Управление конкурентоспособностью муниципальных образований тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат наук Копыченко Галина Сергеевна

• Копыченко Галина Сергеевна
• кандидат наук
• 2015

Оглавление диссертации кандидат наук Копыченко Галина Сергеевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1.1 Конкурентоспособность как базовое условие социально-экономического развития муниципальных образований

1.2 Анализ существующих подходов к исследованию факторов конкурентоспособности муниципальных образований

1.3 Методические основы формирования механизмов управления конкурентоспособностью муниципальных образований

ГЛАВА 2 РАЗВИТИЕ СОВРЕМЕННЫХ МЕХАНИЗМОВ И ИНСТРУМЕНТОВ УПРАВЛЕНИЯ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1 Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований как ключевой механизм управления конкурентоспособностью и проблемы его внедрения на примере административных центров регионов России

2.2 Зарубежный опыт стратегического планирования социально-экономического развития муниципалитетов с целью повышения их конкурентоспособности

2.3 Инструменты управления конкурентоспособностью муниципальных образований в России

ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

3.1 Форсайт как инструмент улучшения качества стратегий социально-экономического развития с целью повышения конкурентоспособности муниципальных образований РФ

3.2 Новый формат муниципальных программ как эффективный инструмент среднесрочного управления конкурентоспособностью муниципальных образований

3.3 Совершенствование мониторинга реализации стратегий социально-экономического развития как инструмента повышения конкурентоспособности муниципальных образований

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ А Классификация определений

конкурентоспособности территориальных социально-экономических

единиц

ПРИЛОЖЕНИЕ Б Факторы конкурентоспособности территориальных

социально-экономических систем Российской Федерации

ПРИЛОЖЕНИЕ В Зарубежные подходы к оценке

конкурентоспособности стран, регионов и городов

ПРИЛОЖЕНИЕ Г Отечественные подходы к оценке

конкурентоспособности территорий

ПРИЛОЖЕНИЕ Д Система факторов конкурентоспособности

муниципальных образований России

ПРИЛОЖЕНИЕ Е Виды стратегических документов муниципальных

образований России

ПРИЛОЖЕНИЕ Ж Цели и основные направления развития

административных центров регионов России

ПРИЛОЖЕНИЕ И Результаты содержательного анализа стратегических документов административных центров регионов

России

ПРИЛОЖЕНИЕ К Итоговая оценка стратегических документов

административных центров регионов России

ПРИЛОЖЕНИЕ Л Сравнительная оценка качества стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и их конкурентоспособности

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Управление конкурентоспособностью муниципальных образований»

ВВЕДЕНИЕ

Мировой опыт развития федеративных государств свидетельствует о необходимости повышения уровня социально-экономического развития страны за счет эффективного и конкурентоспособного функционирования всех административно-территориальных единиц. Особое внимание в зарубежных странах в последние десятилетия уделяется муниципальному уровню управления, поскольку высокий уровень развития муниципальных образований обеспечивает как социально-экономическую стабильность внутри государства, так и экономическую безопасность страны на международном уровне. В этих условиях на первый план выдвигается задача создания и последующего развития научно обоснованной концепции повышения конкурентоспособности муниципальных образований, и прежде всего городов, которые являются стратегически важными точками роста развития страны, концентрирующими экономический, инновационный, интеллектуальный, социальный и культурный потенциал государства. Как писал Э.Л. Глейзер, «слишком многие страны неявно играли против городских ареалов, несмотря на то, что они - один (если не единственный) из источников силы той или иной страны» [103, с. 77]. При этом децентрализация и правильное распределение ролей в разработке экономической политики между различными географическими уровнями приобретают особую важность для таких больших стран, как Россия [82, с. 19].

В связи с этим одной из приоритетных задач социально-экономической политики Российской Федерации является стимулирование экономического развития страны путем создания новых центров экономического роста на основе использования конкурентных преимуществ на всех уровнях административно-территориальной иерархии. Обострение мировой ситуации в экономической и политической сферах, внутренние проблемы развития регионов России усилили тенденции резкого снижения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и дифференциации их социально-экономического развития,

дальнейшего износа производственной и социальной инфраструктур. Сложившиеся негативные тенденции привели к необходимости пересмотра механизмов и инструментов управления социально-экономическим развитием муниципалитетов. Прежде всего, речь идет о выборе конкурентоспособной модели муниципальной экономики. Именно муниципальное образование является первичной территориальной ячейкой экономики России, а, следовательно, может стать и «локомотивом» ее роста. Процессы практической адаптации муниципальной экономики к рыночным условиям и перспектива активной интеграции муниципалитетов в систему межрегиональных хозяйственных связей требуют целенаправленной работы по дальнейшему совершенствованию методов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований Российской Федерации с целью повышения их конкурентоспособности. Понимание современной сущности конкурентоспособности муниципальных образований и овладение механизмами и инструментами управления ею становятся источниками поступательного развития муниципальных образований и постепенного сглаживания поляризации экономического пространства России.

Таким образом, существует объективная потребность в систематизации знаний об особенностях конкурентоспособности муниципальных образований, выявлении факторов, определяющих конкурентные позиции муниципалитетов, поиске новых управленческих инструментов, которые позволяют усовершенствовать и дополнить имеющиеся механизмы управления конкурентоспособностью муниципальных экономических систем, а также в значительном развитии практики управления конкурентоспособностью муниципальных образований.

Вышесказанное обусловливает актуальность выбранной темы диссертационного исследования, направленного на развитие с учетом международного опыта комплекса механизмов и инструментов управления конкурентоспособностью муниципальных образований. Разработка указанных механизмов и инструментов, и рекомендаций по их применению на практике будет способствовать также повышению эффективности функционирования

экономики муниципальных образований, принятия и реализации управленческих решений на федеральном, региональном и местном уровнях.

Степень изученности проблемы

Вопросам определения конкурентоспособности территориальных социально-экономических систем, ее содержательной характеристики, возможности влияния на формирование конкурентных преимуществ административно-территориальных образований и их развитие; инструментам управления территориальной конкурентоспособностью, стратегическому планированию на муниципальном уровне, оказывающему существенное влияние на конкурентные позиции муниципалитетов, в настоящее время уделяется повышенное внимание в работах отечественных и зарубежных исследователей.

Теоретическое определение конкуренции и конкурентоспособности рассмотрено в трудах: С.Брю, Дж. Кейнса, Ф.Котлера, К. Макконела, К. Маркса, Б. Олина, Д. Рикардо, Дж. Робинсона, А. Смита, П. Самуэльсона, П. Хейне, Э. Хекшера, Й. Шумпетера и др.

Современная теория конкурентоспособности базируется на трудах М. Портера, который обосновал и предложил использовать основные понятия теории конкуренции применительно к территориальным образованиям. Также проблемы конкурентоспособности территориальных систем были подняты в работах И. Ансоффа, А.Бегга, Ч. Лэндри, К.К. Прахалада, А. Стрикленда, А. Томпсона, Г. Хамела.

Теоретические и методологические аспекты конкурентоспособности в условиях становления рыночной системы в России проанализированы такими отечественными учеными, как Абалкин Л.И., Андрианов В.Д, Гельванский Я.В., Кураков Л.П., Кураков В.Л., Лапаев П.П., Нефедорова Е.Е., Трофимова Я.В., Фатхутдинов Р.А. и др.

Вопросам стратегического управления развитием регионов и муниципальных образований уделено внимание в работах Авдеева Т.Т., Бабуна Р.В., Воронина А.Г., Глазьева С.Ю., Гранберга А.Г., Жилкина С.Ф., Зотова В.Б., Когута А.Е., Куракова Л.П., Лапина В.А., Лексина В.Н.,

Пленкина В.В., Пыткина А.Н., Ройя О.М., Старовойтова В.Г., Татаркина А.И., Харченко К.В., Шеломенцева А.Г., Юркова С.Н. и др.

Разработка инструментариев стратегического планирования и управления отражена в современных исследованиях Веденеева Б.П., Ветрова Г.Ю., Гневко В.А., Гринчеля Б.М., Жихаревича Б.С., Знаменской К.Н., Картышова С.В., Рохчина В.Е., Ульяшина В.Ю. и др.

Вместе с тем до сих пор в научных кругах не сложилось однозначного понимания специфики конкурентоспособности муниципальных образований и методологии исследования механизмов управления ею. Фактически большинство исследований посвящено разработкам понятия конкурентоспособности страны, региона; выявлению факторов, влияющих на конкурентные позиции данных территорий; подходам к возможным оценкам уровня конкурентоспособности территорий. Непосредственно исследованию конкурентоспособности муниципальных образований уделено весьма незначительное внимание. До сих пор отсутствует единый подход к определению конкурентоспособности на муниципальном уровне, выделению факторов конкурентоспособности муниципалитетов, также недостаточно изучены механизмы и инструменты управления ею. Вышесказанное повышает теоретическую и практическую значимость данного исследования, подтверждает и обосновывает его актуальность.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования состоит в решении научной задачи совершенствования механизмов и инструментов управления конкурентоспособностью муниципальных образований.

В соответствии с указанной целью в работе были поставлены и решены следующие задачи:

- осуществить систематизацию факторов конкурентоспособности муниципальных образований с учетом анализа концепций конкурентоспособности территориальных социально-экономических систем, а также методических подходов к исследованию и оценке факторов

территориальной конкурентоспособности;

- раскрыть основные проблемы использования стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований как механизма1 управления конкурентоспособностью муниципалитетов и определить подходы к их решению;

- определить направления использования и границы применимости современных управленческих инструментов повышения конкурентоспособности муниципалитетов, а также проанализировать зарубежный опыт стратегического планирования развития муниципальных образований в целях оценки возможности применения этого опыта в российских условиях;

- разработать рекомендации по совершенствованию муниципальных программ, как законодательно закрепленного инструмента управления развитием конкурентоспособности муниципальных образований;

- сформировать предложения по развитию системы мониторинга конкурентоспособности муниципальных образований в целях повышения открытости и прозрачности функционирования системы стратегического планирования как механизма управления конкурентоспособностью муниципалитетов.

Объектом исследования является конкурентоспособность муниципальных образований.

Предметом исследования является комплекс организационно-экономических механизмов и инструментов управления конкурентоспособностью муниципальных образований.

Методологической и теоретической базой исследования послужили основные положения, содержащиеся в научных трудах отечественных и зарубежных экономистов в области теории менеджмента, государственного, регионального и муниципального управления, стратегического планирования, разработках международных организаций, научно-исследовательских учреждений

1 О стратегическом планировании в Российской Федерации: [федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант-Плюс»: Законодательство: Версия Проф. - Режим доступа: http://base. consultant.ru (дата обращения: 13.07.2014), п. 3 ст. 3.

по проблемам управления конкурентоспособностью территориальных социально-экономических единиц.

В процессе исследования использовались общенаучные методы познания: диалектический метод, методы аналогии, анализа и синтеза. В сочетании с общенаучными методами теоретического анализа применялись специальные методы эмпирического познания: методы научного моделирования, анализа экономико-статистических показателей, сравнительного анализа и экспертных оценок. Исследование проводилось с использованием системного и логического подходов.

Исследование выполнено в соответствии с пунктом 10.8. «Управление экономическими системами, принципы, формы и методы его осуществления. Зависимость управления от характера и состояния экономической системы. Управление изменениями в экономических системах. Теория и практика управления интеграционными образованиями и процессами интеграции бизнеса» Паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, органов местного самоуправления, монографии и статьи в специализированных изданиях, электронные источники сети информации «Интернет», статистические данные, опубликованные Федеральной службой государственной статистики РФ, материалы с официальных сайтов органов местного самоуправления и результаты собственных исследований.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке комплекса теоретико-методических и научно-практических подходов к совершенствованию механизмов и инструментов управления конкурентоспособностью муниципальных образований.

Положения, выносимые на защиту:

1) На основе систематизации концепций конкурентоспособности территориальных социально-экономических систем, а также известных в

литературе методических подходов к исследованию и оценке факторов территориальной конкурентоспособности представлена авторская классификация факторов конкурентоспособности муниципальных образований (с. 47-48, 186187).

2) Обосновано представление о стратегическом планировании социально-экономического развития муниципальных образований, как о ключевом механизме управления их конкурентоспособностью, разработаны критерии оценки и представлена типология стратегических документов муниципальных образований (административных центров субъектов РФ) по характеру влияния на факторы конкурентоспособности данных территорий (с. 70-75).

3) На основе анализа теории, отечественной и зарубежной практики использования механизмов и инструментов управления конкурентоспособностью муниципальных образований предложен методический инструментарий совершенствования механизма стратегического планирования социально-экономического развития муниципалитетов с использованием методов долгосрочного прогнозирования форсайт на основе принципов стандарта взаимодействия с заинтересованными сторонами AA1000SES (2011) (с. 105-111).

4) Предложена новая структурная схема формирования муниципальных программ как основных инструментов реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и управления их конкурентоспособностью (с. 117-120).

5) Разработан и обоснован регламент проведения мониторинга конкурентоспособности муниципального образования, способствующий повышению эффективности функционирования системы стратегического планирования и совершенствованию процесса управления конкурентоспособностью муниципалитетов (с. 131-135).

Теоретическая и практическая значимость.

Теоретическая значимость исследования заключается в развитии научных представлений о конкурентоспособности муниципальных образований, факторах, определяющих их конкурентный потенциал, а также методического

инструментария создания целостной системы управления

конкурентоспособностью муниципальных образований на основе применения комплекса современных экономических инструментов управления и механизма стратегического планирования.

Практическая значимость исследования заключается в ориентации на широкое применение в практике муниципального управления предложенных инструментов развития конкурентоспособности муниципалитетов, а также при разработке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и муниципальных программ.

Практическое значение имеют:

- результаты систематизации документов стратегического планирования муниципальных образований (административных центров субъектов Российской Федерации) с позиции выявленных проблем и лучших практик формирования механизмов управления конкурентоспособностью;

- методический инструментарий внедрения методов долгосрочного прогнозирования форсайт в процесс разработки стратегических документов управления конкурентоспособностью муниципальных образований с применением принципов стандарта взаимодействия с заинтересованными сторонами АА1000SES (2011);

- рекомендации по формированию комплексных муниципальных программ как инструмента реализации стратегий и управления конкурентоспособностью муниципальных образований в среднесрочном периоде;

- регламент проведения мониторинга конкурентоспособности муниципальных образований.

Степень достоверности результатов проведенных исследований подтверждается анализом большого числа отечественных и зарубежных публикаций по исследуемой проблеме, изучением нормативных правовых актов и методических документов, использованием данных госстатотчетности и материалов органов государственной и муниципальной власти, а также корректным использованием репрезентативной выборки достоверных исходных

данных, содержащихся в нормативных документах стратегического планирования муниципальных образований; большого массива муниципальной статистики и информации о конкурентоспособности муниципальных образований.

Апробация и внедрение результатов исследования

Основные положения диссертационного исследования доложены, обсуждены и получили положительную оценку на следующих научных мероприятиях: на Шестой Всероссийской (Второй международной) научно-практической конференции «Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития» (Москва, ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», 6-7 декабря 2011 года); на XII Общероссийском форуме «Стратегическое планирование в регионах и городах России: выстраивая систему» (Санкт-Петербург, Минрегион России - МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 21-22 октября

2013 года); на Ежегодной международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы и перспективы развития государственного управления» (Москва, ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», 23 ноября 2013 года); на круглом столе «Пространственный потенциал экономического роста России: пути эффективного использования» (Москва, ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», 2 декабря 2013 года); на круглом столе «Решение проблем государственного и муниципального управления: теория и практика» в рамках V Международного научного студенческого конгресса (Москва, ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», 29 марта

2014 года); на XIII Общероссийском форуме «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов» (Санкт-Петербург, Минрегион России - МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 27-28 октября 2014 года).

Результаты диссертации использованы в исследованиях, проводимых в Финансовом университете в рамках Общеуниверситетской комплексной темы «Устойчивое развитие России в условиях глобальных изменений» на период

2014-2018 гг. по кафедральной подтеме «Стратегическое и антикризисное управление в обеспечении устойчивости социально-экономических систем».

Материалы диссертации используются в практической деятельности Отделом инвестиционной политики и контроля программ развития Администрации Павлово-Посадского муниципального района Московской области в целях развития конкурентоспособности муниципального образования. В частности, в рамках научно-исследовательской работы по теме «Разработка концепции административно-территориального реформирования муниципальных образований Павлово-Посадского муниципального района Московской области» были сформулированы рекомендации использования элементов форсайта, которые способствуют внедрению в практическую деятельность инструментов краудсорсинга и экспертных круглых столов для выявления проблем и приоритетов социально-экономического развития муниципального района для повышения конкурентоспособности муниципального образования.

По материалам вышеуказанных работ в рамках бюджетного планирования Павлово-Посадского муниципального района учитываются предложения по разработке системы муниципальных программ для оптимизации финансирования приоритетных направлений развития конкурентоспособности муниципального образования, а также мониторинга их реализации.

Результаты исследования используются в практической деятельности Сектора развития территорий Министерства экономического развития, промышленности и торговли Чувашской республики, в частности в рамках реализации подпрограммы «Развитие монопрофильных населенных пунктов в Чувашской республике» (далее - подпрограмма) используются предложенные рекомендации по проведению форсайта (экспертных фокус-групп) для выявления приоритетных направлений и мероприятий развития конкурентоспособности монопрофильных городов в целях формирования новых точек роста развития республики. В рамках подготовки проекта изменений в методику оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Чувашской республики учтены предложения

по обеспечению увязки приоритетов развития конкурентоспособности муниципалитетов в конкретной сфере (мероприятий) с конкретными конечными и непосредственными индикаторами, отраженными как в подпрограмме, так и в Стратегии социально-экономического развития Чувашской республики до 2020 года.

Внедрение результатов исследования подтверждено соответствующими документами.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 работ, отражающих основные результаты исследования, общим объемом в 3,55 п.л. (весь объем авторский), в том числе 3 статьи авторским объемом 1,9 п.л. в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России.

Структура и объем диссертации обусловлены логикой, целью и задачами проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников из 176 наименований и 10 приложений. Основной объем диссертационного исследования составляет 140 страниц, включает 3 формулы, 12 рисунков, 13 таблиц.

ГЛАВА 1

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1.1 Конкурентоспособность как базовое условие социально-экономического

развития муниципальных образований

Вопросам конкуренции и конкурентоспособности применительно к экономической деятельности в условиях рынка уделяется внимание ученых уже не одно столетие. Существует широко распространенное (но не универсальное) согласие среди экономистов о том, что силы конкуренции действительно ведут к высокой степени эффективности и что конкуренция на самом деле служит важным побуждающим мотивом для нововведений [66, с. 11]. Это, прежде всего, связано с потенциалом конкуренции как движущей силы развития экономической системы в целом.

Конкуренция представляет собой глобальную основу поведения в условиях ограниченных возможностей достижения цели [118, с. 35]. В Большом энциклопедическом словаре конкуренция определяется как «существенная черта различных видов деятельности, в которых происходит столкновение интересов...» [84, с.563].

Главным же достоинством конкуренции является то, что она ставит распределение ограниченных ресурсов в зависимость от экономических аргументов соревнующихся, оказывая, таким образом, влияние на повышение аллокационной эффективности распределения ресурсов и их использования [85, с.105].

Следовательно, конкуренция способствует развитию экономических систем путем распределения ограниченных ресурсов между наиболее эффективными участниками экономических отношений.

В экономической литературе сложилось три подхода к определению

конкуренции. Первый - поведенческий подход определяет конкуренцию как состязательность на рынке [88]. Второй - структурный подход позволяет сместить акцент на анализ структуры рынка. Третий - функциональный подход дает возможность обратить особое внимание на последствия конкурентной борьбы [98].

При этом Ф. фон Хайек указывает, что в условиях нехватки информации на рынке привлекательными могут оказаться несколько линий поведения экономической системы, и только конкуренция может «открыть», какая из них наиболее целесообразна в данных условиях [134].

Таким образом, конкуренция является атрибутом любой экономической системы, которая не только определяет эффективное распределение ограниченных ресурсов между субъектами экономики, но и определяет в зависимости от условий внешней среды наиболее рациональное их использование.

Подходы к определению конкуренции в целом являются общепринятыми, исследованиям данной категории посвящены многие труды классических и неоклассических экономистов. Вместе с тем, стоит отметить, что при рассмотрении категории конкурентоспособности существуют значительные различия в подходах к пониманию учеными данного экономического понятия.

В контексте данного исследования потребовалось изучить существующие концепции конкурентоспособности территориальных социально-экономических систем и уточнить понятие «конкурентоспособность муниципального образования».

До настоящего времени вопрос конкурентоспособности территориальных социально-экономических систем не имеет столь глубокой теоретико-методологической проработки, которая необходима для решения поставленных нами задач. Более того, некоторые исследователи, в частности П. Кругман, относятся к современному «увлечению конкурентоспособностью» критически, считая, что конкурентоспособность - «атрибут компаний» [116, с. 69].

В зарубежной литературе тема конкурентоспособности является одной из

важнейших в исследовании развития региональной и муниципальной экономики. Там авторы рассматривают конкурентоспособность как основную характеристику любого проекта, любого бизнеса, региона, муниципального образования, которая отражает позиционирование объекта на глобальном рынке производства услуг и товаров. Какие бы показатели или рейтинги не вводились для оценки эффективности экономических процессов или объектов, в конечном итоге все в той или иной мере сведется к показателям конкурентоспособности [123].

Следует согласиться, что в самом общем смысле под конкурентоспособностью понимается способность опережать других, используя свои преимущества и свой потенциал в достижении поставленных целей; выполнять свои функции с требуемым качеством и стоимостью в условиях конкурентного рынка, т.е. управлять спросом на рынке в свою пользу [118, с.36].

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Копыченко Галина Сергеевна, 2015 год

Источник Цель

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года стимулирование экономического развития путем создания новых центров экономического роста в регионах на основе конкурентных преимуществ

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года обеспечение сбалансированного регионального развития, в т.ч.: формирование новых центров социально-экономического развития; обеспечение формирования на инновационной основе новых центров экономического роста

Указ Президента РФ от 03.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и могущих стать «локомотивами» и «точками роста» экономики субъектов Российской Федерации

выступление Президента РФ В.В. Путина на съезде РС1Ш 20 марта 2014 года создание нового качества российской экономики и развитие промышленности, в том числе создание новых точек опережающего роста, комплексное развитие наших территорий на всем огромном пространстве России

Источник: составлено автором на основе [6,7,9,121].

Из этого следует, что одной из наиболее актуальных и важных задач региональной политики в настоящее время является поиск таких центров развития регионов, которые смогли бы обеспечить социально-экономический рост как самих этих регионов, так и страны в целом.

Концепциям полюсов роста в последние десятилетия уделяется все больше внимания в исследованиях зарубежных и отечественных экономистов. Особый акцент они делают на кумулятивных теориях роста, которые основываются на концепции «взаимной и кумулятивной обусловленности». Авторы теории кумулятивного развития выдвигают на первый план процессы, которые создают условия для последующего развития и обеспечивают конечный результат, превосходящий первоначальный импульс. Основу этих теорий составляют положения о возникновении центров роста и каналов их распространения в пространственной экономике, диффузии нововведений, развитии периферийных территорий.

Принципиальными моментами теории «полюсов роста» являются следующие [99, с. 17]:

- полюс роста не самоцель, а средство подъема района;

- полюс роста эффективен только в сети из таких же полюсов;

- полюс роста должен обладать связью с остальными пунктами района, чтобы использовать его ресурсы и передавать им нововведения и другие импульсы развития;

- полюс роста должен осуществлять связь между страной и регионом;

- полюса роста могут быть самой разной значимости;

- главная цель - пробуждение стимулов и сил саморазвития. Т.е. вкладывая средства в любой из элементов ядра, можно придать импульс развитию всего региона.

Такими полюсами роста в современной России уже сейчас являются города. Это связано, в первую очередь, с тем, что, несмотря на их немногочисленность по сравнению с другими муниципальными образованиями (1097 из 23001), именно в городах сконцентрирован основной экономический, инновационный, социальный,

культурный, кадровый потенциал страны (в 2010 году вклад российских крупных городов в ВВП России составил порядка 65% [112]). В тоже время необходимо отметить, что в настоящее время города не в полной мере используют свой конкурентный потенциал для развития и не всегда выступают в качестве драйверов роста окружающих их территорий. А значит, важнейшей задачей является повышение эффективности сложившейся системы управления муниципальных образований, в первую очередь, системы стратегического планирования социально-экономического развития городов, вследствие чего повысится их конкурентоспособность и самодостаточность. При этом дальнейший социально-экономический рост городов должен активизировать потенциал целой системы «точек роста» развития страны, которые за счет агломерационных процессов, расширения межмуниципального сотрудничества, ретрансляции положительных эффектов станут катализаторами развития остальных муниципальных образований.

На основании вышесказанного дальнейшее исследование сконцентрирует свое внимание на городах, управление конкурентоспособностью которых имеет приоритетное значение для дальнейшего развития Российской Федерации, повышения ее безопасности и роста качества жизни граждан.

Особую значимость исследований, связанных с поиском эффективных механизмов управления конкурентоспособностью городов, подчеркивает вывод о том, что «Россия представляется аутсайдером в свете анализа тенденций современного урбанистического мира, т.к., в частности, не обнаруживает усиления роли «вторых» городов в экономическом развитии, а скорее происходит обратный процесс. Вклад «вторых городов» в ВВП в России составляет 27,6%о, тогда как в США - 74%, а в Западной Европе - 36%. Эта особенность неизбежно негативно скажется на будущем росте и ослабит долгосрочную конкурентоспособность страны» [112].

Так, на 1 января 2013 года в Российской Федерации насчитывается 23001

2 Согласно предложенному в исследованиях MGI подходу, это города с населением свыше 150 тыс. чел., за исключением двух крупнейших городов страны (MGI, 2008; 2011; 2012).

муниципальное образование, из них 518 составляют городские округа и 1687 городские поселения в соответствии с рисунком 3. Численность городского населения в России на эту же дату составляла 106118,3 тыс. человек (74% населения страны). При этом стоит учитывать, что к концу 2009 года насчитывалось 512 городских округов, таким образом, за 4 года было образовано 6 новых.

Источник: составлено автором по данным Федеральной службы государственной статистики [161].

Рисунок 3 - Число муниципальных образований Российской Федерации на

1 января 2013 года, %

Распределение городских округов по территории России неравномерно: наибольшее их количество представлено в Уральском и Центральном федеральных округах (110 и 105), наименьшее - в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах (по 30). Наибольший уровень урбанизации в 2012 году приходится на Северо-Западный федеральный округ (83,8%) и Центральный федеральный округ (81,7%), наименьший характерен для Северо-Кавказского и Южного федеральных округов (49,2% и 62,6%). Такое распределение во многом связано с природно-географическими особенностями данных территорий и наличием промышленного потенциала.

В тоже время стоит отметить, что в России понятие город более широкая категория, чем городской округ, но не каждое городское поселение является городом. В связи с этим общее количество городов по состоянию на 1 января 2013 года составляло 1097 согласно рисунку 4 [161], из них 71,2% относятся к малым городам, в которых проживает лишь 16,5% населения.

Источник: составлено автором по данным по данным Федеральной службы государственной статистики [161].

Рисунок 4 - Распределение городов по федеральным округам России на 1 января

2013 года, шт.

Необходимо отметить, что продолжающиеся реформирование принципов организации местного самоуправления приводит муниципальные образования к необходимости функционирования в условиях постоянной неопределенности, ситуацию ухудшает их недостаточная бюджетная обеспеченность и систематическое перераспределение как полномочий, так и базы налоговых отчислений.

В связи с этим считаем, что совершенствование системы стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований сможет стать первым шагом в выстраивании эффективной системы управления конкурентоспособностью муниципалитетов, закреплении за ними большего количества финансово подкрепленных полномочий, а также привлечении дополнительных источников финансирования для их социально-экономического развития.

Как уже было отмечено в предыдущей главе, наличие управленческого влияния на совокупность факторов, определяющих конкурентоспособность муниципалитетов; ориентация управления на долгосрочную перспективу; взаимоувязывание долгосрочных приоритетов с программными мероприятиями и бюджетными ресурсами; необходимость гармонизации противоречивых

интересов всех субъектов муниципального управления; тесная взаимосвязанность с другими механизмами и инструментами управления конкурентоспособностью территориальных социально-экономических систем; законодательная закрепленность - позволили выделить стратегическое планирование в качестве основного механизма управления конкурентоспособностью муниципалитетов.

Рассматривая стратегическое планирование социально-экономического развития в качестве ключевого механизма управления конкурентоспособностью муниципальных образований и ее повышения, необходимо отметить, что принятый в июне 2014 года закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепляет стратегическое планирование на трех уровнях управления: федеральном, региональном и муниципальном.

К документам стратегического планирования на муниципальном уровне относятся [2]:

1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования;

2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (дорожная карта);

3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

5) муниципальная программа.

В рамках данной диссертационной работы проведен анализ опыта разработки документов стратегического планирования социально-экономического развития всех административных центров регионов России, исключая Москву и Санкт-Петербург. Сразу необходимо отметить, что для исследования под документами стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований понимались официальные документы долгосрочного социально-экономического развития со сроком действия не менее 5 лет вне зависимости от названия (стратегия, концепция, стратегические план и

т.п.), не смотря на сущностную разницу данных понятий. Виды стратегических документов муниципальных образований России отражены в Приложении Е.

Из 79 рассмотренных городов на 15 апреля 2014 года 34%, в соответствии с рисунком 5, не имеют утвержденных документов стратегического планирования, при этом только 30% из них имеют разработанные проекты стратегий.

Источник: составлено автором. Рисунок 5 - Распределение административных центров регионов России по наличию стратегических документов

Согласно рисунку 6 основное количество стратегических документов было принято до 2009 года, в 2009 году принято 2 документа, в 2010 - 7, в 2011 - 12, в 2012 - 5, в 2013 - 4 и в 2014 - 1. Возрастание интереса к разработке стратегических документов в 2010-2011 годах было связано, в основном, с необходимостью поиска путей преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса 2008 года.

С одной стороны, такая ситуация свидетельствует о том, что многие стратегические плановые документы не учитывают изменения, произошедшие после кризиса 2008 года. С другой стороны, городами, заинтересованными в своем устойчивом развитии, проводится актуализация своих стратегических планов. В качестве примера можно привести такие города, как Владимир, Воронеж, Липецк, Якутск, в которых в настоящее время проходят публичные обсуждения проектов обновленных стратегий, а также Новосибирск,

актуализировавший свой Стратегический план устойчивого развития города Новосибирска до 2020 года в 2012 году.

Источник: составлено автором. Рисунок 6 - Динамика разработки стратегических документов административными центрами регионов России за период 2003 - апрель 2014

года, %

Сильная дифференциация документов стратегического планирования наблюдается и в форматах данных документов, представленных в таблице 5.

Таблица 5 - Форматы стратегических документов административных центров регионов России

Формат документа Количество городов

Стратегия развития или Стратегия социально-экономического развития 30

Концепция социально-экономического развития 3

Комплексная программа социально-экономического развития 3

Стратегия устойчивого развития 1

Стратегический план развития или план стратегического развития 12

Программа социально - экономического развития 1

Стратегия комплексной модернизации городской среды муниципального образования 1

Стратегия комплексного развития городского округа 1

Источник: составлено автором.

Стратегии социально-экономического развития или просто стратегии развития имеют только 57,7% городов с разработанными документами стратегического планирования. Горизонт планирования варьируется от 2015 года, например в Уфе, до 2035 года - в Калининграде. Это, прежде всего, связано с существующей дифференциацией периодов подготовки и утверждения стратегических документов. Нет единообразия и в прогнозном периоде, так, большинство центральных городов планирует социально-экономическое развитие на 10-15 летний период, при этом стоит выделить Калининград, чья стратегия рассчитана на 22 года.

Рассматривая сущностное содержание стратегических документов, необходимо остановиться на способности органов местного самоуправления городов к определению и формулированию своего главного конкурентного преимущества, которое, как правило, отражается в миссии.

Так, для анализируемых стратегических документов отмечаются сложности в формулировании уникальности каждого конкретного города. В некоторых стратегиях миссия просто не отражена, например, как в стратегических документах Магадана, Благовещенска, Новосибирска, Кемерова, Кургана, Йошкар-Олы и некоторых др. В тоже время можно выделить стратегии, в которых миссия определяет основную идею их последующего развития, например, «Архангельск - город возрождения и формирования арктического движения XXI в. и столица Русского Севера» [60]. К таким городам можно отнести также, Калининград, Мурманск, Южно-Сахалинск, Самару и другие.

Кроме того, в соответствии с Приложением Ж, в стратегических документах 8 городов не выделена комплексная стратегическая цель: Рязань, Калининград, Мурманск, Архангельск, Краснодар, Астрахань, Ставрополь и Салехард. Для 39 городов стратегической целью является по-разному выраженное повышение уровня и качества жизни. И лишь у 5 городов (Благовещенск, Владивосток, Иркутск, Кемерово, Самара) стратегическая цель предполагает комплексное развитие различных сфер жизнедеятельности города.

В диссертации рассмотрены основные характеристики, преимущества и

недостатки действующих стратегий социально-экономического развития административных центров регионов России на основе существующих методов стратегического планирования, как нормативно-закрепленных, так и содержащихся в научной литературе по данной проблематике.

Для последующего анализа была разработана система критериев оценки, отражающих содержание (качество разработки) стратегических документов социально-экономического развития муниципальных образований с точки зрения их потенциального влияния на процесс управления конкурентоспособностью муниципалитетов:

1. Достаточность качественной оценки текущего состояния социально-экономического развития и обоснованность выявленных ключевых проблем развития муниципального образования. Проведение оценки текущего состояния социально-экономического развития муниципалитета дает возможность выявить накопленный потенциал для последующего развития, проанализировать имеющиеся ограничения и структурные проблемы, а также оценить риски для последующего роста.

2. Вариативность сценариев развития муниципального образования. Разработка нескольких альтернатив развития муниципалитета дает возможность оценить преимущества и недостатки каждого из направлений, помогая определить наиболее приемлемый вариант, который наилучшим способом балансирует интересы развития экономики, общества и системы власти.

3. Комплексность раздела, посвященного развитию человеческого потенциала и качеству среды жизнедеятельности муниципального образования. Стратегической целью управления и повышения конкурентоспособности муниципалитетов является повышение качества жизни населения.

4. Комплексность раздела, посвященного развитию экономики муниципалитета. Экономический потенциал является важнейшим в развитии конкурентоспособности муниципальных образований, потому что возможности привлечения инвестиций, инноваций и прочего закладываются именно в этой сфере.

5. Комплексность раздела, посвященного развитию муниципального управления. Социально-экономическое развитие любого муниципального образования невозможно без инициативных, правильно организованных, предоставляющих качественные муниципальные услуги органов местного самоуправления.

6. Отражение этапов и механизмов достижения стратегических целей социально-экономического развития муниципального образования. Как бы хорошо не был составлен план развития, без наличия эффективных механизмов реализации и четкого понимания, какие сдвиги в развитии экономики и социальной сфере должны произойти на каждом этапе реализации, невозможно повысить конкурентоспособность муниципального образования.

7. Выделение целевых индикаторов оценки реализации стратегий. Без осознания и обоснованности четких ориентиров, которые необходимо достичь за плановый период, невозможно выстроить систему мер для обеспечения заявленного развития.

8. Системность и полнота раздела по управлению реализацией стратегией, отражающего, в том числе, ответственных за реализацию, мониторинг и корректировку органов управления.

9. Закрепление мониторинга и его периодичности. Проведение периодической оценки достигнутых результатов позволяет своевременно выявлять причины и риски, влияющие на замедление социально-экономического развития, а значит и своевременно нивелировать их.

10. Обоснованность приоритетных проектов. В настоящее время недостаточно выделить приоритетные направления развития, необходимо четкое осознание, какие крупномасштабные мероприятия должны быть проведены за плановый период, чтобы вывести социальное и экономическое развитие муниципалитета на качественно новый уровень, и обеспечить устойчивое развитие конкурентоспособности муниципального образования.

На основании анализа стратегических документов по данным направлениям была проведена оценка действующих стратегий социально-экономического

развития административных центров регионов России.

Общая оценка стратегического документа рассчитывалась по формуле 1:

= X ^ * К (1)

г

где К! - интегральная оценка ьго направления,

- весовой коэффициент ьго направления Автором были предложены коэффициенты значимости каждого направления в соответствии со степенью их потенциального влияния на процесс управления конкурентоспособностью муниципального образования, отраженные в таблице 6.

Таблица 6 - Весовые коэффициенты для оценки направлений

Направления (К^ Коэффициент

К1 Качественная оценка текущего состояния социально-экономического развития и выявленность ключевых проблем развития 0,05

К2 Вариантность сценариев развития муниципальных образований и их обоснованность 0,05

К3 Отражение этапов и механизмов достижения стратегических целей 0,1

К4 Обоснованность целевых индикаторов реализации стратегии 0,1

К5 Наличие системы мероприятий по управлению реализацией стратегии 0,1

К6 Закрепление проведения мониторинга реализации стратегии, его периодичности 0,1

К7 Наличие приоритетных проектов развития 0,2

К8 Комплексность подхода к развитию человеческого потенциала и качества среды жизнедеятельности 0,1

К9 Комплексность подхода к развитию экономики муниципалитета 0,1

К10 Комплексность подхода к развитию муниципального управления 0,1

Суммарный итог 1

Источник: составлено автором.

Коэффициенты значимости отдельных подкритериев для направлений «Комплексность подхода к развитию человеческого потенциала и качества среды

жизнедеятельности», «Комплексность подхода к развитию экономики муниципалитета», «Комплексность подхода к развитию муниципального управления» отражены в таблице 7, а ^ оцениваются подобным образом по формуле 2:

К = X ^ * А , (2)

У

где Л| - _]- параметр для оценки выделенного направления, Уу - весовой коэффициент значимости j параметра в контексте ь направления

Таблица 7 - Весовые коэффициенты оценки значимости j параметра в

контексте ^направления

Направления оценки Подкритерии оценки направления Коэффициент (Уй)

К8 - Комплексность подхода к развитию человеческого потенциала и качества среды жизнедеятельности Демография и Социальная политика 0,2

Образование и Здравоохранение 0,2

Культура и искусство, духовное развитие и Физическая культура и спорт 0,05

Жилищный фонд и Коммунальная инфраструктура 0,2

Градостроительное, ландшафтное развитие и благоустройство 0,1

Общественная безопасность и экология 0,2

Развитие информационного общества 0,05

К9 - Комплексность подхода к развитию экономики муниципалитета Развитие инновационного потенциала 0,2

Развитие малого и среднего предпринимательства 0,2

Развитие потребительского рынка 0,1

Развитие потенциала транспортной инфраструктуры 0,2

Развитие туризма 0,1

Повышение инвестиционной привлекательности 0,2

К10 - Комплексность подхода к развитию муниципального управления Организация местного самоуправления и муниципальной службы 0,3

Результативность бюджетных расходов 0,35

Качество предоставления муниципальных услуг 0,35

Источник: составлено автором.

По каждому критерию и подкритерию выделено несколько вариантов оценки по степени соответствия стратегического документа муниципального образования указанным параметрам согласно таблице 8.

Таблица 8 - Оценочные параметры критериев и подкритериев

Параметр Оценочные параметры

по критериям соответствие критерию - 1 неполное соответствие критерию - 0,5 несоответствие критерию - 0

по комплексному критерию К8 соответствие обоим подкритериям - 1 соответствие одному из подкритериев - 0,5 несоответствие ни одному из подкритериев - 0

по подкритериям соответствие подкритерию - 1 неполное соответствие подкритерию - 0,5 несоответствие подкритерию - 0

Источник: составлено автором.

Распределение балльных значений (от 0 до 1) представлено в Приложении И.

По результатам качественного анализа совокупная оценка стратегии может находиться в диапазоне от 0 до 1 балла (максимальное значение К1-К10 - 1, минимальное значение коэффициентов К1-К10 равно 0).

Для представления результирующих интегральных оценок качества стратегий социально-экономического развития муниципальных образований разработана следующая шкала, отраженная в таблице 9.

Таблица 9 - Шкала оценки стратегических документов социально-

экономического развития муниципальных образований

Оценка программы Трактовка оценки Интерпретация

0,75-1 Стратегия устойчивого развития муниципалитета Стратегия, предусматривающая развитие всей совокупности факторов конкурентоспособности муниципального образования и формирование новых конкурентных преимуществ путем изменения сложившейся

Продолжение таблицы 9

Оценка программы Трактовка оценки Интерпретация

структуры экономики и выделения приоритетных проектов такого развития

0,5-0,75 Стратегия планомерного развития муниципалитета Стратегия, предусматривающая управление приоритетными группами факторов конкурентоспособности муниципальных образований и поддержание текущего уровня их конкурентных преимуществ путем планомерного комплексного социально-экономического развития

0-0,5 Стратегия оперативного управления муниципалитетом Стратегия, не предусматривающая развитие факторов конкурентоспособности муниципального образования и в общих чертах определяющая тенденции развития муниципального образования, затрагивающая только часть сфер жизнедеятельности муниципалитета

Источник: составлено автором.

В результате анализа стратегий социально-экономического развития муниципальных образований - административных центров регионов России из оценки были исключены стратегические документы Рязани, Салехарда, Читы, Иркутска, Кемерово, Омска, Владивостока в связи с их несоответствием подкритериям критериев К8, К9, К10. Итого оценка проводилась по 45 стратегическим документам. Результаты оценки представлены в Приложении К и таблице 10.

К стратегиям устойчивого развития муниципалитета относятся стратегические документы Архангельска, Калининграда, Мурманска, Пскова, Махачкалы, Саранска, Красноярска.

Стратегии оперативного управления муниципалитетом реализуются в Ростове-на-Дону, Йошкар-Оле, Ижевске, Кургане, Горно-Алтайске, Благовещенске, Магадане.

Таблица 10 - Классификация стратегических документов административных центров регионов России по итогам качественной оценки

Параметр Количество городов

Стратегия устойчивого развития муниципалитета 7

Стратегия планомерного развития муниципалитета 31

Стратегия оперативного управления муниципалитетом 7

Источник: составлено автором.

Таким образом, можно отметить существенное сокращение исключительно декларативных стратегий. Большинство стратегий российских городов нацелено на планомерное умеренное развитие конкурентоспособности, главной целью которых является повышение качества жизни населения. При этом стоит обратить внимание на то, что ряд городов формируют стратегии, нацеленные на устойчивое развитие конкурентоспособности, в которых заложены стратегические проекты изменения сложившейся структуры экономики и четко осознаются конкурентные преимущества города.

Для выявления взаимосвязи качества стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, нацеленных на повышение конкурентоспособности, и достигнутого уровня конкурентоспособности муниципалитетов был проведен корреляционный анализ данных по 45 административным центрам субъектов РФ по формуле 3 (линейный коэффициент корреляции).

X (х — у — у) Согге!(X, У) = . ' ' 2 (3)

УУ Сх — х )2 X с у — у )2

__1 ^—( п __1 ^—( п

где х = — X,= , У = — У ..= У, — среднее значение

П -г----П -г--

выборок.

В рамках данного исследования мы соглашаемся с концепцией конкурентоспособности М. Портера, основанной на производительности, повышение которой обеспечивает осуществление главной цели каждого государства - достижение высокого и постоянно растущего уровня жизни своих граждан. «Возможность реализации данной цели зависит от производительности, которая достигается в использовании трудовых ресурсов и капитала» [80, с. 169]. Таким образом, конкурентоспособность муниципальных образований, в первую очередь, может быть выражена через производительность, что позволило выделить в качестве ключевых индикаторов конкурентоспособности анализируемых муниципалитетов следующие показатели: производительность труда по основным отраслям экономики (добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, производство и распределение электроэнергии, газа и воды); инвестиции в основной капитал (без субъектов малого предпринимательства) на душу населения; численность постоянного населения в трудоспособном возрасте согласно Приложению Л.

Проведенное исследование показало, что наибольшая взаимосвязь (0,25) наблюдается между полученными результатами оценки качества стратегии социально-экономического развития муниципального образования и динамикой производительности труда, наименьшая (-0,09) между итоговой оценкой качества стратегии социально-экономического развития муниципалитета и динамикой инвестиций в основной капитал на душу населения в соответствии с таблицей 11.

Таблица 1 1 - Корреляционная зависимость между качеством стратегий социально-экономического развития и уровнем конкурентоспособности муниципалитетов

Сравниваемые параметры Коэффициент корреляции

итоговая оценка качества стратегии - год утверждения 0,47

итоговая оценка качества стратегии - динамика численности постоянного населения в трудоспособном возрасте (на начало года) в 2012 г. по сравнению с 2009, человек 0,03

Продолжение таблицы 11

Сравниваемые параметры Коэффициент корреляции

итоговая оценка качества стратегии - динамика инвестиций в основной капитал (без субъектов малого предпринимательства) на душу населения в 2012 г. по сравнению с 2009, тыс. руб. -0,09

итоговая оценка качества стратегии - динамика производительности труда по основным отраслям экономики (добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, производство и распределение электроэнергии, газа и воды) в 2012 г. по сравнению с 2009 г., тыс. руб. 0,25

Источник: составлено автором.

Низкая корреляционная связь объясняется незначительными сроками реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, отнесенных к стратегиям устойчивого развития муниципалитетов, не позволившими осуществить меры по эффективному развитию конкурентоспособности муниципалитетов и формированию новых конкурентных преимуществ. Большинство таких стратегий было разработано в последние два-три года. Также можно отметить, что существующие проблемы системы стратегического планирования в России, такие как: недостаточное качество разрабатываемых стратегий социально-экономического развития муниципальных образований; несвязанность стратегических документов с долгосрочными и среднесрочными целевыми программами муниципалитета; отсутствие постоянного мониторинга реализации стратегий социально-экономического развития и размещения его результатов в открытом доступе, - ограничивают реальный вклад стратегического планирования в управление конкурентоспособностью муниципальных образований.

Ценность проведенного исследования в данной диссертационной работе заключается в разработке инструментария оценки стратегических документов муниципальных образований России и выявлении взаимосвязи между качеством стратегий социально-экономического развития муниципалитетов и их конкурентоспособностью. В рамках текущего исследования обнаружена проблема недостаточного использования в России стратегического планирования как

управленческого механизма, поскольку многие стратегии не имеют направленности на формирование новых конкурентных преимуществ территории, также большинство стратегических документов было разработано до 2009 года и не актуализировалось, а значит, носят в своем большинстве номинальный характер.

В тоже время была выявлена проблема оценки реального влияния стратегий социально-экономического развития муниципалитетов на уровень их конкурентоспособности, поскольку отсутствует прямая связь между стратегиями и инструментами их реализации, в т.ч. у многих городов не проводится мониторинг реализации разработанных стратегий, либо данные результатов мониторинга находятся в закрытом доступе. Вышесказанное обуславливает постановку перед нами задачи совершенствования стратегического планирования как механизма управления конкурентоспособностью муниципальных образований и инструментов управления и мониторинга конкурентоспособности территорий, повышение их взаимосвязанности.

2.2 Зарубежный опыт стратегического планирования социально-экономического развития муниципалитетов с целью повышения их

конкурентоспособности

Анализ зарубежного опыта стратегического планирования социально-экономического развития с целью повышения конкурентоспособности городов представляется необходимым условием для формирования целостного представления о возможности усиления его роли для развития конкурентоспособности муниципалитетов России.

С целью совершенствования системы стратегического планирования муниципалитетов России в рамках данного исследования необходимым является описание стратегических документов и (или) организационных механизмов их

разработки таких городов США, Канады, Европы и Ближнего Востока, как Шарлотт, Нейпервилл, Барселона, Прага, Виннипег и Дубаи. Выявленные сильные стороны и лучшие практики зарубежного опыта стратегического планирования социально-экономического развития городов смогут стать неотъемлемой частью совершенствования российского стратегического планирования как механизма управления конкурентоспособностью муниципальных образований.

Наиболее интересным для России с точки зрения повышения конкурентоспособности территории, ее комплексного социально-экономического развития при сокращении бюджетных доходов является опыт стратегического планирования городов США. Приведем несколько таких примеров.

Город Шарлотт расположен в штате Северная Каролина США и занимает семнадцатое место среди крупнейших городов США по численности населения [163]. Изучение его опыта стратегического планирования представляется актуальным еще и потому, что в 1990-х годах в результате воздействия экономической рецессии город испытывал сокращение финансирования со стороны штата и снижение поступлений местных налогов, что привело к возникновению серьезных проблем в его развитии.

Процесс стратегического планирования социально-экономического развития с целью повышения конкурентоспособности города Шарлотт начинается с формирования миссии, основных ценностей и видения перспектив развития, и завершается разработкой оперативного плана, который воплощает эти положения. Стратегия направлена на приведение целей организации в соответствие с ее миссией и обеспечение воплощения в жизнь заявленного городом видения. Интеграция ресурсов и стратегии отражает то, как бюджет поддерживает ключевые муниципальные услуги, приоритеты городского совета и цели приоритетных направлений деятельности, которые, в свою очередь, будут способствовать реализации миссии и видения города. Стратегический план городского совета представляет собой важнейший инструмент, используемый при формировании бюджетных рекомендаций. Стратегия города документально

оформлена в виде плана приоритетных направлений и содержит описание корпоративных целей, которые служат ориентирами и направляют процессы планирования, принятия решений и осуществления видения и миссии.

Миссия города Шарлотт состоит в обеспечении предоставления качественных общественных услуг, которые способствуют повышению безопасности, улучшению здоровья и качества жизни граждан и превращению в образцовый город для жизни, работы и досуга [163].

Необходимо отметить, что стратегии отведен отдельный раздел официального сайта города Шарлотт, каждое направление имеет свою страничку, на которой отражаются конкретизация целей направления, ключевые инициативы, а также ежегодные планы с заданными целевыми индикаторами.

Особенностью стратегического планирования г. Шарлотт является использование приемов корпоративного управления в органах местного самоуправления, которые согласовывают свои цели с целями развития города. Одной из основных целей является повышение качества предоставления муниципальных услуг на конкурентном рынке, т.е внедрение управляемой конкуренции.

Управляемая конкуренция - часть общей стратегии, направленной на решение проблем занятости при ограниченных ресурсах, малых и вовсе отсутствующих поступлениях в бюджет и сохранении ставок налога на имущество в условиях роста затрат на обслуживание востребованных муниципальных услуг [79, с. 45]. Таким образом, городская администрация должна создавать условия для стимулирования конкуренции между частными организациями и муниципальными структурами за право предоставления муниципальных услуг населению.

Еще одним важным моментом стратегического планирования города Шарлотт является наличие связи между системой показателей, отражающих эффективность реализации стратегии, и городским бюджетом, который, в свою очередь, должен быть структурирован по видам деятельности. Объединение концепции системы сбалансированных показателей и городского бюджета -

серьезное свидетельство ее практической ценности для администрации, поскольку система показателей связывает измерение результатов деятельности с бюджетом и городскими приоритетами.

Еще одним ярким примером повышения конкурентоспособности муниципалитета в результате реализации стратегии социально-экономического развития является город Нейпервилл (США).

Стратегический план Нейпервилля на 2014-2018 годы представляет собой дорожную карту, задающую основные направления развития в будущем, и является основой для принятия решений и распределения ресурсов, позволяющих городу формировать национальные тренды развития и повысить привлекательность для притока населения.

Этот план определяет три стратегические цели, принятые городским советом, на ближайшие пять лет:

- быть инноватором в «электронном правительстве»;

- устанавливать стандарты общественного образования и вовлечения населения в образовательный процесс;

- урегулировать транспортные потоки и перегрузки.

В отличие от плана 1998 года, новый стратегический план включает в себя три цели (их не должно быть более 5), для того, чтобы руководители города, жители, предприятия, городской персонал могли понять и оценить общественные приоритеты и сконцентрировать энергию на достижении реального прогресса в реализации каждой цели. Стратегический план подлежит ежегодному обновлению относительно предыдущего финансового года. Информация о реализации Стратегического плана используется для совершенствования процессов бюджетирования.

В отличие от стратегического плана, разработанного в 1998 году, в 2013 процесс планирования был осуществлен силами специалистов всех городских департаментов. Это позволило повысить качество стратегического плана, разработанного на глубоком понимании организации, структуры, потенциала,

ресурсов и инфраструктуры города и услуг, предоставляемых местному сообществу.

Миссия города, согласно стратегическому плану, заключается в сохранении и повышении качества жизни населения, путем предоставления эффективных, бюджетнообоснованных муниципальных услуг, отвечающих потребностям жителей и предприятий.

Стратегический план содержит информацию по свот-анализу территории и раскрывает более подробно каждое из 3 направлений развития, определяя при этом ожидаемый качественный результат.

Таким образом, особенностью стратегического планирования города Нейпервилл является выделение ключевых приоритетов развития на пятилетний период, донесение их до всех заинтересованных субъектов города и активизация их деятельности по всем направлениям, а также ежегодное обновление стратегического плана. Особое внимание, так же, как и в городе Шарлотт, отводится качеству предоставления муниципальных услуг.

Европейский опыт стратегического планирования представлен на примере стратегических планов городов Испании и Чехии.

«Стратегические основы» городского совета Барселоны и Дорожная карта на 2012-2015 годы представляют собой документы, где отражаются различные стратегические направления деятельности и цели (городские целевые группы и городские цели), определяемые на политическом уровне, а также задачи (стратегические и тактические) и соответствующие действия, определенные на управленческом уровне, которые способствуют реализации политических приоритетов и целей. Документ «Стратегические основы» Барселоны увязывает политическую стратегию с управленческой и содержит видение и цели (политические и управленческие) городского развития, которые должны быть выполнены в 4-летний период.

Определение целей проводится в три этапа, которые соответствуют трем организационным уровням принятия решений городского совета Барселоны:

1. Определение целей Правительства. Правительственная команда определяет свое видение развития города, устанавливает оценочные значения своей деятельности и стратегические направления ее реализации. Как только эти элементы определены, правительственная команда устанавливает цели развития города путем составления карты целевых групп города, которая будет реализовываться органами муниципального управления на протяжении всего срока полномочий Правительства. В карте целевых групп города выделено три структурных блока [164]:

- бенефициары («население и семьи», «организации, ассоциации и заинтересованные лица в социальном развитии», «заинтересованные стороны в развитии экономики, информационные центры»);

- инфраструктура («городская среда»);

- ресурсы («бюджет», «Правительство, руководители и кадровые ресурсы», «знания, технологии, инновации и сотрудничество»).

В рамках структурных блоков определены основные направления и стратегические цели развития, а каждому направлению определены свои подцели и задачи. Установленные цели - это конечные результаты, которые должны быть выполнены.

2. Определение стратегических управленческих целей. Мэр постановляет муниципальным служащим разработать управленческие стратегии, позволяющие реализовать цели, определенные Правительством. На этом уровне разрабатываются стратегические цели, согласованные с городскими целями. Районные департаменты также участвуют в этом процессе, делясь своими соображениями относительно стратегии, сформулированной на данном уровне управления.

3. Определение оперативных целей и действий. На уровне ведомств, выполняющих узкоспециализированные функции, тактические цели и направления деятельности согласовываются с целями вышестоящих уровней. Тактические цели и мероприятия являются приоритетными для ежегодного

бюджетного распределения ресурсов по оперативным стратегиям, которые могут внести существенный вклад в реализацию установленных городских целей.

Для стратегического планирования Барселоны характерно увязывание целей городского развития с целями действующего Правительства.

Интересным представляется опыт города Праги в части использования стратегического планирования в управлении конкурентоспособностью города.

В Праге стратегический план - это комплексный программный документ, основанный на соглашениях, достигнутых в результате переговоров [174]. Он устанавливает стратегические направления развития всего общества, всех сфер его применения, при этом подчеркивает необходимость наличия взаимосвязи между предлагаемыми целями развития, политиками и программами. Этот документ устанавливает долгосрочные цели развития города на 15-20 летний период. Документ стремится к достижению баланса между желаемым и возможным, оптимистичным и реалистичным, между городским развитием и охраной городских, культурных и экологических ценностей. Этот документ постоянно корректируется и обновляется в соответствии с меняющимися условиями функционирования города.

В Праге стратегический план основывается на соглашении представителей всех основных секторов города - местных властей, экспертов, бизнес-сообщества и граждан - по поводу приоритетов развития, и способов решения ключевых городских вопросов.

Приоритеты и цели стратегического плана учитываются при составлении городского годового бюджета и инвестиционных программ.

В 2015 году завершается второй этап реализации стратегического плана, который направлен на реализацию следующей миссии: «Прага в будущем станет успешным, процветающим и всемирно известным городом; творческим, гостеприимным и безопасным городом; городом активных граждан и равных возможностей, с гармоничной природной и городской средой; рабочим городом, что предполагает наличие надежного функционирования и высокого качества транспортной системы и технической инфраструктуры, наряду с эффективными

исполнительными органами власти и дружественным управлением» [174].

Стратегический план в Праге сосредоточен на восьми основных направлениях: успешный и уважаемый город; процветающий город; добрый и удобный город; привлекательный и устойчивый город; надежно функционирующий город; безопасный город; динамичный и гостеприимный город; функционально и пространственно сбалансированный город. Каждое направление подробно раскрыто с приведением информации за предыдущий период развития. Для реализации стратегического плана разрабатываются среднесрочные программы его реализации.

Необходимо отметить, что Стратегический план Праги закрепляет целевые индикаторы и показатели выполнения мероприятий плана, необходимость проведения мониторинга и контроля за реализацией, а также подчеркивает открытость для всех заинтересованных сторон в его осуществлении.

Отличительными чертами Стратегического плана Праги являются четко установленный долгосрочный период реализации, направленность плана на комплексное развитие всех сфер жизни города, подробная характеристика целей и задач развития, выделение среднесрочных программ в качестве механизма реализации, адаптируемость плана к изменяющимся условиям функционирования города, его взаимоувязанность с региональными и страновыми политиками и программами.

Рассматривая опыт Канады по стратегическому планированию социально-экономического развития муниципальных образований, можно привести пример Стратегии развития города Виннипег «Our Winnipeg», который представляет собой муниципальный стратегический документ, отражающий 25-летнее видение развития всего города. В стратегии отмечено, что долгосрочный план дополняется более детальными планами развития по отдельным направлениям. Долгосрочный стратегический план закрепляет устойчивое развитие города Виннипег в качестве основы для его будущей конкурентоспособности.

Особенностью разработки стратегического плана «Our Winnipeg» являлось вовлечение общественности в определение приоритетов развития города в

течение 12 месяцев, путем специально созданного сайта SpeakUpWinnipeg.com, организованных встреч с населением, опросов горожан на фестивалях и мероприятиях, проведения дней открытых дверей и прочее. В качестве стратегических направлений развития выделены: комфортная и удобная среда проживания, комплексное развитие территории, сбалансированная система проживания и работы; устойчивый (экологически чистый) транспорт; рациональное использование водных ресурсов и обращение с отходами.

Миссия заключается в том, что жизнь будущих поколений - это ответственность текущих поколений, поэтому все действия и решения должны быть рассмотрены с позиции влияния на будущее.

Стратегический план «Our Winnipeg» состоит из 4 блоков [153]:

■ Город, который работает: городское строительство, безопасность и охрана, благоденствие, жилье, отдых, библиотеки.

■ Устойчивый город: устойчивость, окружающая среда, наследие.

■ Качество жизни: возможность, жизнеспособность, творчество.

■ Реализация плана: план действий (выстраивание взаимоотношений, информационно-просветительская работа, маркетинг; план реализации; мониторинг, измерение, непрерывное совершенствование).

К особенностям стратегического планирования города Виннипег можно отнести широкое вовлечение общественности как на этапах разработки стратегических документов, так и на этапе реализации, взаимоувязанность стратегического планирования и бюджетного процесса, интегрированность с другими городскими планами развития.

Еще одним примером может служить опыт разработки стратегии городом Дубаи.

Стратегический план Дубая, утвержденный в 2007 году, включает 5 направлений развития до 2015 года, а именно: экономическое развитие; социальное развитие; инфраструктура, земли и окружающая среда; безопасность, справедливость и стабильность; совершенствование государственного управления.

Целью разработки стратегического плана являлось формирование общего видения развития конкурентоспособности Дубая разными государственными организациями и обеспечение координации их работы.

При разработке стратегического плана использовался консультационный подход, в рамках которого был привлечен целый ряд заинтересованных субъектов из всех секторов, заявленных в плане. Основным направлением разработки стратегического плана был выбор наиболее приоритетных сфер развития в каждом секторе с наиболее высоким потенциалом развития.

Для поддержания статуса крупного города, обеспечивающего повышение благосостояния своих горожан и создающего привлекательные условия для бизнеса и отдельных лиц, усилия Дубая будут направлены на выполнение следующих задач [165]:

- достижение комплексного развития и накопление человеческих ресурсов;

- стимулирование экономического развития и совершенствование деятельности правительства;

- поддержка роста и процветания;

- защита национальных интересов, общественных интересов и благосостояния;

- обеспечение условий, способствующих росту и процветанию во всех секторах.

Для каждого направления стратегией закреплены основные принципы развития, определены целевые параметры развития и описаны механизмы достижения.

Рассмотренный зарубежный опыт стратегического планирования подтверждает вывод, сделанный Падильей Саросой Л.Ю., о том, что «на Западе комплексные плановые документы развития муниципальных образований формируются в условиях стабильной нормативной и организационной среды и устоявшихся «правил игры» и нацелены, прежде всего, на повышение инвестиционной привлекательности муниципалитета путем активизации его конкурентных преимуществ [117].

В рамках отсутствия в отечественной научной литературе освещения зарубежного опыта стратегического планирования социально-экономического развития с целью повышения конкурентоспособности городов, был проведен анализ стратегических документов развития городов США, Канады, Европы и Ближнего Востока. Проведенный анализ зарубежного опыта показывает, что стратегическое планирование является эффективным механизмом управления конкурентоспособностью муниципальных образований (особенно городов), способным влиять на всю совокупность факторов конкурентоспособности. В большинстве стратегических документов городов выделяются приоритетные направления развития на планируемый период, делается попытка привлечения внимания всех заинтересованных субъектов муниципалитетов к этим проблемам и активизации их деятельности по достижению всей совокупности заявленных целей. При этом развитие остальных сфер жизнедеятельности общества происходит параллельно с усиленным развитием выделенных приоритетных направлений.

Другой вопрос, к которому на Западе относятся весьма скрупулезно, от которого зависит качество стратегического планирования: достаточность ресурсов, достаточное количество сотрудников для работы по этому вопросу, способен ли персонал собрать данные, осуществить анализ данных, трансформируя их в полезную информацию, а также возможность действий стратегического планирования вписаться в повседневные обязанности сотрудников [125, с.134-135]. Этому уделено повышенное внимание в связи с тем, что от организации процесса стратегического планирования зависит качество и реализуемость разработанного стратегического плана.

Среди основных направлений совершенствования стратегического планирования в российских городах в качестве механизма управления конкурентоспособностью муниципальных образований на основе проведенного анализа могут быть выделены следующие:

- необходимость осознания органами местного самоуправления важности изменения подходов к управлению и реформированию существующей системы;

- внедрение консультационного подхода при разработке стратегии, вовлечение всех заинтересованных субъектов развития города, а также представителей всех уровней управления муниципалитета в этот процесс;

- необходимость выделения приоритетных направлений развития в рамках стратегии, а также приоритетных проектов;

- обеспечение согласованности программных документов разного уровня;

- обеспечение взаимоувязанности стратегического плана и бюджета;

- необходимость разработки дорожных карт реализации стратегических документов;

- повышение адаптивности стратегий за счет их периодической актуализации в соответствии с меняющимися условиями функционирования города, а также по результатам проводимого мониторинга реализации стратегических документов.

2.3 Инструменты управления конкурентоспособностью муниципальных

образований в России

К настоящему времени сложилось немало инструментов повышения эффективности управления конкурентоспособностью муниципальных образований, среди них: частно-муниципальное партнерство, муниципальные закупки, целевые программы, городской маркетинг, инструменты контроля за деятельностью органов местного самоуправления, инструменты учета мнения граждан, мониторинг эффективности бюджетных расходов и многие другие.

В своем большинстве они направлены на повышение текущего уровня конкурентоспособности муниципалитета. В то же время, формирование конкурентного потенциала и конкурентных преимуществ муниципальных образований носит долгосрочный и стратегический характер, поэтому «в последнее время необходимость системы стратегического планирования

значительно возросла, возникла необходимость в наборе управленческих инструментов, обеспечивающих скоординированность целей, увязку долгосрочных решений со средне- и краткосрочными, сбалансированность ресурсов, снижение рисков и т.д. [71, с. 177-178].

Наиболее востребованным управленческим инструментом к настоящему времени является краудсорсинг, позволяющий органам муниципального управления привлечь население к решению стратегических вопросов местного значения.

Другим инструментом, получающим все более широкое использование, является форсайт, обеспечивающий глубокую научную и экспертную проработку стратегий развития как отдельных отраслей, так и социально-экономической системы в целом.

С принятием поправок в Бюджетный кодекс, согласно Федеральному закону от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса», Российская Федерация переходит на программный тип бюджетного планирования, который предполагает формирование муниципальных программ нового формата. С 2015 года, муниципальные программы будут играть важнейшую роль в реализации стратегий социально-экономического развития муниципалитетов. Это подтверждается еще и тем, что муниципальные программы отнесены Федеральным законом №172-ФЗ [2] к документам стратегического планирования, содержащим комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования.

Представляется целесообразным рассмотреть каждый из трех управленческих инструментов, представленных на рисунке 7, несколько подробнее, поскольку все они оказывают существенное влияние на каждом этапе жизненного цикла стратегии социально-экономического развития

муниципалитета как механизма управления конкурентоспособностью муниципальных образований.

Разработка стратегии

Реализация стратегии

Актуализация стратегии

общественное обсуждение - краудсорсинг; экспертное обсуждение - форсайт

Мониторинг реализации стратегии

муниципальные программы

краудсорсинг

внесение изменений - краудсорсинг; новый вариант - краудсорсинг и форсайт

Источник: составлено автором. Рисунок 7 - Инструменты повышения эффективности управления конкурентоспособностью муниципальных образований

Одним из наиболее распространенных управленческих инструментов как в корпоративном, так и в государственном секторе в настоящее время является краудсорсинг. Проанализировав существующие подходы к понятию краудсорсинг, его можно определить как новый подход в методологии решения комплексных задач, стоящих перед бизнесом, государством и обществом, с использованием интеллектуального потенциала и знаний миллионов людей путем передачи отдельных производственных функций неограниченному или заранее определенному кругу лиц на основании публичной оферты, не подразумевающей заключение трудового договора.

Преимущество использования массового привлечения людей к решению общественно значимых проблем заключается в том, что знания многих людей могут быть более эффективными, чем знания и опыт нескольких профессионалов из рассматриваемой сферы.

Краудсорсинг основан на предположении, что в обществе всегда присутствуют талантливые люди, готовые бесплатно или за символическое вознаграждение генерировать идеи, решать проблемы и даже проводить

исследования в корпоративных или общественных целях. При этом главным стимулом для них является не вознаграждение, а возможность увидеть воплощение своей идеи в практической деятельности [135].

Цель краудсорсинговой технологии - оптимизировать интеллектуальный и инновационный потенциал «мудрой толпы». Внедрение краудсорсингового подхода для повышения эффективности механизма государственного и муниципального управления приведет к формированию гражданского экспертного сообщества. Это может стать источником как кадрового резерва управленческих кадров, так и неиссякаемым резервом для идей по глубокой модернизации экономики страны [138].

Необходимо отметить, что краудсорсинг направлен как на выявление потребностей населения, так и на поиск усовершенствований, которые могли бы удовлетворить имеющиеся или потенциальные нужды.

По мнению автора, краудсорсинг может стать основой эффективного взаимодействия муниципальной власти и общества.

Актуальность применения в государственном и муниципальном менеджменте технологии краудсорсинга связана также с развитием современных информационных и коммуникационных технологий, социальных сетей и различных диалоговых интернет-площадок. Краудсорсинг позволяет органам публичной власти принимать более эффективные управленческие решения с учетом мнений, требований, предложений населения, бизнес-сообщества, научного сообщества и т.д. каждого конкретного муниципального образования.

Краудсорсинг, как правило, направлен на решение взаимосвязанных задач: сбор и обработка информации, направляемой путем жалоб и петиций, сбор и обработка конструктивных идей по проводимым исследованиям, сбор предложений к проектам нормативно-правовых документов, формирование пула независимых экспертов среди местного населения, оценка деятельности органов местного самоуправления и т.п. [124 с. 82].

При этом органам управления необходимо правильно использовать инструменты краудсорсинга, как одного из источников формирования

конкурентного потенциала муниципальных образований, поскольку злоупотребление данной технологией или неправильная организация может снизить эффективность управления.

Также определенным ограничителем применения краудсорсинговых технологий является уровень информатизации в стране.

Но, несмотря на существование некоторых ограничений, краудсорсинговые технологии широко используется бизнесом и публичными властями как за рубежом, так и в России. Международный опыт применения краудсорсинга свидетельствует об эффективности его использования, например, при обсуждении принимаемых законов.

Российский опыт применения краудсорсинга, несмотря на относительно недавнее внедрение этого управленческого инструмента в государственное и муниципальное управление, свидетельствует о повышенном интересе к данной технологии.

С 2013 года в Российской Федерации действует специализированный сайт общественных инициатив [159], на котором к настоящему времени размещено 4299 гражданских предложений, по 11 из них уже приняты решения на федеральном уровне. Активно используются краудсорсинговые технологии Агенством стратегических инициатив на краудсорсинговой площадке [162] для решения вопросов повышения инвестиционной привлекательности России. Краудсорсинговые проекты получили свое распространение и на региональном уровне (Приморский край, Архангельская область, Волгоградская область, Ульяновская область и другие).

В 2013 году в ХМАО-Югре прошел первый этап краудсорсингового проекта «Вместе за достойную медицину» [111], охвативший более тысячи жителей. Проект позволил провести общественную экспертизу программы модернизации системы здравоохранения округа, выявить существующие проблемы и наметить пути их решения.

Особый интерес представляет опыт краудсорсингового проекта Зеленограда, проведенного в 2013 году, направленного на определение путей

развития города в перспективе ближайших 10 лет. В рамках трехмесячного проекта приняло участие 822 участника, разработано 796 идей, зафиксировано более 17000 оценок к идеям, постам и высказываниям на проекте, 36 лучших идей выбрано для реализации [175].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что краудсорсинговые инструменты позволяют добиться повышения эффективности муниципального управления путем вовлечения населения в решение общественно значимых проблем, мобилизовав за счет этого дополнительные человеческие ресурсы для поиска новых креативных и инновационных решений. Это, в свою очередь, дает возможность повысить открытость деятельности органов местного самоуправления, найти общественно поддерживаемые пути дальнейшего развития конкурентоспособности муниципальных образований, снизив при этом вероятность социальных конфликтов и тем самым поддержав его устойчивое развитие.

Не менее важным инструментом в современном управлении является форсайт. Несмотря на то, что методы форсайта используют многие организации, как бизнес-структуры, так и государственные структуры, универсального определения форсайта до сих пор так и не сложилось.

Можно привести следующее определение форсайта. Форсайт (от англ. Foresight — взгляд в будущее, предвидение) — это инструмент формирования приоритетов и мобилизации большого количества участников для достижения качественно новых результатов в сфере науки и технологий, экономики, государства и общества [10]. По результатам форсайт-проектов создаются дорожные карты.

В основополагающем документе для европейских стран (Практическом руководстве по региональному форсайту Европейского сообщества) форсайт понимается в качестве процесса активного познания будущего и создания видения среднесрочной и долгосрочной перспективы, нацеленного на принятие актуальных решений и мобилизацию объединенных усилий.

Необходимо отметить, что в рамках данной работы форсайт понимается как инструмент разработки стратегий социально-экономического развития с использованием методов долгосрочного прогнозирования форсайт.

Форсайт отличается почти от всех известных инструментов научного предвидения тем, что предполагает участие многих заинтересованных слоев гражданского общества не только в формировании картинки предвидения, но и в активных действиях по реализации ими же предсказанных изменений [131, с. 52].

За рубежом форсайт активно применяют для прогнозирования развития не только науки и технологий, но и социальных систем, решая вопросы, связанные с подготовкой кадров, образованием, структурой населения, возможными процессами реструктуризации экономики. Разрабатываются проекты социального развития как отдельных городов (Дублин, Барселона, Штутгарт), так и целых стран: Австрии, Великобритании, США, Финляндии, Франции, Китая, Японии, стран Латинской Америки и др. За последние десятилетия были осуществлены форсайт-проекты в следующих регионах: Каталония (автономная область Испании), Лимузин (регион во Франции), Ломбардия (Италия), Уусимаа (Финляндия), Мидленс (Великобритания), Центральная Македония, Западно-венгерский регион, Баден-Вентемберг (Германия), Рейланд-Фальц (Германия) и др.

Сегодня Форсайт используется как системный инструмент формирования будущего, который позволяет учитывать изменения во всех сферах общественной жизни: науке и технологиях, экономике, социальных, общественных отношениях, культуре [126].

Актуальность внедрения форсайта заключается в том, что он содержит три дополняющих друг друга направления деятельности, такие как:

• «предвидение будущего» - определение базовых тенденций в развитии больших социально-экономических систем;

• «управление будущим» - согласование представлений ключевых субъектов о возможных вариантах будущего и сопряжение их стратегических целей;

• «маршрутизация будущего» - построение комплексной карты маршрутов движения в будущее.

Форсайт опирается на представление о времени - «будущее в настоящем», что означает: меняя настоящее, люди получают возможность изменять/строить будущее или противостоять ему.

Можно выделить три ареала распространения форсайта: первоначально -это технологический форсайт, который применяется для разработки перспектив развития науки и технологий, второй ареал - форсайт экономических систем и, наконец, третий ареал - социально-экономический форсайт [108, с. 82].

Таким образом, форсайт помогает сформировать «желаемое будущее» социально-экономической системы в конкурентной среде с помощью управления конкурентоспособностью.

Выбор инструментария каждого конкретного проекта форсайта индивидуален и обусловлен не только доступными ресурсами, природно-географическими, экономическими и социокультурными особенностями территории, для которой он проводится, но и приоритетами развития.

Основополагающими принципами форсайта являются [157, с. 8-9]:

- вовлеченность различных общественных сил - бизнеса, научного сообщества, органов государственной власти и гражданского общества, в обсуждение и сопоставление долгосрочных прогнозов, стратегий развития, выработку более полного комплексного видения будущего, достижение консенсуса и согласования путей достижения будущего;

- коммуникация участников;

- концентрация на долговременном периоде;

- координация - это означает, что наука и технологии оцениваются в связи с экономическими и социальными достижениями;

- согласованность - необходимость слаженной работы бизнеса, научного сообщества, органов государственной власти и гражданского общества, которые пытаются прийти к консенсусу на основе разработанных специалистами

сценариев развития общества.

В настоящее время в зарубежной литературе достаточно полно обобщены теория и практика форсайта и разработаны основные методологические положения и практические рекомендации по его применению. В общих чертах они сводятся к основным целям, критериям, принципам форсайта с учетом уровня развития и различий национальных экономик, особенностей приоритетных отраслей и видов деятельности, периодов реализации и ряда других факторов.

Опыт разработки форсайт-проектов развития определенных территорий в России пока невелик. Можно выделить 6 проектов: Форсайт Республики Башкортостан (2005 г.), Форсайт г. Череповец (2009 г.), Форсайт «Томск 3.0» (2011-2012 г.), Форсайт Новосибирского Академгородка (2011 г.), Красноярский Форсайт (2012 г.) и форсайт-исследование «Киров-город будущего» (2013 г.). В настоящее время для актуализации стратегии социально-экономического развития проводится форсайт-проект в городе Липецке.

Проведенные проекты свидетельствует о достаточно высокой стоимости реализации полного форсайта региона или муниципального образования. При этом стоит отметить, что результаты последних форсайтов ни в Красноярске, ни в Кирове пока не были использованы для актуализации стратегий социально-экономического развития.

Поэтому для муниципальных образований особо актуальным на ближайшую перспективу будет использование специализированного форсайта по ключевым сферам развития конкурентоспособности муниципалитета, которые находили бы свое отражение в их стратегиях социально-экономического развития. Говоря о форсайте, как о прогнозировании заданного будущего для муниципального образования, необходимым становится выявление тактических и стратегических конкурентных преимуществ, построение планов и организация систематических действий, позволяющих достичь на их основе заданных ощутимых эффектов для экономики и общества муниципалитета.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что использование инструментов форсайта и краудсосрсинга позволяет повысить эффективность

управления конкурентоспособностью муниципальных образований путем усовершенствования механизма стратегического планирования.

В связи с этим, среди основных задач в данной области на современном этапе развития России можно выделить следующие:

- отражение необходимости применения инструментов форсайта и краудсорсинга при разработке стратегических документов социально-экономического развития муниципальных образований;

- разработка и утверждение методических документов, регламентирующих порядок, правила и процедуры форсайта.

Рассмотренные выше управленческие инструменты способны повысить качество стратегического планирования социально-экономического развития муниципалитетов на этапе разработки стратегий и оценки их исполнения, в тоже время обязательным инструментом реализации стратегических документов согласно федеральному законодательству в ближайшее время станут муниципальные программы, эффективное выполнение которых непосредственным образом будет отражаться на развитии конкурентоспособности муниципалитетов.

Программный бюджет может стать действенным инструментом в управлении и формировании конкурентоспособности муниципальных образований, устойчивого социально-экономического развития, поскольку увязывает имеющиеся ресурсные возможности с стратегическими целями развития территории, делает более понятным и открытым для инвесторов и граждан процесс формирования, реализации бюджета, а также оценки его исполнения, визуализирует реальные возможности достижения поставленных стратегических целей развития конкурентоспособности. Так, согласно данным отчета «Представление ответственного бюджетирования: уроки десятилетия бюджетирования, ориентированного на результат, в Нидерландах» [151, с. 6] концепция привязки финансирования к результатам деятельности доказала свою полезность для публичного управления и упростила министерству финансов задачу проведения грани между объективными потребностями финансирования

тех или иных программ и субъективными запросами властных структур. Следствием внедрения программного бюджета стал также рост прозрачности и управленческой гибкости.

В то же время, перенимание отдельных фрагментов западной модели бюджетирования без учета специфики дифференциации развития муниципальных образований России, достаточной федеральной и региональной методологической поддержки, может привести к тому, что новый формат бюджета станет очередным формальным инструментом перераспределения бюджетных средств между отраслевыми ведомствами всех уровней, а не действенным механизмом управления развитием территории и ее конкурентоспособности.

Опыт нескольких лет разработки государственных и муниципальных программ выявил существование целого ряда объективных и субъективных причин, усложняющих реформирование бюджетной системы России. Так, перестроение бюджетной системы происходит в жестких условиях ограниченности бюджетных доходов. Но кроме объективных условий снижения ресурсной базы социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, усложняющих процесс перехода субъектов и муниципальных образований РФ полностью на программный бюджет, основанный на государственных и муниципальных программах, существуют также недостатки сложившейся системы планирования и прогнозирования при формировании и реализации региональных и муниципальных долгосрочных целевых и ведомственных программ.

Анализ региональных и муниципальных целевых программ позволяет сделать вывод о том, что в России еще не полностью сложилась система стратегического планирования и управления. Несмотря на наличие в субъектах и муниципальных образованиях РФ стратегий или концепций долгосрочного социально-экономического развития, применяемая система целевых программ не является действенным механизмом их реализации и имеет ряд недостатков согласно рисунку 8.

Разрабатываемые и реализуемые целевые программы содержат элементы как текущей деятельности, так и деятельности по развитию.

Муниципальные целевые программы

ежегодная корректировка целевых показателей и финансирования;

-отсутствие четкого разделения управленческих расходов и расходов на реализацию программы; - муниципальная специфичность индикативных показателей, сложность сопоставления с другими уровнями управления;

-отсутствие универсальной методики оценки эффективности реализации программ

Источник: составлено автором.

Рисунок 8 - Недостатки муниципального программно-целевого

планирования

Основным недостатком действующей системы региональных и муниципальных целевых программ является то, что утвержденные правительствами редакции программ подлежат ежегодной корректировке как в части финансирования, так и в части системы значений целевых показателей, что само по себе нарушает принцип программно-целевого планирования. Надзор за объективностью объемов управленческих расходов, включаемых в программы, затруднен в связи с использованием части средств на реализацию программных мероприятий. Система индикативных показателей реализации программ, как правило, имеет региональную и муниципальную специфику и сложно сопоставима с федеральной статистикой и показателями федеральных программ. К настоящему времени также не сложилось универсальной методики оценки эффективности и результативности реализации целевых программ. В своем большинстве они направлены на оценку обыкновенной результативности путем сравнения фактических и плановых показателей, не учитывая такие важные аспекты, как бюджетная и социальная эффективность. Таким образом, сложившаяся система не в полной мере стимулирует отрасли формулировать свои приоритеты, выбирая то, что жизненно необходимо развивать, и отсеивать

расходные обязательства, сложившиеся традиционно, но не оказывающие серьезного эффекта на решение стоящих задач повышения конкурентоспособности территорий.

По мере включения все большего количества субъектов РФ и муниципальных образований в процесс перестроения бюджетной системы, становится очевидной недостаточность сформированных условий для успешного реформирования. Так, потенциально опасным для будущей бюджетной системы и ее прозрачности является вопрос о необходимом количестве муниципальных программ на уровне муниципалитета. Например, в соответствии с таблицей 12 количество программ в Брянске составляет 11, в то время как в Кургане разработано 26 программ, при том, что данные городские округа выполняет примерно одни и те же закрепленные полномочия на муниципальном уровне.

Таблица 12 - Муниципальные программы административных центров регионов России

Город Количество муниципальных программ

Брянск 11

Липецк 15

Мурманск 13

Уфа 16

Чебоксары 12

Курган 26

Барнаул 22

Владивосток 16

Источник: составлено автором по данным [166-173].

При этом, несмотря на существование большого количества недостатков программного управления, экспертами отмечается, что программно-целевое бюджетирование позволит со временем муниципальным образованиям прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития муниципального образования [73, с. 36]. Таким образом, программное бюджетирование может стать одним из

действенных инструментов управления конкурентоспособностью муниципальных образований.

Проведенный анализ инструментов, внедряемых в практику государственного и муниципального управления, показал потенциал их использования в целях повышения конкурентоспособности муниципальных образований. Однако, разрозненное использование таких управленческих инструментов, как форсайт, краудсорсинг, муниципальные программы, не в полной мере связанных со стратегическим планированием как основным механизмом управления конкурентоспособностью муниципалитетов, не дает возможности использовать их потенциал для влияния на все группы факторов конкурентоспособности и извлекать преимущества из синергетического эффекта их взаимоувязанного использования.

Кроме того, фрагментарное использование отдельных инструментов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований не дает возможности органам управления оценивать влияние на развитие конкурентоспособности муниципалитетов, а значит принимать эффективные, своевременные управленческие решения в данной сфере.

На основе проведенного анализа отечественного и зарубежного опыта использования стратегического планирования и инструментов управления конкурентоспособностью территориальных социально-экономических систем, очевидной становится приоритетность задачи по поиску направлений совершенствования стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований как механизма управления конкурентоспособностью муниципалитетов и взаимоувязывания его с современными управленческими инструментами. Таким образом, необходимо совершенствование всего процесса управления конкурентоспособностью муниципальных образований.

ГЛАВА3

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬЮ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

3.1 Форсайт как инструмент улучшения качества стратегий социально-экономического развития с целью повышения конкурентоспособности

муниципальных образований РФ

Рассмотренный опыт стратегического планирования как одного из важнейших механизмов управления конкурентоспособностью муниципальных образований свидетельствует о его недостаточном использовании в России. Это во многом связано с тем, что большинство стратегий развития административных центров регионов России были разработаны в докризисный период, они не учитывают быстроменяющиеся тенденции текущего социально-экономического развития, даже при внесении некоторыми городами поправок в стратегические документы в последние годы. Кроме того, международный опыт свидетельствует о высокой роли стратегического планирования в процессе управления конкурентоспособностью кризисных муниципальных образований, позволяющего вывести территорию из депрессивного состояния и обеспечить высокий уровень ее конкурентоспособности.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости усовершенствования процесса управления конкурентоспособностью муниципальных образований за счет внедрения современных управленческих инструментов.

В связи с этим на основании проведенных исследований, с целью повышения эффективности стратегических документов, разработку стратегий социально-экономического развития муниципальных образований предложено выполнять с применением методов долгосрочного прогнозирования форсайт, а их реализацию осуществлять с использованием нового формата муниципальных программ и комплексной системы мониторинга согласно рисунку 9.

Источник: составлено автором.

Рисунок 9 - Процесс управления конкурентоспособностью муниципальных

образований

Таким образом, одним из предложенных направлений совершенствования управления конкурентоспособностью муниципальных образований является внедрение методов долгосрочного прогнозирования форсайт с применением стандарта взаимодействия с заинтересованными сторонами АА1000SES (2011) (далее - стандарт АА1000SES) в процесс стратегического планирования.

Отличительной особенностью предлагаемого автором применения методов форсайта для прогнозирования приоритетов развития муниципалитетов и повышения их конкурентоспособности, является включение в экспертные процессы форсайт-исследований общественного обсуждения - краудсорсинга. Качество вовлечения внешних субъектов в процесс муниципального управления обеспечивается применением стандарта АА1000SES, представляющего собой общеприменимую общедоступную нормативную базу для планирования, исполнения, оценки, информирования и нефинансовой аудиторской проверки

качества взаимодействия с заинтересованными сторонами в процессе отчетности и подотчетности организаций, в области эффективного муниципального управления (для органов местного самоуправления) [143, с. 7-8]. Практической пользой применения форсайта на основе стандарта АА10008Б8 при стратегическом планировании социально-экономического развития с целью повышения конкурентоспособности муниципальных образований является:

- вовлечение всех заинтересованных сторон в процесс управления конкурентоспособностью муниципалитета и консолидация их противоречивых интересов;

- направленность экспертного анализа управленческого воздействия на все группы факторов конкурентоспособности;

- диффузия общего видения развития конкурентоспособности территории и распространение знания на разработку и реализацию мероприятий по достижению поставленных целей;

- повышение качества принимаемых управленческих решений в сфере управления конкурентоспособностью муниципалитетов;

- повышение открытости, прозрачности и ответственности управления развитием конкурентоспособности муниципальных образований;

- обеспечение законодательно закрепленного права участия местного населения в решении вопросов местного значения;

- повышение легитимности и общественной поддержки деятельности органов местного самоуправления;

- улучшение качества разрабатываемых стратегий социально-экономического развития с целью повышения конкурентоспособности муниципальных образований;

- оптимизация сроков поиска новых идей и решений по развитию конкурентоспособности территории;

- формирование приоритетов развития конкурентных преимуществ как за счет сложившегося потенциала конкурентоспособности, так и за счет выявления слабых сигналов возможного конкурентного развития;

- картирование необходимых мероприятий для достижения заданных параметров конкурентоспособности муниципалитета в прогнозном периоде;

- повышение эффективности бюджетных расходов;

- повышение инвестиционной привлекательности муниципального образования;

- формирование новых источников софинансирования проектов развития, обеспечивающих повышение конкурентоспособности муниципалитета, развитие муниципально-частного партнерства.

Форсайт с внедрением инструментов краудсорсинга необходимо использовать на начальных этапах разработки стратегических документов социально-экономического развития с целью повышения конкурентоспособности муниципальных образований, в рамках которых должны определяться существенные недостатки текущего развития, слабые сигналы (только возникающие и еще не достаточно точно выраженные и определенные признаки проблем, или открывающихся возможностей) и возможные направления повышения конкурентоспособности, выбор сфер первоочередного внимания, а также риски достижения поставленных целей и потенциальные способы нивелирования данных рисков. В связи с этим был разработан методический инструментарий по дополнению существующего алгоритма разработки стратегий социально-экономического развития, представленного в методических рекомендациях по подготовке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации Минрегиона России, методом долгосрочного прогнозирования форсайт, как на рисунке 10.

Предлагаемая методика проведения муниципального форсайта включает в

себя:

1 этап - массовый краудсорсинг;

2 этап - ограниченный краудсорсинг;

3 этап - проведение форсайт-сессий;

4 этап - разработка проекта стратегии социально-экономического развития с целью повышения конкурентоспособности муниципального образования.

Публичное обсуждение

/ N

Определение проблемы и приоритетов развития

конкурентоспособности МО посредством массового краудсорсинга как начального этапа муниципального форсайта

Разработка проекта Стратегии