Формирование интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, доктор экономических наук Иванова, Елена Ивановна

• Иванова, Елена Ивановна
• доктор экономических наук
• 2008

Оглавление диссертации доктор экономических наук Иванова, Елена Ивановна

Введение.

Глава 1. Государственный аудит и перспективы его развития в

России.

1.1. Институт государственного аудита в Российской Федерации.

1.2. Основные направления совершенствования организации и повышения роли государственного аудита в России.

Выводы по главе 1.

Глава 2. Государственный аудит в контексте системных подходов и принципов управления государственными ресурсами.

2.1. Основные принципы системного анализа в управленческом цикле и государственный аудит.

2.2. Применение процессного подхода в системе государственного аудита.

2.3. Функциональные модели взаимодействия субъектов и объектов контрольной деятельности.

Выводы по главе 2.

Глава 3. Информационные потребности государственного аудита

3.1. Роль государственных информационных ресурсов в системе управления социально-экономическим развитием и требования к

3.2. Ключевые проблемы информационного обеспечения государственного аудита.

3.3. Проблемы формирования информационной среды в регионах, на муниципальном уровне и пути их решения.

3.4. Источники формирования государственных информационных ресурсов, необходимых для обеспечения государственного аудита

3.5. Первоочередные мероприятия по совершенствованию информационного обеспечения государственного аудита.

Выводы по главе 3.

Глава 4. Информационное взаимодействие органов государственного аудита с органами управления социально-экономическим развитием.

4.1. Интегрированное информационное пространство государственного аудита.

4.2. Информационное взаимодействие в системе государственного аудита.

Выводы по главе 4.

Глава 5. Концепция информатизации государственного аудита.

5.1. Анализ текущего состояния информатизации Счетной палаты РФ.

5.2. Проблемы создания и функционирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита на су б федеральном уровне

5.3. Принципы организации и функционирования ГИАС КСО.

5.4. Перспективы развития и модернизации системы.

Выводы по главе 5.

Глава 6. Институциональная поддержка государственного аудита в области информационного обеспечения.

6.1. Базовые акты законодательства Российской Федерации в области информационного обеспечения.

6.2. Нормативно-правовое обеспечение процесса формирования и управления информационными ресурсами государственного аудита

6.3. Предложения по развитию норм права в целях информационного обеспечения государственного аудита.

Выводы по главе 6.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Формирование интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита»

Актуальность темы исследования. Государственный аудит является обязательным элементом управления государственными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики. Институт государственного аудита призван выполнять не только контрольные, но и профилактические функции, выявляя на ранней стадии отклонения от принятых стандартов законности, эффективности, результативности и экономичности управления общественными ресурсами с тем, чтобы вовремя исправить ситуацию либо предпринять меры для предотвращения аналогичных нарушений в будущем1.

Как неотъемлемая часть общественного регулирования, государственный аудит обеспечивает независимую объективную оценку результатов управленческой деятельности и дает информацию, позволяющую на основе принципа обратной связи вырабатывать и воплощать в жизнь корректирующие решения, ориентированные на достижение целей социально-экономического развития. Осуществление органами государственного аудита действенных мер возможно только при использовании адекватных форм и методов их работы, наличии высококвалифицированных кадров, развитой информационной среды и совершенной нормативной базы.

Инструментом государственного аудита, способным обеспечить существенное повышение эффективности его функционирования, являются государственные информационные ресурсы, методология создания и использования которых применительно к исследуемой области требует новых подходов, основанных на современных эффективных инновационно-информационных технологиях. Факторами информационного обеспечения государственного аудита, системной связи всех его механизмов и структур Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. становятся учет, отчетность и режим информационного взаимодействия всех субъектов контрольной деятельности.

Нынешний этап становления системы государственного аудита в стране характерен тем, что Счетная палата РФ завершает стадию перехода от статуса органа внешнего государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита, тогда как соответствующие структуры субфедерального уровня (контрольно-счетные органы на местах) до сих пор находятся на различных этапах своего развития.

Эффективность функционирования органов государственного аудита различного статуса в решающей степени зависит от актуальности, полноты и надежности используемой ими информации, глубины и качества ее анализа. Все они испытывают острый недостаток в такой информации, дефицит которой связан с отсутствием полноценной системы регистрационно-учетных функций государства и слабой разработанностью научно-обоснованных подходов к определению характера и объема данных, необходимых для мониторинга использования общественных ресурсов в целях эффективного социально-экономического развития.

Указанными обстоятельствами предопределяется актуальность исследования проблем информационного обеспечения государственного аудита. Создание необходимой ему интегрированной информационной среды на базе Единой информационной телекоммуникационной системы, реализуемой в рамках проекта «Электронное правительство», исходя из принципов, заложенных в Стратегии развития информационного общества до 2015 года, утвержденной в феврале 2008 года Президентом Российской Федерации, окажет серьезное позитивное воздействие на результативность работы органов государственного аудита всех уровней, будет способствовать общему развитию государственных информационных ресурсов и положительно повлияет на формирование информационной культуры общества в целом.

Развитие теории создания системы информационного обеспечения государственного аудита будет способствовать вхождению России в зону формирования информационных основ публичного управления и международного информационного обмена в исследуемой области с учетом обеспечения требуемого уровня безопасности.

Степень разработанности темы. Проблемам информационного обеспечения экономических систем и развитию внешнего государственного финансового контроля посвящен целый ряд отечественных и зарубежных исследований.

Так, различные аспекты формирования государственных информационных ресурсов в интересах системы управления освещаются в исследованиях Г.Т. Артамонова, И.Л. Бачило, А.И. Берга, О.В. Голосова, A.M. Карминского, Э.М. Киган, B.J1. Макарова, В.П. Морозова, Г.В. Росса, Е.Ю. Хрусталева, Д.С. Черешкина и ряда других ученых. В области информационных систем и ' технологий выделяются фундаментальные работы Н.В. Макаровой, О.П. Ильиной, В.Т. Перекреста, И.П. Норенкова, А.Н. Романова, А.П. Рязанцева, B.C. Торопцова, Р.В. Фаттахова, Дейвида М.Х. Филипса, Д.В. Чистова, E.JL Шуремова, Н.И. Юсуповой.

В современной экономической науке проблемы, раскрывающие сущность и методологию учета, экономического анализа и аудита в контексте действующей нормативно-правовой базы, теории управления и системных подходов, рассматриваются в работах Г.В. Атаманчука, А.Г. Грязновой, С.Ю. Глазьева, В.П. Горегляда, Ф.Л. Дефлиса, А.Г. Зельднера, И.И. Елисеевой, О. Рейли, Л.П. Павловой, В.Ф. Палия, В.Г. Панскова, И.А. Погосова, В.М. Родионовой, Э.П. Сейджа, В.К. Сенчагова, С.В. Степашина, Дж. Стрика, Ч.С. Уайта, P.A. Фатхутдинова, Т.Я. Хабриевой, С.М. Шахрая, А.Д. Шеремета и других видных ученых.

Общие и частные вопросы методологии и технологии аудита, учета и системного анализа нашли отражение в работах таких авторов, как Т.Н. Агапова, Э. Арене, М.В. Васильева, Ю.М. Воронин, Ю.А. Данилевский, М.Р.

Ефимова, Н.Д. Ильенкова, Д.Р. Кармайкл, Дж. Лоббек, М.В. Мельник, A.A. Пискунов, Д. Рэттрейем, Д.К. Робертсон, С.Н. Рябухин, А.Н. Саунин, Н.С. Столяров, В.З. Шевлоков и другие.

Однако, несмотря на наличие определенной научной основы, до настоящего времени не разработаны проблема взаимосвязи государственного аудита в Российской Федерации с созданными на базе теоретико-методологических положений государственными информационными ресурсами и обоснования обеспечения его органов информацией, необходимой для эффективной и результативной реализации их функций.

Цель исследования. Целью диссертационного исследования является повышение эффективности государственного аудита в России на основе формирования и последующего внедрения интегрированной системы его информационного обеспечения.

Реализация поставленной цели вызвала необходимость решить следующие задачи:

- проанализировать и обобщить исследования по вопросам сущности государственного аудита и на этой основе уточнить его место и роль в системе управления социально-экономическим развитием;

- рассмотреть государственный аудит в контексте системных подходов и принципов управления государственными ресурсами, на этой основе раскрыть возможности и необходимые предпосылки применения процессного подхода для повышения качества его планирования и осуществления на федеральном и субфедеральном уровнях;

- выявить ключевые проблемы информационного обеспечения государственного аудита, определить его информационные потребности и основные направления формирования информационных ресурсов, необходимых для повышения эффективности государственного аудита и государственного управления в целом;

- дать оценку, системе идентификации и учета институциональных единиц как источников экономической информации, ее полноте и качеству;

- исследовать действующую систему информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного аудита и определить направления ее развития;

- разработать рекомендации по созданию информационно-технологических и правовых условий, необходимых для формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита.

Достижению цели и решению проблемы разработки научных основ формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита подчинена структура и логика диссертационной работы.

Объект исследования. Объектом исследования является государственный аудит, его роль в системе управления государственными активами и воздействие на социально-экономическую сферу.

Предмет исследования. Предметом исследования является формирование интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита в контексте управления социально-экономическим развитием.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Методология исследования основана на фундаментальных положениях экономической теории, теории управления экономическими системами, теории экономической статистики, единстве логического и исторического методов познания, принципах системного подхода, позволяющих раскрыть причинно-следственные связи как в самой системе государственного аудита, так и в ее взаимоотношениях с системой управления, научных трудах в области институциональных разделов экономической теории, экономического анализа и статистики, бухгалтерского учета и отчетности, теории информации и применения информационных технологий при моделировании сложных экономических систем. Теоретические выводы автор разработал и обосновал, опираясь на отечественную и мировую практику, законодательные и другие нормативные акты Российской Федерации.

Информационную базу исследования составляют официальные материалы Счетной палаты РФ, Федеральной службы государственной статистики (Росстата), нормативные документы других органов власти и управления, результаты проведенных обследований в субъектах Российской Федерации. Использовалась информация, опубликованная в специальных научных журналах и периодической печати, научные разработки Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации (НИИ СП). Использованы также материалы, полученные автором во время командировок в субъекты Российской Федерации и зарубежные страны.

Научная новизна исследования состоит в логическом обосновании концепции формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита как института, призванного способствовать повышению эффективности управления государственными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики в целях повышения уровня и качества социально-экономического развития. В соответствии с этой концепцией:

1) базируясь на сформулированном логическом обосновании места и роли института государственного аудита как обязательного элемента государственного управления, обеспечивающего независимый внешний контроль и объективную оценку деятельности органов государственной власти по использованию общественных ресурсов, в диссертации предложены и обоснованы методологические основы государственного аудита в их взаимосвязи с информационным обеспечением. Соответственно определены новые базовые требования к его информационной среде. В отличие от информации, использовавшейся применительно к ранее принятой концепции внешнего государственного финансового контроля, направленного на оценку соответствия расходования бюджетных средств целям и объемам, предусмотренным в законе о бюджете, в диссертации разработаны требования к информационной среде, необходимой для независимой объективной оценки результатов управленческой деятельности по использованию всего государственного имущества и принятия корректирующих решений, направленных на достижение целей социально-экономического развития;

2) государственный аудит рассмотрен в контексте системных принципов управления, и на этой основе доказана возможность стандартизации деятельности его органов на базе предложенного процессного подхода, системы ситуативных моделей в сходных (стандартных) ситуациях на региональном и муниципальном уровнях и интегрированного информационного пространства государственного аудита. Реализация процессного подхода предполагает выделение элементов аудита, организацию планирования аудиторской деятельности и технологию анализа применительно к этим элементам, а также создание сбалансированной системы информации на основе стандартных регламентирующих документов;

3) обоснована функциональная многофакторная декомпозиция информационно-аналитических потоков, обеспечивающих идентификацию институциональных единиц. Доказана необходимость создания Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов. На этой основе предложены принципы сбора, накопления и актуализации информации и разработаны рекомендации по приведению учетно-отчетных операций экономических субъектов в соответствие с целями и задачами государственного аудита. Реализация предложений обеспечит полноту и качество информации, необходимой для принятия управленческих решений, и будет способствовать повышению уровня аналитической и прогнозной деятельности органов управления в социально-экономической сфере;

4) на основе систематизации и классификации ситуативных моделей информационного взаимодействия органов государственного аудита различного уровня разработана и предложена концепция формирования интегрированного информационного пространства государственного аудита в условиях организационной самостоятельности данных структур. Сформулировано и обосновано понятие национального интегрированного информационно-экономического пространства как совокупности информационных продуктов, обеспечивающих возможность формирования единого национального фонда социально-экономической информации. Основой национального интегрированного информационно-экономического пространства являются обусловленные методологическим единством полнота и непротиворечивость информации в информационных системах органов управления различных уровней и налаживание на этой основе эффективного информационного взаимодействия между ними;

5) разработаны принципы создания территориально распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита, обеспечивающие единые методологические, нормативно-правовые, организационные и технологические подходы, позволяющие использовать в деятельности контрольно-счетных органов различного уровня методологию постоянного (непрерывного) дистанг^ионного аудита и вписывающиеся в архитектуру информационных систем, заложенную в «электронном правительстве».

Теоретическая и практическая значимость полученных результатов состоит в том, что сделан вклад в развитие нового направления в экономической науке в области становления института государственного аудита и обеспечения его информационных потребностей. Доказанные новые теоретические положения доведены до конкретных практических рекомендаций.

Результаты исследования могут быть использованы:

- федеральными, региональными и муниципальными органами управления при формировании программ и направлений повышения эффективности государственного аудита и его роли в управлении социально-экономическим развитием;

- руководителями и специалистами органов государственного аудита в качестве методического материала;

- Счетной палатой РФ, Министерством связи и массовых коммуникаций РФ, другими органами исполнительной власти, органами государственного аудита субфедерального уровня при разработке, внедрении и сопровождении территориально распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита;

- специалистами, профессионально занимающимися проектированием государственных информационных систем и проблемой адаптации информационных ресурсов к специфике управления сложными социально-экономическими процессами со встроенной обратной связью.

Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут найти применение при разработке учебных программ и пособий, учебно-методических комплексов системы повышения квалификации руководителей и специалистов государственного и муниципального управления, обучении студентов вузов по специальности «Бухгалтерский учет, анализ и аудит» и при преподавании соответствующих разделов учебных дисциплин «Экономика и управление народным хозяйством», «Теория управления экономическими системами», «Экономическая теория», «Национальная экономика», «Статистика», «Право», «Информатика».

Апробация результатов исследования. Основные научно-практические выводы диссертации апробированы и использованы:

- при выполнении с участием автора девяти научно-исследовательских работ НИИ СП, в числе которых «Исследование системы государственного финансового контроля на региональном уровне и направлений повышения эффективности его функционирования» (2004 г.),

Анализ сложившейся практики и выявление проблем развития территориальных информационных систем с позиций формирования информационных ресурсов контрольно-счетных органов» (2005 г.), «Разработка аналитических и методических материалов на основе проведенного анализа существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей принципы организации регистрации и учета хозяйствующих субъектов» (2006 г.), «Разработка аналитических и методических материалов на основе анализа типовых функциональных моделей информационного взаимодействия КСО РФ» (2006 г.), «Системный анализ базовых актов в структуре информационного законодательства Российской Федерации» и «Методологические основы информационного обеспечения управления и контроля (региональный аспект)» (2008 г.), а также НИР «Оценка нормативов ИЛИ РАН по разработке сложных информационных систем на соответствие требованиям действующих законодательных и иных нормативных правовых актов и анализ обоснованности применения нормативной базы ИЛИ РАН при выполнении опытно-конструкторских работ специального назначения», выполненной в рамках Государственного контракта от 15 марта 2007 г. № 4-06/07;

- при подготовке проекта Федерального закона от 20.02.95 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (1994 г.);

- при подготовке предложений в части информационного обеспечения к Федеральному закону от 06.10.03 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), Федеральному закону от 29.11.07 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации» (2007 г.) и проекту закона Ханты-Мансийского автономного округа —Югры «О системе "Социально-платежная карта "Югра"» (2008 г.).

Положения и выводы исследования были доложены автором на 11-ти научно-практических конференциях и семинарах: Международном семинаре «Стратегия использования вычислительной техники в статистике стран СНГ»

Брюссель, 1995), Международной научно-практической конференции «350 лет государственному финансовому контролю в России» (Тюменская область, 2006), «круглом столе» «Интеграция России в мировую экономику: финансовый, банковский, валютный аспект (Финансовая академия при Правительстве РФ, М., 2006), 8-ом Всероссийском симпозиуме «Стратегическое планирование и развитие предприятий» (ЦЭМИ РАН, М.,

2007), П-ой Международной научно-практической конференции «Финансовый контроль и информационные технологии» (Ассоциация контрольно-счетных органов России, Суздаль, 2007), Конференции «Информационно-аналитическое и кадровое обеспечение программно-целевого управления» (Институт повышения квалификации государственных служащих Федерального агентства по образованию, М., 2007), «круглом столе» «Государственные корпорации России: правовые и экономические проблемы» (Институт экономики РАН и НИИ СП, М., 2008), научно-практических конференциях «Переход к инновационной экономике через рынок интеллектуальной собственности» (Счетная палата РФ, М., 2008) и «Новые концептуальные и стратегические тенденции в системе обеспечения экономической безопасности противодействия экономической преступности» (Академия экономической безопасности МВД России, М.,

2008), международной конференции «Измерение и содействие прогрессу: новый подход для стран СНГ и Восточной Европы» (ОЭСР, Росстат, Академия труда и социальных отношений, М., 2008), а также выездном межрегиональном семинаре в рамках Инновационной образовательной программы (мероприятие 2.3.10.1) «Приоритеты образовательных стратегий в области экономики» (Московский государственный лингвистический университет, Москва - Ярославль, 2008).

Материалы исследования использованы автором при подготовке (в соавторстве) учебного пособия «Аудит эффективности в рыночной экономике» (М.: КНОРУС. 2007 - 328 е.), учебно-методического пособия «Государственный финансовый контроль в условиях реформирования бюджетного процесса» (М.: ИИЦ ИПКгосслужбы Федерального агентства по образованию. 2007 — 179 с.) и трех (в соавторстве) учебно-методических и учебно-практических пособий: «Развитие бюджетного федерализма и региональные аспекты в области налогообложения» (М: НИИ СП. 2007 - 118 е.), «Приграничное сотрудничество: пути и перспективы развития» в 2-х частях (Курск: КИГМС. 2007 - 331 е.), «Реформа местного самоуправления в системе мер по совершенствованию публичной власти в Российской Федерации» (М.: НИИ СП. 2008 - 163 е.).

Материалы и результаты исследования используются в работе органов государственного аудита и организаций, принимающих участие в создании и опытном внедрении элементов государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов России (ГИАС КСО).

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 52 работах общим объемом свыше 168 п.л. (лично автора - 116,8 пл.). В их числе три монографии объемом 54,1 пл. (лично автора — 47,9 пл.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения, списка литературы и приложений.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Иванова, Елена Ивановна

Результаты исследования могут быть использованы:

- федеральными, региональными и муниципальными органами управления при формировании программ и направлений повышения эффективности государственного аудита и его роли в управлении социально-экономическим развитием;

- руководителями и специалистами органов государственного аудита в качестве методического материала;

- Счетной палатой РФ, Министерством связи и массовых коммуникаций РФ, другими органами исполнительной власти, органами государственного аудита субфедерального уровня при разработке, внедрении и сопровождении территориально распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита;

- специалистами, профессионально занимающимися проектированием государственных информационных систем и проблемой адаптации информационных ресурсов к специфике управления сложными социально-экономическими процессами со встроенной обратной связью.

Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут найти применение при разработке учебных программ и пособий, учебно-методических комплексов системы повышения квалификации руководителей и специалистов государственного и муниципального управления, обучении студентов вузов по специальности «Бухгалтерский учет, анализ и аудит» и при преподавании соответствующих разделов учебных дисциплин «Экономика и управление народным хозяйством», «Теория управления экономическими системами», «Экономическая теория», «Национальная экономика», «Статистика», «Право», «Информатика».

Заключение

Настоящей работой завершен важный этап научных исследований по решению проблемы информационного обеспечения одного из ключевых элементов системы государственного управления — государственного аудита как экономической и сложной категории, более сложной, чем внешний государственный финансовый контроль. Проанализированы место и роль государственного аудита в системе управления социально-экономическим развитием на федеральном и субфедеральном уровнях, его организационно-экономическое содержание и функции в управлении общественными ресурсами.

На основе анализа международных норм, осмысления модели государственного аудита, реализуемой в России, и фактически складывающегося положения в диссертации обоснован вывод о том, что Счетная палата РФ завершает стадию перехода от статуса органа внешнего государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита, тогда как субфедеральные контрольно-счетные (аудиторские) органы, не имея возможности использовать должные стандарты государственного аудита, не обеспечивают одинаково надежного контроля бюджетов и использования другого государственного имущества. Этому препятствует не только отсутствие в стране единой системы государственного аудита, но и многовариантность регионального и местного законодательства, регулирующего деятельность контрольно-счетных палат субъектов Федерации, различия в их методологическом, нормативно-правовом, организационном и информационном обеспечении.

Выявлены информационные потребности государственного аудита в условиях изменения предметной области, целевых установок и объектов контроля, а также его потребности в сфере функционального взаимодействия: планирования и проведения совместных контрольных мероприятий, разработки и использования национальных стандартов, обмена методическими и информационно-аналитическими материалами.

В диссертации обоснована необходимость разработки общих основных норм, регламентирующих порядок функционирования органов государственного аудита по уровням управления. Роль методологического центра, координирующего разработку таких норм, предложено выполнить Счетной палате РФ. Для реализации вышеуказанных функций предложено также внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», с тем чтобы законодательно закрепить ее права по установлению стандартов государственного аудита и формированию его информационной среды на всей территории Российской Федерации. При этом на субфедеральном уровне должны быть приняты соответствующие законодательные акты и обеспечена модификация общих положений, исходя из конкретных условий при соблюдении общих принципов.

Логически доказано, что значительные изменения содержания и методов традиционной модели внешнего государственного финансового '> контроля, связанные с развитием экономических реформ, изменением роли государства, порядка владения собственностью на финансовые ресурсы, капитал, производимые товары и услуги, их распределения и использования, предопределили новые требования к информационному обеспечению государственного аудита. Это явилось для автора исходной базой при рассмотрении проблем и разработке научно обоснованных принципов по формированию интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита на основе единства теоретико-методологических подходов, единых требований к нормативно-правовому и организационному обеспечению, составу информации, проектно-технологическим решениям и другим компонентам, обеспечивающим методологическую и информационную совместимость и возможность информационного взаимодействия органов государственного аудита с другими субъектами и объектами контрольной деятельности.

По результатам исследования предложены и обоснованы методологические основы государственного аудита во взаимосвязи с его информационными потребностями. Определены новые базовые требования к информационной среде государственного аудита. Разработаны теоретические и методологические аспекты этих проблем.

Институционально-административные, организационные, методико-технологические и правовые аспекты информационного обеспечения государственного аудита рассмотрены в сочетании с процессами управления как целое. Государственный аудит представлен в контексте системных подходов и принципов управления. На этой основе логически доказана возможность стандартизации деятельности функционирующих контрольно-счетных (аудиторских) органов на базе предложенного процессного подхода, системы ситуативных моделей в сходных (стандартных) ситуациях на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Реализация такого подхода предполагает, в частности, создание на основе стандартных регламентирующих компонентов сбалансированной системы экономической информации, необходимой органам государственного аудита для эффективной работы.

Применительно к проблемам регионального развития государственный аудит рассматривается в работе как систематическая и конструктивная деятельность, базирующаяся на специфических факторах его воздействия на подконтрольный объект и общих принципах государственного управления с целью обеспечения взаимосвязи интересов государства, хозяйствующих субъектов и отдельных граждан. Определено, что в системном плане цель государственного аудита состоит в том, чтобы поддерживать практические результаты на том уровне, который удовлетворяет потребностям общества. Цель более конкретно выражается в задачах государственного аудита. В диссертации рассмотрены два основных подхода к определению этих задач. При первом подходе задача выражается в оценке состояния и поведения экономических субъектов в соответствии с установленными нормами, при втором — в сопоставлении фактического состояния дел с намеченными целями, с тем чтобы предложить в случае необходимости корректирующие меры.

Изучение и систематизация организационно-правовой модели действующей системы государственного аудита и функционирования контрольно-счетных (аудиторских) органов РФ в системе управления региональным развитием, а также практический опыт позволили выделить и проанализировать общие для них закономерности: однотипность решаемых задач и подконтрольной среды, однотипные формы и методы контрольной деятельности и возможность использования общих принципов в сходных (стандартных) ситуациях. Показано, что их функциональное и информационное взаимодействие с финансовыми, таможенными, налоговыми и другими контролирующими структурами строится на сходных основаниях. С учетом этого предложены организационные схемы взаимодействия субъектов государственного контроля в финансово-экономической сфере: вертикальные — на базе одного федерального органа власти и управления, имеющего своп территориальные органы на субфедеральном уровне; горизонтальные - на базе взаимодействия и координации деятельности, контрольных органов различного подчинения, но в пределах одного субъекта Федерации; общесетевые (межведомственные, межрегиональные, смешанные), основанные на информационном взаимодействии контрольных органов различного подчинения и различной территориальной принадлежности.

При разработке общесистемных составляющих информационного взаимодействия федеральных и региональных информационноаналитических систем с источниками экономической информации: 1 проведена типологизация технологий взаимодействия информационно-аналитических систем с источниками этой информации;

- систематизированы показатели - параметры учетных и информационно-аналитических систем, характеризующих их влияние на эффективность управленческих технологий государственного регулирования социально-экономического развития;

- разработана матрица влияния показателей учетных систем (единых государственных регистров хозяйствующих субъектов) на параметры информационно-аналитических систем, характеризующих эффективность управления социально-экономическим развитием;

- разработан комплекс общесистемных составляющих информационного взаимодействия информационно-аналитических систем с источниками экономической информации;

- обоснованы рекомендации по применению разработанной концептуальной модели в качестве инструмента государственной информационной политики как фактора повышения результативности деятельности контрольно-счетных (аудиторских) органов субъектов Российской Федерации и эффективности управления социально-экономическим развитием страны.

Анализ практики государственного аудита позволил показать его тесную связь с учетом и отчетностью, являющимися важными средствами осуществления его функций. В диссертации проанализировано значение экономико-статистической и иной официальной информации, которая, так же как и система учета, занимает исключительно важное место для оценки количественных и качественных результатов деятельности властных структур, предпринимателей, итогов выполнения утвержденных в установленном порядке проектов, целевых программ и других приоритетных направлений. Показано, что на субфедералыюм уровне возможности получения сведений от экономических субъектов ограничены по причинам организационного и методического характера, а также в силу отсутствия законодательной базы, регулирующей процесс информационного взаимодействия сторон.

Доказано, что действующая система государственной отчетности, методология сбора и разработки статистических показателей в рамках Федеральной программы (плана) статистических наблюдений, приемлемые для федерального центра, слабо приспособлены для регионального и еще в меньшей степени для муниципального звена. Применяемые на уровне хозяйствующих субъектов способы и методы их идентификации, а на субфедеральном уровне - способы и методы статистического наблюдения, расчеты с помощью корректирующих коэффициентов не дают полной и объективной оценки происходящих в экономике процессов и явлений. Исследование подтвердило наличие значительных трудностей в становлении полноценной системы мониторинга региональных процессов, обусловленных особенностями современного периода: резким сокращением числа объектов статистического наблюдения, масштабов и полноты обязательной статистической отчетности, исключением из официальной статистики ряда направлений - таких, например, как теневая экономика и реальные доходы отдельных слоев населения. Практически не развивается муниципальная статистика, данные которой необходимы для мониторинга социально-экономических процессов субфедерального уровня. Показано, что для использования имеющейся неполной статистической информации необходимы специальные знания и профессиональные навыки, способность четко сформулировать задачу и сделать грамотный запрос о предоставлении определенных данных, что зачастую отсутствует у многих специалистов и руководителей, занятых в сфере управления, в том числе в органах государственного аудита.

Выявлены негативные последствия ведомственной и административно-территориальной информационной разобщенности, связанной со слабой координацией в процессе создания и развития государственных информационных ресурсов. Аргументирован вывод о том, что комплексное информационное обеспечение органов власти по уровням управления, хозяйствующих субъектов и населения позволит создать действенные механизмы государственного аудита и экономической самоорганизации общества в рыночных условиях, способствующие эффективному развитию экономики.

С позиции информационных потребностей государственного аудита обоснована функциональная многофакторная декомпозиция информационно-аналитических потоков, обеспечивающих идентификацию экономических субъектов. Доказана необходимость создания Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов. На этой основе предложены принципы сбора, накопления и актуализации экономической информации, разработаны рекомендации по приведению учетно-отчетных операций в соответствие с целями и задачами государственного аудита.

Реализация всех этих предложений обеспечит прозрачность, полноту и качество информации, необходимой для принятия управленческих решений, и будет содействовать внедрению в России современных контрольных методологий, способствующих повышению качества и надежности финансово-хозяйственного управления (контроля), усилению борьбы с коррупцией, мошенничеством и другими нарушениями в социально-экономической и финансово-хозяйственной сфере.

Информатизация сферы государственного аудита рассмотрена в работе как инструмент формирования управленческих технологий, реализующих его полную функцию в интересах инновационно-институциональных преобразований экономики: моделирование, прогнозирование, планирование, управление и регулирование, мониторинг и аудит - в рамках методологически единой интегрированной информационной среды, фиксирующей, как минимум, текущее состояние и направления социально-экономического развития.

На основе систематизации и классификации ситуативных моделей информационного взаимодействия органов государственного аудита и других субъектов контрольной деятельности различного уровня и ведомственной принадлежности разработана и предложена концепция формирования интегрированного информационного пространства государственного аудита в условиях организационной самостоятельности его структур. Сформулировано и обосновано понятие национального интегрированного информационно-экономического пространства как совокупности информационных продуктов, обеспечивающих возможность формирования единого национального фонда социально-экономической информации. Доказано, что основой национального интегрированного информационно-экономического пространства должны являться обусловленные методологическим единством полнота и непротиворечивость информации в информационных системах органов управления различных уровней и налаживание на этой основе эффективного информационного взаимодействия между ними.

Уточнено понятие формирования информационного пространства государственного аудита во взаимодействии с источниками экономической информации. Отмечено, что этот этап нуждается в самостоятельном изучении, разработке новых научных подходов и специализированных технологий. Обоснован вывод о том, что поддержание всего информационного пространства государственного аудита и его отдельных элементов также является самостоятельной и сложной задачей, требующей научной основы и новых системных решений. В информационном пространстве этой системы наличие достоверных данных становится необходимым условием ее развития, а комплексность в использовании административных и иных источников экономической информации позволит существенно сократить бюджетные расходы, выделяемые для этих целей.

Показано, что для обеспечения информационных потребностей государственного аудита на уровне субъектов Российской Федерации, помимо региональных органов исполнительной власти, источниками необходимой информации должны являться территориальные органы федеральных структур, в частности, Федерального казначейства, ФНС, ФСГС и другие. Вместе с тем, далеко не все территориальные органы федеральных органов исполнительной власти наделены соответствующими полномочиями и располагают данными, необходимыми контрольно-счетным (аудиторским) органам субфедерального уровня. Отсутствие необходимых правовых норм и нужной информации, оперативного доступа к ней и ограниченная возможность информационного обмена влияют на результативность их работы, что, в конечном счете, сказывается на качестве государственного аудита и системы государственного управления в целом.

Исследование показало, что действующие нормативно-правовые акты (общенациональные, ведомственные и другие) не обеспечивают в должной мере координацию и оперативное информационное взаимодействие субъектов контрольной деятельности и подконтрольных объектов, особенно «в горизонтальной плоскости». Регламентация многостороннего «горизонтального» обмена информацией в этой среде на федеральном, региональном и местном уровнях недостаточна, системная координация, организационно-методические и информационные инструменты межрегионального информационного взаимодействия практически отсутствуют.

С целью обеспечения необходимой координации работы субъектов контрольной деятельности в финансово-экономической сфере в области планирования и проведения контрольных мероприятий в диссертации разработаны и предложены для практического использования основные типы ситуативных моделей информационного взаимодействия по уровням бюджетной системы. Доминирует при этом Счетная палата РФ как высший орган государственного аудита, ответственный за объективную оценку соответствия целей и результатов социально-экономической политики, формируемой Президентом Российской Федерации, Федеральным собранием

Российской Федерации и реализуемой Правительством страны. Предложены первоочередные мероприятия по совершенствованию организации информационных ресурсов в интересах государственного аудита как элемента эффективного управления развитием экономики. Выбор был определен важностью указанного направления в системе функций и задач государственного аудита в условиях отсутствия единого правового поля и организационной самостоятельности его структур:

Разработаны принципы создания территориально распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита, обеспечивающие единые методологические, нормативно-правовые, организационные и технологические подходы, позволяющие использовать в деятельности контрольно-счетных органов различного уровня технологию постоянного (непрерывного) дистанционного аудита и вписывающиеся в архитектуру информационных систем, заложенную в «электронном.правительстве».

Территориально распределенная информационно-аналитическая система государственного аудита должна:

- способствовать накоплению и систематизации данных в режиме информационного взаимодействия с другими органами власти по уровням управления, в том числе с финансовыми контролирующими структурами, имеющими, в отличие от органов государственного аудита, территориальные подведомственные организации, подконтрольными объектами и иными экономическими субъектами - участниками бюджетного процесса;

- обеспечивать предоставление информации в необходимой для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий временной, пространственной, объектной и иерархической ретроспективе с заданной степенью детализации;

- содействовать освоению развиваемой за рубежом технологии постоянного (непрерывного) аудита, позволяющего существенно повысить надежность и эффективность контроля, снизить нагрузку на подконтрольные объекты, оперативно выявлять нарушения и недостатки, предупреждать риски или в значительной степени уменьшать наносимый ими ущерб, а также значительно сократить время и трудозатраты на проведение самих аудиторских мероприятий.

В предлагаемой в диссертации концепции формирования интегрированного информационного пространства государственного аудита воедино связаны его методология и информационные технологии, учтены основные тенденции их развития. Это позволит при внедрении проектируемой системы обеспечить эффективное выполнение основных функций Счетной палаты РФ и контрольно-счетных (аудиторских) органов регионального и муниципального уровней.

В ходе исследования выявлены недостатки действующих на субфедеральном уровне законов и других нормативно-правовых актов, прямо или косвенно связанных с вопросами информационного обеспечения государственного аудита. Сделан вывод о том, что методы правового обеспечения информационной поддержки данной сферы не разработаны. Подготовка проектов правовых актов должным образом не скоординирована,, что приводит к противоречивым законодательным решениям и затрудняет получение достоверной и оперативной информации. Эффективность применения федерального законодательства недостаточна, поскольку оно содержит положения, имеющие декларативный характер, а свыше нескольких десятков отсылочных норм предусматривают разработку федеральных законов, нормативных правовых актов государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, которые до настоящего времени не реализованы. Действенные механизмы обеспечения доступа к информации, необходимой органам государственного аудита и другим субъектам контрольной деятельности в социально-экономической и финансово-хозяйственной сферах, отсутствуют.

В ходе исследования логически доказано, что государственная информационная политика, являясь инструментом совершенствования и реформирования системы государственного управления национальным развитием, должна:

- способствовать методологическому единству социально-экономической информации и созданию на этой основе необходимых условий для формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита как важного элемента управления всеми активами и пассивами общественного сектора экономики;

- содействовать развитию других государственных (муниципальных) информационных систем, позволяющих наиболее полно реализовать потенциал государственного аудита в направлении мониторинга и оценки реального положения дел в экономике, социальной сфере и обществе, а также обеспечивать возможность социально-экономического моделирования альтернативных вариантов стратегии экономического развития.

Для преодоления выявленных системных недостатков в диссертации предложено:

- провести инвентаризацию и систематизацию нормативно-правовой базы в области информационного обеспечения государственного аудита на федеральном и субфедеральном уровнях с целью исключения противоречивых положений и определения недостающих норм права;

- выработать единые правовые основы, конкретизирующие задачи и функции всех без исключения обладателей информационных ресурсов, включая соответствующие министерства и ведомства, подконтрольные объекты и другие экономические субъекты, по сбору, обработке, хранению и предоставлению экономической информации, усилив их ответственность перед обществом за полноту и достоверность сведений;

- организовать постоянный мониторинг за согласованностью правовых норм федерального уровня и соответствующих актов субъектов Федерации в информационной сфере, имеющих непосредственное отношение к системе информационного обеспечения государственного аудита.

Доказанные новые теоретические положения доведены до конкретных практических рекомендаций.

Список литературы диссертационного исследования доктор экономических наук Иванова, Елена Ивановна, 2008 год

1. Использованная нормативно-правовая база

2. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М.: Юридическая литература. 2003.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 1997.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации. Кодекс РФ от 13.06.96 № 63-ФЗ. О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации. Федеральный закон от 13.06'.96 № 64-ФЗ Электронный ресурс. М.: Справоч. прав, система «КонсультантПлюс», 2008.

5. О банках и банковской деятельности. Федеральный закон от 02.12.90 № 395-1 Электронный ресурс. М.: Справоч. прав, система «КонсультантПлюс», 2008.

6. О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации. Федеральный закон от 19.06.92 № 3085-1 Электронный ресурс. М.: Справоч. прав. система «КонсультантПлюс», 2008.

7. О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации. Федеральный закон от 07.07.93 № 5340-1 Электронный ресурс. — М.: Справоч. прав, система «КонсультантПлюс», 2008.

8. Об информации, информатизации и защите информации. Федеральный закон от 20.02.95 № 24-ФЗ Электронный ресурс. М.: Справоч. прав, система «КонсультантПлюс», 2008.

9. Об общественных объединениях. Федеральный закон от 19.05.95 № 82-ФЗ Электронный ресурс. — М.: Справоч. прав. система «КонсультантПлюс», 2008.1213,14