Деятельность групп интересов и лоббизм в парламенте: На опыте Государственной Думы ФС РФ и Немецкого Бундестага тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Торхов, Денис Олегович

• Торхов, Денис Олегович
• кандидат политических наук
• 2001

Оглавление диссертации кандидат политических наук Торхов, Денис Олегович

стр.

Введение

Глава 1.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ИЗУЧЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО ЛОББИЗМА.

§1. Методология исследования и основные подход.

§2.Организованные интересы в политике.

§3. Стратегии представления интересов. Лоббирование.

Глава 2.

ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ИНТЕРЕСОВ В АСПЕКТЕ ОСОБЕННОСТЕЙ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ ГЕРМАНИИ И РОССИИ.

§1. Правовые основы участия организованных интересов в политике.

§2. Характеристики немецкой и российской политических систем: 81 предпосылки деятельности групп интересов.

§3. Влияние политической культуры на модель представительства 92 интересов.

§4. Практика реализации организованных интересов в политике.

Глава 3.

ЛОББИЗМ В ПАРЛАМЕНТЕ - ОПЫТ НЕМЕЦКОГО БУНДЕСТАГА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФС РФ.

§ 1. Факторы лоббирования в парламенте.

§2. Деятельность парламента и возможности для участия групп 127 интересов в законотворчестве.

§3. Формы и механизмы парламентского лоббизма.

§4. Вопросы регулирования лоббистской деятельности в парламенте.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Деятельность групп интересов и лоббизм в парламенте: На опыте Государственной Думы ФС РФ и Немецкого Бундестага»

1. Актуальность темы исследования

В процессе политической модернизации российского общества и его трансформации в направлении плюралистической системы возникли новые субъекты экономической и политической жизни. Они обладают специфическими интересами и стремятся реализовать их через влияние на принятие решений в государственных органах власти. Это вызывает потребность в целенаправленном формировании эффективных отношений между государственными органами, с одной стороны, и обществом, отдельными социальными группами - с другой.

Различные интересы существуют в любом обществе, причем выражают они определенные потребности и устремлены на конкретные цели людей и их групп. Как показывает опыт стран с устойчивыми демократическими институтами, наряду с системами политического и географического представительства в них была создана и достаточно отработанная система функционального представительства интересов. Проблема создания адекватного представительства организованных интересов вообще и в парламенте в особенности является сегодня в России одной из наиболее неотложных.

В этих условиях политическая и экономическая реформы в нашей стране сталкиваются с новыми проявлениями политического института лоббизма -представительства интересов определенных групп в органах власти и управления. В условиях формирования гражданского общества и его демократизации лоббизм де-факто стал неотъемлемым атрибутом российской политической системы, а также одной из актуальных проблем современной России.

Институты представительства интересов и лоббизм как наиболее распространенный и, по мнению многих наблюдателей, наиболее эффективный из этих институтов, является одним из базовых элементов демократического политического устройства. Плюрализм интересов, перманентно воздействующих на органы власти, обеспечивает обратную связь между властью и гражданами и служит важным дополнением к системе электорального представительства интересов.

Высокая значимость такого компонента практической политики, как лоббистская деятельность, порождает необходимость адекватного описания и анализа данного феномена.

Сегодня одним из основных институтов государства, где наиболее ярко проявляется такая специфическая форма отстаивания интересов, как лоббизм, является Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации -нижняя палата парламента России (далее по тексту - Государственная Дума). Законотворчество как функция государственной власти является для организованных интересов одной из наиболее привлекательных возможностей преобразовывать требования в предпочтительные для себя альтернативы политики. Парламент, как представительный и законодательный орган власти, является важнейшим инструментом согласования множества интересов, реализуя их волю в законодательных актах. Поэтому исследование механизмов и конкретных форм представительства организованных интересов в стенах российской Государственной Думы видится весьма важным шагом на пути построения целостной картины деятельности групп интересов в России.

Вместе с тем, влияние лоббизма во многом определяет, а в ряде случаев значительно усиливает негативные последствия политической модернизации, что существенно сказывается на процессе демократической консолидации социально-политических институтов гражданского общества. Фактически лоббизм и связанный с этим понятием феномен давления на законодателей превратился в основной инструмент отстаивания группами интересов своих целей в парламентской политике, причем субъектами лоббирования в большинстве случаев выступают группы или отдельные лица, располагающие значительными материальными и организационными ресурсами. Теневой, закрытый от общественности а потому неконтролируемый лоббизм служит почвой для разного рода злоупотреблений и коррупции органов власти, а значит, и для игнорирования принципов демократии в государстве. Именно поэтому требуется внимательное изучение методов деятельности групп интересов в парламенте также и для предупреждения подобных нарушений.

В научных и общественных кругах высказываются диаметрально противоположные оценки лоббизма. Одни считают его сугубо негативным явлением, другие видят в нем единственно возможную технологию власти. И в том, и в другом случае мы имеем дело с крайностями, порождаемыми незнанием реальной роли лоббизма в российском обществе, политических последствий его деятельности.

Необходимость исследования лоббистской деятельности вызвана не только академической, но и практической потребностью. И лоббист, и депутат, который по роду своей деятельности часто сталкивается с проявлениями лоббизма, нуждаются в обобщенном знании мирового и российского опыта в этой сфере, что позволит скорректировать существующую практику лоббирования.

Воздействие лоббистов на государственные органы с целью продвижения частных, специфических групповых интересов может приводить к ущемлению интересов других индивидов и социальных групп, а также препятствовать достижению общезначимых государственных интересов. Одним из серьезных препятствий на пути демократической трансформации видится недостаточное общественное участие в принятии политических решений, отсутствие эффективных механизмов интеграции интересов широких социальных групп в государственную политику. В данной ситуации возникает насущная общественная потребность в регулировании отношений, возникающих в процессе представительства интересов в парламенте. Уже достаточно долгое время на рассмотрении в Государственной Думе находится проект закона «О регулировании лоббистской деятельности», принятие которого откладывается во многом в силу неадекватного представления о положительных и отрицательных сторонах предмета регулирования. Это также определяет актуальность темы исследования, поскольку эффективность данного закона прямо зависит от полноты и точности знания законодателем и обществом специфики функционировании лоббизма в современной России и за рубежом. Для удовлетворения данной потребности также крайне полезным видится привлечение зарубежного опыта нормативного регулирования лоббистской деятельности в парламенте.

Однако не менее актуальным при изучении становящейся политической системы в России остается вопрос сопоставления российской практики с опытом развитых демократических институтов за рубежом. Сравнение позволяет придать исследованию объяснительный характер и включить его в более широкий контекст.

Расширяя сферу наблюдения, мы стремимся определить социальные закономерности и выявить главные причины анализируемого явления лоббизма в парламенте. Именно для этого в настоящей работе проводится сравнение феномена лоббизма в Государственной Ду^е с аналогами в парламенте ФРГ - Немецком Бундестаге (далее по тексту - Бундестаг). Выбор Германии как адекватного объекта для компаративного анализа обоснован рядом сходных с российской политической практикой черт, а главное - элементами, могущими иметь перспективное значение как для научного объяснения отечественных реалий, так и для использования накопленного в Германии опыта на практике. Относительно мягкий вариант регулирования (по сути дела, сводимый к требованию открытости) деятельности заинтересованных групп в Бундестаге делает его одной из наиболее приемлемых моделей для применения в отношении деятельности групп интересов в Государственной Думе.

2. Степень научной разработанности проблемы

Отечественные исследования

В отечественной политической науке доперестроечного периода изучение каких бы то ни было групп в политике советского государства было табуировано. В литературе того времени встречаются отдельные работы, в которых содержится краткая характеристика деятельности групп интересов в капиталистическом обществе, преимущественно на примере США (в монографиях ряда авторов можно найти описание механизмов лоббирования некоторых частных интересов в органах государственной власти США). 1 Более общая проблематика, связанная, например, с понятием интереса в его социально-философских и политических аспектах, достаточно хорошо разработана как в исследованиях советского времени2, так и в современной литературе"3. Кроме того, определенное отражение получили вопросы устройства и функционирования парламентов4. См., например: Четвериков С.Б. Кто и как делает политику США. М.,1974. Исчерпывающий анализ представительства организованных интересов в американской политической системе впервые осуществил Н.Г. Зяблюк в работе "США: Лоббизм и политика". М.: Мысль, 1976, 220 с. См: Здравомыслов А.Г. Потребности, интересы, ценности. М., 1986; Ханипов А.Т. Интересы как форма общественных отношений. Новосибирск, 1987 и др.

3 См.: Шаулова Т.В. Место политических интересов в детерминации политической жизни. - СПб: Изд-во

СпбГУ ,1992; Андреев С.С. Политические интересы и политические отношения // Теория политической деятельности. - М.,1995; Рябов A.B. Частные интересы и препятствия на пути создания гражданского

В современный период среди исследователей наблюдается значительный интерес прежде всего к зарубежным принципам и формам активности групп интересов в органах власти. В работах российских политологов на примере США и европейских стран и анализируются особенности взаимодействия общества и государства в устоявшихся политических системах, описываются конкретные механизмы оказания влияния на органы власти и зарубежный опыт лоббизма 5. Непосредственное внимание к опыту лоббизма в Германии проявилось в российских политологических кругах лишь относительно недавно.6

Перед отечественными учеными возникают серьезные препятствия для исследования групп интересов в России. Наряду с проблемой доступа к эмпирическому материалу, обусловленной объектом исследования, главные трудности заключены в методологии. В этих условиях политологами, по словам М.Бри, «воспринимаются и берутся на вооружение прежде всего такие теории и методы, которые описывают и исследуют институты и организации, абстрактно ориентируясь на высокоразвитые общества Западной Европы и США. Это порождает пессимизм, так как не видны возможности их «правильного» развития в п

России» . Зарубежные теории и подходы, как это часто бывает в ситуации становления новой области политологии, служат и основой для сравнительного анализа, и, что более важно, источником новых понятий и методологических принципов. Однако необходимо отметить принципиальную невозможность полной экстраполяции опыта других стран на российскую почву.

Исследование российской модели парламентского лоббизма - относительно новое направление в отечественной политологии. Во время деятельности Верховного Совета РСФСР - РФ (1990-93 г.г.) данная проблематика не являлась актуальной и не получила отражения ни в научных исследованиях, ни в общества в современной России // Становление институтов гражданского общества: Россия и международный опыт. - М., 1995.

4 См.: Амеллер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. - М., 1967; Парламенты мира. Советско-американский фонд «Культурная инициатива». - М.:Высшая школа ,1991; Котелевская И.В. Современный парламент// Государство и право-1997.- №3;

5 См., например: Исаев М. Скандинавский корпоративизм // Бизнес и политика. - 1995. - № 1 ; Корявин J1. "Третья палата" конгресса: как действуют лоббисты в США // Рос. Федерация. - 1995. - № 24. - с. 51-53; Прохода Н. Лоббизм по-французски // Деловой мир. - 1994. -2 июня. - с.7.

6 См. в частности: Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика. - 1995. -№ 4; Смирнов В.В., Зотов C.B. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право. - 1996. -№ 1-е. 112-120.;

7 Бри М. Самопознание общества: российские социальные науки в процессе перемен. / Социальные исследования в России. Немецко-российский мониторинг/Пер. с нем. - Берлин - М.:Полис, 1998. - с. 17. публицистике. Лишь с начала 1993г. в научной литературе начинают появляться публикации, так или иначе затрагивающие тему представительства интересов в законодательных органах.

Всплеск научного интереса к данной проблематике достаточно четко коррелирует с процессом разработки, обсуждения и принятия проекта закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", который активно проходил на протяжении 1994-1995 годов. Именно в это время в отечественной литературе появилась значительное число исследований лоббизма как на академическом уровне, так и в публицистике, в которых анализировался и зарубежный, и н^вый российский опыт.

В большинстве работ, посвященных общей оценке зарождающегося в новых условиях в России взаимодействия государства и организованных интересов (в первую очередь экономических), можно встретить упоминания о деятельности групп интересов в органах представительной власти, но без подробного анализа о такой деятельности. Необходимо констатировать, что количество, да и качество исследований в данной области явно непропорционально мало и не соответствует значимости для парламентской политики такого явления, как лоббизм. Большая часть работ носит описательный характер, что соответствует этапу начального накопления фактических сведений о лоббизме и выявлению основных подходов к возможному анализу данного понятия на российской почве.

В самые последние годы появилось несколько диссертационных исследований, освещающих различные аспекты деятельности организованных интересов в современной российской политике, что говорит о возрастающем стремлении к теоретическому осмыслению данной проблематики.9

8 Попытки дать целостное, концептуальное объяснение отечественной практике лоббизма в пост-советский периоды предприняты, например, в следующих работах: Перегудов С. Организованные интересы и российское государство: смена парадигм // Полис, 1994, №2, 5; Зудин А. Бизнес и политика в посткоммунистической России. Ч. 1-2, М., Центр политических технологий, 1995; Лепехин В. Лоббизм. (Анализ деятельности лоббистских групп в контексте общеполитической ситуации в России. Проблемы законодательного регулирования лоббизма. Проект закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти"). - М.: Российский юридический издательский дом, 1995; Лоббизм в России: этапы большого пути. / Российский союз промышленников и предпринимателей; Экспертный институт. - М., 1995.

9 См, например: Зотов C.B. Лоббизм как институт политического представительства интересов в современной России: Автореф.дис.канд.полит.наук. - М., 1997; Кучеров А.Л. Правовое регулирование лоббистской деятельности в Российской Федерации: Автореф.дис.канд.юр.наук. - М., 1998; Виноградова Т.Н. Лоббирование в процессе принятия политических решений: Автореф.дис.канд.полит.наук. - СПб, 1999; Абрадушкина Н.Ю. Группы давления в трансформации политической власти в России: Автореф.дис. канд.полит.наук. - М., 2000.

Анализ литературы позволает сделать следующие выводы. В работах отечественных авторов весьма подробно рассмотрены механизмы представительства организованных интересов предпринимателей, бизнеса, т.е. групп экономических интересов. Это вполне обоснованно высокой активностью этих субъектов на почве продвижения в органах власти своих частных требований, подкрепленных материальными ресурсами. Преобладающее влияние экономических субъектов на процесс принятия решений во всем мире делает их основным предметом политологического анализа групп интересов. Однако на периферии внимания российских исследователей групп интересов остаются общественные группы интересов, представленные различными некоммерческими, общественными организациями. Этот тип заинтересованных субъектов начинает, пусть пока медленно, включаться в политику интересов и выступать одним из партнеров бизнеса и власти в процессе отстаивания интересов социальной направленности. Этот сегмент поля организованных интересов требует дополнительного освещения. Например, в немецких источниках подавляющее большинство исследований охватывают деятельность общественных союзов и благотворительных ассоциаций как важных инструментов представительства интересов широких социальных групп.

По институциональному признаку в литературе наблюдается явное смещение акцентов в сторону институтов исполнительной власти (правительства и президентской вертикали). Среди немногочисленных исследований именно парламентских форм лоббизма выделим работу А.П.Любимова, который рассматривает деятельность групп интересов в Государственной Думе с позиций возможностей для лоббирования, предоставляемых действующим законодательством.10 В большинстве работ российских авторов недостаточное внимание к парламентской специфике проявляется в следующем: проблематика групп интересов в парламенте либо вовсе не подвергается отдельному анализу (т.е. деятельность заинтересованных структур полагается одинаковой независимо от конкретного органа власти), либо об особенностях участия организованных интересов в законотворчестве упоминается лишь вскользь, без детального рассмотрения. Это относится и к ряду появившихся в самое последнее время

10 Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. - М.: 1998. отечественных монографий, которые достаточно глубоко и всесторонне анализируют проблематику политической активности групп интересов в России.11 Исключение составляет, пожалуй, лишь коллективная монография «Психология парламентаризма»12, в которой, иаряду с обширным материалом о различных аспектах деятельности Государственной Думы, содержится описание специфически российских форм представительства интересов в законотворчестве и практики лоббирования в стенах парламента.

Касаясь компаративного подхода, необходимо отметить, что сравнительный анализ деятельности групп интересов в России и за рубежом можно встретить в упоминавшихся трудах С.П.Перегудова, а также Л.В.Сморгуноваь, Василенко И.А.'4 и др., однако сравнительное изучение лоббистских практик именно в парламенте отечественными исследователями практически не проводится. Немногочисленные работы, затрагивающие вопросы функционирования зарубежных парламентов,15 не содержат сравнительной перспективы, и к тому же не уделяют должного внимания такому важному явлению, как активность различных заинтересованных групп в законотворческом процессе. Элементы сравнения фигурируют в ряде работ, посвященных зарубежному парламентскому опыту в качестве иллюстраций по отдельным вопросам деятельности интересов в политике.16 Системного и глубоко сравнительного анализа данной проблематики в отечественной политологии до сих пор не проводилось. Немецкие исследования

Изучение немецкой литературы, посвященных проблематике группового представительства интересов в органах власти вообще и в парламенте в частности по теме «группы интересов в парламенте» убеждает, что эта тема является для политологов одной из приоритетных. Количество публикаций по ней, по

11 Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство - М.: Эдториал УРСС, 1999; Ильичева Л.Е. Лоббизм и интересы предпринимательства. М.: Мысль, 2000;

12 Герасимов В.М., Деркач A.A., Косопкин A.C., Нефедова Т.И. - М.: «Статус-Кво97», 1999. ь Сморгунов Л.В. Сравнительная политология: Теория и методология измерения демократии-СПб; Изд-во Санкт-Петербургского университета , 1999 г.

14 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательская корпорация "Логос", 2000.

15 Керимов А.Д. Национальное собрание Франции: вопросы организации и функционирования. -М.: Сериал, 1995.

16 См., например: краткий сравнительный обзор одного из аспектов темы - правового регулирования лоббизма за рубежом: Любимов А.П. Правовые институты демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм. - М: Издание Института Европы, 1999; Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы - М.: «АИА-Принт», 1996. приблизительным оценкам, исчисляется сотнями. Достаточно полно проработаны самые различные аспекты представительства интересов в Бундестаге - парламенте ФРГ - начиная от публичного участия союзов в выборах и партийной политике, до теневых методов реализации организованных интересов и коррупции среди депутатского корпуса. Накоплена значительная база фактического материала о деятельности Бундестага и групп интересов, ряд крупных исследований основывается на экспертных опросах среди депутатов и функционеров групп интересов. Основные вопросы, которые интересуют немецких исследователей, заключаются в следующем:

- каковы механизмы участия интересов в политике и насколько соответствует демократической процедуре участие организованных интересов в законотворчестве?

- как способствует участие союзов в законотворчестве повышению легитимности и эффективности государственных решений?

- как избежать негативных последствий включения экономических интересов в процесс принятия законов?

Что касается опыта сравнительного анализа деятельности организованных интересов в парламентах разных стран, то здесь немецкая политология идет двумя различными путями - в направлении «парламентоведения» (Раг1атеп1з1еЬге) и в направлении изучения групп интересов как политического института.

С одной стороны, в рамках сравнения законодательных органов есть образцы хорошо фундированных исследований лоббистской активности в парламентах различных государств. Наиболее ценными для настоящей работы являются применяемые в них методология и подходы к сопоставительному изучению групп интересов именно с позиций внутренней структуры и механизмов законотворчества в легислатурах.17 С другой стороны, в последние годы в немецкой политической науке активно развивается такое направление, как сравнительные исследования групп интересов в разных странах. В работах целого ряда авторов сопоставляется практика участия организованных интересов в политике и, в частности, затрагиваются отдельные вопросы, связанные с

17 См. об этом: Amerikanischer Kongress und Deutscher Bundestag - ein Vergleich - Opladen: Vestdeutscher Verlag, 1979 парламентской спецификой; рассматривается роль групп интересов в процессах трансформации в странах Восточной Европы и России.19

Таким образом, проблема лоббирования интересов в парламенте в отечественной науке является недостаточно разработанной, при этом зарубежный (в частности, немецкий) опыт не находит должного практического применения в России.

Большинство авторов ограничивается описанием совокупности фактов из практики лоббизма в Государственной Думе, что далеко не всегда позволяет понять сущностные основы феномена. Для содержательной оценки формирующегося политического института весьма информативным и плодотворным представляется компаративный подход к такому явлению, как лоббизм. Поэтому в данной работе представляется целесообразным рассмотреть основные теоретические концепции и модели зарубежных, в первую очередь немецких исследователей, и сопоставить их с российской практикой, чтобы задать масштаб для оценки деятельности отечественных групп интересов в парламенте.

3. Цели и задачи

В данной диссертационной работе ставится следующая цель: выявить основные закономерности функционирования системы представительства интересов в Государственной Думе и тенденции развития данной системы и на этой основе выработать рекомендации по возможным формам институционализации лоббизма и его нормативному регулированию в Государственной Думе.

Для достижения данной цели предусматривается решение следующих основных задач:

- проанализировать особенности участия организованных интересов в политическом процессе в России и Германии, определить общее и особенное в механизмах реализации интересов;

18 См., например сборник работ: Alemann, Ulrich von/Weßels, Bernhard (Hrsg.) Verbände in verleichender Perspektive. Berlin, 1997.

19 Wollmann, Helmut/Wiesenthal, Helmut/Bönker, Frank (Hrsg.) Transformation sozialistischer Gesellschaften: Am Ende des Anfangs. - Opladen, 1995.

- провести сравнительный анализ лоббизма как политического явления на основе изучения опыта деятельности организованных интересов в парламентах России и Германии;

- исследовать взаимосвязь типа представительства интересов с институциональным устройством политической системы (распределение полномочий между органами власти, роль партий и структур гражданского общества), а также с основными элементами политической культуры;

- изучить конкретные практики представительства интересов в законотворчестве двух стран и специфику парламентского лоббизма как одну из стратегий представительства организованных интересов;

- выявить факторы, определяющие отличия и сходства в типах представительства интересов в парламентах Германии и России: системные, культурные, институциональные;

- проанализировать основные проблемы (политические, правовые, этические), связанные с практикой представительства интересов в Государственной Думе, и наметить возможные пути их решения;

- разработать рекомендации по регламентации лоббистской деятельности в Государственной Думе РФ для соблюдения требований легальности, легитимности и прозрачности при реализации различных интересов.

4. Теоретические и методологическое основы

В современной политологии развернулась дискуссия о парадигмальных

90 основах научного подхода к политике. Одни исследователи стремятся объяснить явления политики через анализ различных институтов в обществе, тогда как другие

21 во главу угла ставят социокультурные переменные.

Без сомнений, культурный компонент политики весьма важен для объяснения закономерностей функционирования институтов, особенно когда речь заходит о сравнении схожих феноменов в контексте различных политических систем.22 Формальная однородность этих феноменов скрывает при определенных

20 См. об этом подробнее: Гаждиев К.С. Введение в политическую науку. М.:Логос,2000.

21 Панарин A.C. Россия в циклах мировой истории. - М., 1999.

22 См. об этом: Коваленко В.И. Национальная идея и перспективы демократического общества: противоречия и взаимосвязи / Политическая культура. Научные труды МНЭПУ. Вып.6. Серия «Политология». -М.: МНЭПУ, 1999. обстоятельствах принципиальные различия конкретных типов социо-экономических и политических систем постсоциалистических стран между собой и по отношению к западным обществам.ъ Поэтому элементы культурного подхода к политике будут использованы в данной работе.

При этом для понимания механизмов представительства интересов в парламентах двух стран, отличающихся целым набором характеристик политического устройства и правилами взаимодействия организованных интересов и государства, оправданно будет опираться и на инвариантные объяснительные модели активности групп интересов в политике.

В связи с этим считаем наиболее значимыми следующие политологические концепции.

Для объяснения модели взаимоотношений на макро-уровне в целом государственных органов власти и групп интересов в современной России целесообразно опираться на концепцию неокорпоративизма (Ф.Шмиттер, Г.Лембрух). Данный круг концепций постулирует взаимодействие государства с ограниченным числом субъектов, монополизировавших сферу представительства интересов и задающих параметры функционирования и развития общества (государство регулирует деятельность групп в интересах крупнейших из них)24.

Для анализа взаимодействий организованных интересов и властных субъектов на мезо- и микро-уровнях политического процесса наиболее приемлемый с научной точки зрения подход предлагает плюралистическая теория заинтересованных групп (А.Бентли, Д.Трумэн). Ее последователи исходят из базового положения о наличии в обществе множества свободно конкурирующих групп, совокупный вектор действий которых фактически определяет политику. Ядром данной теории, позволяющей анализировать парламентский лоббизм в России, выступает плюралистический подход к движущим силам в политике, поливекторное взаимодействие субъектов.

В рамках данной работы плюралистический подход к лоббистской активности групп в парламенте в большей степени, чем корпоративистские теории, задает ъ Бри М. Цит.соч., с.21.

24 См.: Schmitter Ph. Still the century of corporatism? // Review of Politics. -1974. -N36. - P. 93-96; Schmitter Ph., Lehmbruch G. Trends Toward Corporatism intermediation. - London and Beverly Hills, 1979. основное направление их анализа и последующего сравнения, и является основополагающим для выводов настоящей работы.

В связи с этим, одной из основных гипотез исследования является утверждение: в условиях неустойчивых связей большинства депутатов с партийной политикой и интересами жителей округа механизм представительства интересов (в котором законодатель является основным лобби-агентом, см. об этом далее) имеет спонтанный характер, определяется множеством разнонаправленных факторов. Поэтому классическая теория групп способна адекватно объяснить такой тип представительства интересов.

Теория обмена ресурсов (М.Паренти) исходит из концепции политического рынка, на котором все участники, обладая некоторым набором собственных ресурсов (материальных, властно-административных, символических), вступают во взаимоотношения с партнерами в соответствии с правилами политического торга (bargaining). Значимые решения принимаются в результате обмена ресурсов участников интеракции.25

Теория рационального поведения (М.Олсон) делает акцент на рациональных мотивах (личная экономическая заинтересованность и т.п.) действий

26 руководителей групп интересов и их членов .

Для становящейся области научного знания, каковой в России является политология вообще и теория групп в политике в частности, не менее значимой проблемой является вопрос о собственном научном инструментарии и границах заимствования уже наработанного опыта. Общественные науки в России, вслед за отражаемыми ими реалиями, сталкиваются со спецификой культурно обусловленного развития. П.Наварро с соавторами приводит целый ряд проблем политической науки в развивающихся странах: «Изучение политических наук свелось к усвоению концепций и ценностей, присущих высокоразвитым странам. Этим и обусловлены четыре основных проблемы, препятствующие подлинному пониманию сущности развивающихся стран: а) восприятие универсальных теорий, по своему характеру неприменимых к тем конкретным специфическим ситуациям, которые требуют иного уровн:: теоретического осмысления; б) прямая и

25 Паренти М. Демократия для немногих. - М.: Прогресс, 1992.

26 Olson М. The Logic of Collective Action. - New York, 1971. механическая «трансплантация» теорий в обстоятельства, полностью отличные от тех, что стали первопричиной их построения; в) реализация выработанных в развитых странах моделей и концептуальных установок, . интерпретирующих действие различных сил в мире, совсем не похожем на тот, которому они предложены; г) использование теорий и моделей развитых стран, типологизирующих их собственные системы в качестве идеала, но без соответствующего описания и объяснения процессов, сопровождающих их

27 осуществление на практике». Этот перечень одновременно содержит и наиболее распространенные методологические ошибки в новых областях знаний, которых не избежали российские исследования групп интересов, по необходимости вынужденные опираться на импортированные теоретические образцы.

Среди методологических подходов, легших в основу данного исследования, выделим также:

- структурно-функциональный анализ политики в аспекте деятельности групп интересов Г.Алмонда и Б.Пауэлла (группы интересов как инструмент артикуляции интересов в политической системе). Данный метод уже был успешно реализован западными политологами применительно к странам Северной Америки и Западной Европы. В соответствии с ним политические организации и группы рассматриваются в первую очередь по их реальным политическим функциям и месту в политической системе, а не по названиям;

- сравнительный подход к изучению групп интересов в разных странах К. фон Байме, Х.Визенталь, позволяющий выявить национальные модели групп интересов.

В данной работе мы исходим из принципиальной возможности и необходимости выработать объяснительную модель деятельности организованных интересов в российском парламенте на базе собственного российского опыта и с привлечением зарубежных (преимущественно немецких) концептуальных моделей. При этом полное заимствование и перенос теоретических построений западных ученых на отечественную специфику кажется нам неоправданным и неэффективным для получения релевантных результатов. С другой стороны,

27 Navarro Р.В., Alvarez F.С., Kamp S.L. Developing Countries: Teaching Political Science. - International Handbook of Political Science. L.: Greenwood Press, 1982. - p.56. сознательное отгораживание от мирового политологического дискурса и попытки вывести некоторые закономерности политического процесса только из собственного опыта" в условиях формирующейся науки, видимо, обречены на неудачу, поскольку могут привести к изоляции и застою в развитии, а также к повторению тех ошибок, которые уже вскрыты и частично исправлены зарубежными учеными.

Сравнительный анализ различных систем представительства интересов в первую очередь требует определения функциональных, а не феноменологических эквивалентов. Последние полвека исследователи групп интересов в Германии, исходя из западного опыта и реалий, по преимуществу были сосредоточены на представительстве интересов в форме ассоциаций и союзов. Так как в России групповые интересы (в том числе оказывающие влияние на парламентскую политику) либо вообще не обладают какой-то организацией, либо оформлены в образования с нестабильной структурой, то очевидна необходимость иного

90 подхода к изучению общественных преобразований в данном ракурсе. Ведь из множества существующих в стране организаций подавляющая часть представляет собой фикцию или некую «оболочку» групповых интересов, выполняя ряд функций, несвойственных союзам в Германии.

При проведении сравнения между двумя достаточно сильно отличающимися государствами, каковыми являются Германия и Россия, особую эвристическую ценность приобретает категория «функциональной эквивалентности», которая выводится непосредственно из понятия «функция». В компаративном исследовании функциональный анализ начинается с выявления эквивалентностей, что является составной частью теории функционализма и системного анализа.

Тезис функционалистов о том, что политическая система обязательно выполняет некоторые основные задачи, позволяет утверждать, что различные общественные структуры в разных странах могут выполнять одну и ту же функцию. Как справедливо отмечают Доган и Пеласси, применение принципа функциональной эквивалентности особенно полезно при рассмотрении

28 такую позицию высказывает, в частности, В.Лепехин: Лоббизм и политика

29 Штыков П., Зотов С. Группы интересов как научное направление российской политологии. / Социальные исследования в России. Немецко-российский мониторинг/Пер. с нем. - Берлин - М.:Полис, 1998. - с.35. значительно различающихся между собой стран.30 Функционалисты целенаправленно разработали этот принцип, чтобы получить возможность сравнения таких двух стран, где в одной формирование государственной структуры находится еще в зачаточном состоянии, а другая уже достигла высокого уровня структурной дифференциации. Мы исходим здесь из того тезиса, что некоторые функции выполняются повсюду, в условиях различных политических систем. Далее, мы полагаем, что интересы различных групп общества (экономических, социальных и т.п.) всегда имеют стремление быть учтенными в политической жизни и, более того, они являются определяющим фактором развития в политической системе. Вопрос заключается в том, какие субъекты, как и почему исполняют функции артикуляции, агрегации и представительства определенных интересов. Фокусом данного сравнительного исследования является один из самых важных аспектов этого сложного процесса - функция представительства интересов в парламентах.

При анализе эмпирических данных (документы, статистические данные, аналитические работы по сходной проблематике и др.) применялся в основном социологический подход. Он предполагает изучение реальных механизмов принятия решений и внимание к неформальным правилам, что исключительно важно при исследовании таких политических феноменов, как лоббирование в парламенте, теневые способы осуществления власти (коррупция) и т.д. С этих позиций было бы проблематично воспользоваться инструментарием институционального или юридического подходов для адекватной оценки указанных явлений.

Источником фактического материала являются материалы СМИ, справочные материалы Государственной Думы и Бундестага.

Необходимо отметить, что представить полностью объективную картину взаимодействия организованных интересов с органами власти на основе верифицируемых данных довольно сложно, поскольку факты из этой непрозрачной сферы циркулируют часто в виде слухов и мало проверенной информации, в искаженном виде проникающей в СМИ. л Доган М., Пеласси Д. Сравнительная политическая социология. М.: Соц.-полит.журн., 1994.-c.61.

Благоприятным обстоятельством для исследования законодательных органов является возможность более простого (по сравнению со структурами исполнительной власти) персонального доступа непосредственно во внутрипарламентское подразделения и к самим депутатам.

В связи с этим особую группу составляют социологические методы, использованные автором благодаря, с одной стороны, личному участию в работе Государственной Думы в качестве помощника депутата на постоянной основе в Комитете по бюджету, а с другой - проведенной научной стажировке в Бундестаге (г.Берлин) и Баварском Ландтаге (/.Мюнхен). Методы включенного наблюдения и неформализованного интервью (экспертные интервью с депутатами, сотрудниками аппарата и практикующими лоббистами) не только помогли получить и верифицировать ряд фактов, сведений, документов, но дали непосредственное наглядное представление о деятельности некоторых групп давления в парламенте. Это очень важно, так как основой деятельности большинства групп является не документируемое общение лицом к лицу.

Использование в качестве эмпирических источников информации неформализованных интервью с непосредственными участниками процесса представительства интересов существенно обогатило представление о реальных действиях заинтересованных групп в политике.

6. Объект и предмет исследования

Объект исследования - деятельность групп интересов и иных лоббирующих субъектов, реализующих определенные функциональные интересы в парламенте в процессе законотворчества.

Предмет исследования - принципы и механизмы лоббирования -представительства групповых интересов в процессе принятия решений в парламенте.

В объект исследования, помимо процессов лоббирования в Государственной Думе, включается практический опыт представительства организованных интересов в Бундестаге, поскольку в ФРГ институт парламентского лоббизма в оформленном виде существует достаточно длительное время и накоплен значительный опыт его нормативного регулирования.

В связи с разнообразием подходов и указанной выше фрагментарностью источников встает проблема определения границ исследования.

В рамках данной работы не представляется возможным полностью раскрыть деятельность заинтересованных групп по представлению своих позиций во всех ветвях и институтах власти, что связано с ограниченным объемом исследования.

В данной работе не будут рассматриваться следующие аспекты деятельности групп интересов:

- политическое представительство интересов (осуществляемое политическими партиями в виде идеологически детерминированных альтернатив политики);

- индивидуальное, спонтанное представительство интересов в парламенте гражданами и депутатами;

- лоббизм в исполнительных органах власти;

- лоббизм на региональном уровне.

Таким образом, диссертационное исследование посвящено парламентским аспектам лоббирования как специфической тактики представительства организованных интересов. Хотя в России действует двухпалатный представительный и законодательный орган власти"'1, специфика деятельности групп интересов наиболее полно проявляется именно в нижней палате парламента (Государственной Думе), поскольку исторически идея парламентаризма в современном понимании неразрывно связана с представительными органами, избираемыми народом на всеобщих, равных и прямых выборах.

В рамках настоящей работы автор исходил из допущения о том, что принципы и механизмы лоббирования в Совете Федерации, традиционно отстаивающем региональные интересы, в основном согласуются с технологиями представительства организованных интересов, релевантных для Государственной Думы. Несмотря на безоговорочную необходимость включения данной проблематики в анализ феномена парламентского лоббирования, ограниченные рамки диссертационной работы не позволили рассмотреть весь этот массив данных на должном уровне. Ст. 94: Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации; ст.95: Федеральное Собрание состоит из двух палат -Совета Федерации и Государственной Думы. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

7. Научная новизна

Новизна данной работы определяется рядом особенностей, которые не были обнаружены в существующих научных исследованиях по сходной тематике:

Во-первых, предметной областью диссертационного исследования: впервые комплексно рассматриваются особенности представительства организованных интересов в Государственной Думе, нижней палате Федерального Собрания -парламента Российской Федерации, в с сопоставлении с опытом Немецкого Бундестага.

Во-вторых, методологическими основами - компаративным анализом парламентской политики на основе структурно-функционального метода.

В-третьих, полученными в результате исследования научными результатами. В диссертации исследован широкий круг вопросов, освещающих специфику парламентского лоббизма:

- описаны способы и механизмы представительства групповых интересов в процессе принятия решений в Государственной Думе, показаны закономерности лоббистского воздействия в парламентской политике;

- предложено комплексное определение парламентского лоббизма с набором критериев, позволяющих отграничить данное явление от иных форм влияния;

- уточнены суть и содержание дискутабельных в российской политологии понятий «группа интересов», «группа давления», обосновано применение термина «функциональный интерес»;

- выработана авторская классификация субъектов лоббистской деятельности в Государственной Думе;

- обоснована целесообразность учета элементов немецкой модели регулирования парламентского лоббизма для регламентации заинтересованных групп в Государственной Думе;

- работа содержит системное списание и анализ практики представительства интересов в органах власти ФРГ в целом и в парламенте - Бундестаге в особенности.

8. Основные положения, выносимые на защиту

1. Парламентская политика, ядром которой выступает процесс законотворчества, неразрывно связана с деятельностью определенных структур (групп интересов), основной функцией которых является влияние на принимаемые законы. Это обстоятельство объединяет политические системы и подсистемы разных стран и дает возможность их сравнения.

2. Группы интересов и политические партии являются, в соответствии с их основными функциями, взаимодополняющими институтами в политической системе. В развивающихся демократиях слабость партийных структур компенсируется возрастанием роли групп интересов в парламентской политике, а отсутствующие функциональные ниши партий замещаются неформальными согласованиями.

3. Стратегии, методы и формы представительства организованных интересов в парламентах решающим образом зависят от институционального устройства политической системы и роли в ней парламента, а также от внутренней структуры и механизмов принятия решений в парламентах.

4. Преобладающей стратегией реализации функциональных интересов в процессе законотворчества является лоббирование как совокупность средств и приемов непосредственного воздействия на лиц, принимающих решения в системе.

5. В отсутствии развитой и дифференцированной структуры лоббизма в парламенте функции посредников между специфическими интересам отдельных групп и законодателями выполняют сами члены законодательных органов. Депутаты вместе с аппаратом могут объединять в своем лице как объект, так и субъект, и инструмент лоббирования.

6. Нормативное регулирование активности организованных интересов в парламентской политике, включая регламентацию финансирования выборов и участие в обсуждении проектов законов, способствует усилению принципов открытости и легальности политического процесса и, в конечном счете, укреплению демократических основ в политике.

9. Теоретическая и практическая значимость исследования

Научно-прикладное значение работы состоит в том, что заложенные в ней положения выводы и рекомендации могут стать важным источником дальнейшего, более глубокого и систематизированного изучения деятельности групп интересов, групп давления и лоббирования в органах власти.

Основные теоретические и прикладные результаты исследования могут служить основой для разработки спецкурса по теме «Теория и практика парламентского лоббизма» а также существенно пополнить существующие учебные пособия, лекционные курсы по политологии, теории политических институтов и процессов.

Практические выводы из отечественной практики и анализ немецкого опыта правового регулирования лоббизма могут быть применены при создании нормативной базы для институционализации лоббизма в Государственной Думе РФ.

10. Апробация

Тезисы диссертации апробированы автором на ряде семинаров и конференций, включая международный симпозиум «Партии и представительство интересов в странах Центральной и Восточной Европы» (Вроцлав, 1997), конференцию «Выборы в Российской Федерации - федеральный и региональный аспект» (С-Петербург, июнь 1999), Общественно-научный форум «Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века» (СПб, 4-6 октября 2000).

Материалы диссертации использовались при подготовке доклада «Парламентаризм в России» Институтом политических исследований Мюнхенского университета по заказу Фонда Фольксваген.

Выводы диссертации были применены в ходе организации и проведения с участием автора прецедентов лоббирования общественных интересов в бюджетном процессе ряда городов (общественные слушания по бюджету Санкт-Петербурга, Пскова и др.).

Диссертация обсуждена на заседании кафедры политического процесса России философского факультета МГУ им.М.В.Ломоносова и рекомендована к защите.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Торхов, Денис Олегович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В последние годы группы интересов и лоббирование в органах власти стали одной из самых актуальных тем российской политической мысли. Это связано с тем, что заинтересованные группы в России стали одними из основных акторов политического процесса, а влияние, оказываемое ими на принятие решений в государстве, чрезвычайно велико. Органы государственной власти, на которые направлен вектор активности организованных интересов, осуществляют селекцию, обработку требований групп интересов и претворение их в политические решения. При этом законотворчество как функция государственной власти является для организованных интересов одной из наиболее привлекательных возможностей преобразовывать требования в предпочтительные для себя альтернативы политики.

С целью исследования механизмов и конкретных форм лоббирования в стенах российской Государственной Думы в сопоставлении с зарубежным (немецким) опытом развитых институтов демократического представительства интересов написана данная работа. Каковы ее основные итоги?

В современной российской политологии многие понятия, обозначающие новые явления и процессы еще весьма размыты и зачастую воспринимаются на уровне здравого смысла, либо в условиях становления науки полностью копируют западные аналоги. Поэтому важной задачей исследования виделось совершенствование терминологического аппарата теории групп в отечественной политике. На основе анализа основных подходов в теории групп и с учетом российской практики представительства интересов выведено определение ключевых понятий группа интересов, группа давление, лоббирование.

Группами интересов являются устойчивые добровольные объединения людей, коллективов и организаций, имеющих общие черты и разделяющие некоторые общие взгляды. Группа давления - это организация как с формальной, так и с неформальной структурой, в которой личные требования членов соединены с общей пользой, а их деятельность направлена на защиту определенных материальных, духовных или других интересов посредством воздействия в отношении других групп и политических институтов через агентов, работающих на возмездной основе.

Говорить о лоббировании правомерно, если:

1) имеет место целевое воздействие заинтересованной группы, направленное на принятие/отклонение какого-либо решения, 2) ее притязания необоснованны и осуществляются в обход обычного порядка, 3) воздействие является сверхнормативным, чрезмерным, и наконец, 4) содействие целям заинтересованной группы лицами, принимающими решения, осуществляется за вознаграждение.

Таким образом, приведенные критерии операционализируют понятие "лоббистское воздействие", позволяют с большой точностью его квалифицировать, переводя расплывчатые представления о лоббизме, основанные в основном на интуитивном понимании этого явления, в относительно универсальные, четко фиксируемые категории.

В ходе исследования, в соответствие с целевой установкой, были решены следующие задачи.

1. Проанализированы особенности участия организованных интересов в политическом процессе в России и Германии, выявлено общее и особенное в механизмах реализации интересов в данных странах.

Для создания адекватной картины представительства интересов как на национальном уровне, так и в отдельном органе власти было проведено условное разделение политического процесса на 3 уровня в соответствие с количеством и масштабом акторов, включенных в принятие политических решений в системе: макро-уровень (национальный), мезо-уровень (уровень отдельных институтов) и микро-уровень (уровень персональных коммуникаций).

Две основные модели представительства интересов и взаимодействия государства и экономической системы - плюрализм и корпоративизм, как правило, существуют одновременно или сменяют друг друга как временно доминирующие типы. Результатом трансформации политической системы в России является сосуществование плюралистической и корпоративистской форм, с преимуществом то одной, то другой на различных уровнях. При анализе воздействия групп интересов на процесс законотворчества в Государственной Думе, т.е. на мезо-уровне представительства интересов, обнаружено преобладание черт плюралистического типа представительства. В этом аспекте практика российского парламента сходна с опытом Германии, где также реализуется модель смешанной системы представительства интересов.

2. Определена взаимосвязь типа представительства интересов с институциональным устройством политической системы (распределение полномочий между органами власти, роль партий и структур гражданского общества), а также с основными элементами политической культуры.

На основе анализа современных тенденций политической жизни в России и обобщая целый ряд посвященных этому вопросу работ, нынешняя российская практика деятельности групп интересов может быть определена следующими базовыми характеристиками:

- публичная политика не стала эффективной, легальные, формальные механизмы осуществления политики значительно менее продуктивны, чем неформальные (лоббирование и клиентелистские связи);

- криминализация сферы властных отношений достигла угрожающих масштабов, а организованная преступность обладает мощнейшими ресурсами для достижения своих целей в политике;

- низкая степень общественного участия в политике, слабость групп широких общественных интересов не позволяет обществу эффективно участвовать в выработке приоритетов на всех уровнях власти и действенно участвовать в приятии политических решений.

Нашел подтверждение тезис о том, что если в какой-либо политической системе партии слабые - значит, в ней сильные группы интересов, и наоборот. Ьолее того, в странах со слаборазвитой партийной системой группы интересов закономерно выполняют все ключевые функции политических партий. Организованные интересы (прежде всего бизнеса), лишенные возможности вести содержательный и эффективный диалог с органами власти по каналам партийного представительства, прибегают к лоббистским методам воздействия. Закрытость, неупорядоченность этого процесса, преобладающее влияние больших денег создают перекос, от которого страдает представительство слабых интересов т.н. "третьего сектора" - общественных, некоммерческих организаций, гражданских инициатив и т.п.

Что касается такого важнейшего компонента политической системы, как политическая культура, то по целому ряду ключевых компонентов политической культуры немецкое общество гораздо ближе к российскому, чем можно было бы полагать. Такие традиционные элементы массового сознания, как этатизм, неучастие в политике и в известной степени идеалистическое восприятие политических и общественных отношений (которое в России проявляется в завышенных ожиданиях от социального порядка и действий властей) роднят политические культуры наших стран.

При этом существуют и сильные различия в политических культурах двух стран с точки зрения механизмов связи общества и государства: так, например, политические деятели в Германии более ответственны, чем в России. К этому их побуждают как субъективные мотивы (в политической культуре элиты представление о надлежащем исполнении обязанностей включает большую открытость перед избирателями и конвенциональное представление о недопустимости злоупотреблений), так и объективные причины (контроль со стороны партий и СМИ). В Германии парламентская политика действительно весьма открыта для СМИ, достаточно велик и контроль со стороны общества, поскольку избиратели руководствуются в большей степени рациональными мотивами и менее подвержены манипуляциям.

3. В рамках сравнительного анализа изучены практики представительства интересов в законотворчестве двух стран и специфика парламентского лоббизма как одна из стратегий представительства организованных интересов.

Как в России, так и в Германии основной стратегией для политических акторов (органов власти и групп интересов) является взаимовыгодное сотрудничество. Однако в нашей стране такое сотрудничество строится преимущественно на закрытых, неформальных и зачастую нелегальных (коррупционных) основах, а в Германии - оно возникает как обмен ресурсами в легальных и легитимных рамках. Типичным образцом такого взаимодействия может служить представление информации и политической поддержки от групп интересов политикам в обмен на реализацию своих требований в законотворчестве.

4. Выявлены факторы, определяющие отличия и сходства в типах представительства интересов в парламентах Германии и России: системные, культурные, институциональные.

Анализ реальной политической практики позволил выявить сходство двух систем в виде корпоративной системы представительства интересов с управляющей ролью государственных органов. Государственные решения в Германии всегда ориентированны на определенные группы интересы, согласованны с ними (часто инициированы этими группами). В России государство также вовлечено в групповую конкуренцию, с той разницей, что механизм принятия решений и результирующее предпочтение той или иной альтернативы основаны на закрытых, часто коррупционных практиках.

Было выяснено, что в Германии влияние союзов на законотворчество в достаточной мере институционализировано, устройство политической системы предоставляет благоприятные возможности для эффективного представления различных интересов. Если в Германии в деятельности групп интересов в парламенте главным ресурсом является информация, то России преобладающий вес имеет материальная база заинтересованной группы. Данное обстоятельство ставит в заведомо неравные условия интересы крупной корпорации и, например, интересы социальных групп, представляемые общественными, некоммерческими организациями, что в целом может стать угрозой демократическим принципам правления в стране.

Для изучения лоббистского воздействия в парламентах был использован анализ разрешающих способностей парламента как политической подсистемы, под каковыми понимаются прежде всего количество и качество существующих точек доступа и каналов доступа, через которые группы давления могут включиться в законотворческий процесс.

Поскольку в России, в отличие от ФРГ, структура лоббизма не развита и еще только-только появляются профессиональные лоббисты (фирмы или отдельные лица), призванные служить медиаторами между специфическими интересами и законодательной властью, то их функции выполняют сами члены законодательных органов. Таким образом, депутат вкупе с личным аппаратом помощников и консультантов чаще всего объединяет в своем лице объект, субъект, и инструмент лоббирования, все различие заключается в том, на какой стадии взаимодействия с внешней группой давления и этапе реализации частного интереса рассматривать этот процесс.

Определяющим вектором действий групп интересов, которые влияют на законотворчество, является легитимация своего влияния, переход из тени в пространство публичной политики.

В результате сравнительного анализа было выявлено большое сходство между законодательными процедурами в парламентах России и Германии. В числе отличительных характеристик находится то, что в Бундестаге все сущностные вопросы решаются во фракциях, т.е. зависят от политической линии партии, и даже председатели комитетов зависят от решения фракции по конкретному вопросу. У комитетов в Государственной Думе больше самостоятельности в принятии решений, и они склонны руководствоваться чаще прагматическими, чем политическими соображениями, поэтому акцент в лоббистской активности переносится именно на работу в комитетах.

При этом нестабильность, текучесть точек доступа делает систему достаточно подвижной, в зависимости от существа законопроекта конфигурация лоббистского аппарата может изменяться, могут вовлекаться новые элементы. Это усложняет работу в парламенте, делает ее менее предсказуемой и прогнозируемой, что создает дополнительные причины меньшей привлекательности для лоббистов парламента по сравнению с органами исполнительной власти.

5. Выявлены основные проблемы (политические, правовые, этические), связанные с практикой представительства интересов в Государственной Думе, и намечены возможные пути их решения.

Сложность процесса законотворчества и множественность его субъектов помогают группам интересов достаточно эффективно реализовывать свои требования. То, что ход законопроекта зависит от нескольких партий, усложняет группам интересов работу. Интерес заинтересованной группы уравновешивается, помимо конкурирующих групп, интересами партий (а они ориентируются на избирателей и общественное мнение) и личными интересами отдельных политиков. В данном контексте политика понимается как система согласования взаимосвязанных интересов, в которой группы интересов - одно из важнейших звеньев в системе.

Одной из проблем видится недостаточная прозрачность принятия решений на уровне комитетов и фракций в парламенте, когда важнейшие договоренности происходят за закрытым дверями без участия партий, общественного мнения и СМИ.

Способствовать минимизации негативного эффекта могло бы повышение открытости и прозрачности процесса принятия решений в парламенте за счет большей доступности для общественности и масс-медиа всех этапов законодательного процесса, обеспечение равноправия для внешних заинтересованных субъектов лоббирования в парламенте и более четкая регламентация участия заинтересованных субъектов в работе парламентских органов.

6. Исходя из этого, сформулированы рекомендации по регламентации лоббистской деятельности в Государственной Думе РФ для соблюдения требований легальности, легитимности и прозрачности при реализации различных функциональных интересов.

Обоснована целесообразность применения в России основных черт немецкой модели регулирования лоббистской деятельности в парламенте, с учетом всех особенностей и нюансов как существующей в нашей стране нормативно-правовой базы, так и реальной политической практики.

Существующий в Бундестаге относительно мягкий, заявительный порядок регистрации лоббистов, стремящихся повлиять на законотворчество, при условии предоставления им взамен достаточных прав, способен стимулировать частные интересы постепенно переходить из теневой политики к принципам легального и открытого участия в законотворчестве.

В качестве рекомендации для уменьшения потерь от коррупционной составляющей в Государственной Думе кажется целесообразным глубже изучить немецкую практику введения уголовной ответственности за подкуп депутатов парламента, а также разработать и принять Кодекс поведения депутата Государственной Думы. В таком кодексе помимо собственно этических норм депутатской деятельности целесообразно было бы закрепить четкие обязательства по финансовой отчетности депутатов перед коллегами и общественностью.

Подводя содержательный итог исследования, можно сделать вывод, что лоббизм в парламенте выполняет роль важного политического института, обеспечивающего более полное участие интересов заинтересованных групп в государственном управлении. По сути, лоббизм можно считать процессом преодоления противоречий между актуальной потребностью в представительстве корпоративного интереса в парламенте и отсутствием легитимного механизма его учета в деятельности Государственной Думы ФС РФ.

Одним из перспективных направлений дальнейших исследований проблем лоббизма в парламенте можно считать разработку таких актуальных вопросов, как создание целостной общетеоретической концепции анализа современных российских групп интересов вообще и их участия в процессе законотворчества в частности, идентификация и изучение особенностей субъектов лоббирования в парламенте и др.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Торхов, Денис Олегович, 2001 год

1. Автономов A.C. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 1995. -№ 3,- с. 69-75.

2. Автономов A.C. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М.: Фонд развития парламентаризма в России, 1999.

3. Александров Ю. Лоббизм по-российски // Рос. вести. 1995. - 7 окт- с. 5.

4. Андреев С.С. Политические интересы и политические отношения // Теория политической деятельности. М.,1995;

5. Афанасьев М. Клиентела в России вчера и сегодня. // Полис, 1994, №1, с. 121-126.

6. Афанасьев М.Н. Клиентелизм: историко-социологический очерк // Политические исследования. 1996. - №6; - 1997. - №1.

7. Ачкасов В.А. «Взрывающаяся архаичность»: традиционализм в политической жизни России. СПб: СПБГУ, 1997

8. Баранов С.Д. Группы давления в современной России // На путях политической трансформации (политические партии и политические элиты постсоветского периода). М: Московский общественный научный фонд, 1997. - С.92-122.

9. БеймеК.Ф. Будущее парламентских демократий. / Мир политики. —М.,1993.

10. Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика. 1995. - № 4.

11. Бри М. Самопознание общества: российские социальные науки в процессе перемен. / Социальные исследования в России. Немецко-российский мониторинг/Пер. с нем. -Берлин -М.:Полис, 1998.

12. Василенко И.А. Диалог цивилизаций. Социокультурные проблемы политического партнерства. М., 1999;

13. Виноградова Т.И. Лоббирование в процессе принятия политических решений: Автореф.дис.канд.полит.наук. СПб: СЗАГС, 1999.

14. Вишняков А.Г. Проблемы государственного регулирования "лоббизма" в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. - № 3.

15. Вяткин К.С. Лоббизм по-немецки. // Полис № 1, 1998.

16. Гаджиев К.С. Политическая наука: Учебное пособие. 2-е изд. М.: Международные отношения, 1995.

17. Гаждиев К.С. Политическая культура. М.:Наука ,1994.

18. Гельман В.Я. Аграрная депутатская группа в 1-ой Государственной Думе // Власть.-1996.-№6.

19. Гельман В.Я. Институциональный дизайн: создавая правила игры / Первый электоральный цикл в России (1993-1996). -М.: Весь мир, 2000,- с.71.

20. Герасимов В.М., Деркач A.A., Косопкин A.C., Нефедова Т.И. Психология парламентаризма,-М.: «Статус-Кво97», 1999.

21. Глазачев М. Партии экономических интересов: Доминирующие экономические группировки перед выборами могут расколоться //Новое время. 1995. - № 43,- с. 64-67.;

22. Голосов Г.В. Сравнительная политология: Учебник. Новосибирск: Изд-во Новосибирского ун-та, 1995.

23. Горный М.Б. Коалиции неправительственных организаций (организаций третьего сектора). //Гражданское общество. В поисках пути. Под ред. А.Ю.Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". Санкт-Петербург: "Борвик-СПб". 1997

24. Государственная служба: Реф. сборник. Выпуск 4: Группы интересов. Лоббирование (Взгляд из-за рубежа). М., РАГС при Президенте РФ, 1995.

25. Грэхем Т. Новый российский режим // Независимая газета. 1995,- 23 нояб.26.