Европейская счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского союза тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.10, кандидат юридических наук Толокнова, Тамара Борисовна

• Толокнова, Тамара Борисовна
• кандидат юридических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Толокнова, Тамара Борисовна

Введение.

Глава I. Бюджет и бюджетный процесс как основной объект финансового контроля в Европейском союзе

1.1. Бюджет Европейского союза как объект финансового контроля в ЕС.

1.2. Правовые аспекты финансового контроля и роль Европейской счетной палаты в бюджетном процессе ЕС.

Глава II. Правовые и организационные аспекты деятельности Европейской счетной палаты

2.1. Правовая основа, принципы деятельности Европейской счетной палаты и ее полномочия.

2.2. Внутренняя организация и порядок работы Европейской счетной палаты.

2.3 Основные функции и методы работы Европейской счетной палаты.

Правовые аспекты внешнего и внутреннего аудита:.

2.3.1 Виды и принципы проведения аудиторских проверок Европейскойсчетной палаты.

2.4. Основные правовые проблемы финансового контроля ЕСП за использованием бюджета ЕС.

Глава III. Правовое регулирование международного сотрудничества Европейской счетной палаты

3.1. Правовые аспекты сотрудничества Европейской счетной палаты с высшими органами финансового контроля (ВОФК) государств-членов ЕС.

3.2. Членство Европейской счетной палаты в специализированных международных организациях.

3.3. Правовые аспекты сотрудничества Счетной палаты Российской Федерации с ЕСП и высшими органами финансового контроля государств-членов ЕС.ЪЗ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Европейская счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского союза»

Актуальность и значимость темы. Значение финансового контроля за бюджетными средствами в современном демократическом обществе постоянно возрастает. Эффективный бюджетный контроль в Европейском союзе оказывает большое влияние на осуществление рационального расходования и использования собственных бюджетных средств ЕС, также на развитие интеграционных процессов в целом.

Система финансового контроля необходима, прежде всего, в целях предотвращения нецелевого расходования бюджетных средств, мошенничества и коррупции. Как в Европейском союзе, так и в Российской Федерации с подобными явлениями активизируется борьба, тем более что мошенничество и коррупция, в конечном счете, представляют собой серьезную угрозу правовому государству, демократии, социальной справедливости.

В центре этой борьбы в государствах - членах ЕС и в Европейском союзе находится такой институт как счетная палата или палата аудиторов.

Особенно настоятельно необходимым финансовый контроль стал в годы после принятия первого бюджета ЕС, когда возникла необходимость рационально и эффективно использовать его средства, а также предоставить государствам-членам европейских сообществ и их гражданам-налогоплательщикам достоверную информацию о том, как и на что эти средства расходуются.

В то же время необходимо отметить, что нерешенность многих теоретических и практических вопросов развития и стимулирования надгосударственного финансового контроля за средствами бюджета ЕС выступает подчас определенным ограничителем экономического роста и социального прогресса Европейского союза в долгосрочной перспективе.

Сотрудничество Европейского союза и России, сопровождаемое участием, в том числе и финансовом, обеих сторон в ряде общих проектов

ТАСИС, Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России)) требует совместного финансового контроля за экономным расходованием бюджетных средств ЕС и РФ на подобные проекты.

Все эти факторы в совокупности обуславливают актуальность исследования проблем правового регулирования уникального наднационального инструментария европейского финансового контроля и его основного института в лице Европейской счетной палаты. Важность проблемы правоотношений в сфере финансового контроля и становления Европейской счетной, палаты (далее также ЕСП) как относительно нового института Европейского союза заключается, прежде всего, в необходимости оценки эффективности всего правового механизма, который используется в целях регулирования сферы бюджетных отношений на территории Европейского союза.

Актуальность и значимость исследования обусловлена и рядом других факторов.

Во-первых, исследование правовых основ деятельности и статуса Европейской счетной палаты как наднационального института финансового контроля, позволяет отразить роль финансового контроля в целом в современном европейском сообществе и влияние системы финансового контроля на развитие и совершенствование бюджетного процесса в ЕС.

Во-вторых, анализ предпосылок возникновения, принципов работы, функций, организации и методов деятельности Европейской счетной палаты и ее сотрудничества с национальными органами, финансового контроля государств ЕС и Счетной палатой Российской^ Федерации представляет большой научный и практический интерес в том числе и в плане современного развития и перспектив совершенствования системы финансового контроля за бюджетными средствами в Российской Федерации.

В-третьих, в связи с вступлением в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора, в настоящей работе проведено подробное исследование функциональных изменений, организации и. деятельности Европейской счетной палаты согласно Договору о реформе. Проведен сравнительный анализ положений о ЕСП прежних учредительных договоров и нового Договора о функционировании ЕС (ДФЕС), показана-преемственность, различия и нововведения в сфере деятельности ЕСП.

Отображенные в диссертации европейские стандарты применения различных методов аудита на сегодняшний день становятся весьма актуальными и востребованными не только для органов финансового контроля зарубежных стран, но и в деятельности Счетной палаты Российской Федерации, которая пользуется авторитетом среди наиболее известных крупнейших институтов бюджетного контроля.

Анализ правовых основ статуса и деятельности,.стандартов, методик, и руководств в области финансового контроля, применяемых Европейской счетной палатой, изучение опыта ее взаимоотношений с другими европейскими высшими органами финансового контроля могут быть использованы с учетом российских реалий в деятельности Счетной палаты РФ как высшего органа финансового контроля,нашего государства.

Практическая значимость заключается, также в том, что- ряд положений настоящего исследования, может быть использован при совершенствовании правовых стандартов и методологии в области, российского государственного финансового контроля.

Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе при преподавании курса международного, европейского, финансового и бюджетного права.

Результаты исследования могут также найти свое применение в практической аудиторской работе, в том числе и в деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Теоретической основой настоящего диссертационного исследования послужили труды российских и зарубежных ученых, изучающих различные аспекты институциональной структуры международных организаций, а также правовые акты, лежащие в-основе создания такой структуры в условиях интеграционного процесса.

При написании диссертации использованы работы видных российских авторов по общим вопросам права, а также труды специалистов по праву ЕС.

Методологической базой исследования послужили работы отечественных ученых, занимающихся общеправовыми вопросами, а также отдельными проблемами теории права, среди которых: А.Х.Абашидзе, С.С.Алексеев, М.В.Баглай, А.Н.Вылегжанин, М.А.Исаев, Ю.М.Колосов, О.Е.Кутафин, Ю.И.Лейбо, Р.З.Лившиц, Е.А.Лукашева, Ю.М.Рыбаков, Л.В.Тихомиров, Г.П.Толстопятенко, В.М.Шумилов и другие ученые.

В том, что касается» российских ученых, занимающихся исследованиями в сфере общих и специальных вопросов европейского права (права ЕС), необходимо выделить следующих авторов: Безбах В.В., Бирюков М.М., Дубовицкая Е.А., Калиниченко П.А., Капустин А.Я:, Каппсин С.Ю., Малеев Ю.Н., Наку А.А., Пучинский В.К., Смирнов Е.С., Толстопятенко Г.П., Топорнин Б.Н., Ушакова Т.Н., Четвериков А.О., Шеленкова Н.Б., Энтин Л.М., Энтин М.Л. и другие.

Следует особо отметить использование соискателем работ, в которых отражены общие принципы построения институциональной системы ЕС. Это фундаментальные труды «Европейское право» под ред. Л.М. Энтина1 и «Право Европейского Союза» под ред. С.Ю. Кашкина2.

В том, что касается новейших отечественных работ, содержащих анализ и комментарии к Лиссабонскому договору, при подготовке настоящей диссертации было использовано вышедшее в 2008 г. издание «Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями» С.Ю.Кашкина и А.О.Четверикова. Следует также специально отметить изданные в 2009 г. профессором Л.М.Энтиным учебное

1 Энтин Л.М. Европейское право / Л.М. Энтин. - M.: НОРМА, 2009

2 Кашкпн С.Ю. Право Европейского Союза / С.Ю Кашкнн - М.: ЮРИСТЪ, 2009 пособие «Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009 - 2017 годы» и исследование профессора М.М.Бирюкова «Европейское право до и после Лиссабонского договора». В указанных работах особый интерес в контексте настоящей диссертации представили разделы, посвященные институциональным реформам Евросоюза на основе Лиссабонского договора.

На момент завершения диссертации — это были единственные изданные в России труды юридического характера, специально посвященные анализу Лиссабонского договора, в том числе институциональным реформам ЕС.

В то же время необходимо подчеркнуть, что вопросы становления и совершенствования правовых основ финансового контроля бюджетных средств в ЕС до сих пор не получили должного освещения в работах как зарубежных, так и отечественных специалистов. Проблема европейского финансового контроля за бюджетом, его влияния на развитие интеграционных процессов ЕС, а также актуальные вопросы деятельности Европейской счетной палаты затрагиваются в основном в работах специалистов, исследования либо деятельность которых связана с институтами ЕС. Наибольший интерес с учетом темы диссертации представляли работы и отчеты аудиторов ЕСП и национальных высших органов финансового контроля (ВОФК) государств-членов ЕС.

Проведенное в диссертации исследование системы финансового контроля ЕС базируется на следующих зарубежных источниках.

1. Нормативные правовые акты — основополагающие договоры ЕС, директивы в области финансового управления, специализированные нормативные акты ЕС - финансовые регламенты, а также уставные документы органов, входящих в систему финансового контроля ЕС, регламентирующие их деятельность.

2. Специальные издания по вопросам осуществления аудита в ЕС или различным аспектам деятельности высшего органа финансового контроля ЕС - Европейской счетной палаты таких авторов как: Б.Лаффан3, Р.Леви4, Ф.Вайт5, Н.Прайс6, Д. Окиффи7, Д.Скиадас8, П.Вильмотт9, А.Шах10 и другие.

3. Работы, в которых освещаются вопросы бюджетного контроля и его места в системе бюджетного процесса ЕС. Это труды специалистов в области бюджетного права ЕС, а также бывших и нынешних членов Еврокомиссии и Европарламента: Р.Акрилл11, Р.Альвес12, Л.Бегг13, Н.Кайден14, Д.Страссер15, В.Молль16, Д.Петерсон17, С.Поллит18, Ф.Хайнеманн19, Б.Квирк20 и др.

4. Специальная литература по вопросам совершенствования финансового управления, борьбы с коррупцией и мошенничеством при управлении средствами бюджета ЕС, таких авторов П.Дайн21, Х.Фер22,

3 Laffan В. European court of Auditors / В. Laffan, A. Warleich // Understanding European Union institutions, Routledge, 2002

4 Levy R. Managing Value-for-Money Audit in the European Union: The Challenge of Diversity / R. Levy // Journal of Common Market Studies, 1996

5 White F. Audit, accountability and government. / F.White, K. Hollingsworth. London: Oxford University Press, 1999

6 Price N. The Court of Auditors of the European Communities / N. Price. - Oxford, 1982

7 O'Keeffe D. The Court of auditors / D. O'Keeffe // Institutional dynamics of European integration essays in honor of Henry G. Shermers. - 1999

8 Skiadas D. The European Court of Auditors / D. Skiadas. - London: Kogan Page, 2000

9 Wilmott P. The European Court of Auditors: the first five years / P. Wilmott // Public Administration. Law Library Journal.-vol. 97:1.-1984

10 Shall A. Performance accountability and combating corruption / A.Shah - Washington DC, The World Bank Pblsh. 2007

11 Ackrill R. Historical-institutional perspectives on the development of the EU budget system / R. Ackrill, A. Kay. // Journal of European Public Policy - 2006

12 Alves R. H. Reforming the EU budget: how to increase financial autonomy'' / R.H. Alves, O. Afonso. - Porto: Faculdade de Economia, Universidade do Porto, 2008

13 Begg L. Reshaping the EU Budget: Yet another missed opportunity? / L. Begg. - London: South Bank University, 1999

14 Caidcn N. Budgetary processes. Encyclopedia of Government and Politics / N. Caiden, M. Hawkesworth, M. Kogan. - London: Routledge, 1992

15 Strasser D. The Finances of Europe / D. Strasser. - Luxembourg : OPOCE, 1991

16 Molle W. The economics of European integration: theory, practice, policy / W.Molle // Dartmouth Publishers, 1994

17 Peterson J. The European Union: pooled sovereignty, divided accountability / J. Peterson // Political Studies, 1997

18 Pollitt C. Public Money and Management / C. Pollitt, H. Summa. - London, 1997,

19 Heinemann F. Reform Options for the EU Own Resources System. ZEW Economic Studies / F. Heinemann, P. Mohl, S. Osterloh. - Manheim, Springer, 2008

20 Quirke B. Policing European Union expenditure. A critical appraisal of the transnational institutions / B. Quirke, C. Pyke // Journal of finance and management in public services, 2001

21 Duyne P.C. Cross-border crime in a changing Europe / P.C.Duyne // Nova Publishers, 2001

22 Fehr H. The EC Environmental Policy in Relation to the EC Structural Funds: A Critical Analysis of its Application / H. Fehr // European Law Review. - vol. 1., 1992

Х.Франке23, Ж. Нунес Ферер24, Б.Квирк25, М. Мендрино26, Д. Румшотел27, М.Шаклетон28, С.Тейлор29, К.Ван ден Вингерт30 и другие.

Большинство работ зарубежных авторов вводится в научный оборот впервые.

Подчеркнём, что в трудах отечественных специалистов в области европейского права, финансового права или бюджетного контроля на сегодняшний день правовые аспекты европейского бюджетного контроля' почти не освещаются.

В том, что касается отображения положения дел с финансовым контролем в России, данные аспекты диссертации основываются на накопленном опыте и информации, а также трудах известных российских специалистов по правому регулированию финансового контроля в России, стандартизации, методологии и развития ВОФК, таких как С.В.Степашин31,

A.С.Агапцов32, З.М.-Т.Ахмедова33, В.В.Бурцев34, ЮМ. Воронин35, Е.Ю.Грачева36, А.Н.Саунин37 С.О.Шохин38 и др.

23 Francke Н.Н. An evaluation of the current system of VAT/GNP own resources of the European Union / H.H. Francke, G.K. Raddatz. - Freiburg: Institut fur Finanzwissenschaft der Albert-Ludwigs-Universitat, 1997

24 Nunez Ferrer J. Can reforming own resources foster policy quality? / J. Nuncs Ferrer. - Stockholm, Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS), 2008

25 Quirke B. Policing European Union expenditure. A critical appraisal of the transnational institutions / B. Quirke, C. Pyke //Journal of finance and management in public services, 2001

26 Mendrinou M. European Community fraud and the politics of institutional Developments / M. Mendrinou // European Journal of Political Research, 1994

27 Ruimschotel D. The EC Budget: ten per cent Fraud? A policy analysis Approach / D. Ruimschotel // Journal of Common Market Studies. -1994

28 Shakleton M. The European Parliaments new Committee on inquiry: tiger or paper tiger? / M. Shakleton // Journal of Common Market Studies. - 1998

29 Taylor S. Bid to shame states into tackling fraud / S. Taylor // European Voice. - 2000

30 Van den Wyngaert C. The protection of the financial interests of the EU in the candidate states: perspectives on the future of judicial integration in Europe / C. Van den Wyngaert. — ERA-Forum: scripta iuris europaei, 2001

31 Степашин C.B. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов / С.В. Степашин, С.О.Шохнн,

B.А.Жуков. - СПб.: Пнтер, 2004

32 Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства /

C. А. Агапцов. - М.: ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, 2004

Ахмедова 3. M.-T. Парламентский финансовый контроль / 3. M.-T. Ахмедова, В.М. Герасимов. — М.: Финансы и статистика, 2005

34 Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации / В.В. Бурцев. - М.: Дашков и Ко, 2002

35 Воронин Ю.М. Стандартизация финансового контроля: Россия и мировой опыт / Ю.М. Воронин, Р.Е. Мешалкина. — М.: ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, 2003

36 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Е.Ю.Грачсва. - M.: Юриспруденция, 2000

37 Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: вопросы теории и практики / A.H. Саунин. - М.: Высшая школа, 2005

Особый интерес представляет опубликованная в 2006 году монография С.В.Степашина «Конституционный аудит», в которой ставится вопрос о необходимости возникновения в современном мире, и в России в частности, института конституционного аудита, который понимается как система внешнего, независимого контроля от имени общества за деятельностью государства по управлению национальными ресурсами

39 страны .

В тоже время, недостаточное внимание в российской науке к анализу зарубежного опыта, к разработанным европейским правовым стандартам и методам аудита, к опыту проведения контрольных ревизий высшими органами финансового контроля европейских стран, на наш взгляд, отрицательно сказываются на развитии и совершенствовании российского финансового контроля и, в определенной степени, тормозит усиление позиций и авторитета высшего органа финансового контроля России в лице Счетной палаты Российской Федерации в нашей стране и на мировой арене.

Кроме того, в диссертации делается подробный анализ европейских стандартов аудита, руководств, методик проведения ревизий, который может использоваться российскими специалистами в области финансового контроля.

Предмет исследования. Предметом настоящего исследования являются правовые основы становления, функционирования и развития системы финансового контроля за бюджетными средствами ЕС и деятельности важнейшего элемента данной системы — Европейской счетной палаты, сферы и объема ее полномочий, юридических методов аудиторских ревизий, а также их виды. Анализируются также отличительные черты внутренней организационной структуры и современный статус ЕСП.

38 Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации / С.О. Шохин. — М.: Финансы и статистика, 1999

39 Степашин СВ. Конституционный аудит/ С.В.Степашин. - М.: Наука, 2006

Рассматриваются основополагающие нормативные документы— такие как учредительные договоры ЕС в новой редакции Лиссабонского договора и имеющие отношение к теме европейские директивы. Исследуются также доклады и отчеты членов Европарламента и Европейской счетной палаты, международные и европейские стандарты аудита, в целом анализируется большой объем материалов по результатам проведения аудита бюджетных средств ЕС.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является исследование правовых основ организации европейского финансового контроля, деятельности Европейской счетной палаты, ее взаимоотношений с финансовыми контрольными учреждениями государств — членов» Европейского Союза, роли и влияния заключений и отчетов Европейской счетной палаты, а также возможности использования европейского опыта в организации финансового контроля при осуществлении бюджетного процесса в Российской Федерации. Это вносит вклад в изучение права Европейского союза благодаря предоставлению нового материала, в частности, в слабо изученной у нас области правового регулирования финансового контроля за средствами ЕС.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы в* области теории европейского права и процессов интеграции Европейского союза, исследования зарубежных специалистов в сфере бюджетного регулирования и финансового контроля в ЕС, а также научные концепции и теории зарубежных юристов и экономистов, содержащиеся в монографических изданиях, в специальных зарубежных юридических и экономических журналах, справочниках, а также в сети Интернет.

При проведении настоящего исследования применялись общие и частно-научные методы исследования. Методологическую основу исследования составляют фундаментальные категории, понятия и принципы современной юридической науки, общепринятая методология? научных исследований. В' работе использовались системно-структурный, формально-юридический; логический, сравнительно-правовой, юридико-технический, исторический и другие методы научного познания. В целях обоснования авторских выводов и аргументов применялось формально-юридическое и доктринальное толкование правовых норм Европейского союза, регулирующих систему внешнего финансового контроля.

Научная новизна исследования. На настоящий момент в Российской Федерации отсутствуют публикации, специально посвященные Европейской счетной палате и правовым аспектам системы финансового контроля в ЕС. Исключением является изданная соискателем в 2009 г. монография по теме исследования40.

В вышеупомянутых трудах отечественных юристов, в основном в учебной литературе, ЕСП посвящены лишь небольшие разделы в главах об институциональной структуре ЕС.

Научная новизна диссертации определяется тем, что она представляет собой первое в отечественной правовой науке комплексное юридическое исследование диссертационного характера всей системы финансового контроля ЕС и Европейской счетной палаты как ее главного органа.

Новым также является исследование системы финансового контроля и статуса ЕСП с учетом положений Лиссабонского договора о реформах Европейского союза.

В диссертации поставлена и решена научная и практическая задача, имеющая важное значение как для науки международного и европейского права, ряда внутригосударственных отраслевых дисциплин (конституционное, административное, финансовое право), так и для достижения целей по созданию правового государства в Российской Федерации.

40 Т Б Толокнова Счетная палата Европейского союза; статус, полномочия н правовые аспекты аущгга финансирования научно-исследовательских и инновационных программ ЕС / Т.Б.Толокнова. M.: ИПРАН РАН, 2009

Данное исследование построено на основе ряда новых, актуальных зарубежных и отечественных источников, что позволяет восполнить пробел в изучении проблематики европейского финансового контроля на примере уникального в своем роде надгосударственного учреждения — Европейской счетной палаты, ее сотрудничества с национальными ВОФК и другими институтами ЕС, а также со Счетной палатой Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие одновременно научную новизну диссертационного исследования.

1. Появление в бюджете так называемых «собственных средств» является одним из критериев, на основе которых европейские сообщества и Союз характеризуются как нетипичные, особые международные организации, sui generis. В то же время появление собственного бюджета ЕС повлекло необходимость финансового контроля за его рациональным использованием. Это явилось главной причиной создания и развития Европейской счётной палаты (ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля Европейского союза. Палата есть независимый институт финансового контроля. Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное объединение в мире не имеет подобного органа финансового контроля. Существование ЕСП — дополнительный аргумент в пользу укрепления федеративных черт ЕС.

2. Учитывая наличие полномочий финансового и бюджетного характера у ряда основных институтов ЕС - Европейского парламента, Совета, Европейской комиссии, судебной функции в этой сфере Суда ЕС, правомерно утверждать, что система финансового контроля Евросоюза в широком смысле включает указанные институты плюс Европейскую счётную палату, также имеющую согласно учредительным договорам статус института EG. Каждый из этих институтов имеет свой круг полномочий по контролю за расходованием общих бюджетных средств Союза.

В то же время ЕСП наряду с такими специализированными v организациями, как Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), Европол, и Евроюст, вместе с национальными высшими органами финансового контроля41 (ВОФК) составляет систему финансового контроля в более узком смысле.

3. Европейская счётная палата является единственным специальным институтом ЕС, основная функция которого состоит в контроле за исполнением общего бюджета.

В то же время ЕСП является единственным институтом Союза, который вправе проверять деятельность всех других институтов и органов ЕС по использованию финансовых средств в рамках их бюджетов, что являлось в некоторые моменты причиной сложных, порой конфликтных взаимоотношений Палаты с другими институтами ЕС. Жёсткость позиций Палаты при проверках и бескомпромиссность её выводов не раз являлись поводом для обвинения ЕСП со стороны Комиссии и Совета в «некоммунитарной» (т.е. неблагоприятной для сообществ) позиции.

Это является одной из причин того что, ЕСП до сих пор лишена важнейшего признака* всех институтов ЕС, а именно в. отличие от них она лишена полномочий принимать юридически обязательные для третьих лиц решения, что объективно ослабляет её позиции и снижает эффективность работы по реализации результатов контроля за рациональным расходованием бюджетных средств.

4. Применяя, конечно, с известной степенью условности» к институциональной структуре ЕС традиционную «трёхзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), обосновывается вывод о

41 Другое название — «национальные аудиторские учреждения». Данное понятие включает и контрольные органы субъектов федерации. том, что ЕСП вместе с национальными ВОФК, выполняя- контрольную функцию, формируют новую четвёртую контрольную ветвь власти, что-является ещё одной правовой особенностью Европейского союза.

5. Европейская счётная палата пока нигде ни в учредительных договорах, ни в специальной литературе не характеризуется в качестве институционального звена создающегося в Евросоюзе Пространства свободы, безопасности и законности (далее Пространство или ПСБЗ). Между тем ЕСП является не только институтом ЕС, как это определяется учредительными договорами, и не только основным органом всей системы финансового контроля Евросоюза, как доказывается в настоящее работе, но и важным элементом ПСБЗ. Следует это из того, что полномочия ЕСП с периода Амстердамского договора (1997) распространяются и на контроль за. финансированием мероприятий в сфере Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), а также Сотрудничества полиций и судебных органов! в уголовно-правовой сфере (СПСО). Данное положение закрепляется также и в Лиссабонском договоре.

Исследуя Пространство как цель и процесс, в его характеристики и определение наряду со многими специализированными организациями- ЕС следует включать в качестве важного органа институциональной структуры ПСБЗ и Европейскую счётную палату.

6. Общепризнанным в праве и практике является то, что деятельность счетных палат имеет контрольно-ревизионный характер. В то же время, как показывает настоящее исследование, деятельность Европейской счётной-палаты одновременно по характеру является- и правоохранительной, поскольку ЕСП стоит на защите законности и правопорядка, борется в< рамках своих полномочий с преступностью, в частности с коррупцией и мошенничеством. Правоохранительная функция Палаты будет усилена, если реализуются имеющиеся в Евросоюзе планы по включению в ЕСП в качестве её структурного подразделения OLAF - Европейского бюро по борьбе с мошенничеством, поскольку Палата может в- этой связи получить полномочие налагать санкции на третьи лица.

7. Контроль.Европейской счётной палатош осуществляется по-месту расположения других институтов Союза; в помещениях любого органа или. организации, управляющих доходами или расходами от имени Союза, а также в государствах-членах, в том числе в помещениях любого физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются средства из бюджета. Контроль в государствах-членах производится во взаимодействии с национальными счётными палатами. ЕСП вправе проводить проверки всех звеньев цепи действий и расходования средств, начиная с институтов Европейского союза до конечных получателей» его содействия в любой точке мира, включая территорию России.

8. При осуществлении своих контрольных полномочий Европейская' счетная, палата прибегает к различным видам аудита. За последние время ЕСП все больше уделяет внимания вопросам повышения уровня эффективности использования бюджетных средств не только путем выявления, нарушений или отклонений в бюджетном процессе (финансовый аудит), но и посредством определения наилучшего способа управления денежными средствами ЕС (аудит эффективности). Т.е. идет поиск более эффективного и рационального способа достижения^ общественно-политических целей Евросоюза, при существующих бюджетных возможностях.

Указанные тенденции совпадают с концепцией, выдвинутой руководством Счетной палаты, Российской Федерации, условно названной, «конституционным аудитом». Конституционный аудит характеризуется как необходимый инструментарий для анализа эффективности и пользы деятельности государства с точки зрения рационального управления и преумножения общественных богатств. При этом предполагается,- что счетные палаты, существующие в современном обществе, выступают в качестве одного из ключевых элементов согласования интересов общества, целей общественного развития с деятельностью органов власти.

Все это открывает новые возможности для углубления сотрудничества Счетной палаты РФ и ЕСП в разработке положений аудита эффективности и его практического использования.

9. При подготовке нового базового Соглашения о стратегическом партнёрстве между РФ и ЕС следует предусмотреть раздел о сотрудничестве ЕСП и Счётной палаты РФ в повседневной деятельности и в рамках кооперации правоохранительных органов сторон в борьбе с мошенничеством и коррупцией. Конкретно предлагается внести положение о сотрудничестве СП России и ЕСП для решения задачи построения Общего пространства свободы, безопасности и правосудия, поставленной в одной из «дорожных карт». В то же время целесообразно заключить специальное межведомственное соглашение о сотрудничестве Счётной палаты РФ с ЕСП с целью создания правовой базы для проведения на постоянной основе совместных мероприятий по использованию финансовых средств ЕС в России.

Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена на кафедре европейского права Московского государственного института международных отношений (Университета), где было проведено ее обсуждение и рецензирование.

Ряд аспектов темы диссертации были представлены в докладах на международных и российских конференциях.

Заключение диссертации по теме «Международное право, Европейское право», Толокнова, Тамара Борисовна

Заключение

В' ходе развития, европейского интеграционного процесса, его углубления и географического расширения, а также- связанного с этим увеличения бюджета ЕС создавалась, изменялась и совершенствовалась система финансового контроля Евросоюза. Процесс формирования ЕС, увеличение его бюджета обусловили и возникновение сложной и многоуровневой системы финансового контроля, без которой, как показывает мировая практика, развитие любого государственного, либо квазигосударственного образования не представляется возможным.

Европейский финансовый контроль в целом стал осуществляться в двух аспектах: первый аспект связан с принятием бюджета ЕС, контролем над его формированием, проверкой достоверности документов финансовой отчетности и принятием бюджета Европейским парламентом. Второй аспект находит свое отражение в построении и повышении эффективности надлежащей системы аудита финансового управления путем выявления в нем нарушений и отклонений, а также фактов мошенничества и коррупции.

Основные участники системы финансового контроля: Европейская счетная палата, Европейское бюро по борьбе с мошенничеством и Европейский парламент тесно сотрудничают друг с другом. Однако правового закрепления четкого и налаженного механизма их сотрудничества еще нет. На практике, при обнаружении фактов мошенничества при расходовании средств бюджета ЕС Европейская счетная палата направляет необходимую документацию в. Европейское бюро по борьбе с мошенничеством, которое в свою очередь, согласно своим полномочиям напрямую взаимодействует с национальными надзорными и правоохранительными органами. Вместе с тем правовой механизм оперативного взаимодействия вышеперечисленных органов в случае обнаружения фактов мошенничества или коррупции при управлении и использовании бюджетными средствами ЕС не регламентирован: т.е. отсутствует единая система- применения санкций к правонарушителям, на; уровне Евросоюза. Она существует лишь в рамках национального законодательства государств-членов ЕС.

Для полноты юридического закрепления механизма реализации всех стадий финансового контроля и четкого отражения правового инструментария задействованных в нем организаций необходимо принятие дополнительных директив Европейской комиссией, направленных на создание более эффективного сотрудничества между всеми органами системы финансового контроля ЕС.

В вопросах официального принятия необходимых нормативных актов для более результативного функционирования системы финансового контроляюсобую роль играет и Европейская счетная, палата, как институт ЕС и как высший орган системы финансового контроля Европейского союза.

Начиная с 1977 года, с момента появления в системе европейского финансового контроля Европейской счетной палаты, она являлась «живым», развивающимся и активным учреждением, который своей работой придал мощный'» импульс развитию системы финансового контроля, методов, борьбы с коррупцией и мошенничеством на территории Европейского союза. Более того, ЕСП стала уделять, все большее внимание вопросам повышения уровня эффективности использования бюджетных средств не только путем выявления нарушений, или отклонений в бюджетном процессе, но и посредством определения лучшего способа управления денежными средствами ЕС. Т.е. идет поиск более эффективного и рационального способа достижения общественно-политических целей Евросоюза при* существующих бюджетных возможностях.

В этой связи за последнее время ЕСП, используя в своей работе различные виды аудиторских проверок, все больший акцент делает на проведение аудита эффективности.

В целом же, для полноценного и эффективного функционирования,

ЕСП должна учитывать разнообразие: методов и подходов? аудита высших' органов финансового контроля государств-членов ЕС и находить пути для-совместного сотрудничества: По мере своего развития; Европейская? счетная? палата разработала свою методику аудита (комплексный аудит), которая подходит к многоуровневой и сложной системе европейского финансового контроля.

Функционирование в системе институтов Евросоюза ЕСП стало новым этапом развития системы финансового контроля ЕС. Европейская счетная палата - это уникальный надгосударственный орган, который находится в состоянии постоянного развития и совершенствования. Повторим^ что подобной; организации, объединяющей разные культуры и национальные особенности осуществления; аудита в сфере бюджетного процесса, не существует в иных международных объединениях, в том числе интеграционного характера.

Деятельность Европейской счетной палаты, учитывая ее место в бюджетной: и экономической системе, играет еще и значительную социальную? роль для Евросоюза. Посредством результатов проверок; ЕСП, граждане Евросоюза реализуют свое право на получение достоверной и полной информации относительно использования их денег, как налогоплательщиков, и фактически тем самым они, становятся^ полноправными участниками процесса формирования и реализации бюджета ЕС.

На сегодняшний день у Европейской счетной, палаты, сравнительно^ четко сформированы свои полномочия, т она заняла достойное место среди , остальных институтов ЕС, обозначив для; национальных ВОФК государств-членов ЕС совершенно новый - комплексный подход к реализации; ревизионных функций и их правового регулирования.

С принятием Лиссабонского договора, в работе Европейской счетной палаты, полномочия которой только на первый взгляд не претерпели никаких изменений, все же появились определенные нововведения. Основные из.них:

Декларация, подтверждения правомерности использования' средств ЕС, которая подготавливается ЕСП, теперь может дополняться специальными оценками для каждой основной сферы деятельности Союза; впервые на уровне учредительного акта ЕС закрепляется принцип взаимного доверия, согласно которому соблюдается независимость национальных ВОФК, что укрепляет суверенитет государств-членов. Это основополагающий принцип международного сотрудничества ЕСП при проведении ее проверок на территории государств-членов ЕС; претерпевает изменение внутренняя структура ЕСП. Аудиторские группы, на которые ранее была разделены Палата, преобразуются во «внутренние палаты», которые увёличивают свои внутриорганизационные полномочия путем получения права самостоятельно утверждать некоторые категории отчетов и заключений. Таким образом, разгружается объем работы Коллегии ЕСП, которая' из-за относительно большого количества участников (27 представителей государств-участниц ЕС) рискует превратиться в некое собрание, погрязнуть в дискуссиях, потерять объективность и эффективность; в отношении проверяемых организаций ДФЕС расширяет и детализирует подконтрольные объекты, прямо указывая не только на органы, но теперь и на учреждения ЕС, которые задействованы в управлении средствами бюджета ЕС;

Европейская счетная палата в порядке информации передает свой» ежегодный отчет национальным парламентам - одновременно с его-передачей Европейскому парламенту и Совету, усиливая межнациональное сотрудничество в области финансового контроля, а также повышает значимость национальным парламентам государств-членов.

Безусловно, в связи со вступлением 1 декабря 2009 г. в силу Лиссабонского договора о реформах ЕС предприняты и определенные шаги в сфере применения институтами и учреждениями ЕС санкций к. финансовым правонарушителям. Прежде всего, это выражается в новой возможности, Совета учредить единый орган для борьбы с преступными деяниями, посягающими на> финансовые интересы Союза,— Европейскую прокуратуру. Однако, регламентирование процедур ее функционирования, взаимодействия с институтами ЕС и национальными судебными органами, а также определение инструментов сотрудничества с Европолом потребуют довольно масштабных действий и нововведений, как со стороны Совета, так и со стороны Европарламента. В случае учреждения Европрокуратуры особенно стоит отметить предстоящий сложный процесс согласования особенностей ее сотрудничества с Европейской счетной палаты, что, несомненно, может затронуть и внутреннюю структуру данного института ЕС, и его компетенцию.

Кроме того, несмотря на определенный прогресс в области юридического закрепления системы финансового контроля и достаточно высокий статус Европейской счетной палаты как одного из, семи институтов ЕС, а также введение в Лиссабонском договоре трансграничного механизма применения санкций' к финансовым нарушителям, тем не менее, деятельность Палаты продолжает носить в основном рекомендательный характер. ЕСП не обладает судебными полномочиями и, в случае обнаружения фактов мошенничества, самостоятельно применять к нарушителям каких-либо санкций не может.

Для европейской системы финансового контроля придание механизма применения санкций, именно Европейской счетной палатой, а. не другим самостоятельным органом в лице Европрокуратуры и дополнительное усиление полномочий Палаты имело бы принципиальный и необходимый характер.

Помимо необходимости решения вопроса усиления полномочий ЕСП, следует выделить некоторые внутриорганизационные проблемы в структуре

ЕСП.

При сегодняшних объемах бюджета ЕС и механизме его исполнения, перед Палатой по-прежнему стоит задача усиления; сотрудничества-, с национальными органами аудита, например, посредством проведения, совместных параллельных проверок и участия в международных организациях высших органов финансового контроля, таких как ИНТОСАИ? и ЕВРОСАИ. Для ЕСП по-прежнему важно правильно формулировать и ставить общие цели в области бюджетной политики, создавать благоприятную атмосферу для совместной работы аудиторов; у которых, изначально, различные подходы и методы в осуществлении аудита, что следует из особенностей национального права государств-членов.

Анализ результатов проверок Европейской' счетной, палаты, приводит к заключению, что, несмотря на разработанный механизм их поэтапного исполнения, ЕСП' применяет в основном' комплексный метод проверки, который достаточно сложен в применении, и, как следствие, имеет высокие кадровые и временные затраты. Применение комплексного метода, который включает метод проверки документации, исследования докладов; интервьюирование и изучение результатов внутреннего аудита проверяемого объекта, усложняется языковым барьером аудиторов и барьером профессиональным, когда аудиторы, основываясь на опыте применения своего национального законодательства в сфере ревизий, часто не могут своевременно прийти к единому заключению.

Для разрешения подобной задачи, Европейской счетной, палате предстоит еще во многом усовершенствовать свою деятельность — разработать дополнительные глоссарии, для преодоления различного толкования аудиторского инструментария и понятийного аппарата своими инспекторами, продолжить совершенствование разумной регулярности ее аудиторских проверок, а также продолжить разработку рекомендаций, адресуемых Комиссии и государствам-членам ЕС с целью укрепления имеющихся и создания: новых- систем надзора,и,контроля за использованием1 средств,бюджета ЕС.

Наблюдаемая, крупномасштабная- децентрализация1 управления бюджетом Союза, в,какой то степени переместила центр тяжести проведения аудита от Европейской счетной палаты, к высшим органам финансового контроля (ВОФК) государств - членов ЕС. Сотрудничество между ЕСП и национальными контрольными органами основывается как. на просто юридическом обязательстве, так и в настоящий, момент на насущной практической потребности.

Ревизия финансовых средств и фондов ЕС требует от инспекторов ЕСП и национальных ВОФК специальных знаний и навыков, среди которых наиболее: важные — это знание языков, законодательства ЕС и государств-членов, организации, осуществления аудиторской проверки и статистических методов бухгалтерского учета. Подобная подготовка может быть приобретена только» на специальных учебных курсах ЕВРОСАИ и ИНТОСАИ; сеть которых в ЕС постоянно расширяется.

Анализ учредительных договоров ЕС и Финансовых регламентов) в сфере бюджетного контроля демонстрирует постоянное совершенствование системы финансового контроля не только в; рамках Евросоюза, но? и в национальных ВОФК!

Изучение правовых и организационных аспектов международной деятельности Европейской счетной палаты по линии многостороннего сотрудничества также показывает, что для проведения совместных ревизионных мероприятий ЕСП необходимо постоянно актуализировать свои методы, стандарты и цели.

Будучи членом ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ, Европейская счетная палата не только использует рекомендации этих организаций в своей деятельности, но и имеет возможность участвовать в совместных мероприятиях в европейском регионе, а также обмениваться знаниями и полезной информацией с другими ВОФК как представителей стран ЕС, так и других государств, включая Российскую Федерацию.

На примере международного многостороннего и двустороннего сотрудничества, эффективного обмена профессиональными знаниями, и опытом высших органов финансового контроля, открываются перспективы совершенствования и отечественной, российской системы государственного финансового контроля. Так, взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с Европейской счетной палатой и с ВОФК стран Европейского Союза позволяет постоянно совершенствовать методы, подходы и стандарты аудита в России, а также на пространстве СНГ.

Приобретая зарубежный опыт, в том числе при сотрудничестве с Европейской счетной палатой, Счетная, палата. России, выходит на новый, инновационный уровень финансового контроля. Так, в течение последних лет при реализации параллельных проверок с ЕСП и с ВОФК европейских государств, Счетная палата России стала активно применять перспективный, метод аудита эффективности, работая уже не просто на общий результат, а анализируя качество финансового управления главных российских распорядителей бюджетных средств.

При всем этом приходиться констатировать, что в практическом плане единственной областью совместной деятельности Счетной палаты Российской Федерации и Европейской счетной палаты является совместный контроль за европейскими инвестициями и грантами в России. Новые горизонты для взаимодействия двух этих институтов открывает высказывание российского государственного руководства о необходимости для Счетной палаты РФ тесно сотрудничать с зарубежными аудиторскими, учреждениями в отслеживании состояния и тенденций развития экономик различных стран, включая экономики стран ЕС и России, с целью предупреждения новых глобальных экономических и финансовых потрясений.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Толокнова, Тамара Борисовна, 2010 год

1. Нормативно-правовые акты и документы ЕС

2. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / С.Ю.Кашкин, А.О.Четвериков. -М.: Инфра-М, 2010

3. Европейский Союз: прошлое, настоящее, будущее: Документы Европейского Союза: Сборник. Т. 1-3. М., 1995.

4. Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза, под ред. Энтина Л.М. Перевод с французского Луканин Д.В. НОРМА, 2003.

5. Право Европейского Союза: Документы и комментарии / под ред. Кашкина С.Ю. М.: ТЕРРА, 1999

6. Россия и Европейский, Союз: документы и материалы / под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2003

7. Статьи и публикации на русском языке

8. Агапцов С. А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства / С.А. Агапцов. — М.: ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, 2004.

9. Ахмедова 3. М.-Т. Парламентский финансовый контроль / 3. М.-Т. Ахмедова, В.М. Герасимов. — М.: Финансы и статистика, 2005.

10. Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М.: Научная книга, 2009.

11. Блейк Д. Европейский бухгалтерский учет. Справочник / Д.Блейк, А. Ореол. М: Филинъ, 1997.5: Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации / В.В. Бурцев. — М. : Дашков и Ко, 2002.

12. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль / В.В.Бурцев. М.: Маркетинг, 2000.

13. Вайденфельд В. Европа от А до Я. Справочник европейской интеграции / В. Вайденфельд, В. Вессельс. Рига: Albert's XII, 2000.

14. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики / Ю.М.Воронин. М.: ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, 2005.

15. Воронин Ю.М. Стандартизация финансового контроля: Россия и мировой опыт / Ю.М. Воронин, Р.Е. Мешалкина. М.: ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, 2003.

16. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: социальная сфера и наука / ред. Ю.М. Воронин. М.: ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, 2003.

17. Выступление Президента Российской Федерации Д.А.Медведева на встрече с руководством Счетной палаты РФ/ Буклет «Счетной палате Российской Федерации 15 лет». М.: БЭСТ-принт, 2010 год

18. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Е.Ю.Грачева. — М.: Юриспруденция, 2000.

19. Грачева Е.Ю. Финансовый контроль / Е.Ю.Грачева, Г.П.Толстопятенко, Е.А. Рыжкова. М.: Камерон, 2004.

20. История европейской интеграции (1945-1994). Под ред. Намазовой А. С., Эмерсона Б. Москва, 1995.

21. Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право. М. 2000

22. Конституция Европейского Союза: договор, устанавливающий конституцию для Европы (с комментарием) / С.Ю.Кашкин, А.О.Четвериков. М.: Инфра-М, 2005.

23. Право Европейского Союза / С.Ю.Кашкин. М.: ЮРИСТЪ, 2009.

24. Опенышев С.П. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля / С.П. Опенышв, В.А. Жуков. // Бюллетень Счетной палаты РФ. М.: 2001. - №1.

25. Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты. Материалы "круглого стола" Петербургского экономического форума. М.: ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, 2003.

26. Основы права Европейского Союза: схемы и комментарии, Учебное пособие под ред. Кашкина С.Ю. Москва, Инфра-М, 2002

27. Пансков В.Г. О роли Счетной палаты РФ в системе органов государственного финансового контроля страны // Финансы. 2001. — №9.

28. Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. - №5.

29. Право Европейского Союза: Правовое регулирование торгового оборота. Учебное пособие. Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского. М., 2000.

30. Родионова В.М. Финансовый контроль: Учебник. / В .М.Родионова, В.И. Шлейников. М. ФБК - ПРЕСС, 2002.

31. Румянцев А.В. Финансовый контроль / А.В. Румянцев. — М.: Дело и Сервис, 2003.

32. Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: вопросы теории и практики / А.Н. Саунин. М.: Высшая школа, 2005.

33. Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле / А.Н. Саунин. М.: ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ, 2004.

34. Степашин С.В. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов / С.В. Степашин, С.О.Шохин, В.А.Жуков. СПб.: Питер, 2004.

35. Степашин СВ. Конституционный аудит/ С.В.Степашин. — М.: Наука, 2006.

36. Т.Б.Толокнова Счетная палата Европейского союза: статус, полномочия и правовые аспекты аудита финансирования научно-исследовательских и инновационных программ ЕС / Т.Б.Толокнова. М.: ИГ1РАН РАН, 2009

37. Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. / Б.Н.Топорнин. М., 1992.

38. Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник для вузов / Б.Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001.

39. Фадеева Т.М. Европейский союз: федералистские концепции европейского строительства. М.: ИНИОНРАН, 1996

40. Фадейкина Н.В. Финансовый контроль в сфере государственного сектора экономики: Монография / Н.В. Фадейкина, В.А. Воронов. М.: Финансы, 2002.

41. Фитуни Л.Л. Финансовый мониторинг: учебник для вузов / Л.Л. Фитуни; под ред. А.Т.Никитина, С.А.Степанова. -М.: МНЭПУ, 2002.

42. Хартли Т.К. Основы права Европейского Сообщества / Т.К. Хартли. М.: Закон и право, 1998.

43. Черноморд П.В. Государственная поддержка социальной сферы и науки. Государственный финансовый контроль / П.В. Черноморд. — М.: Экономика, 2000.

44. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового* контроля в Российской Федерации / С.О. Шохин. — М.: Финансы и статистика, 1999.

45. Щегорцов В.А. Мировая экономика. Мировая финансовая система. Международный финансовый контроль / В.А.Щегорцов, В.А. Таран. М.: ЮНИТИ ДАНА, 2005.

46. Энтин JI.M. Европейское право: Учебник. М.: НОРМА, 2009.

47. Энтин JI.M. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009 2017 годы. М., Аксиом, 2009.

48. Ялбулганова А.А. Финансовое право / А.А. Ялбулганова. — М.: Статут, 2001.

49. Ялбулганова А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития / А. А. Ялбулганова // Правоведение, 2000. №3.

50. Статьи и публикации на иностранном языке

51. Ackrill R. Historical-institutional perspectives on the development of the EU budget system / R. Ackrill, A. Kay. // Journal.of European Public Policy -2006.-v. 13, n. 1

52. Achieving better value from European Community funds London: Chartered institute of public finance and accountancy. — Chartered institute of public Finance and Accountancy (IPFA), 1996.

53. Alves R. H. Reforming the EU budget: how to increase financial autonomy? / R.H. Alves, O. Afonso. — Porto: Faculdade de Economia, Universidade do Porto, 2008.

54. Bainbridge M. Fiscal federalism and European economic integration / M. Bainbridge, P. Whyman. London: Routledge, 2004.

55. Begg L. Reshaping the EU Budget: Yet another missed opportunity? / L. Begg. London: South Bank University, 1999.

56. Begg L. The 2008/2009 review of the EU budget: real or cosmetic? / L.Begg. Munich : CESifo Forum 2007, 2007. - v. 8.

57. Begg L. The new EU budget deal: good politics, bad economics? / L. Begg. Economic outlook, 1999.

58. Begg L. Financing of the European Union budget: Study for European Commission, Directorate General for Budget: Final report / L. Begg, H. Enderlein, J. Le Cacheux. 2008.

59. Begg L. New budget, old dilemmas / L. Begg, F. Heinemann. -London: Centre for European Reform, 2006.

60. Berger H. Designing the new European Union. Contributions to economic analysis / H.Berger, T.Moutos. Emerald Group Publishing, 2007. - p. 130

61. Bladen-Hovell R. The EC Budget. The Economics of the European Union: policy and analysis / R. Bladen-Hovell, E. Symonis. — Oxford University press, 1997.

62. Borchardt K. The ABC of Community Law / K. Borchardt. -Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2000.

63. Bulmer S. The Governance of the European Union: A New Institutionalist Perspective / S. Bulmer. // Journal of Public Policy. 1993. - Vol. 13.

64. Caiden N. Budgetary processes. Encyclopedia of Government and Politics / N. Caiden, M. Hawkesworth, M. Kogan. London: Routledge, 1992.

65. Caldeira V. The European Court of Auditor's perspective on the management and control of EU funds: an overview of the current situation and theprospects for EU budget reform / V. Caldeira // Revista de Estudos Politecnicos, 2008.-n. 10.

66. Caldeira V. The role of the European Court of Auditors in the audit of the utilization of EU funds. Report on the SAI's meeting. / V. Caldeira, -Budapest, 2009.

67. Carey C.J. La Cour des Comptes europeene six ans apres SA foundation / C.J. Carey // La revue administrative, 1984.

68. Cattoir P. Tax-based EU own resources: an assessment Luxembourg European Commission I P. Cattoir // Taxation papers. Working paper 1, 2004.

69. Cipriani G. Rethinking the EU budget: three unavoidable reforms Brussels: Centre for European Policy Studies Centre for European policy studies / G. Cipriani. CEPS paperback books, 2007.

70. Comfort A. Parliamentary control of budget implementation / A. Comfort. Luxembourg: EP European Parliament, 1999.

71. Corbett R. The European Parliament / R.Corbett, F.Jacobs, M.Shakleton // John Harper Pblsh. 2007.

72. Crespo M.G. Public expenditure control in Europe: coordinating audit functions in the European Union / M.G.Crespo // Edward Elgar Publishing, 2005.

73. Denton G. Re-Structuring the EC budget: implications of the Fontainebleau agreement / G. Denton // Journal of Common Market Studies. -1984.-vol. 23.

74. Desmond В. Managing the finances of the European Union: the role of the European Court of auditors / B. Desmond. Dublin: The Institute of European Affairs, 1996.

75. Desmond B. The European Court of Auditors / B. Desmond, J. Dooge, R. Barrington // A Vital National Interest: Ireland in Europe 1973-1998. -Dublin: IP A, 1999.

76. Duff A. The Treaty of Amsterdam: Text and Commentary / A. Duff. London: Sweet and Maxwell, 1997.

77. Duyne P.C. Cross-border crime in a changing Europe / P.C.Duyne // Nova Publishers, 2001.

78. Engwirda M. De Europese Rekenkamer: positie, bevoegdheden en toekomstperspectiefy M. Engwirda, A.F.W. Moonen // Tijdschrift voor Europees en economisch recht, 2000. vol. 48.

79. The EU budget: the UK rebate and the CAP phasing them both out? CEPS task force report / CEPS, Brussels, 2007.

80. European Communities. Committee of Inquiry Into the Community Transit System Report (vol. 2), European Parliament. Committee of Inquiry into the Community Transit System : Office for Official Publications of the European Communities, 1997.

81. European Community Finances: statement on the 2008 EC budget and measures to counter fraud and financial mismanagement. — London, 2008. — HM Treasury / EU publications.

82. European Union. Selected instruments taken from the Treaties. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1999.

83. Fehr H. The EC Environmental Policy in Relation to the EC Structural Funds: A Critical Analysis of its Application / H. Fehr // European Law Review.-vol. 1. 1992.

84. Figueira F. How to reform the EU budget? A multidisciplinary approach / F. Figueira. // Discussion Paper Series; No. 08-07. Utrecht: Utrecht School'of Economics, 2008.

85. Financial management of the European Union-. Report by the Comptroller and Auditor general. London: National Audit Office, 2005.

86. Folsom R. H. European Union Law in a Nutshell / R. H. Folsom. -West (USA), 2004.

87. Francke H.H. An evaluation of the current system of VAT/GNP own resources of the European Union / H.H. Francke, G.K. Raddatz. Freiburg: Institut fur Finanzwissenschaft der Albert-Ludwigs-Universitat, 1997.

88. Graeffe L. Auf dem Wege zu einem Rechnungshof fur die Europaischen Gemeinschaften / L. Graeffe // Finanzkontrolle, 1975.

89. Groenendijk N. S. Assessing member state's management of EU finances: an empirical analysis» of the annual reports of the European court of auditors / N'.S. Groenendijk. London, Blackwell Publishing Ltd:, 2004.

90. Harden J. The court of Auditors and financial control and' accountability in the EU / J. Harden, F. White, K. Donnelly // European* Public Law Journal. Scotland, University of Hull. - 1995. - № 4.

91. Harlow C. Accountability in the European Union / C.Harlow, -Oxford University Press, 2002.

92. Hartley C. The Foundations of European Community Law 5th. Ed. / C. Hartley. Oxford: Oxford University Press, 2003.

93. Heinemann F. Reform Options for the EU Own Resources System. ZEW Economic Studies / F. Heinemann, P. Mohl, S. Osterloh. Manheim, Springer, 2008.

94. Hughes C.L. New research on politics and economics of Europe / C.L. Hughes, Nova Publishers, 2007.

95. Hunnings N. M, Encyclopedia of European Union Law / N.M. Hunnings. London: Sweet & Maxwell, 1996.

96. Inghelram J. The European Court of Auditors: Current Legal Issues / J. Inghelram // Common Market Law Review. vol. 37. - 2000.

97. James N. Court of Auditors of the European Communities and the external audit bodies of the Member States. The Court of Audit 1833 to 1963 / N. James.-Athens, 1984.

98. Jones R. The politics and economics of the European Union : an introductory texf/ R.Jones. Edward Elgar Publishing, 2001.

99. Jonston M. The European Court of Auditors / M. Jonston. // Seirbhis Phoibli, 1989.-vol. 10.

100. Jun H.-W. Catching the runaway bureaucracy in Brussels: Euro-Parliamentarians in budgetary politics / H.-W. Jun // European Union Politics, 2003.-vol. 4.

101. Kapteyn P.J.G. "Introduction to the Law of the European Communities: From Maastricht to Amsterdam", 3d ed. Boston: Kluwer Law International, 1998

102. Keemer P. State audit Western Europe: a comprehensive study / P. Keemer. Bath, 1985.

103. Кок C. Financing the European Communities / С. Kok. // Rechtsgeleerd Magazijn Themis, 1978.

104. Кок C. De europese Rekenkamer opnievw bezein / C. Kok // Nievw Europa, 1989.

105. Kok C. The Court of Auditors of the EC / C. Kok // International Journal of Government Auditing, 1988.

106. Kok C. The Court of Auditors of the European Communities: The other European Court in Luxembourg / C. Kok, B. Geist // State Audit and Accountability, 1991.

107. Kok C. Parliamentary and budgetary control in the European Union / C. Kok // Niew Europa, vol. 4, 1992.

108. Кок С. The fight against Euro-Fraud / С. Кок // European Brief, December, 1994.

109. Laffan B. Becoming a "living institution". The evolution of the European Court of Auditors / B. Laffan // London, Common' market studies Journal, 1997.

110. Laffan B. From Policy Entrepreneur to Policy Manager: The' Challenge Facing the European Commission / B. Laffan // Journal of European Public Policy, 1997. vol. 4.

111. Laffan B. Europe's Experimental Union: rethinking integration / B. Laffan, M. Smith. London : Routledge, 1999.

112. Laffan B. Financial control: The Court of Auditors and OLAF / B.Laffan, J. Peterson, M: Shakleton // The Institutions of the European Union. -Oxford University Press, 2002.

113. Laffan B. European court of Auditors / B. Laffan, A. Warleich // Understanding European Union institutions, Routledge, 2002.

114. Laffan B. The finances of the European Union / B. Laffan. — Dublin : Palgrave Macnillan, 1992.

115. Laffan B. Audit and accountability in the EU / B. Laffan // Journal of European Social policy. 2003. - vol. 10.

116. Laffan B. The EU budget : who. gets what, when and how? / B. Laffan, J. Lindner // Policy-Making in the European Union, 2005. 5th edition.

117. Larch M. (editor), EUROPEAN COMMISSION (2008) Public finances in the EU : conference organised by the Bureau of European Policy Advisers of the European-Commission on, 3-4 April 2008 in Brussels Luxembourg : OPOCE.

118. Le Cacheux J. Funding the EU budget with a genuine own resourcef the case for a European tax / J. Cacheux // Brussels: NOTRE EUROPE, 2007.

119. Levy R. Confused expectations: Decentralizing the management of EU program / R. Levy // Public money and management, 2003. vol. 23.

120. Levy R. Constructing performance measurement from audit findings: the treaty and practice of EU program management / Levy R. // European group of public administration, Cape Sounion, Greece, 1999.

121. Levy R. That Obscure Object of Desire: Budgetary Control in the EC / R. Levy // Public Administration, 1990. vol. 68.

122. Levy R. Managing Value-for-Money Audit in the European Union: The Challenge of Diversity / R. Levy // Journal of Common Market Studies, 1996.- vol. 34.

123. Levy R. Implementing European Union Public Policy / R. Levy. -Cheltenham : EDWARD ELGAR, 2000.

124. Lindner J. Conflict and Change in EU Budgetary Politics / J.lindner.- Taylor and Francis, 2009.

125. Lima declaration of guidelines on auditing precepts. Mexico declaration on SAI independence. / INTOSAI General Secretariat c/o Austrian Court of Audit, Dampfschiffstrasse 2, A-1031 Vienna, Austria, 2009

126. Lord C. Democracy in the European Union / C. Lord. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1998.

127. March J.G. Rediscovering Institutions / J.G. March, J.P. Olsen. -New York: Free Press, 1989.

128. Marquez J. M. The Court of Auditors of the European Communities: a new institution in the European Union / J. M. Marquez // Cour des comptes des Communautes europeennes. Luxembourg, 1994.

129. Mathijsen P. A Guide to European Union Law / P. Mathijsen: -London: Sweet & Maxwell, 2004.

130. Mendrinou M. European Community fraud and the politics of institutional Developments / M. Mendrinou // European Journal of Political Research, 1994.

131. Molle W. The economics of European integration: theory, practice, policy / W.Molle // Dartmouth Publishers, 1994 5th edition.

132. Moussis N. Access to European Union / N. Moussis. Brussels: European Study Service, 2006.

133. Nevin M. The EU budget / M. Nevin // Federal Trust Report, 2008.

134. Nunez Ferrer J. Can reforming own resources foster policy quality?'/ J. Nunes Ferrer. Stockholm, Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS), 2008.

135. Nunez Ferrer J. The EU budget : the UK rebate and the CAP -phasing them both out? / J. Nunes Ferrer, T. Wynn. Brussels: Centre for European Policy Studies, 2007.

136. Olsen J. P. European Challenges to the Nation State / J.P. Olsen. -Arena Working Paper, 1997.

137. O'Keeffe D. The Court of auditors / D. O'Keeffe // Institutional dynamics of European integration essays in honor of Henry G. Shermers. 1999. — vol. 11.

138. Peet J. The EU budget: a way forward London / J. Peet. London : Centre for European Reform Centre for European Reform, 2005.

139. Peterson J. The European Union: pooled sovereignty, divided accountability / J. Peterson // Political Studies, 1997.

140. Pierson P. The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Analysis / P. Pierson // Comparative Political Studies, 1996. vol. 29, No. 2.

141. Price N. The Court of Auditors of the European Communities / N. Price. Oxford, 1982.

142. Pollitt C. Public Money and Management./ C. Pollitt, H. Summa. -London, 1997.

143. Quirke B. Policing European Union expenditure. A critical appraisal of the transnational institutions / B. Quirke, С. Руке // Journal of finance and management in public services, 2001. vol. 2 n. 1.

144. Raworth P. European Union Law Guide / P. Raworth. New York: Oceana Publications, 1994.

145. Ruimschotel D. The EC Budget: ten per cent Fraud? A policy analysis Approach / D. Ruimschotel // Journal of Common Market Studies. —1994. — vol. 32.

146. State audit in the European Union / NAO Information Center. -London, HERONSGATE, 2005.

147. Shah A. Performance accountability and combating corruption / A. Shah Washington DC, The World Bank Pblsh. 2007

148. Shakleton M. The European Parliaments new Committee on inquiry: tiger or paper tiger? / M. Shakleton // Journal of Common Market Studies. 1998. -vol.36.

149. Shelly J. EU institutions must prove worth on face axe, say MEP's / J1. Shelly // European Voice Journal. 2001. - March 1.

150. Skiadas D: European Court of Auditors and European Investment Bank: an uneasy Relationship / D. Skiadas // European Public Law. 1999.

151. Skiadas D. The European Court of Auditors / D. Skiadas. — London: Kogan Page, 2000.

152. Smit H. Law of the European Economic Community / H. Smit, P. Herzog, D. Campbell. New York: LexisNexis Matthew Bender, 1976.

153. Stonesweet A. European Integration and Supranational Governance / A. Stenesweet, W. Sandholtz // Journal of European Public Policy, 1997. voll 4.

154. Strasser D. The Finances of Europe / D. Strasser. Luxembourg: OPOCE, 1991.

155. Taylor S. Bid to shame states into tackling fraud / S. Taylor // European Voice. 2000. - November, 2.

156. Terms of Reference for the INTOSAI Knowledge Sharing Committee (KSC) INTOSAI's Strategic Plan Goal 3. Working materials from.the 1st KSC meeting (March, 2009, new-Delhi).

157. Thody P. An Historical introduction to the European Union / P. Thody. London : Routledge, 1997.

158. Tugendhat C. In the name of Europe / C. Tugendhat // Prospect Magazine. 1997. - January.

159. Usher J.A. EC Institutions and Legislation / J. A. Usher. — London : Sweet and Maxwel, 1998.

160. Yalles F. El Tribunal de Cuentas Europeo у el Tribunal de Cuentas de Espafia //Revista espanola de control externo. 2002. - vol. 4.

161. Van den Wyngaert C. The protection of the financial interests of the EU in the candidate states: perspectives on the future of judicial integration in Europe / C. Van den Wyngaert. ERA-Forum: scripta iuris europaei, 2001.

162. Vervaele J. Fraud against the community: the need for European fraud legislation / J. Vervaele. Hague: Kluher Pblsh., 1992.

163. Warner С. M. Creating a common market for fraud in the European Union / C.M. Warner // The Independent Review. 2003.

164. White F. Audit, accountability and government. / F.White, K. Hollingsworth. London: Oxford University Press, 1999.

165. Wilmott P. The European Court of Auditors: the first five years / P. Wilmott // Public Administration. Law Library Journal. vol. 97:1. - 1984.

166. Источники, размещенные на электронных ресурсах удаленного доступа

167. Договор, учреждающий Европейское сообщество (консолидированный текст с учётом Ниццских изменений) Электронный ресурс.: Учредительные договоры ЕС. Режим доступа: http ://www. eulaw. edu.ru

168. Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии. Учредительные документы. Электронный ресурс. Статья 206 Режим доступа: http://eulaw.edu.ru/

169. Договор^ об учреждении Европейского объединения угля и стали, ст. 76 (6). Международное законодательство. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.bestpravo.ru/

170. Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля Электронный ресурс. // Счетная палата Российской Федерации. Международная деятельность. Режим доступа: http://www.ach.gov.ru

171. Отчет о международной деятельности Счетной палаты Российской Федерации за 2008 год. Электронный ресурс. счетная палата Российской Федерации. Международная деятельность. Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/

172. Совместное коммюнике по результатам встречи делегаций Счетной палаты России и Европейской Счетной палаты, Москва, 18 сентября 2006 года Электронный ресурс. Счетная» палата Российской Федерации. Архив новостей. Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/

173. Федеральный закон Российской Федерации «О Счетной палате Российской Федерации» от И января 1995 года N 4-ФЗ Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/

174. A to Z Index of European* Union» Websites Electronic resource. / Guide to information on this website of the European Commission Delegation in Washington. Mode of access: www.eumnion.org/

175. AADA Work program 2008 2010 Electronic resource. INTOSAT activities of the ECA. — Mode of Access: http://eca.europa.eu/

176. Begg Iain The EU budget: common future or stuck in the past? Electronic resource. // Centre for European reform briefing note. London, 2004- Mode of access: http://www.cer.org.uk/

177. Code of good administrative conduct Electronic resource. /

178. Organization of the European Court of Auditors. — Luxemburg, 2000. Mode of Access: http://eca.europa.eu/

179. Commission report on Evaluation of the activities of the European Anti-fraud Office (OLAF) of 02.4.2003 Electronic resource. / Commission of the European communities. Mode of access: http://ec.europa.eu

180. Compliance Audit Guidelines. Endorsement version. The INOSAI Compliance Audit Subcommittee. Electronic resource. May, 2009 Mode of access: http://psc.rigsrevisionen.dk/

181. Court Audit Policy and Standards. European Court of Auditors Electronic resource. / Mode of access: http://eca.europa.eu/

182. The DAS Methodology. European court of auditors Electronic resource. Mode of access: http://eca.europa.eu/

183. European Anti Fraud Office Electronic resource. / European Commission. mode of access: http://ec.europa.eu/

184. Eur-lex. Europa. Legislation in force Electronic resource. Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/

185. Statutes of European Organisation of Supreme Audit Institutions Electronic resource. EUROSAI regulations. Mode of access: http://www.eurosai.org/

186. EUROSAI Work Plan for 2008 2010 / Electronic resource.; Activities and meetings. -2009. - Mode of access: http://www.riksrevisionen.no/

187. Financial Programming and budget Electronic recourse. / European commission. EU budget in detail Mode of access: http://ec.europa.eu/

188. Financial management of the European Union: Annual report of the European Court of Auditors for the year 2000 Electronic resource. / NAO Publications , Report be the controller and Auditor General, 2002. Mode of access: http://www.nao.org.uk/

189. Financial Regulation and implementing rules applicable to the general budget of the European, Communities Electronic resource. / European Commission. Financial programming and budget. — Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/

190. House of Lords Record Office Electronic resource. / Report for 1989.par. 198. Mode of access : http://www.parliament.uk/

191. House of Lords Record Office Electronic resource. / Report for 1994.- Mode of access : http://www.parliament.uk/

192. Implementation* Guidelines for, Performance Auditing. INTOSAI documents. Audit related. Electronic resource. Mode of access: http://intosai.connexcc-hosting.net/

193. Internal Audit Service Electronic access. European commission. -Mode of access: http://ec.europa.eu/

194. International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) electronic resource. // Mode of access: http://www.issai.org/

195. Statutes of INTOSAI Electronic resource. INTOSAI documents. Mode of access: http://www.intosai.org/I

196. Mexico Declaration on SAL Independence Electronic resource.5 // INTOSAI Professional Standards Committee. Mode of Access: http://www.intosai.org/

197. Modern Policy-Making: Ensuring Policies Deliver Value for Money Electronic resource. // National Audit Office Report. — London., 2001. — Mode of access: http://www.nao.org.uk/

198. OLAF Manual Operational Procedures Electronic resource. / European Commission. - Mode of access: http://ec.europa.eu/

199. Operating budget of the European Court of Auditors Electronic resource. / Organisation of the European Court of auditors. Mode of access: http://eca.europa.eu/.

200. Performance Audit Manual Electronic resource. European court of Auditors. Auditing Standards and Methodology. Mode of Access: http://eca.europa.eu/

201. Rotherham L. "The Stale Whiff of Fraud: Behind the Latest European Court of Auditors Report" Electronic resource. // Journal of Social, Political, and Economic Studies. 27 Oct, 20091 Mode of access: http://findarticles.com/

202. Rules of procedure of the Court of Auditors of the European communities Electronic resource., / Organisation of the European Court of Auditors. Luxemburg, 2005. - Mode of Access: http://eca.europa.eu/

203. Szemler T. EU budget milestones : from fundamental systemic reforms to organised chaos Electronic resource. : Papeles del Este. — Budapest, 2006. -vol. 11.- Mode of access : www.eu-consent.net/

204. Treaty establishing the European Economic Community Electronic resource. Founding treaties of the EU Mode of access: http://eur-lex.europa.eu