют особенности институционального дизайна в данных странах. Авторы делают особый акцент на наличии системы «сдержек и противовесов» в рамках политической системы США и фактическом доминировании президентской власти в России.

Заинтересованность политической элиты в создании нового правительственного ведомства также может оказать значительное воздействие на изменение структуры правительства. Поэтому важно использовать такой подход, который позволил бы анализировать стратегические взаимодействия политических элит. С этой целью в диссертации используется теория рационального выбора3. На её основе выделяются стратегии (рациональных) акторов по созданию таких институтов, которые производили бы желаемый результат. Институты определяются как правила игры в политике4. Создание правительственных ведомств будет рассматриваться как стратегия политических деятелей по использованию существующих институциональных

1 Гельман В. «Сильная исполнительная власть» . 2000. С.195-225; Кувалдин В. Президентство в контексте российской трансформации . 1998. С.15-70; Fish S. The Executive Deception . 2000. P.177-192; Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы// Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 1993. - Кч 4/5. — Р.22-25; Шевцова JI. Режим Бориса Ельцина . 1999.

2 Ллебастрова И. Основы американского конситуционализма. - М.: Юриспруденция, 2001; Мези М. Конгресс в системе президентской власти США// Разделённая демократия. Сотрудничество и конфликт между президентом и Конгрессом. Пер. с англ./ Ред. Ж. Тарбер. — М.: Издательская группа «Прогресс» «Уннверс», 1994. — С. 20-54; Уилсон Дж. Американское правительство/ Пер. с англ. - М: Издательская группа «Прогресс» «Уннверс», 1995; Мое Т. An Assessment of the Positive Theory of "Congressional Dominance"// Legislative Studies Quarterly. - 1987. - №.12. - P.475-520; Hess S. Organizing the Presidency. - Washington D.C.: Brookings Institution, 1988.

3 Mohr L. Explaining Organizational Bahavior. - San Francisco: Jossey-Bass, 1982; Sugden R. The Economics of Rights, Cooperation, and Welfare. - Oxford: Basil Blackvvell, 1986; Shepsle K. Studying Institutions: Lessons from the Rational Choice Approacli// Journal of Theoretical Politics. - 1989. - Vol.1 -j\"»l. - P.131-147; Sened I. Contemporary Theory of Institutions in Perspective// Journal of Theoretical Politics. - 1991. - Vol.3 - №4. - P.379-402; Garret G., Tsebelis G. An Institutional Critique of Intergovernmentalism// International Organization. — 1996. — Vol.50. — P.265-299.

4 Порт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М.: Фонд экономической книги «НАЧАЛА», 1997. — С.23. условий в своих интересах. Таким образом, в основе теоретической концепции исследования лежит неоинституциональный подход.

Для проработки контекста новых угроз национальной безопасности, обеспечение защиты от которых стало функциональной основой для создания рассматриваемых правительственных ведомств, в случае России важными являются работы М. Абдурахманова, Д. Балуева, В Барановского, В. Баришполец, А. Возженникова, Ю. Давыдова, В. Кривохижа, В. Манилова, В. Пирумова, А. Прохожева1. При рассмотрении США — работы Дж. Гэддиса, А. Кронин, М. Моуссо, Дж. Ная, Дж. Стент2. В исследованиях М. Айуба, Б. Бузана, Д. Дудни, Дж. Ная, Н. Любин, Р. Париса, Р. Улльмана3 рассматривается расширение проблематики национальной безопасности после окончания

1 Балуев Д. Внутренние факторы, влияющие на российскую внешнюю политику// Внешняя политика и безопасность современной России 1991-2002. Хрестоматия в 4 т./ Сост. Т. Шаклеина. - М.: РОССПЭН. — 2002. - Т. 1. — С.249-286; Барановский В. Россия и её ближайшее окружение: конфликты и усилия по их урегулироваЕшю// Ежегодник СИПРИ 1995: вооружения, разоружение и международная безопасность. — М.: «Наука», 1995; Возжеников А. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. - М.: «Модуль», 2000а; Возжеников А. Парадигма национальной безопасности России. - М.: ЭДАС ПАК, 20006; Возжеников А. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 424 е.; Давыдов Ю. Демократия, демократизация и проблемы войны и мира// США — экономика, политика, идеология. — 1999. - Кч7. — С.3-16; Кривохижа В. Некоторые методологические основы выработки концепции национальной безопасности России// Внешняя политика и безопасность современной России 19911999. Хрестоматия п 2 т./ Сост. Т. Шаклеина. — М.: Московский общественный научный фонд, 1999. — Т.1. — Кн. 1; Манилов В., Пирумов В., Абдурахманов М., Баришполец В. Основы национальной безопасности России. - М.: «Друза», 1998; Прохожев А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. - М.: РАГС, 1996.

2 Cronin A. Behind the Curve: Globalization and International Terrorism// International Security. — 2003. — Vol.27. - J\*>3. - P.30-58; Gaddis J. A Grand Strategy of Transformation// Foreign Policy. - 2002. - Vol.81. -№6. - P.50-57; Mousseau M. Market Civilization and its Clash with Terror// International Security. — 2003. - Vol.27. - №3. - P.5-29; Nye J. U.S. Power and Strategy after Iraq// Foreign Affairs. - 2003. - Vol.82. -№4. — P.60-73; Stent J. Dreaded Risks and the Control of Biological Weapons// International Security. -2003. - Vol.27. - №3. - P.89-123.

3 Ayoob M. The Security Problematic of the Third World// World Politics. - 1991. - Vol.43. - Л1>2. - P.257-283; Ayoob M. The Third World Security Predicament: State Making, Regional Conflict, and the International System. - Boulder, CO and London: Lynne Rienner, 1995; Ayoob M. Defining Security: A Sabaltern Realist Perspective// Critical Security Studies: Concepts and Case/ Eds. K. Krause, M. Williams -Minneapolis, MN: University of Minnesota Press, 1997. - P.121-146; Buzan B. People, States and Fear: An Agenda for Security Studies in the Post-Cold War Era: 2nd ed. - Boulder, CO and London: Lynne Rienner, 1991; Deudney D. The Case against Environmental Degradation and National Security// Millennium. — 1990. - Vol.19. - №3. - P.461-476; Mathews J. Redefining Security// Foreign Affairs. - 1989. - Vol.68. -№2. - P. 162-177; Mathews J. Power Shift// Foreign Affairs. 1997. - Vol.76. - №1. - P.50-66; Любин H. Новые угрозы в Центральной Азии и на Кавказе: новый поворот в старой истории// Безопасность России: XXI век/ Ред. А. Загорский. - М.: «Права человека», 2000. - С.522-548; Paris R. Human Security: Paradigm Shift or Hot Air?// International Security. - 2001. - Vol.26. - №2. - P.87-102; Ullman R. Redefining National Secutiry// International Security. - 1983. - Vol.8. - №1. — P.129-153. холодной войны. Вывод о том, что, несмотря на изменение спектра угроз, основным объектом понятия «безопасность» продолжает являться государство1, принципиален для данного исследования.

Методологические основания исследовании. В основе исследования лежит сравнительный метод, применяемый для анализа президентской формы правления в России и СШЛ в плане влияния институциональных факторов на процесс создания правительственных ведомств. Исследование небольшого числа случаев ещё называют «фокусированным сравнением»1. В отличие от исследования одного случая (кейс-стади), «фокусированное сравнение» позволяет получить более обобщённые заключения о закономерностях развития и природе изучаемого объекта.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- обоснован тезис о том, что в рамках президентской политической системы СШЛ законодательные и контрольные функции Конгресса существенно ограничивают реальные полномочия президента по отношению к федеральным органам исполнительной власти, в то время как в России такие ограничения отсутствуют. Тем самым, будучи президентско-парламентским ввиду отсутствия «раздельного выживания» исполнительной и законодательной властей, российский институциональный дизайн наделяет президента расширенными полномочиями, для характеристики которых более адекватной оказывается модель «сверхпрезидентской системы»;

- установлено, что институциональная специфика российского президенциализма создаёт условия для частого изменения структуры правительства РФ и не ограничивает возможность президента расширять сферу компетенции отдельных министерств, в то время как американская

1 Ayoob М. Defining Security . 1997; Buzan В. People, States and Fear . 1991; Deudney D. The Case against Environmental Degradation and National Security . 1990; Buzan В., Waever O., de Wilde J. How-Sectors are Synthesized// Security: Л New Framework for Analysis/ Ed. R. Lipschutz. - Boulder, CO and London: LynneRiener, 1998.-I'. 163-194. президентская система благоприятствует узкой функциональной специализации правительственных ведомств и фиксированному структурному составу правительства;

- показано, что конституционные полномочия Конгресса и особенности избирательной системы обеспечивают осуществление гражданского контроля над процессом создания и развития правительственных ведомств в СШЛ. В России такой контроль отсутствует, что позволяет российскому государственному руководству использовать изменение структуры правительства и расширение мандата отдельных министерств как ресурс для сохранения власти в период трансформации;

- установлено, что, хотя из-за разного уровня социально-политического и экономического развития России и СШЛ природа современных угроз их национальной безопасности существенно различается, внутренние угрозы политической стабильности оказывают существенное воздействие на процессы институционального строительства в обоих государствах. Научпо-тсоретическая и практическая значимость исследования обусловлена актуальностью рассматриваемых проблем и новизной полученных результатов. В теоретическом отношении она состоит в разработке концептуальных основ анализа специфики российского президенциализма и роли изменений структурного состава правительства для функционирования института президента. Проведённый анализ процесса создания и развития правительственных ведомств открывает новый ракурс для дальнейшего исследования проблем функционирования президентских и полупрезидентских систем, роли правительства как политического института в формировании моделей взаимодействия ветвей власти, изучения перспектив демократической трансформации.

Практическая значимость работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке

1 Hague R., Harrop М., Brcslin S. Comparative Government and Politics: An Introduction. - Basingstoke: Macmillan Press, 1992. - P.39-40. учебных пособий и методических разработок, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам сравнительной политологии, современной политической системе России и США. Содержание диссертации может служить основой для разработки таких специальных курсов как «Формы правления и динамика структуры правительства в новых демократиях», «Новые угрозы безопасности и развитие правительственных ведомств в данной сфере», а также различных курсов по проблемам анализа современного политического процесса.

Апробации работы. Отдельные идеи и выводы диссертационной работы были изложены автором в выступлениях на научных мероприятиях разного уровня:

III Конвент Российской ассоциации международных исследований (РАМИ) «Внешнеполитический процесс в России: приоритеты и стратегии, участники и эффективность» (г. Москва, май 2004 г.), доклад «Внешнеполитическая деятельность МЧС России: ресурсы, приоритеты, стратегии»;

III Всероссийский конгресс политологов «Выборы в России и российский выбор» (г. Москва, апрель 2003 г.), доклад «Участие МЧС в урегулировании внутри- и внешнеполитических конфликтов»; семинар факультета политических наук и социологии Европейского Университета в Санкт-Петербурге (г. Санкт-Петербург, декабрь 2003 г.), доклад «Формирование Министерства по чрезвычайным ситуациям в контексте новых концепций безопасности России»; зимний институт международных отношений «Несиловые методы регулирования международных отношений» (г. Воронеж, январь-февраль 2003 г.), доклад «Участие Министерства по чрезвычайным ситуациям в развитии международного сотрудничества России»

Основное содержание работы отражено в трёх публикациях.

Структура диссертаиии. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и библиографии. Общий объём диссертации 135 страниц, из них основного текста — 124 страницы.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Стрельцина, Миланна Михайловна

Выводы, полученные в ходе исследования, можно резюмировать следующим образом:

- неоинституциональный подход обладает значительным потенциалом для анализа стратегий политических акторов при процессе формирования и развития правительственных ведомств;

- институциональные ограничения для структурной реорганизации правительства и расширения сферы компетенции отдельных министерств значительно мягче в России, чем в США, что в значительной мере объясняет частую структурную динамику в Правительстве РФ после распада СССР на фоне отсутствия подобных изменений в администрации США с 1947г.;

- анализ процедуры создания и динамики роста МЧС России показал первостепенное значение наличия у нового министерства «политической функции» для его успешного развития в условиях российской политической системы, в то время как при создании Министерства внутренней безопасности США важную роль сыграл также «организационный фактор» -преодоление ведомственных барьеров для достижения общенациональных целей;

- пример МЧС продемонстрировал, что в условиях российской президентской системы, где президент обладает большими законодательными полномочиями, а парламент не имеет права контроля над правительством, создание министерства может представлять собой стратегию президента иметь организационно оформленное правительственное подразделение, выполняющее важные для него функции, и по мере необходимости расширять мандат данного министерства;

- организационные характеристики работы Конгресса, особенности избирательной системы США и низкая партийная дисциплина американских политических партий оказывает непосредственное влияние на процесс обсуждения законопроектов президента в целом и, в частности, на процедуру создания и эволюцию правительственных ведомств в СШЛ.

Проведённое сравнительное исследование создания и развития министерств показывает необходимость дальнейшего изучения влияния гражданского контроля на перспективы динамики организационного развития правительства и на формирование ответственных взаимоотношений между ветвями власти. Сравнительный анализ институциональных условий России и США выявил особенности президентской формы правления постсоветской России в период трансформации политического режима и государственного строительства. Дальнейшее изучение динамики изменений структуры правительства в других странах на постсоветской территории, где форма правления также является президентской и где за последнее десятилетие также возникли новые вызовы внутренней безопасности, позволит увеличить количество изучаемых случаев и провести сравнение на большем материале, а наблюдение за развитием Министерства внутренней безопасности СШЛ в перспективе позволит проверить сделанные в данной работе предположения и выводы.

Заключение.

В данной работе было представлено исследование институционального потенциала политических систем России и СШЛ реагировать на новые вызовы национальной безопасности путём изменения состава правительства и создания новых министерств. Основная цель анализа состояла в том, чтобы показать институционально обусловленный характер механизмов, определяющих процесс создания новых министерств и наделение их бюджетом, штатом и сферой компетенции. В исследовании обоснован потенциал использования институционального подхода к пониманию организационного развития правительства, выявлено влияние особенностей постсоветского президенциализма на формирование и дальнейшее развитие правительственных ведомств.

На основании результатов сравнительного анализа институциональной структуры России и США была определена степень влияния демократического парламентского контроля на характер государственной бюрократии, а также была выявлена роль ассамблеи в процессе формирования нового министерства в президентских и полупрезидентских системах. В случае США были подробно рассмотрены особенности избирательной системы депутатов Конгресса, организационной структуры Конгресса и политических партий США, так как, согласно Конституции, Конгресс играет большую роль как при формировании министерства, так и в дальнейшем при его работе и развитии.

В условиях российской президентской системы отсутствие парламентского контроля за динамикой организационного развития правительства и за изменениями мандата министерств ведёт к укреплению патронажно-клиентелистских связей и к единоличному контролю президента за исполнением политического курса в стране. В результате, в рамках российского институционального дизайна формирование нового ведомства обладает особой ролью — укреплять институт президента и поддерживать своей работой популярность главы государства и его символический статус.

В диссертации были выдвинуты гипотезы о взаимосвязи процесса эволюции мандата министерства и наличия парламентского контроля над его работой, а также характеристик функционирования легислатуры и особенностей политических партий, в неё входящих. Изучение процедуры создания новых федеральных ведомств в России и СШЛ в одинаковом внешнем контексте новых угроз национальной безопасности было направлено на выяснение того, какими институциональными решениями государственное политическое руководство «отвечает» на подобные вызовы.

Сравнительное исследование было сконцентрировано на анализе факторов, наиболее значимых с точки зрения выбранной теоретической перспективы, а именно институционального фактора - участия ассамблеи в процессе создания министерства и контроля за его работой, дисциплины политических партий и организационных особенностей работы ассамблеи — и стратегий государственных политических деятелей в процессе создания данных ведомств. В результате, сравнительный анализ российского и американского случаев новых министерств — МЧС и Министерства внутренней безопасности — базировался на неоинституциональной теории, но для построения более полной объяснительной рамки также использовалась теория рационального выбора.

Результаты сравнительного исследования факторов, повлиявших на возникновение соответствующих министерств, демонстрируют, что появление новых угроз национальной безопасности России и США создало необходимость в обоих государствах в реорганизации структуры правительства и в создании новых «чрезвычайных» ведомств, адекватных для изменившихся внешних условий. Однако процедура создания МЧС России и Министерства внутренней безопасности США, а также процесс наделения их функциональными обязанностями имел в рассматриваемых странах существенные различия, обусловленные разными институциональными ограничениями в их политических системах. Согласно Д. Порту, «институциональные ограничения оказывают решающее влияние на то, какие именно организации возникают, и на то, как они развиваются»1. В «суперпрезидентской» российской политической системе МЧС было создано самой исполнительной властью, которая была заинтересована в страховочном механизме, страхующем другие правительственные ведомства в условиях общего снижения государственной эффективности. В результате, статус и мандат МЧС росли благодаря соответствующим указам президента и распоряжениям правительства. В СШЛ в процедуре создания Министерства внутренней безопасности, в соответствии с Конституцией, помимо исполнительной власти участвовали обе палаты ассамблеи. В результате, вопросы о сфере компетенции нового министерства и о наделении его соответствующими силами и средствами стали предметом длительного обсуждения. Кроме того, контроль за деятельностью и эффективностью работы нового министерства в СШЛ осуществляет не только президент, но и ассамблея. Министр внутренней безопасности регулярно отчитывается перед Конгрессом о результатах работы возглавляемого им ведомства.

Таким образом, демократический парламентский контроль за работой правительства является основополагающим институциональным условием при определении процедуры создания нового правительственного ведомства и анализе механизмов его эволюции. В США статус министерства предоставляет ведомству более широкий мандат и устойчивое положение в составе исполнительной власти, но этот статус также предусматривает демократическую ответственность руководителя ведомства перед ассамблей. В России процесс создания министерства и его дальнейшего развития не институционализирован и находится в ведении исключительно президента и председателя правительства, что ведёт к укреплению патронажно

1 Порт Д. Институты, институ циональные изменения и функционирование экономики. - М.: Фонд экономической книги «НЛЧЛЛЛ», 1997. —С.23. клиентелистских связей, нарушению принципа разделения властей и угрожает искажением хода демократической трансформации.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Стрельцина, Миланна Михайловна, 2004 год

1. Официальные документы.

2. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература,1993.

3. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утверждённая указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. №1300// Российская газета. 1997. -26 декабря.

4. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утверждённая указом Президента РФ от 10 января 2000 г. №24// Российская газета. 2000. - 18 января.

5. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О национальной безопасности»// Независимая газета. — 1996. 12 июня.

6. Федеральный закон от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» II Российская газета. — 1992. 6 мая.

7. The National Strategy for Homeland Security. http://w\v\v.whitehouse.gov/liomeland/book7index.html

8. Department of Homeland Security Reaorganization Plan// Congressional Digest.-2002. -№10.

9. Алебастрова И. Основы американского конситуционализма. М.: Юриспруденция, 2001. - 159 с.

10. Вебер М. Политика как призвание и профессия: Избранные произведения/ Пер. с нем. М. И. Левин, А. Ф. Филиппов, П. П. Гайденко. М.: «Прогресс», 1990. - 806 с.

11. Возжеников А. Национальная безопасность: теория, политика, стратегия. М.: «Модуль», 2000а. - 234 с.

12. Возжеников А. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. М.: ЭДАС ПАК, 20006. - 358 с. Возжеников А. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 424 с.

13. Возжеников А., Прохожев А. Система жизненно важных интересов Российской Федерации: сущность, содержание, классификация, механизм согласования и формирования. Учебное пособие. М.: Издательство РАГС, 1998.-68 с.

14. Возжеников А., Прохожев А. Государственное управление и национальная безопасность России. Учебное пособие. М.: Издательство РАГС, 1999.- 132 с.

15. Воробьёв Ю. Гуманитарные операции МЧС России. М.: «КРУК-Престиж», 2002. - 240 с.

16. Голосов Г. Сравнительная политология. — Спб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2001. — 368 с.

17. Дюверже М. Политические партии/ Пер. с фр. Л. А. Зимин. М.: Академический Проект, 2002. — 558 с.

18. Манилов В., Пирумов В., Абдурахманов М., Баришполец В. Основы национальной безопасности России. М.: «Друза», 1998. — 327 с.

19. Масловский М. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. — 2001.http://socnet.narod.ru/libra ry/authors/Maslovskiy/Burocracy/burocracy.htm

20. Мельвиль Л. Демократические транзиты (теоретико-методолические и прикладные аспекты). М.: Московский общественный научный фонд, 1999. — 108 с.

21. Мягкие» и «жёсткие» вызовы безопасности в приволжском федеральном округе: Аналитический доклад/ Под ред.А. Макарычева. -Нижний Новгород: Нижегородский лингвистический университет им. II. А. Добролюбова, 2001. — 163 с.

22. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики/ Пер. с англ. А. Н. Нестеренко. М.: Фонд экономической книги «НАЧАЛА», 1997. - 190 с.

23. От МПВО к гражданской защите: исторический очерк/ Под ред. С. Шойгу. М.: «УРСС», 1998. - 334 с.

24. Прохожев А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. Учебное пособие. М.: Издательство РАГС, 1996. — 27 с.

25. Уилсон Дж. Американское правительство. Пер. с англ. М: Издательская группа «Прогресс» «Уннверс», 1995. — 512 с.

26. Чрезвычайная служба России/ Под ред. С. Шойгу. М.: «Контакт-культура», 20006.

27. Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. Москва: РОССПЭН, 1999. — 534 с.

28. Allison G., Zelikovv Ph. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. 2nd ed. - New York: Longman, 1999. - 416 p.

29. Ayoob M. The Third World Security Predicament: State Making, Regional Conflict, and the International System. Boulder, CO and London: Lynne Rienner, 1995.-230 p.

30. Buzan B. People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. 2nd ed. — London, New York: Harvester Wheatsheaf, 1991.-393 p.

31. Downs Л. Inside Bureaucracy: Л RAND Corporation Research Study. -Boston: Little, Brown and Company, 1967. — 292 p.

32. Dunleavy P. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science. Hertfordshire, UK: Harvester Wheatsheaf, 1991. -286 p.

33. Edwards G. Presidential Influence in Congress. San Francisco, СЛ.: W. II.1. Freeman, 1980.-216 p.

34. Hague R., Harrop M., Breslin S. Comparative Government and Politics: An 11.troduction. — 3 ed. Basingstoke: Macmillan Press, 1992. — 504 p.

35. Mohr L. Explaining Organizational Bahavior. San Francisco: Jossey-Bass, 1982.-260 p.

36. National Security in the Third World: The Management of Internal and External Threats/ Eds. E. Azar, Ch. Moon. College Park, MD.: Center for International Development and Conflict Management, University of Maryland, 1988. -308 p.

37. Page E. Political Authority and Bureaucratic Power: A Comparative Analysis. New York etc.: Harvester Wheatsheaf, 1992. — 218 p.

38. Poggi G. The State: Its Nature, Development, and Prospects. — Stanford, СЛ: Stanford University Press, 1990. — 214 p.

39. Rethinking America's Security: Beyond Cold War to New World Order/ Eds. G. Allison, G. Treverton. New York: W. W. Norton, 1992. - 479 p.

40. Shugart M., Cary J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. — 316 p.

41. Sugden R. The Economics of Rights, Cooperation, and Welfare. — Oxford, New York: Basil Blackwell, 1986. 191 p.

42. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. — Tubingen: Mohr, 1976. 108 p. Weber M. Economy and Society/ Vol.1 - Berkeley: University of California Press, 1978.-640 p.

43. Weber M. Economy and Society/ Vol.2 Berkeley: University of California Press, 1978.-639- 1469 p.

44. Wilson G. Interest Groups. Oxford, UK; Cambridge, Mass., USA: Blackwell, 1990.- 198 p.

45. Wilson J. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It. -New York: Basic Books, 1989.-433 p.

46. Wolfers A. Discord and Collaboration: Essays on International Politics. -Baltimore, MD.: Johns Hopkins University Press, 1962. — 283 p.

47. I. Статьи из периодических изданий, газет и сборников.

48. Арбатов А. Парламентский контроль над военной сферой// Демократический контроль над военной сферой в России и странах СНГ/ Ред. А. Никитин.-М.: Изд-во «Эслан», 2002. С. 12-21.

49. Балодис С. МЧС работает наиболее эффективно// Гражданская защита. — 1997.-№7.-С.39.

50. Балуев Д. Внутренние факторы, влияющие на российскую внешнюю политику// Внешняя политика и безопасность современной России 1991-2002. Хрестоматия в 4 т./ Сост. Т. Шаклеина. М.: РОССПЭН, 2002. - Т. 1. - С. 249286.

51. Барановский В. Россия и её ближайшее окружение: конфликты и усилия по их урегулированию// Ежегодник СИПРИ 1995: вооружения, разоружение и международная безопасность. — М.: «Наука», 1995. С.155-182.

52. Войска спасения: ответы Г. Филатова на вопросы корреспондента журнала// Гражданская защита. 1993а. — №2. — С.3-8.

53. Гельман В. «Сильная исполнительная власть»: Президент и его правительство. Сборник учебных материалов// Политическая социология и современная российская политика/ Ред. Г. Голосов, Е. Мелешкина. — Спб.: Изд. «Борей-принт», 2000. С.195-225.

54. Гуманитарные конвои в грозный город// Гражданская защита. — 1996. -№1. — С. 12-19.

55. Давыдов Ю. Демократия, демократизация и проблемы войны и мира// США экономика, политика, идеология. — 1999. - №7. — С.3-16.

56. Дубовицкий Г. Спасение без секретов// Спасатель. —2002. №12. — С.7.

57. Забота о людях// Гражданская защита. 1994а. - №5. — С.3-9.

58. Ишоцин Ю. Погасить пожар конфликтов// Гражданская защита. — 1993. -№7. — С.39-41.

59. Кувалдин В. Президентство в контексте российской трансформации/ Россия политическая/ Ред. JI. Шевцова. М. Московский Центр Карнеги, 1998. -С. 15-70.

60. Любин Н. Новые угрозы в Центральной Азии и на Кавказе: новый поворот в старой истории// Безопасность России: XXI век/ Ред. А. Загорский -М.: «Права человека», 2000. С.522-548.

61. Мельвиль Л. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам// Полис. 1998. - №2. — С.б-38.

62. Мельвиль А. Методология «воронки причинности» как промежуточный синтез «структуры и агента» в анализе демократических транзитов// Полис. — 2002. №5. - С.54-59.

63. Мир народам: ответы Ю. Воробьёва на вопросы корреспондента журнала// Гражданская защита. 19936. - №6. — С.3-6.

64. Не пустить беду на порог: ответы С. Шойгу на вопросы корреспондента журнала// Гражданская защита. 1993в. - №1. — С.3-9.

65. Одно министерство — один бюджет// Спасатель. — 2003. №1. — С.4.

66. Подборка материалов о катастрофе АПЛ «Комсомолец» и ликвидации её последствий// Гражданская защита. 19946. - №9. — С.4-26.

67. Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления// Сравнительная социология: Избранные переводы. М.: Academia, 1995. - С. 119123.

68. Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы// Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 1993. №4/5. — С.22-25.

69. Шаблинский И. К вопросу о формировании концепции власти в Конституции 1993 года// Президент — Правительство — исполнительная власть: российская модель/ Ред. И. Шаблинский. М.: Центр Конституционных исследований МОНФ, 1997. - С.9-27.

70. Шойгу С. Двигаться дальше, опираясь на опыт, исправляя недостатки (из доклада об итогах деятельности ГКЧС России за 1992 г. и задачах на 1993 г.)// Гражданская защита. 1993. - №4. — С.3-13.

71. Шойгу С. К 10-летию МЧС России. Символ надёжности и надежды// Гражданская защита. 2000а. - Л» 12. — С.3-5.

72. Administration Proposal. Reorganizing the Government to Protect the Homeland (from the White House proposal for a Department of Homeland Security, issued June 6, 2002)// Congressional Digest. 2002a. - №10. - P.228-230.

73. Ayoob M. The Security Problematic of the Third World// World Politics. — 1991. Vol.43. - №2. - P.257-283.

74. Ayoob M. Defining Security: A Sabaltern Realist Perspective// Critical Security Studies: Concepts and Case/ Eds. K. Krause, M. Williams. Minneapolis, MN: University of Minnesota Press, 1997. - P. 121-146.

75. Baldwin D. Security Studies and the End of the Cold War// World Politics. -1996. Vol.48. - № 1. - P. 117-141.

76. Buzan В., Waever O., de Wilde J. How Sectors are Synthesized// Security: A New Framework for Analysis/ Ed. R. Lipschutz. Boulder, CO and London: Lynne Riener, 1998.-P. 163-194.

77. Colton Т., McFaul M. Reinventing Russia's "Party of Power": Unity and the 1999 Duma Election//Post-Soviet Affairs. 2000. - Vol.16. - №3. - P.201-224.

78. Cronin A. Behind the Curve: Globalization and International Terrorism// International Security. 2003. - Vol.27. - №3. - P.30-58.

79. Daadler I., Destler I. Advisors, Czars and Councils: Organizing for Homeland Security// The National Interest. 2002. - Vol.68. - P.66-79.

80. Deudney D. The Case against Environmental Degradation and National Security// Millennium. 1990. - Vol.19. - ЛЪЗ. - P.461-476.

81. Fish S. The Executive Deception: Superpresidentialism and the Degradation of Russian Politics// Building the Russian State: Institutional Crisis and the Quest for Democratic Governance/ Ed. V. Sperling. Boulder, CO: Westview Press, 2000. -P. 177-192.

82. Gaddis J. Л Grand Strategy of Transformation// Foreign Policy. — 2002. — Vol.81.- №6. -P.50-57.

83. Garret G., Tsebelis G. An Institutional Critique of Intergovernmental ism// International Organization. 1996. - Vol.50. - P.265-299.

84. Jahn E., Lemaitre P., Waever O. European Security: Problems of Research on Non-Military Aspects. Copenhagen: Centre for Peace and Conflict Research, 1987. - Copenhagen Papers №1.

85. Mathews J. Redefining Security// Foreign Affairs. — 1989. Vol.68. - №2. -P. 162-177.

86. Mathews J. Power Shift// Foreign Affairs. 1997. - Vol.76. - №1. - P.50-66.

87. Mayntz R. Max Weber Idealtypus der Burokratie und die Organizationssoziologie// Kolner Zeitschrift fur Soziologie und Sozialpsychologie. — 1965. — Bd.17. — S.493-502.

88. Milbank D. Congress, White House Fight Over Ridge Status// Washington Post. 2002. - March 21. - P.A33.

89. Мое Т. The New Economics of Organization// American Journal of Political Science. 1984. - Vol.28 - P.739-777.

90. Мое Т. The Politicized Presidency// The New Directions in American Politics/ Eds. J. Chubb and P. Peterson. Washington, D. C.: The Brookings Institution, 1985.1. P.235-271.

91. Мое Т. An Assessment of the Positive Theory of "Congressional Dominance"// Legislative Studies Quarterly. 1987. - Vol. 12. - P.475-520.

92. Мое Т. The Politics of bureaucratic Structure// Can the Government Govern?/ Eds. J. Chubb, P. Peterson. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1989. — P.267-329.

93. Мое Т. The Presidency and the Bureaucracy// The Presidency and the Political System/ Ed. M. Nelson. Washington, D.C.: Congressionally Quarterly, 1995. -P.408-439.

94. Morgan D. Senate, White House Tussle Over Homeland Spending// Washington Post. 2001. - December 6. - P.A24.

95. Mousseau M. Market Civilization and its Clash with Terror// International Security. Vol.27. - №3. - C.5-29.

96. Nye J. U.S. Power and Strategy after Iraq// Foreign Affairs. — 2003. — Vol.82. -№4. — P.60-73.

97. Paris R. Human Security: Paradigm Shift or Hot Air?// International Security.- 2001. Vol.26. - №2. - P.87-102.

98. Rumsfield D. Transforming the Military// Foreign Affairs. — 2002. — Vol.81. -Ж5.-Р.20-32.

99. Sakwa R. The Regime System in Russia// Contemporary Politics. 1997. — Vol.3. -№l.-P.7-32.

100. Sened I. Contemporary Theory of Institutions in Perspective// Journal of Theoretical Politics. 1991. - Vol.3. - №4. - P.379-402.

101. Shearman P., Sussex M. Foreign Policy-making and Institutions// Institutions and Political Change in Russia/ Ed. N. Robinson. London: MacMillan Press Ltd., 2000.-P. 157-172.

102. Shepsle К. Studying Institutions: Lessons from the Rational Choice Approach// Journal ofTheoretical Politics.- 1989.-Vol.1. №1. - P.131-147.

103. Should the House Pass the Homeland Security Act? House floor debate on H. R. 5005, the Homeland Security Act of 2002// Congressional Digest. 2002c - №10. -P.239-253.

104. Shugart M. Executive-Legislative Relations in Post-Communist Europe// Transition. 1996. - Vol.2. - №25. - P.6-11.

105. Stent J. Dreaded Risks and the Control of Biological Weapons// International Security. 2003. - Vol.27. - №3. - P.89-123.

106. Thames F. Patronage and the Presidential Critique: Budget Policy in the First Russian State Duma, 1994-1995: Paper presented at the American Political Science Association Annual Meeting. — Atlanta, GA, 1999.