Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Макарова, Наталья Сергеевна

• Макарова, Наталья Сергеевна
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Макарова, Наталья Сергеевна

Введение.

Глава 1. Бюджетная ответственность как разновидность финансово-правовой ответственности.

1.1 Понятие, функции и признаки бюджетной ответственности как разновидность финансово-правовой ответственности.

1.2 Бюджетные правонарушения как основания бюджетной ответственности. Квалификация бюджетных правонарушений.

Глава 2. Санкции в бюджетном праве.

2.1 Понятие, юридическая природа и соотношение бюджетных санкций с финансово-правовыми санкциями и иными мерами государственного принуждения.

2.2 Виды бюджетно-правовых санкций, особенности их применения.

Глава 3. Меры предупреждения (профилактики) бюджетных правонарушений.

3.1 Финансовый контроль в бюджетной сфере (бюджетный контроль) как средство выявления и мера предупреждения бюджетных правонарушений.

3.2 Зачет и возврат излишне уплаченных налогов и возврат бюджетных ссуд и кредитов как меры профилактики бюджетных правонарушений

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации»

Актуальность темы исследования. Российская Федерация находится на пути становления рыночных отношений. Генезис новой экономики проходит сложно, порой противоречиво. Экономические реформы, проводимые в России за последнее десятилетие, не только обусловили позитивные сдвиги в социально-экономической ситуации в стране, но и привели к ряду негативных тенденций. К числу отрицательных издержек современных реформ можно отнести рост правонарушений в целом и увеличение количества финансовых правонарушений, в частности, посягающих на основные стороны жизни и деятельности государства.

Среди важных сфер экономической деятельности государства, регулируемых нормами права, одной из наиболее значимых является область бюджетных правоотношений.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета, связанных с нарушениями различного рода обязательств, касающихся целевого использования бюджетных средств; возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; предоставления бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного бюджетным законодательством порядка и пр. охраняются административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами. Эти отношения возникают в момент совершения правонарушителем одного или нескольких нарушений бюджетного законодательства, различающихся степенью общественной опасности. Нарушение бюджетного законодательства влечет за собой привлечение к бюджетной, административной или уголовной ответственности, которые объединены законодателем в ч. IV БК РФ под названием "Ответственность за нарушения бюджетного законодательства".

Институт ответственности за нарушения бюджетного законодательства, в связи с бурным развитием финансового законодательства РФ в последние годы, приобретает новое содержание. До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Такие нормы содержались в федеральных и региональных законах о бюджете на соответствующий финансовый год, в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», Положении о Министерстве финансов РФ и Положении о Федеральном казначействе.

С принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация существенно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ. Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, в гл. 15 которого предусмотрена ответственность за совершение нескольких административных правонарушений в области финансов (бюджета).

Изменения в законодательстве обусловили разные подходы специалистов к проблеме ответственности в финансовом праве. В связи с тем, что бюджетная ответственность представляет собой разновидность финансово-правовой ответственности, вопрос о бюджетной ответственности за нарушение бюджетного законодательства тесно связан с научной дискуссией о возможности выделения финансово-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, а также о сущности финансового правонарушения как основания финансово-правовой ответственности.

Если обратиться к литературе по финансовому (бюджетному) праву, то можно заметить, что лишь в очень немногих источниках имеются разделы, посвященные нарушениям именно бюджетного законодательства РФ и ответственности за их совершение1. В большинстве же случаев в финансово-правовой литературе не уделяется внимание правонарушениям в области бюджета и бюджетной ответственности за их совершение, хотя вопросы налоговых, валютных правонарушений, правонарушений в банковской сфере и ответственности за их совершение освещены в такой литературе достаточно подробно.

Обязанность субъектов бюджетного права нести ответственность за неисполнение законных требований - важнейшее условие обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве. Однако проблема публично-правовой ответственности в настоящее время не решена текущим законодательством. Думается, основными причинами такого положения являются трудности становления федеративных отношений, слабая теоретическая разработанность отечественной юридической наукой публично-правовой ответственности субъектов этих отношений.

В этом аспекте важной проблемой является реализация финансово-правовой ответственности в сфере бюджетной деятельности государства, именуемой бюджетной ответственностью. Бюджетная ответственность есть разновидность финансово-правовой ответственности, поэтому содержит все ее признаки, но имеет и специфику, обусловленную особенностями бюджетно-правового регулирования. Вопросы, связанные с бюджетным процессом, бюджетным финансированием, бюджетным федерализмом и т.д., являются чрезвычайно важными, что подчеркивается и в выступлениях высших должностных лиц государства, и в нормативных правовых актах государственных органов2. Однако недостаточно только урегулировать отношения в бюджетной сфере, необходимо также определить ответственность за нарушение установленных законодательством правил поведения в данной

1 См., например: Финансовое право России / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001; Карасева М.В. Финансовое право: Общая часть. М., 2000; Емельянов А.С. Финансовое право России: Учебное пособие. М., 2002.

См.: Постановление Правительства РФ "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" // СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503. области. Если этого не сделать, теряется смысл в регулировании бюджетных отношений.

В поставленной проблеме выделяется два основных момента. Первый связан с основанием бюджетной ответственности - бюджетным правонарушением. Второй касается непосредственно ответственности за такие нарушения. Он представляется наиболее сложным, так как предстоит решить: можно ли ограничиться теми видами юридической ответственности, которые традиционно называются в теории права, или есть основания для выделения нового вида юридической ответственности - финансово-правовой (бюджетной как ее разновидности), о которой упоминают ученые по финансовому праву, но, как правило, не признают специалисты в области теории права и административного права.

В настоящее время среди специалистов развернулась широкая дискуссия о природе юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства, которая имеет не только теоретический интерес, но и практическое значение, поскольку позволяет ответить на вопрос о том, какие санкции и в каком сочетании могут применяться при нарушениях бюджетного законодательства.

Исследование проблем, связанных с бюджетной ответственностью, весьма актуально и имеет не только теоретический интерес, но и практическое значение ввиду наметившейся тенденции к выделению финансовой ответственности в отдельный вид юридической ответственности, поскольку позволяет ответить на вопрос о том, какие санкции и в каком сочетании могут применяться при нарушениях бюджетного законодательства.

Вопрос о правовой природе финансовой ответственности за бюджетные правонарушения (бюджетной ответственности) в последнее время затрагивается многими авторами. Однако единый подход к нему не выработан. Как правило, говорят о наличии особых бюджетно-финансовых санкций. При этом ответственность либо отождествляется с санкциями, либо о ней не упоминается вообще.

Актуальные проблемы развития рассматриваемого института охватывают преимущественно несколько сфер. Во-первых, концептуальные подходы к совершенствованию различных норм Бюджетного кодекса РФ (особенно связанных с мерами принуждения за нарушения бюджетного законодательства). Во-вторых, юридическое содержание финансовой ответственности за бюджетные правонарушения. В-третьих, согласование кодексов - Бюджетного, Об административных правонарушениях, Налогового и Гражданского.

Решение этих проблем поможет обеспечить защиту российской финансовой системы, повысить ответственность государства и отдельных юридических лиц по своим бюджетным обязательствам, соблюдать конституционные права граждан на бюджетное финансирование их социальных потребностей (расходов) в рамках законности и правопорядка.

Злободневность затронутых проблем определяется низкой эффективностью бюджетно-правового регулирования, отсутствием четкого механизма применения мер принуждения за нарушения в сфере бюджетных отношений. Необходимо устранить расхождения в составах финансовых правонарушений федеральных кодексов и актов субъектов Российской Федерации.

Так, в Бюджетном кодексе РФ имеет место принципиальная несогласованность норм с административным законодательством. Статья 283 БК РФ об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, устанавливая «основания применения мер принуждения», не указывает на процедуры реализации этих мер. В результате ответственность принимает абстрактный характер.

Совокупность названных факторов создает предпосылки для совершения большого числа бюджетных правонарушений, следствием чего является ответная реакция государства, защищающего свои имущественные интересы.

Желание государства сохранять и поддерживать установленный им правовой порядок в бюджетной деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняется необходимость и возможность государственного принуждения, одной из форм которого является бюджетная ответственность, являющаяся разновидностью финансово-правовой, наличие которой как самостоятельного вида юридической ответственности в настоящее время не вызывает сомнения3.

Систематическое отставание нормативно-правового обеспечения протекающих процессов в бюджетной сфере ведет к слабости государственного финансового контроля в бюджетной сфере (бюджетного контроля) и регулирования, намного превышающие аналогичные «слабости» и отставания в других секторах экономики.

Виды юридической ответственности за нарушения в различных секторах экономической сферы нашли отражение в работах Вельского К.С., Вознесенского Э.А., Ворониной Л.И., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Друговой Ю.В. Карасевой М.В., Козлова Ю.М., Колосовой Н. Я., Коняева А.И., Крохиной Ю.А., Кучерова И.И., Ларичева В.Д., Решетняка Н.С., Хаменушко И.В., Химичевой Н.И., Шона Д. Т., Шохина С.О. и др. Вместе с тем, проблеме бюджетной ответственности был посвящен ряд трудов в рамках частного исследования института ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

По проблеме бюджетной ответственности не выполнено ни одного диссертационного исследования на соискание ученой степени кандидат или

См., например: Батыров С.Е. Финансово-правовая ответственность. Автореф. дис.кан. юрид. наук. М., 2003; Гогин А.А. Теоретико-правовые вопросы налоговой ответственности. Тольятти, 2003; Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право: краткий учебный курс. М., 2003. С. 71-98; Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб, 2003. С.286доктор юридических наук. Этой проблемы касались фрагментарно, упоминая о ней в юридической литературе, раскрывающей основные вопросы административного, уголовного, финансового, бюджетного права. Актуальность выбранной темы исследования обуславливается недостаточной разработанностью вопросов квалификации правонарушений в бюджетной сфере, а также реального применения мер принуждения.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в комплексном (финансово-правовом, административно-правовом и бюджетном) научном анализе правонарушений в сфере бюджета и разработке на этой основе предложений по совершенствованию норм финансового (бюджетного, в частности) и административного законодательства, предусматривающих ответственность за эти нарушения.

Поставленная цель обуславливает необходимость решения в процессе исследования следующих задач:

1. Исследование понятия, функций и признаков бюджетной ответственности как разновидности финансово-правовой ответственности;

2. Рассмотрение сущности и признаков бюджетного правонарушения как основания бюджетной ответственности;

3. Выявление критериев отграничения бюджетного правонарушения от аналогичных правонарушений в сфере бюджета (налогового, административного, уголовного);

4. Определение юридической природы и соотношения бюджетных санкций с финансово-правовыми санкциями и иными мерами государственного принуждения;

5. Характеристика разновидностей бюджетно-правовых санкций, особенности их применения;

6. Всесторонний анализ эффективности средств выявления и мер предупреждения бюджетных правонарушений.

310; Сердюкова Н.В. Финансово-правовая ответственность по российскому

Объектом исследования выступают отношения, связанные с возникновением охранительного правоотношения в результате совершения бюджетного правонарушения.

Предметом исследования является механизм бюджетно-правового регулирования ответственности за бюджетные правонарушения, понятие, сущность, содержание бюджетных правонарушений и бюджетных санкций, включающих меры принуждения, применяемые за совершение бюджетных правонарушений.

Методологической основой диссертационного исследования является доктрина современного финансового и бюджетного права. Соискатель использовал философско-диалектические (общенаучные) методы познания -исторический, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, формально-юридический и эмпирический. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, основаны на изучении источников конституционного, гражданского, финансового, административного, бюджетного, уголовного и других отраслей российского права, касающихся проблем, связанных с ответственностью за нарушения бюджетного законодательства и ее эффективностью в правоприменительной деятельности.

Эмпирическую основу исследования составила административная и судебная практика по административным и уголовным делам судов г. Москвы, данные проведенных автором за истекшие 5 лет конкретных социологических исследований, в ходе которых получены экспертные оценки от более, чем пятидесяти судей, руководителей (и их заместителей) учреждений, ответственных за исполнение федерального бюджета, статистические данные о преступности, сведения, полученные учеными. Соискателем использован метод непосредственного наблюдения за бюджетными правонарушениями и применением мер принуждения к виновным в их совершении. законодательству: становление и развитие. Автореф. дис. канд. юрид. наук, Тюмень, 2003.

Достоверность выводов и положений исследования обеспечивается обобщением широкого круга авторитетных литературных источников, законодательства, материалов арбитражной практики.

Научная новизна исследования. Настоящее исследование является одной из первых попыток - в условиях кардинального изменения общественно-политического и экономического строя, сопутствующих ему процессов коренных финансово-правовых изменений - рассмотрения проблем бюджетной ответственности и оснований ее реализации, применения мер принуждения за бюджетные правонарушения, получившей новое содержание через призму достижения науки финансового права в этой области. Соискатель предприняла попытку обосновать на базе уже существующих исследований концепцию разграничения мер административной, налоговой и бюджетной ответственности за совершения правонарушений в сфере бюджетных отношений. В работе дана классификация бюджетно-правовых санкций, подчеркивающих своеобразие бюджетного права как подотрасли финансового права. Принципиально новыми является ряд предложений по совершенствованию норм действующего законодательства, предусматривающих меры принуждения, в том числе и ответственности за бюджетные правонарушения, ввиду отсутствия единообразного толкования и правильного применения этих мер правоприменительными органами.

Более конкретно новизна сформулированных автором выводов и рекомендаций представлена в положениях, выносимых на защиту: 1. В зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований "юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства", соискатель в ее содержании выделяет "бюджетную ответственность", "административную ответственность", "уголовную ответственность". В зависимости от направленности ответственности за нарушения бюджетного законодательства соискатель выделяет публичную (бюджетную), персонально-публичную (административную), персональную (уголовную) ответственность.

Являясь основанием бюджетной ответственности, "бюджетное правонарушение" представляет собой антиобщественное противоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законодательством под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения. Одним из основных критериев отграничения правонарушений в области бюджета друг от друга является субъект правонарушения: субъектом бюджетного правонарушения являются субъекты РФ, государственные органы и учреждения, органы местного самоуправления, административного -должностные и юридические лица, преступления - физические лица.

Исчерпывающим источником бюджетной ответственности, в котором содержится перечень бюджетных правонарушений, должен быть БК РФ. В этой связи целесообразно исключить из ст. 283 БК РФ формулировку ". иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.".

В связи с тем, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехчленной структурой: объект, объективная сторона, субъект.

В связи с тем, что значительное количество нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных БК РФ, не предусмотрено КоАП РФ, целесообразно в нормах раздела IV БК РФ, предусматривающих ответственность за бюджетные правонарушения, формулировку ".влечет . в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях." заменить на следующую: ". при наличии состава административного правонарушения влечет наказания, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях РФ.".

Бюджетная ответственность, являясь разновидностью финансово-правовой ответственности, определяется как обязанность субъекта состава бюджетного правонарушения претерпеть меры государственного публичного принуждения, которые заключаются в наложении на него дополнительных обременений, предусмотренных санкцией соответствующей бюджетно-правовой нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке.

7. Бюджетно-правовые санкции, подчеркивающие своеобразие бюджетного права как подотрасли финансового права, представляют собой меры государственного принуждения, предусмотренные бюджетно-правовыми нормами: пресекательные, предупредительные, правовосстановительные меры и меры бюджетной ответственности (дополнительные обременительные обязанности), применяемые за совершение бюджетного правонарушения.

8. В целях единообразного толкования и правильного применения мер государственного принуждения за бюджетные правонарушения целесообразно из ст. 282 БК РФ исключить формулировку ". иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами." и предусмотреть исчерпывающий перечень мер государственного принуждения за бюджетные правонарушения в ст. 282 БК РФ.

9. В целях единообразного толкования мер бюджетно-дисциплинарной ответственности необходимо исключить «наложение штрафа» как меру административного наказания из числа мер, предусмотренных ст. 282 БК РФ.

10. Необходимо в кратчайшие сроки разработать и принять федеральный закон о государственном финансовом контроле, который урегулирует взаимоотношения контрольных органов различных уровней бюджетной системы, устранит имеющиеся коллизии регионального и федерального законодательства, подтвердит реальные полномочия региональных контрольных органов, обеспечит гарантии правового статуса их работников и их социальную защиту.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их использования в дальнейшем изучении недостаточно разработанных теоретических проблем, связанных с определением критериев разграничения различных видов ответственности за нарушения бюджетного законодательства, совершенствовании бюджетного и административного. Проведенные соискателем исследования расширяют и углубляют представления о характере и сущности бюджетной ответственности, являются предпосылкой для дальнейшего научного поиска и развития теорий в это области, выработки целостной эффективной системы привлечения к бюджетной ответственности

Выводы и предложения соискателя могут быть использованы при разработке и реализации социальной и экономической политики России, подготовке законодательных и иных нормативно-правовых актов как федерального, так и регионального уровня, могут способствовать более эффективному продвижению реформы бюджетного, административного и уголовного законодательства. Полученные результаты являются полезными в процессе дальнейшего теоретического осмысления природы бюджетной и иных видов ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Апробация материалов исследования. Ряд положений и выводов, содержащихся в исследовании, были представлены автором на научно-практических конференциях, проходивших в Чите, Иркутске и Москве.

Предложения и выводы диссертации использовались при разработке учебной программы и в лекционном курсе по финансовому праву кафедры правовых наук Забайкальского института железнодорожного транспорта.

Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, отражены в шести опубликованных работах автора.

Структура и объем диссертации определены целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Макарова, Наталья Сергеевна

Заключение

Проведенное исследование бюджетной ответственности, изучение и анализ практики привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения позволили сформулировать следующие выводы.

I. Рассмотрение признаков и функций бюджетной ответственности как разновидности финансово-правовой ответственности, видов и составов бюджетных правонарушений отражено в обобщенном виде в следующих выводах.

1. Сущность ответственности за нарушения бюджетного законодательства выражается в обязанности лица, нарушившего бюджетное законодательство, дать отчет перед государством в содеянном, подвергнуться неблагоприятным юридическим последствиям, предусмотренным бюджетным, административным и уголовным законодательством.

2 В зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований "ответственности за нарушения бюджетного законодательства", соискатель в ее содержании выделяет "бюджетную ответственность", "административную ответственность", "уголовную ответственность". В зависимости от направленности ответственности за нарушения бюджетного законодательства соискатель выделяет публичную (бюджетную), персонально-публичную ("административную"), персональную (уголовную) ответственность.

3. Ввиду различий в основаниях ответственности "ответственность за нарушения бюджетного законодательства" составляет ранее известные разновидности юридической ответственности, наполняя ее новы содержанием — бюджетной ответственностью.

4. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства может быть определена как обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство, претерпеть лишения имущественного или личного характера в результате применения к нему государством в лице органов, исполняющих бюджет и ответственных за его исполнение, а также суда соответствующих мер принуждения.

5. Соискатель убежден, что "ответственность за нарушения бюджетного законодательства" представляет собой родовое понятие, включенное законодателем в БК РФ для объединения таких разновидностей юридической ответственности как бюджетная, административная и уголовная.

6. Бюджетная ответственность, являясь разновидностью финансово-правовой ответственности, определяется как применение к субъекту бюджетного правонарушения мер публичного государственного принуждения, которые заключаются в наложении на него дополнительных обременительных обязанностей, предусмотренных санкцией нарушенной бюджетно-правовой нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке.

7. Бюджетная ответственность обладает признаками и функциями, свойственными финансово-правовой ответственности, за исключением налоговой ее составляющей.

8. Основаниями ответственности за нарушения бюджетного законодательства являются деяния в форме нарушений бюджетного законодательства (бюджетное правонарушение, административные правонарушения в бюджетной сфере, преступления в сфере бюджетных отношений), содержащие различные объективные и субъективные элементы и признаки.

9. Все нарушения бюджетного законодательства в зависимости от степени общественной опасности, объекта посягательства и предмета правового регулирования можно подразделить на три группы: бюджетное и административное правонарушение и преступление. Критерием отграничения правонарушений в области бюджета друг от друга является субъект правонарушения: субъектом бюджетного правонарушения являются субъекты РФ, государственные органы, органы местного самоуправления, административного - должностные и юридические лица, преступления -физические лица.

10. Соискатель разработал понятийно-категориальный комплекс диссертационного исследования, ключевым элементом которого является понятия "бюджетное правонарушение", "административное правонарушение в бюджетной сфере", "бюджетное преступление". В этой связи соискатель считает целесообразным определить "бюджетное правонарушение" как общественно опасное противоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законодательством под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения; "административное правонарушение в бюджетной сфере" как нарушение бюджетного законодательства, которое влечет применение к правонарушителю мер административного наказания; "бюджетное преступление" как умышленное общественно опасное корыстное уголовно наказуемое деяние, посягающее на отношения в бюджетной сфере и причиняющее крупный ущерб.

11. Единственным источником бюджетных правонарушений должен быть БК РФ, в котором список бюджетных правонарушений должен быть исчерпывающим. Явным технико-юридическим недостатком указанного перечня является отсутствие нумерации отдельных оснований либо абзацев, содержащих от одного до трех относительно самостоятельных оснований ответственности. В целях унификации бюджетных правонарушений соискатель считает целесообразным исключить из ст. 283 БК РФ формулировку ". иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.".

12. Бюджетные правонарушения можно классифицировать в зависимости от стадии бюджетного процесса, на которой совершаются посягательства, на четыре группы, а также сходства содержания бюджетных правонарушений на семь групп. Состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехчленной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя единственным и всепоглощающим основанием ответственности.

13. Административные правонарушения в бюджетной сфере можно классифицировать на две группы, объединенные сходством видового объекта посягательства: правонарушения, посягающие на финансовые интересы государства и на порядок исполнения расходной и доходной части бюджетов. В связи с тем, что значительное количество нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных БК РФ, не предусмотрено КоАП РФ, целесообразно формулировку ".влечет . в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях." заменить на следующую: ". при наличии состава административного правонарушения влечет наказания, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях РФ.".

14. Ввиду значимости административно-правового регулирования бюджетных отношений соискатель считает целесообразным выделить составы административных правонарушений в бюджетной сфере и расположить их в отдельной главе 15.1 "Административные правонарушения в бюджетной сфере".

II. Выявление юридической природы и соотношения бюджетных санкций с финансово-правовыми санкциями и иными мерами государственного принуждения, а также особенностей применения бюджетно-правовых санкций за бюджетные правонарушения привели диссертанта к ряду выводов.

1. В Бюджетном кодексе РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется термин "меры принуждения", что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе.

2. Бюджетная ответственность находит выражение в соответствующей части бюджетно-правовой нормы, называемой санкцией.

3. Санкции, применяемые в бюджетном праве, и бюджетная ответственность тесно взаимосвязаны, но не тождественны1. Взаимообусловленность санкции и ответственности проявляется в применении бюджетной санкции, поскольку одной из стадий привлечения нарушителя к бюджетной ответственности является взыскание санкции.

4. Необходимо разграничивать понятия «санкция, применяемая в бюджетном праве» и «бюджетно-правовая санкция», в связи с тем, что санкции, применяемые в бюджетном праве включают в себя бюджетно-правовые санкции, административно-правовые санкции, и уголовно-правовые санкции.

5. Бюджетно-правовые санкции представляют собой меры государственного принуждения, предусмотренные бюджетно-правовыми нормами: пресекательные, предупредительные, правовосстановительные меры и меры бюджетной ответственности, применяемые за совершение бюджетного правонарушения.

6. Особенности бюджетно-правовых санкций как мер государственного принуждения заключаются в следующем:

- бюджетная санкция представляет собой элемент правоохранительной нормы, поэтому меры бюджетной ответственности существуют независимо от факта совершения бюджетного правонарушения;

- единственным законным основанием применения санкции является совершенное лицом бюджетное правонарушение; бюджетно-правовые санкции применяются за бюджетные правонарушения применяются в определенном установленном законом порядке;

- применение бюджетных санкций не освобождает нарушителя бюджетного законодательства от исполнения бюджетной обязанности, которая включает в себя следующие элементы: 1) необходимость совершить определенные действия либо воздержаться

1 См.: Проблема соотношения бюджетной ответственности и бюджетных санкций представляет собой одну из наименее разработанных в научной литературе. от них; 2) необходимость для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного; 3) необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; 4) необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право.

7. Бюджетно-правовые санкции представляют собой меры государственного принуждения: пресекательные меры (блокировка расходов (ст. 231 БК РФ), приостановление операций по счетам в кредитных организациях (ст. 290 БК РФ), аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).), предупредительные меры (сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета - ст. 290 БК РФ), правовосстановительные меры (изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст. 289-291, 296-299, 302-303 БК РФ); выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК РФ)), меры бюджетной ответственности (предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, пеня).

8. На основе предложенной классификации бюджетно-правовых санкций соискатель придерживается буквального толкования «бюджетной ответственности», определяя ее как применение к субъекту бюджетного правонарушения мер публичного государственного принуждения, которые заключаются в наложении на него дополнительных обременительных обязанностей, предусмотренных санкцией нарушенной бюджетно-правовой нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке, и выделяет бюджетно-дисциплинарную ответственность, бюджетную ответственность и дополнительную бюджетную ответственность.

9. Субъектом бюджетной ответственности являются субъекты РФ, государственные органы, органы местного самоуправления, административной ответственности - должностные и юридические лица, уголовной ответственности - физические лица.

10. В целях единообразного толкования и правильного применения мер государственного принуждения за бюджетные правонарушения правоприменительными органами целесообразно из ст. 282 БК РФ исключить формулировку ". иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами." и предусмотреть исчерпывающий перечень мер государственного принуждения за бюджетные правонарушения в ст. 282 БК РФ.

11. В целях единообразного толкования мер бюджетно-дисциплинарной ответственности необходимо исключить меру административного наказания в виде штрафа из числа мер, предусмотренных ст. 282 БК РФ.

12. В целях реализации меры бюджетно-дисциплинарной ответственности в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренной ст. 294 БК РФ, целесообразно отменить письмо Минфина РФ от 27 марта 2001 г. № 03-01-01/18-106, предписывающее применять меру принуждения в виде приостановления операций по счетам бюджетных учреждений, не представивших в органы федерального казначейства утвержденные лимиты бюджетных обязательств.

13. Соискатель считает необходимым дополнить п. 2 ст. 284 БК РФ следующим образом: после слов ". приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях сроком до одного месяца." вставить формулировку ".; уведомлять об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению; уведомлять главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств об обязанности выплаты компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования.".

14. В силу статьи 239 Бюджетного кодекса РФ единственным основанием списания денежных средств с бюджетного счета является судебный акт, подтверждающий факт бюджетного правонарушения. В этой связи полномочия федерального казначейства в части бесспорного списания суммы бюджетных средств противоречат положениям ст. 239 БК РФ.

15. Поскольку статьей 2 БК РФ введен приоритет его действия за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов, из двух конкурирующих норм, предусмотренных ст.ст. 304 БК РФ и 133 НК РФ применению подлежит санкция ст. 304 БК РФ.

16. Проведенный анализ позволяет отметить положительные явления в правовом регулировании различных видов бюджетно-правовых санкций, применяемых за бюджетные правонарушения. Безусловно, положительно стремление законодателя к систематизации норм, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Вместе с тем необходимо отметить недостатки в правовом регулировании: запутанность и разноречивость норм об ответственности. При регламентации ответственности за нарушение бюджетного законодательства следует четко разграничить бюджетно-финансовые санкции, взыскиваемые в бесспорном порядке, и санкции административные.

III. Рассмотрение вопросов, связанных с проведением финансового контроля в бюджетной сфере (бюджетного контроля) как средства выявления и меры предупреждения бюджетных правонарушений, а также особенностей зачета и возврата излишне уплаченных налогов и возврата бюджетных ссуд и кредитов как меры профилактики бюджетных правонарушений позволило соискателю прийти к следующим выводам.

1. Соискатель считает необходимым констатировать необеспеченность федеральным законодательством работы системы органов государственной власти субъектов РФ с точки зрения правового обеспечения деятельности независимого бюджетно-финансового контроля, что способствует росту нарушений бюджетного законодательства, в силу следующих причин: не предусмотрены наиболее действенные меры, применяемые Счетной палатой РФ в отношении нарушителей, чем используемые ими предписания и представления; не реализуется в полной мере контрольная функция федерального казначейства; не регулируются применительно к банковским учреждениям, на счетах которых хранятся бюджетные средства субъектов РФ, полномочия контрольно-счетных палат субъектов РФ по контролю за бюджетными счетами субъектов РФ; не установлены обязательные требования к должностным лицам органов государственной власти субъектов РФ, включающие в себя обязательность предоставления информации контрольно-счетным палатам и обязательность исполнения законных требований контрольно-счетных палат (предписаний) по устранению выявленных нарушений^. не предусмотрена ответственность за непредоставление информации, ответственность за неисполнение законных требований (предписаний) контрольно-счетных палат.

2. Соискатель считает обоснованным отнесение контрольно-счетных органов к элементам системы сдержек и противовесов и воплощением независимого финансового контроля. В этой связи целесообразно ввести в Конституцию РФ статью "Контрольно-счетные органы", расположив ее в новой главе "Контрольные и надзорные органы", в которой будут закреплены общие принципы организации и деятельности Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат субъектов РФ и органов местного самоуправления.

3. Одновременно с попыткой внесения изменений в Конституцию РФ необходимо в кратчайшие сроки разработать и принять федеральный закон о государственном финансовом контроле, который урегулирует взаимоотношения контрольных органов различных уровней бюджетной системы, устранит имеющиеся коллизии регионального и федерального законодательства, подтвердит реальные полномочия региональных контрольных органов, обеспечит гарантии правового статуса их работников и их социальную защиту.

4. В процессе последовательного упорядочения и унификации правовых норм, регулирующих финансовый контроль в РФ, необходимо отразить соответствующие изменения и в Бюджетном кодексе РФ .

5. Зачет и возврат излишне уплаченных налогов и возврат бюджетных ссуд и кредитов при определенных условиях выступают как меры профилактики бюджетных правонарушений.

6. Излишне уплаченные суммы налога могут быть: 1) зачтены в счет предстоящих платежей налогоплательщика по этому или иным налогам; 2) направлены на погашение недоимки; 3) возвращены налогоплательщику.

7. Установленный законодательством порядок возврата бюджетных ссуд и кредитов предупреждает применение к правонарушителю бюджетно-правовых санкций, следствием чего рассмотрение возврата бюджетных ссуд и кредитов как меры профилактики бюджетных правонарушения является вполне обоснованным.

2 Пакет изменений приведен в Приложении 1.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Макарова, Наталья Сергеевна, 2004 год

1. Законодательные и иные правовые акты.

2. Конституция Российской Федерации // Российская газета от 25 декабря 1993 г. № 237

3. Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ от 3 августа 1998 г. № 31. Ст. 3823

4. Кодекс об административных правонарушениях РФ // СЗ РФ от 7 января 2002 г. № 1 (часть I) ст. 1

5. Уголовный кодекс РФ // СЗ РФ от 17 июня 1996 г. № 25 ст. 2954.

6. Конституции государств Европейского Союза / Под ред. J1.A. Окунькова. М.: НОРМА-ИНФРА. 1999.

7. Конституции зарубежных стран / Сост. Дубровин В.Н. М.: ООО Издательство "Юрлитинформ", 2001. - 630 с.

8. Федеральный закон РФ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате РФ" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

9. Федеральный закон РФ от 17 июля 1999 года "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3695.

10. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" // СЗ РФ от 30 декабря 2002 г. N 52 (часть I) ст. 5132.

11. Бюджетный кодекс Вологодской области // "Красный Север". 1999. № 43-44.

12. Тамбовская областная Дума. Информационный бюллетень. Сентябрь 1995. ст. 11-12).

13. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 1997 г. № 477 "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета" // СЗ РФ от 19.05. 1997 г. № 20. ст. 2235

14. Н.Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997г. № 1082 "О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета" // СЗ РФ от 8.09.1997 г. № 36. ст. 4170

15. Положение "О Министерстве финансов РФ". Утверждено Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. №11. Ст. 1288.

16. Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ. Утверждена Приказом Министерства финансов РФ от 26 апреля 2001 года // Рос. газ. 2001. 21 июля. С. 4-5 и др.

17. Приказ Минсельхозпрода РФ от 28 июля 1999 г. № 576 "О Государственной семенной инспекции Российской Федерации" // Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 18 октября 1999 г. № 42.

18. Отчет о результатах проверки исполнения республиканского бюджета Республики Коми за 2001 год / решение Коллегии Счетной палаты РФ от 22 ноября 2002 года №37(320) // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации № 2 (62)/2003

19. Отчет о работе Счетной палаты РФ в 1997 г., утвержденный коллегией СП РФ (протокол № 11 (24) от 10 апреля 1998 г.).

20. Положением ЦБР от 3 октября 2002 г. № 2-П "О безналичных расчетах в Российской Федерации" // "Вестник Банка России" от 28 декабря 2002 г. № 74.

21. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации". 2001 г. № 7

22. Обзор результатов деятельности Высшей квалификационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегии судей общих, арбитражных и военных судов за 2001 г. / Вестник Высшей квалификационной коллегии судей РФ. 2002. Выпуск 1.

23. С.Г. Ласточкина, Н.Н. Хохлова. Сборник постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации (СССР и РСФСР) по уголовным делам. М.: ПБОЮЛ Гриженко Е.М., 2001. - 608 с.

24. Неопубликованные источники:

25. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2002 г. № 59-ГО 1-6 // Текст определения официально опубликован не был

26. Письмо МНС РФ от 28 сентября 2001 г. № ШС-6-14/734 // Текст письма официально опубликован не был

27. Бабаев В.К. Категория "экономическая безопасность" в конституциях мира (опыт технико-юридического анализа) / В.К. Бабаев, В.М. Баранов // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2002. - № 2. - С. 47-55

28. Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. -СПб.: Норинт, 2000. 552 с.

29. Брэбан Г. Французское административное право / Под ред. С.В. Боботова. М.: Прогресс, 1988. - 225 с.

30. Бюджетная система России / Под ред. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ -ДАНА, 2001.-75 с.

31. Бюджетное право / Под ред. A.M. Никитина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.-199 с.

32. Бюджетное право: вопросы теории и практики. Спб.: Питер, 2002. -160 с.

33. Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. М.: "ТК Велби", 2002. - 208 с.

34. Демидов Ю.Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере: Монография. М., Издательство «Щит-М», 2003. -438 с.

35. Карасева М.В., Ю.А. Крохина Ю.А Финансовое право. М.: Издательство «НОРМА», 2002. - 288 с.

36. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юристъ, 2002. - 504 с.

37. Комментарий к Конституции РФ / Под. ред. Б.Н. Топорнина. М.: "Юридическая литература", 1994. - 624 с.

38. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. Ред. М.В. Баглая. -М.: НОРМА, 1999.- 343 с.

39. Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. - № 2. - С. 40-43

40. Королев С.В., Крохина Ю.А. Политика разграничения финансовой компетенции в федеративном государстве (сравнительно-правовой анализ) // Финансовое право. 2002. - № 4. - С. 28-31

41. Косевич В.П., Тарасов Г.А. Некоторые проблемы административно-правового регулирования бюджетных правоотношений // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 2. В 2 томах. Том 1. М.: Издательская группа "Юрист", 2002. С. 817-820

42. Крохина Ю.А. Проблемы бюджета (финансового законодательства) // Финансовое право. 2001. - № 1. - С. 13-24

43. Крутоголов М., Лунев А., Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. - 174 с.

44. Курс уголовного права. Общая часть. Том 1: Учение о преступлении. Учебник для вузов / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой и И.М. Тяжковой. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. - 624 с.

45. Кучеров И.И. Бюджетное право. Курс лекций. М.: "ЦентрЮрИнфор", 2002.-317 с.

46. Ляпунов Ю.И. Общественная опасность деяния как универсальная категория советского уголовного права. М.: ВЮЗШ МВД СССР, 1989.-120 с.

47. Налоговое право России / Отв. ред. Ю.А. Крохина. М.: Норма, 2003. -656 с.

48. Павлухин А. Приближая торжество закона // "Рязанские ведомости" от 5.12.2002 г.

49. Панченко П.Н. Экономическая обусловленность уголовного права: основные линии, содержание, сила и подверженность влиянию управленческих средств // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2002. - № 2. - С. 71-73

50. Пауль А. Г. Бюджетно-процессуальные производства и процедуры // Финансовое право 2001. - № 2. - С. 10-14

51. Пашков А.С., Явич JI.C. Эффективность правовой нормы. // Советское государство и право. 1970. - №3. - С. 15-18

52. Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). -М.: Юрид. лит, 1971. 104 с.

53. Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды Московской государственной юридической академии. М.: Юристъ, 1998. С. 61-64

54. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М.: Юридическая литература, 1993. - 214 с.

55. Словарь по этике / Под ред. А.А. Гусейнова и И.С. Кона. 6-е изд. - М.: Политиздат, 1989. - 447 с.

56. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. -640 с.

57. Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. — М.: Юрист, 2001. -600 с.

58. Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы. В сб.: Бюджетное устройство вРФ.-М, 1997. С. 44-51

59. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999. - 218 с.1.I. Статьи

60. Блинов А. По итогам работы международного семинара "бюджетный федерализм в России // Государственная власть и местное самоуправление. № 2. - 2002. - С. 44-47

61. Васильев А.А. Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2003. - № 1. - С. 25-30

62. Демин А.А. Правовой статус счетной палаты Российской Федерации и проблема административной юстиции по финансовым вопросам // Гражданин и право. 2001. - № 8. - С. 31-31

63. Ершов В.В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: теория вопроса // Российская юстиция. 2003. - № 4-5.

64. Карасева М.В. Политические аспекты российского бюджетного процесса // Государство и право. 2002. - № 1. - С. 45-48

65. Карасева М.В. Понятие правовой политики и ее развитие в сфере финансов // Финансовое право. 2002. - № 4. - С. 18-20

66. Лопина JI.A. Учет обязательств бюджета — основная процедура эффективного управления расходами // Финансы. 2002. - № 5. - С. 710.780 действенности государственной власти в России // Российская газета. 1996. 17 февраля.

67. Открытое письмо Владимира Путина к российским избирателям // Комсомольская правда. 25 февраля 2000 г.

68. Пономарев С.А. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Государство и право. 1999. - № 2. - С. 73-75

69. Попова Н. Без грифа "Секретно". Тайна урановой сделки // Российские вести. 1997. № 57. 27 марта.

70. Порядок во власти порядок в стране // Российская газета 1997. 7 марта.

71. Россия на рубеже эпох // Российская газета. 1999. 30 марта.

72. Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Сов. Государство и право. 1979. - № 5. - С. 24-28.

73. Хаменушко И.В. О правовой природе финансовых санкций // Юридический мир. 1997. - № 1. - С. 46-50

74. Хорина Л.Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма// Финансовое право. 2002. - №2. - С. 18-27

75. Ялбулганов А.А. Финансово контрольные региональные органы. Комментарий законодательства // Гражданин и право. 2002. № 11/12.

76. I. Авторефераты диссертаций

77. Анисимов Ю.Л. Квалификация преступлений в сфере бюджетных отношений: Автореф., дис. . канд. юрид. наук. Н.-Новгород, 2002. -24 с.

78. Карпович В.Д. Организационно-правовые вопросы административной юстиции Франции: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 1990. - 27 с.

79. Олейников С.Н. Общетеоретические проблемы юридической процессуальной формы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. — Харьков, 1986. 28 с.

80. Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дисс. . докт. юрид. наук. М., 1999. - 31 с

81. I. Иноязычные источники литературы

82. Crimes and Criminal Procedure, §3145 Federal Criminal Code and Rules, St. Paul, Minn, West Publishing Co, 1996.

83. Journal Officiel. P. 1958. №299.

84. Judicial Councils Reform and Judicial Conduct and Disability Act of 1980. 28 U.S.C. §§ 332 (d) (1), 372 (c)

85. De Smith. Constitutional and Administrative Law. 5th ed. L.: Penguin Books, 1987. P. 546-547.

86. Calhoun J.C. The new tax court: the status and the rules // Cincinnati: Univ. of Cincinnati law rev. 1975. Vol. 44. N 2. P. 207-239.