Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Важнов, Сергей Сергеевич

• Важнов, Сергей Сергеевич
• кандидат юридических наук
• 2007

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Важнов, Сергей Сергеевич

Введение.

Глава 1. Теоретико-правовой анализ института правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации.

1.1. Понятие и содержание института правотворческой инициативы граждан в современной России.

1.2. Место правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации.

Глава 2. Особенности функционирования института правотворческой инициативы граждан.

2.1. Порядок реализации и особенности правового регулирования правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации.

2.2. Отечественный и зарубежный опыт функционирования института правотворческой инициативы граждан.

Глава 3. Основные направления развития правотворческой инициативы граждан в системе народовластия.

3.1. Поддержка органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями правотворческих инициатив граждан.

3.2. Совершенствование нормативно - правового регулирования института правотворческой инициативы граждан.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации»

Актуальность темы диссертационного исследования.

Одним из приоритетных направлений развития гражданского общества в России является приближение власти к населению. Важно, чтобы обозначенная задача была достигнута в правотворческом процессе, который, являясь важнейшей функцией государства, выступает сферой реализации интересов широкого круга субъектов политических отношений. В этих условиях правовой акт становится продуктом совместной деятельности как органов власти, так и структур гражданского общества и населения. Предоставление гражданам дополнительных прав в решении вопросов государственного, регионального и местного значения, развитие инициативности должны стать основными гарантами социальной стабильности на местах и в общегосударственном масштабе.

Формы участия населения в правотворческом процессе тесно связаны с одним из ключевых понятий современного российского конституционного права - категорией народовластия. В настоящее время народовластие представляет собой не столько совокупность форм и методов участия граждан в правотворческом процессе, сколько комплекс стратегий вовлечения населения в управление государством. В условиях постоянного поиска оптимальных механизмов взаимодействия власти и общества становится актуальным изучение нового для российского конституционализма права реализации гражданами правотворческих инициатив. Правотворческая инициатива позволяет выявлять реальные общественные потребности в правовом регулировании тех или иных отношений, учесть интересы групп граждан, стимулировать правовую активность населения.

В современной России правотворческая инициатива граждан пока маловостребованное политическое право граждан. Интерес к изучению данного правового института связан с необходимостью повышения его роли в системе народовластия, обеспечения населения реальной возможностью участия в управлении делами государства посредством выдвижения правотворческой инициативы. Определенным шагом в данном направлении явилась трансформация правотворческой инициативы граждан на местном уровне из права факультативного в право, гарантированное законом. Это обстоятельство диктует необходимость разработки и принятия на местах значительного числа нормативных правовых актов, регламентирующих институт правотворческой инициативы граждан, от качества которых будет напрямую зависеть эффективность его функционирования.

Вместе с тем современная конструкция нормативно-правового закрепления института правотворческой инициативы граждан в России не представляется четкой и понятной. Совершенно очевидно, что данный правовой институт в нашей стране не развит ни в рамках определенной стратегии, ни на основе глубоко разработанной теоретической базы. Немаловажной проблемой является и тот факт, что в отличие от местного уровня на региональном возможность внесения жителями правотворческих инициатив предусмотрена лишь в небольшом числе субъектов Российской Федерации. В результате рассматриваемое право не выступает равно гарантированным для граждан России, проживающих на различных территориях.

Сегодня малоизученными остаются вопросы роли и места рассматриваемого института в системе народовластия в Российской Федерации, его природы и соотношения с иными закрепленными в российском конституционализме правовыми институтами демократии. Требуется их глубокое изучение науками конституционного и муниципального права, необходимы также совершенствование нормативно-правовой базы и развитие правоприменительной практики, повышение статуса института в системе народовластия. Все это обусловило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и значение.

Степень научной разработанности темы исследования. В современной . науке конституционного права выбранная тема диссертационного исследования является одной из малоразработанных. Среди ученых-правоведов, имеющих отдельные работы, посвященные институту правотворческой инициативы граждан, следует отметить С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, A.A. Жученко, Е.Р. Зайцеву, Е.В. Каменскую, В.Ц. Кирова, В.В. Комарову, М.А. Кузьмина, JT.A. Нудненко, В.Н. Руденко.

Этими исследователями раскрыты особенности нормативно-правового закрепления правотворческой инициативы граждан как в России, так и за рубежом, дана характеристика основных форм ее реализации, выявлены недостатки нормативно-правового регулирования института правотворческой инициативы граждан, высказана позиция о его месте в системе российского народовластия.

Характерно, изучение института правотворческой инициативы граждан, как правило, проводится в контексте следующих проблем:

1) системе непосредственной демократии в Российской Федерации;

2) правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях; 3) конституционно-правовой институт обращений граждан.

Авторы учебников (А.Н. Кокотов, O.E. Кутафин, В.В. Маклаков, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, A.C. Соломаткин, Б.А. Страшун, Ю.А.Тихомиров, В.Н.Фадеев, В.Е.Чиркин, Н.А.Шевелева, Е.С.Шугрина) рассматривают правотворческую инициативу граждан как институт демократии. Основное внимание эти специалисты уделяют определению понятия правотворческой инициативы граждан, раскрытию содержания права граждан на ее внесение. Именно такой исследовательский подход разделяется многими учеными и в области теории государства и права, и в сфере правотворческого процесса: А.И. Абрамовой, С.С. Алексеевым, Л.И. Антоновой, A.C. Борисовым, С.В. Бошно, В.В. Гошуляком, К.Н. Дмитриевым, А.Р. Ереминым, Н.П. Колдаевой,

A.B. Кочетковым, M.A. Кулушевой, M.M. Курмановым, Д.Г. Лукиным, В.М. Платоновым, Н.С. Соколовой.

В вопросе определения места правотворческой инициативы граждан в системе правовых институтов российского народовластия большое значение сыграли труды советских ученых: Г.В. Барабышева, Н.В. Витрука, В.Т. Кабышева, В.Ф. Котока, В.А. Кряжкова, H.A. Кудинова, А.Г. Мурашина,

B.Н. Суворова, P.A. Сафарова, К. Тахтарева, Б.Н. Топорнина, М.Ф. Чудакова, Г.Х. Шахназарова, К.Ф. Шеремета. Эти исследователи внесли значительный вклад в развитие проблем сущности народовластия, определения характерных черт институтов прямого волеизъявления, их роли в процессе организации и осуществления государственного управления, что стало основой для выявления места правотворческой инициативы граждан в системе российского народовластия.

Большой вклад в исследование правотворческой инициативы граждан как их конституционного права на обращения внесли труды Ю.Н. Алистратова, О.Н. Булакова, C.B. Васильевой, A.A. Дворак, A.B. Минашкина, И.А. Старостиной, H.H. Струцкой.

Те не менее, право граждан на правотворческую инициативу в отечественной науке исследовано не в полной мере, задача настоящего диссертационного - восполнение этого пробела.

Нормативная основа исследования.

В процессе исследования диссертантом был изучен широкий спектр нормативно-правовых актов, регламентирующих институт правотворческой инициативы граждан, к которым относятся Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, регулирующее общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, уставы (конституции) субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующие статус, порядок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также законы субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты о правотворческой инициативе граждан.

Значительный интерес для настоящего исследования представляет также правовое содержание конституций и законодательства зарубежных государств.

Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является научное осмысление понятия и содержания института правотворческой инициативы граждан, его места в системе российского народовластия, а также выработка предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования института правотворческой инициативы граждан.

В соответствии с поставленной целью автором ставятся и решаются следующие задачи: раскрыть понятие, содержание, предмет правотворческой инициативы граждан, дать теоретико-правовой анализ субъекту права и формам ее реализации; оценить место института правотворческой инициативы граждан в системе правовых институтов российского народовластия; выявить особенности нормативно-правового регулирования права граждан на правотворческую инициативу на уровнях осуществления публичной власти в Российской Федерации; исследовать зарубежный опыт функционирования института правотворческой инициативы граждан и практику ее осуществления в Российской Федерации; определить основные направления государственной, муниципальной и общественной поддержки и развития института правотворческой инициативы граждан; разработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования права граждан на правотворческую инициативу.

Объектом исследования являются правоотношения, связанные с нормативно-правовым регулированием, государственной и общественной поддержкой, реализацией гражданами правотворческих инициатив.

Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие институт правотворческой инициативы граждан, зарубежный и отечественный опыт ее реализации, меры поддержки правотворческих инициатив граждан со стороны государства и общественных объединений.

Методологическая основа исследования.

Достижение цели и поставленных задач осуществляется посредством использования современных общенаучных и частнонаучных методов познания общественных явлений. Диссертационное исследование основано на использовании диалектического, исторического, статистического, социологического, структурно-функционального, сравнительно-лингвистического методов.

В целях изучения зарубежной и отечественной практики нормативно-правового регулирования института правотворческой инициативы граждан применяются сравнительно-правовой и формально-юридический методы исследования. Метод моделирования позволил выстроить конструкцию нормативно-правового закрепления института правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации.

Научная новизна работы. Диссертация представляет собой комплексное системное исследование института правотворческой инициативы граждан в современной России. Предлагается определение понятия правотворческой инициативы граждан, делается попытка раскрыть ее сущность как правового института народовластия, выявить формы реализации и предмет правотворческой инициативы граждан. Предложены организационные и правовые направления развития института правотворческой инициативы граждан.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, отражающие новизну проведенного исследования:

1. Правотворческая инициатива граждан - проявление политико-правовой активности населения, выражающееся в юридически значимой возможности представителей территориальных публичных коллективов инициировать в установленных формах законодательный (правотворческий) процесс в пределах соответствующего уровня власти.

2. Содержание института правотворческой инициативы граждан составляет совокупность правовых норм, регулирующих процедуру осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законодательством и иными нормативными правовыми актами порядке инициативы граждан, направленной на регулирование общественных отношений посредством принятия нормативного правового акта.

3. Законодательного закрепления требуют следующие теоретические аспекты института правотворческой инициативы граждан: 1) приведение к единообразию формулировки дефиниции субъекта права правотворческой инициативы граждан, посредством его определения как инициативной группы граждан, проживающих на территории муниципального образования (субъекта Российской Федерации) и обладающих активным избирательным правом; 2) определение предмета правотворческой инициативы граждан на местном уровне и в субъектах Российской Федерации, условий его ограничения; 3) возможность реализации таких форм правотворческой инициативы граждан, как внесение предложения о разработке и принятии правового акта, поправка к проекту правового акта, находящегося на рассмотрении органов власти и должностных лиц.

4. Регулирование ряда важных вопросов реализации правотворческой инициативы граждан должно относиться к федеральным полномочиям. Это определение условий ограничения предмета правотворческой инициативы граждан; установление порядка формирования инициативных групп по выдвижению . правотворческой инициативы граждан; применение дифференцированного подхода в определении численности инициативных групп и количества подписей, необходимых для выдвижения инициативы; установление предельных сроков регистрации инициативной группы и правотворческой инициативы граждан, процедуры проверки подписей, собранных в поддержку инициативы; закрепление возможных результатов рассмотрения инициативы; возможность отклонения правового акта, принятого по результатам рассмотрения правотворческой инициативы граждан, главой муниципального образования, условия вступления его в силу и отмены, внесения в него изменений.

5. Преобладающая в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях схема осуществления правотворческой инициативы граждан, согласно которой окончательное решение по внесенной инициативе принимают органы и должностные лица управления, не обеспечивает полноценной реализации права граждан на правотворческую инициативу, является малоэффективной и нуждается в модернизации. Целесообразным представляется закрепление в российском законодательстве норм, позволяющих трансформировать процедуру осуществления правотворческой инициативы граждан в процесс выдвижения инициативы о проведении референдума, и наоборот.

6. Представительная демократия трансформируется в модель, характеризуемую значительной вовлеченностью граждан и многих других субъектов гражданского общества в процесс выработки и принятия публично-властных решений. При этом все большую роль в выдвижении и реализации правотворческих инициатив граждан приобретает деятельность общественных объединений. В этой связи важное значение в реализации правотворческих инициатив граждан в общегосударственном масштабе может оказать деятельность Общественной палаты Российской Федерации.

7. Развитие института правотворческой инициативы граждан в регионах возможно при его нормативном закреплении в уставах всех субъектов Российской Федерации. Правовую основу реализации правотворческой инициативы граждан в субъектах Российской Федерации должны составлять Федеральный закон «О законодательной инициативе граждан в субъектах Российской Федерации» и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации «О законодательной инициативе граждан».

8. На местном уровне особое значение в системе мер по совершенствованию нормативно-правового регулирования института правотворческой инициативы граждан должна иметь разработка и принятие Типовых положений о порядке реализации правотворческой инициативы жителями муниципальных образований - акта, принимаемого законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и носящего вспомогательный характер для деятельности представительных органов местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования института правотворческой инициативы граждан. Материалы исследования могут применяться в учебном процессе при преподавании курсов конституционного, муниципального права России, государственного и муниципального управления, при разработке научно-методических пособий и спецкурсов. Практические рекомендации, изложенные в работе, целесообразно учесть в правотворческой деятельности органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации докладывались и обсуждались на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А.Столыпина, где они прошли рецензирование, обсуждение и были одобрены. Материалы диссертации и полученные выводы используются при проведении семинарских занятий у студентов государственно-правовой специализации ФГОУ ВПО

Поволжская академия государственной службы имени П.А.Столыпина», у муниципальных служащих на курсах повышения квалификации. Выводы диссертации применяются органами местного самоуправления при разработке муниципальных правовых актов, регламентирующих институт правотворческой инициативы граждан. В частности, на основе авторских предложений приняты подобные нормативно-правовые акты в Новопушкинском, Безымянском, Красноярском муниципальных образованиях Саратовской области.

Проект Федерального закона «О законодательной инициативе граждан в субъектах Российской Федерации» является участником финального тура Всероссийского конкурса образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законодательная инициатива», проводимого Государственной Думой Федерального Собрания Российской í Федерации.

Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях различного статуса: II Международной научно-практической конференции «Вопросы теории и практики Российской правовой науки» (Пенза, 2005); семинаре «Актуальные ^ проблемы современности: наука и общество» (Балаково, 2005); Всероссийской научно-практической конференции «Конституционные чтения» (Саратов, 2005); V Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2006); II Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридических наук» (Пенза, 2006); круглом столе «Нам нужна великая Россия!» (Саратов, 2006).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Важнов, Сергей Сергеевич

Заключение

Правотворческая инициатива граждан - новый для российского конституционализма правовой институт народовластия, исследование которого целесообразно вести в трех аспектах, характеризующих его сущность:

1. правотворческая инициатива граждан как право (исследование предмета, субъекта права и форм реализации правотворческой инициативы граждан);

2. правотворческая инициатива граждан как начальный этап правотворческого процесса (характеристика основных моделей и особенностей процедуры реализации правотворческой инициативы граждан);

3. правотворческая инициатива граждан вид политико-правовой активности граждан (изучение проблемы инициативности граждан, форм и методов вовлечения населения в процесс управления государством).

В соответствии с поставленными в диссертации целью и задачами автор обращается к раскрытию понятия и содержания института правотворческой инициативы граждан.

Автор трактует правотворческую инициативу граждан как проявление политико-правовой активности населения, выражающееся в юридически значимой возможности представителей территориальных публичных коллективов инициировать законодательный (правотворческий) процесс в пределах соответствующего уровня власти.

Содержание института правотворческой инициативы граждан формулируется как совокупность правовых норм, регулирующих процедуру осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законодательством порядке инициативы граждан, направленной на регулирование общественно значимых отношений посредством принятия правого акта.

Проблема оперирования наименованием рассматриваемого института связана с отождествлением в муниципальной и региональной практике нормативно-правового регулирования таких терминов как «народная правотворческая инициатива», «законодательная инициатива граждан», «народная законодательная инициатива», «гражданская (народная) инициатива». В зависимости от субъекта и формы реализации правотворческой инициативы граждан предлагается использовать следующие варианты наименования института правотворческой инициативы граждан на различных уровнях осуществления публичной власти: на федеральном - «народная законодательная инициатива», на региональном -«законодательная (правотворческая) инициатива граждан», на местном -«правотворческая инициатива граждан».

Исследование значительного числа правовых актов о правотворческой инициативе граждан позволило автору выявить ряд противоречий, несоответствий и недостатков теоретического характера в определении субъекта права, предмета, форм реализации правотворческой инициативы граждан на местном и региональном уровнях власти.

Диссертантом предлагается: привести к единообразию формулировки дефиниции субъекта права правотворческой инициативы граждан, которое может быть достигнуто посредством его определения как инициативной группы граждан, проживающих на территории муниципального образования (субъекта Российской Федерации) и обладающих активным избирательным правом; определить круг вопросов, по которым может выдвигаться правотворческая инициатива граждан в субъектах Российской Федерации на местном уровне, условия его ограничения; предусмотреть возможность реализации таких форм правотворческой инициативы граждан как внесение предложения о разработке и принятии правового акта, поправки к проекту правового акта (превентивная правотворческая инициатива).

Диссертантом исследуются одни из ключевых понятий современного конституционализма - непосредственная и представительная формы демократии. Отмечается, что в настоящее время не решенной остается проблема методологии институтов прямой демократии, проявляющаяся в отсутствии общепризнанных критериев отнесения того или иного правового института к непосредственной форме демократии. Поэтому нельзя с определенной уверенностью отнести институт правотворческой инициативы граждан к системе прямого волеизъявления либо к институтам демократии, тяготеющим к представительной форме демократии.

С точки зрения диссертанта, роль института правотворческой инициативы граждан в современном конституционализме определяется местом, которое отводит законодатель основному автору инициативы -гражданам. В правотворческой практике современных государств выделяют как минимум четыре модели реализации правотворческой инициативы граждан, критерием разграничения которых выступает объем прав в правотворческом процессе, предоставляемых гражданам.

Закрепленная в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований схема реализации правотворческой инициативы граждан позволяет охарактеризовать ее как институт, тяготеющий к системе представительной демократии, как один из элементов участия граждан в выработке органами власти государственных решений. Вследствие этого диссертант оценивает данную процедуру как малоэффективную, не позволяющую населению в полной мере влиять на принятие важных решений государственного и местного значения.

Преобладающая в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях схема реализации правотворческой инициативы граждан, согласно которой окончательное решение по внесенной инициативе принимают органы и должностные лица управления, не обеспечивает полноценной реализации права граждан на правотворческую инициативу, и нуждается в модернизации. Целесообразным представляется закрепление в российском законодательстве норм, позволяющих трансформировать процедуру осуществления правотворческой инициативы граждан в процесс выдвижения инициативы о проведении референдума, и наоборот.

Важное значение в осмыслении теоретических аспектов правотворческой инициативы граждан автором отводится ее сравнению с такими институтами народовластия как референдум и обращения граждан. Определяются основные критерии их разграничения: по предмету, по целевому характеру, субъекту и процедуре реализации.

Отмечается, что в научной литературе в недостаточной степени исследован вопрос о процедуре осуществления правотворческой инициативы граждан. Диссертантом обобщены присущие субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям особенности механизма ее реализации населением, выделены и охарактеризованы основные варианты внесения правотворческих инициатив граждан, способы формирования инициативных групп по их выдвижению.

Делается вывод, что существующая в России правовая конструкция нормативно-правового регулирования правотворческой инициативы граждан не препятствует закреплению в качестве результата рассмотрения последней решения о вынесении проекта правового акта, предложенного инициативной группой, на местный или региональный референдум. Подобный исход закреплен в ряде муниципальных правовых актов, регламентирующих процедуру реализации рассматриваемого права.

Диссертантом положительно оценивается существующая в России тенденция совершенствования норм, регулирующих реализацию правотворческой инициативы граждан. Вместе с тем, подчеркивается, что для обеспечения полноценного. права граждан на правотворческую инициативу данные меры будут оставаться недостаточными до тех пор пока на федеральном уровне не будут установлены важные гарантии инициативных групп, в субъектах Российской Федерации данный институт не получит статус общеобязательного, в законодательстве не закрепится четкая и понятная конструкция нормативно-правового закрепления правотворческой инициативы граждан на всех уровнях осуществления публичной власти.

Автором обосновывается, что решение ряда важных вопросов, связанных с регламентацией процедуры реализации правотворческой инициативы, должно быть отнесено к полномочиям федеральной власти. Это: условия ограничения предмета правотворческой инициативы граждан нормами муниципальных правовых актов; установление порядка формирования инициативных групп по выдвижению правотворческой инициативы граждан; применение дифференцированного подхода в определении численности инициативных групп и количества подписей, необходимых в поддержку выдвижения инициативы; установление предельных сроков регистрации инициативной группы и правотворческой инициативы граждан, процедуры проверки подписей, собранных в поддержку инициативы; закрепление возможных результатов рассмотрения инициативы; возможность отклонения правового акта, принятого по результатам рассмотрения правотворческой инициативы граждан, главой муниципального образования, условия вступления его в силу и отмены, внесения в него изменений.

Теоретико-правовой анализа института правотворческой инициативы граждан позволил сделать следующие предложения: 1) привести к единообразию формулировки дефиниции субъекта права правотворческой инициативы граждан посредством его определения как инициативной группы граждан, проживающих на территории муниципального образования (субъекта Российской Федерации) и обладающих активным избирательным правом; 2) определить предмет правотворческой инициативы граждан на местном уровне и в субъектах Российской Федерации, условия его ограничения; 3) предусмотреть возможность реализации таких форм правотворческой инициативы граждан как внесение предложения о разработке и принятии правового акта, поправки к проекту правового акта.

В диссертации характеризуются гарантии деятельности инициативных групп, предлагается их классификация на две группы: основные (предоставленные федеральным законодательством) и дополнительные (предусмотренные муниципальными правовыми актами).

Обосновывается необходимость развития института правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации, которое должно вестись по двум направлениям: поддержка правотворческих инициатив граждан органами государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями, а также совершенствование нормативно-правового регулирования института правотворческой инициативы граждан.

Поскольку на современном этапе представительная демократия трансформируется в модель, характеризуемую значительной вовлеченностью граждан и многих других субъектов гражданского общества в процесс выработки и принятия публично-властных решений, где доминирующими стратегиями вовлечения граждан в публично-властные отношения являются не стратегии принятия решений самими гражданами, а стратегии выработки решений с участием граждан, автором поднимается вопрос о роли в осуществлении гражданами правотворческой инициативы такого субъекта политических отношений как общественные объединения.

Заинтересованность государства в поддержке гражданских инициатив проявляется в создании Общественной палаты Российской Федерации. Содействие государства в поддержке и развитии правотворческих инициатив граждан должно иметь долгосрочную основу и программный характер. В работе предлагаются основные положения, цели, направления, механизмы реализации государственных программ по поддержке и развитию гражданских инициатив, перечисляются мероприятия необходимые для их осуществления. Перспективным направлением поддержки органами государственной власти и местного самоуправления правотворческих инициатив граждан видится совершенствование форм взаимодействия власти и населения: собраний, публичных слушаний, вопросов и т.д.

Важным направлением развития института правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации автору представляется совершенствование его нормативно-правового регулирования, под которым диссертант понимает комплекс мер органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, направленных на внесение изменений, дополнений, принятие либо признание утратившими • силу нормативно-правовых актов, регулирующих основные гарантии, порядок и принципы реализации права граждан на правотворческую инициативу. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что развитие нормативно-правовой основы регулирования института правотворческой инициативы граждан напрямую связано с повышением активности гражданской активности, увеличению числа выдвигаемых инициатив.

Основными мерами по совершенствованию нормативно-правового регулирования правотворческой инициативы граждан представляются: трансформация права законодательной инициативы граждан в субъектах Российской Федерации из факультативного в обязательное; закрепление в федеральном законодательстве возможных форм реализации правотворческой инициативы, способов формирования инициативных групп, вариантов внесения правотворческой инициативы, ответственности за нарушение прав граждан на правотворческую инициативу.

Диссертантом аргументируется нецелесообразность введения рассматриваемого института демократии в масштабах государства. Развитие института правотворческой инициативы граждан на региональном и местном уровнях управления должно обеспечиваться путем совершенствования двух групп нормативно-правовых актов. В первую группу входят требующие разработки и принятия законодательные и иные нормативно-правовые акты, посвященные непосредственно регламентации права граждан на правотворческую инициативу. Это Федеральный закон «О законодательной инициативе граждан в субъектах Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации «О законодательной инициативе граждан», Типовые положения о порядке реализации правотворческой инициативы жителями муниципальных образований, Положения о порядке реализации правотворческой инициативы жителями муниципальных образований.

Принятие данных документов потребует внесения изменений во вторую группу законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные элементы института правотворческой инициативы граждан. К ней автор относит Федеральный закон от 6 октября. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, уставы (конституции) Российской Федерации, законы и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие статус и порядок работы высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации, систему правовых актов субъектов Российской -Федерации и местного самоуправления, уставы муниципальных образований.

Особое внимание в диссертации уделяется принятию Федерального закона «О законодательной инициативе граждан в субъектах Российской Федерации», а также разработке Типового положения о порядке реализации правотворческой инициативы жителями муниципальных образований - акта субъекта Российской Федерации, носящего вспомогательный характер для деятельности органов местного самоуправления. Предлагаются структура и содержание подобных актов, формулируются основные цели, правовая основа их принятия.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Важнов, Сергей Сергеевич, 2007 год

1. Нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты Российской Федерации

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1994.

3. Федеральный закон от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» // Собрание законодательства РФ. 08.05.2006. № 19. ст. 2060.

4. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 (в ред. Федерального закона от 27.12.2005) «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 11.04.2005. № 15. ст. 1277; 02.01.2006. № 1. ст. 6.

5. Распоряжение Президента РФ от 24 сентября 1993 г. № 659-рп «Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27.09.1993. № 39. ст. 3674.

6. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

7. Закон Алтайского края от 27 марта 1996 г. «О петиция жителей Алтайского края» от 27 марта 1996 г. // Сб. законодательства Алтайского края. Барнаул, 1996. № 20. С. 56-66.

8. Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (с изменениями от 11.05.1995, от 09.01.1998, от 24.01.2000, от 26.03.2000, от1804.2000, от 28.11.2000 г., от 22.02.2002, от 26.02.2002, от 12.09.2002, от 16.10.2003)//СПС. Гарант.

9. Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003 г. № 5.

10. Закон Калининградской области от 22 сентября 2003 г. № 309 «О гражданской законодательной инициативе в Калининградской области» // Российская газета (Региональный выпуск «Запад России»). 07.10.2003. № 200.

11. Закон Калужской области от 3 июня 1996 г. № 24 «О народной правотворческой инициативе» (в ред. Закона Калужской области от 10.02.2003 № 184-03)//ВЕСТЬ. 06.06.1996. № 123; 13.02.2003 № 38.

12. Закон Саратовской области от 12 декабря 2005 г. № 121-ЗСО «О референдумах в Саратовской области» (принят Саратовской областной Думой 23.11.2005) // Саратовская областная газета (официальное приложение). 16.12.2005. № 286 (1509).

13. Муниципальные правовые акты

14. Постановление Волгоградского Горсовета народных депутатов от 28 ноября 1997 г. № 32/260 «О положении о порядке реализации прав граждан на народную правотворческую инициативу» // СПС. Гарант.

15. Постановление Городской Думы г. Калуги от 23 ноября 2005 г. № 228 «Об утверждении положения о правотворческой инициативе граждан в МО «г. Калуга» // Калужский вестник. 09.12.2005. № 20.

16. Постановление Городской Думы г.Дзержинска от 27 января 2000 г. № 375 «Об утверждении Положения о народной правотворческой инициативе» // СПС. Гарант.

17. Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 марта 2002 г. № 17 «О Положении о порядке реализации народной правотворческой инициативы по вопросам местного значения» // Нижегородский рабочий.29.03.2002. № 70 (14987).

18. Постановление Земского Собрания Грязовецкого муниципального района Вологодской области от 25 августа 2005 г. № 104 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе в Грязовецком муниципальном районе» // Земские вести. 06.09.2005. № 14.

19. Решение Безымянского сельского Совета от 29 июня 2006 г. № 45/14 «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы жителями Безымянского муниципального образования» // Наше слово. 01.07.2006.

20. Решение городского Совета депутатов г. Советска Калининградской области от 31 августа 2005 г. № 117 «Об утверждении Положения о реализации правотворческой инициативы граждан в Советском городском округе» //Вестник. 08.09.2005. № 101.

21. Решение городской Думы г. Комсомольска-на-Амуре от 27 мая 2005 г. № 86 «О правотворческой инициативе граждан» // Дальневосточный Комсомольск. 21.06.2005. № 45.

22. Решение городской Думы г. Переславль-Залесского Ярославской области от 23 июня 2005 года № 51 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан города Переславля-Залесского» // Переславская неделя. 13.07.2005. № 28.

23. Решение городской Думы города Благовещенска Амурской области (четвертый созыв) от 24 ноября 2005 г. № 6/76 «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан» // Благовещенск.16.12.2005. № 50.

24. Решение Долгоруковского районного Совета депутатов Липецкой области от 27 октября 2005 г, № 148-рс «О проекте положения о правотворческой инициативе граждан на территории Долгоруковского района» // Сельские зори. 12.11.2005. № 137.

25. Решение Думы г. Арсеньева Приморского края от 15 декабря 2004 г. № 227 «Об утверждении Положения «О правотворческой инициативе граждан в г. Арсеньеве» // СПС. Гарант.

26. Решение Думы г. Владивостока от 28 октября 2005 г. № 121 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан на территории города Владивостока» // Вестник Думы города Владивостока. 11.11.2005. № 15.

27. Решение Думы города Бийска Алтайского края от 17 ноября 2005 г. № 359 «О принятии Положения о порядке реализации права граждан на правотворческую инициативу по вопросам местного значения в городе Бийске» // Бийский рабочий. 09.12.2005. № 234-235.

28. Решение Думы городского округа «Город Чита» от 24 ноября 2005 г. № 197 «О принятии Положения «О порядке реализации правотворческойинициативы граждан в городском округе «Город Чита» // Читинское обозрение. 30.11.2005. № 48.

29. Решение Думы Кавалеровского района от 15 декабря 2004 г. № 182 «О Положении «О правотворческой инициативе граждан на территории Кавалеровского муниципального района» // Авангард. 16.02.2005. № 19-20 (8557-8558).

30. Решение Думы Октябрьского района Приморского края от 23 июня 2005 г. № 100 «О Положении о правотворческой инициативе граждан в Октябрьском районе» // Заря. 25.08.2005. № 95 (7767).

31. Решение Думы Партизанского городского округа Приморского края от 29 апреля 2005 г. № 138 «Об утверждении Положения «О правотворческой инициативе граждан в Партизанском городском округе» // СПС. Гарант.

32. Решение Думы Черниговского района Приморского края от 21 июня 2005 г. № 6 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан на территории Черниговского муниципального района» // Новое время. 02.07.2005. № 108-109 (9562).

33. Решение Думы Шелеховского муниципального района от 29 сентября 2005 г. № 51-РД «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан Шелеховского района» // Шелеховский вестник. 21.10.2005. №83(6113).

34. Решение Железногорской городской Думы Курской области от 27 октября 2005 г. № 199-3-РД «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан» // Железногорские новости. 24.11.2005. № 50.

35. Решение Магаданской городская Думы от 19 апреля 2005 г. № 41-Д «О Положении «О правотворческой инициативе граждан муниципального образования «Город Магадан» // СПС. Гарант.

36. Решение Новопушкинского сельского Совета от 30 июня 2006 г. № 38/12 «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы жителями Новопушкинского муниципального образования» // Наше слово. 01.07.2006.

37. Решение Новосибирского городского Совета депутатов от 31 августа 2005 г. № 75 «О Положении о правотворческой инициативе граждан в городе Новосибирске» // Вечерний Новосибирск. 30.09.2005. № 190.

38. Решение Рязанского городского Совета от 26 февраля 1998 г. № 56 «Об утверждении положения «О порядке реализации правотворческой инициативы в Рязанском городском Совете жителями г. Рязани» // Рязанские ведомости. 05.03.1998. № 51.

39. Решение Саранского городского Совета депутатов от 12 октября 2005 г. № 159 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан» // Вечерний Саранск. 17.10.2005. (спецвыпуск).

40. Решение Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 г. № 3-15 «О Положении о правотворческой инициативе граждан» // Саратовская панорама. Спецвыпуск. 27.05.2006. № 19 (70).

41. Решение Саратовской городской Думы от 28 января 2005 г. № 54-525 «О назначении референдума города Саратова» // Саратов Столица Поволжья. 29.01.2005. №20 (1243).

42. Решение Совета города Ессентуки от 16 августа 2005 г. № 107 «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании городском округе городе-курорте Ессентуки» // СПС. Гарант.

43. Решение Совета Минераловодского образования от 28 февраля 2003 г. № 196 «Об утверждении Положения о народной правотворческой инициативе» // СПС. Гарант.

44. Решение Тамбовской городской Думы от 28 декабря 2005 г. № 100 (четвертый созыв двенадцатое заседание) «О Положении «О порядке реализации правотворческой инициативы граждан города Тамбова» // Наш город Тамбов. 23.01.2006. № 4 (230).

45. Решение Тюменской городской Думы от 25 ноября 2005 г. № 274 «О Положении о правотворческой инициативе граждан» // Тюменский курьер.1512.2005. № 175.

46. Решение Хабаровской городской Думы от 21 июня 2005 г. № 95 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан» // Хабаровские вести. 05.07.2005. № 98.

47. Решение Чебаркульского городского Собрания депутатов от 7 сентября 2004 г. № 503 «Об утверждении Положения «О правотворческой инициативе граждан по вопросам местного значения в муниципальном образовании «Город Чебаркуль» // СПС. Гарант.

48. Решение Челябинской городской Думы от 9 сентября 2003 г. № 28/5 «Об утверждении Положения о реализации права граждан на народную правотворческую инициативу в вопросах местного значения в городе Челябинске» // Челябинск за неделю. 12.09. 2003. № 34.

49. Нормативные правовые акты, утратившие силу

50. Конституция СССР (Основной Закон) от 7 октября 1977 г. // ВСНД и ВС СССР. 1977. №41. Ст. 617.

51. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации 1978 г. // ВВС РФ. 1978. №29. Ст. 407.

52. Указ Президента РФ от 25 июня 1996 г. № 989 «О Политическом консультативном совете» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 27. Ст. 3232.

53. Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. № 78-рп «Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 21.02.1994 № 8.

54. Устав города Саратова (в ред. решения Саратовской городской Думы от 28.09.2000 № 47-491) // Саратовская мэрия. 25 31.07.1997. № 29 (222).; Саратовская панорама. 05.10.2000. Спецвыпуск. № 6.

55. Научная, учебная и справочная литература

56. Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал Российского права. 2006. № 3. С. 12-21.

57. Авакъян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.С. 8-12.

58. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права, вып. III. Свердловск. 1965.

59. Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., Госюриздат, 1961. 187 С.

60. Антонова JJ.K О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1.

61. БарабашевГ.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1972. 230

62. Безруков A.B. Модернизация форм взаимодействия федерального и региональных законодателей // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. С. 18-20.

63. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному Закону «Об Общественной палате Российской Федерации» (Постатейный). ЗАО Юстицинформ. 2006. 167 С.

64. Булаков О.Н. Нормативно правовое регулирование реализации гражданами конституционного права на обращения // Адвокат. № 2. 2000. С.76-79.

65. Важное С.С. Гарантии прав граждан при реализации правотворческой инициативы // Вопросы теории и практики Российской правовой науки: Сборник статей II Международной научно-практической конференции. Пенза. 2006.

66. Важное С.С. Перспективы развития правотворческих и иных гражданских инициатив в Российской Федерации // «Нам нужна великая Россия»: Сборник научных статей. Саратов. ПАГС.2006.

67. Васильев В.И. Прямая демократия: опыт Калифорнии // Государство и право. 1994. № 1. С. 116-124. С. 35-42.

68. Васильева C.B. Право граждан и организаций на обращения: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5.

69. Васильева Т.А., Попов Н.Ю. Вступительная статья / Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1985.

70. Витрук Н.В. Народовластие и политические права и свободы граждан СССР // Сов. государство и право. 1979. № 1. С. 104-112.

71. Григорян JI.A. Народовластие в СССР. М. «Юрид. лит.», 1972. 296 С.

72. Ермолаева A.B. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на примере Саратовской области. Саратов. ПАГС, 2004. 192 С.

73. Жученко A.A. Народная правотворческая инициатива (теория и практика регулирования в регионах) // Юрист. 1999. № 1.

74. Зараковский. С. В Саратове впервые реализована народная правотворческая инициатива// Правозащитник. 2003. №2.

75. Затонский В.А. Правовая инициатива мощный фактор прогресса. Право на инициативу и его обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 15-18.

76. Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки: опыт и проблемы / Вестник МГУ. Сер. «Право». 1991. № 5.

77. Ильинский И. Вступительная статья / Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1985.

78. Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 22-41.

79. Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов: Изд-во Сарат. Ун-та, 1974. 149 С.

80. Ь.Рудакова Н.А. Конституционное право на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Дисс: . канд. юрид. наук. Москва, 2002. 176 С.