Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, доктор политических наук Слатинов, Владимир Борисович

• Слатинов, Владимир Борисович
• доктор политических наук
• 2011

Оглавление диссертации доктор политических наук Слатинов, Владимир Борисович

Введение.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

В ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОМ УПРАВЛЕНИИ:

ОПЫТ КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИИ.

1.1. Государственная гражданская служба как предмет политологического анализа.

1.2. Эволюция форм бюрократии как основной фактор институциональной трансформации государственной гражданской службы.

1.3. Государственная гражданская служба в контексте идей «возрождения государства» и трансформации режимов взаимодействия государства и общества.

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА В КОНТЕКСТЕ КОНЦЕПЦИЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ.

2.1. Институциональные характеристики государственной гражданской службы.

2.2. Реформирование государственной гражданской службы в контексте неоинституционального анализа: теоретико-методологические аспекты.

2.3. Стратегия реформирования государственной гражданской службы: методология выработки и реализации.

ГЛАВА 3. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ

В ПОСТСОВЕСТКОЙ РОССИИ 1990-х ГОДОВ.

3.1. Политико-управленческие условия и факторы институционального строительства государственной гражданской службы в первой половине 1990-х годов.

3.2. Эволюция института государственной гражданской службы во второй половине 1990-х годов: несостоявшаяся попытка административной реформы.

ГЛАВА 4. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В КОНТЕКСТЕ ТРАНСФОРМАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА И АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В 2000-2010 ГОДЫ.

4.1. Институт государственной гражданской службы в условиях переформатирования политического режима: возможности и ограничения реформы.

4.2. Институциональные эффекты реформирования государственной гражданской службы в 2000—2009 годы и перспективы ее трансформации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России»

Актуальность темы исследования

Для современной России одной из наиболее важных задач является формирование, эффективной системы государственного управления. Поиск оптимального государственного участия в регулировании общественных отношений — ключевая проблема политической модернизации, при этом характер реализации способностей государства в значительной степени зависит от уровня организации государственной гражданской службы, профессиональных и личностных качеств государственных служащих.

Значимость трансформации института государственной гражданской службы в условиях современных политико-административных реформ определяется рядом факторов.

Во-первых, административные практики воплощены в деятельности государственных служащих, поэтому реформирование института государственной гражданской службы является важнейшей составляющей административной реформы, в значительной мере обусловливающей эффективность последней.

Во-вторых, государственная гражданская служба является инструментом реализации политического курса, поэтому ее состояние и качество ее трансформации определяющим образом влияет на характер осуществления государственной политики.

В-третьих, институциональные трансформации государственной гражданской службы оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичного управления, сказываясь на параметрах ее эффективности, устойчивости, оперативности.

В-четвертых, институциональные изменения в государственной гражданской службе оказывают непосредственное воздействие на общественный сектор экономики.

В-пятых, состояние гражданской службы, воздействующее на качество профессиональной деятельности государственных служащих, серьезным образом влияет на отношение населения и гражданского общества к проблемам государственного управления и государственным институтам.

Все эти факторы в совокупности предопределяют потребность в тщательном анализе характера трансформации института государственной гражданской службы в постсоветский период, выявлении его закономерностей и последствий для системы политико-административного управления.

Эта задача особенно актуализируется в свете, преимущественно, негативных оценок, которые дают нынешнему состоянию государственного управления и государственной службы население, политическое руководство государства и экспертное сообщество1.

В этих условиях проблемы совершенствования институционального регулирования и организации государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном экспертном анализе главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее регулирования2.

Совокупность всех перечисленных факторов предопределяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы

Государственная гражданская служба как комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, характеризующийся

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 ноября; Власть и бюрократия в новой России. Круглый стол // Социологические исследования. 2006. № 3. С. 3-8.

2 См.: Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6; Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 12; Нарышкин С.Е., Хабриева ТЛ. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10. многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей, анализируется в рамках различных социальных наук.

Традиционно проблемами организации и регулирования государственной службы занимаются юридические науки. Правовая составляющая государственной гражданской службы — один из важнейших элементов ее организации, что обусловливает особую роль публично-правовой науки в исследовании проблем формирования и развития этого института.

Традиция анализа института государственной гражданской службы в рамках административного права сформировалась еще в досоветской России (Н. Коркунов, Н. Нелидов)1. В советский период на проблемы научного анализа государственной службы определяющее влияние оказывала идеологическая доктрина социалистического государства, отрицавшая идею профессионального чиновничества. Фактически в самостоятельном консолидированном виде правовой институт государственной службы в СССР отсутствовал - профессиональная деятельность работников государственного аппарата формально регулировалась нормами трудового права, а определяющее влияние на осуществление служебных функций и, особенно, реализацию кадровой политики в государственных органах оказывал институт партийно-советской номенклатуры. Это серьезным образом повлияло на характер научных исследований правового регулирования служебных отношений - специальных работ по государственной службе в СССР практически не было, скорее, исключениями являются исследования С. Студеникина и В. Манохина, которые ввели в научный оборот понятие «советская государственная служба»2. Однако отсутствие специального законодательства о государственной службе в СССР и идеологические стереотипы не

1 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1914.; Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. СПБ., 1874.

2 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба М., 1966; Манохин В.М. Правовое регулирование советской государственной службы II Советское государство и право. 1968. № 1; Студеникин С.С. Советская государственная служба//Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 70-75. стимулировали представителей административно-правовой науки к широким исследованиям проблем организации государственной службы.

Отчасти данные проблемы анализировались в работах, посвященных кадровой политике партийных и государственных органов. Указанные исследования были весьма распространены в СССР и неизбежно сталкивались с необходимостью затрагивать вопросы регулирования служебной деятельности и кадровых процедур в органах государственной власти. В работах В. Власова, Б. Габричидзе, Б. Лазарева, Ю. Розенбаума, Е. Разумова, В. Яцкова подробно анализировались принципы и механизмы осуществления кадровой политики в советской системе управления, включая проблемы подбора, расстановки кадров государственного аппарата и различные аспекты регулирования служебных отношений в государственных органах1.

Исследования в сфере правового обеспечения государственного управления и государственной службы резко активизировались в годы перестройки. Политическое руководство постепенно приходило к осознанию необходимости разработки специального законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения в органах государственной власти, а идеологические стереотипы уже не влияли определяющим образом на тематику и содержание исследований. Появляются работы, исследующие проблемы правового регулирования государственной службы и реализации кадровой политики в государственном аппарате2.

1 См.: Бачило И.Л. Организация советского государственного аппарата: правовые проблемы. М., 1984; Габричидзе Б.Н. Аппарат управления местных Советов. М., 1971; Власов В.А. Советский государственный аппарат. М., 1959; Лебин Б.А., Перфильев Т.Н. Кадры аппарата управления в СССР. М., 1970; Морозов Б.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. М., 1957; Розенбаум Ю.А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. 1975. № 6; Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров: организационно-правовые вопросы. M., 1981; Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы. М., 1982; Разумов E.3. Проблемы кадровой политики КПСС. М., 1983; Яцков В.А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. М., 1986 и другие.

2 См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Бачило И. О концепции совершенствования системы государственного управления // Советское государство и право. 1987. № 6; Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении: политологические аспекты. М., 1990; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988; Розенбаум Ю.А. О государственной службе в СССР // Проблемы теории и практики управления. 1990. № 5; Курашвили Б.П. Очерк теории государственной управления. M., 1987; Манохин B.M. Концепция Закона о государственной службе // Советское государство и право. 1991. № 12; Мартанус P.B. Социальное

Распад СССР и формирование новой российской государственности актуализировали правовые исследования проблем формирования и развития института государственной службы. Потребность в подобных исследованиях в связи с созданием и постоянным совершенствованием законодательства о государственной службе существенно возрастает, что сказывается на появлении большого количества работ — как уже известных специалистов по государственно-служебной проблематике (Г. Атаманчук, Д. Бахрах, К. Вельский, Б. Габричидзе, Б. Лазарев, В. Манохин, Д. Овсянко)1, так и новых исследователей (И. Барциц, Ю. Буравлев, А. Гришковец, А. Гусев, Н. Казанцев, В. Козбаненко, Е. Крылова, А. Ноздрачев, Ю. Старилов, Л. Чиканова)". При этом в развитии правовых исследований государственной службы проявляется своя «зависимость от предыдущего пути»: экспертное сообщество разделяется на два основных лагеря — сторонников «административной» модели и сторонников «трудовой» модели государственной гражданской службы, сосредоточивающих свои усилия, главным образом, на обосновании отраслевой принадлежности гражданской службы к предмету «своей» отрасли, анализирующих проблемы ее правового управление: кадры и кадровая политика. М., 1986; Пашков A.C., Иванкина Т.В., Магницкая Е.В. Кадровая политика и право. М., 1989; Оболонский A.B. Человек и государственное управление. М., 1987; Овсянко Д.М. Советская государственная служба. М., 1987 и другие.

1 См.: Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. 1992. Июнь; Атаманчук Г.В. Концепция Кодекса Государственной службы Российской Федерации // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М., 1998; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12; Вельский K.C. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4; Буравлев, Ю.М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. М., 2006; Габричидзе Б.Н., Коланда B.M. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. № 12; Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М., 1997; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996.

2 См.: Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы // Журнал российского права. 2008. № 6; Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003; Гусев A.B. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). М., 2002; Крылова Е.Г. Принцип разделения властей в организации государственной службы // Государство и право. 2007. № 11; Ноздрачев А.Ф. Управление государственной службой // Право и экономика. 1996. № 11; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Старилов Ю.Н. Государственная служба Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы // Журнал российского права. 2004. № 9; Чиканова Л.А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // Журнал российского права. 2000. № 3. регулирования с использованием соответствующего отраслевого инструментария. Только сравнительно недавно появились попытки комплексного, межотраслевого подхода к рассматриваемым проблемам (А. Гусев).

Правовой подход к анализу проблем организации, функционирования и правового регулирования государственной службы и сегодня играет определяющую роль в исследованиях государственно-служебной проблематики. В то же время, очевидно, что он ограничен изучением, преимущественно формально-юридических аспектов функционирования и развития института государственной гражданской службы. По понятным причинам складывающиеся в государственно-служебных отношениях неформальные нормы и практики, проявляющиеся, в том числе, как следствие наличия «пробелов» в правовом регулировании, выпадают из поля зрения правовой науки. Кроме того, правовой инструментарий методологически ограничен в исследованиях взаимосвязей между эволюцией политической системы и моделей политико-административного управления и институциональными характеристиками государственной гражданской службы.

Другим крупным научным направлением, в рамках которого исследование проблем государственной службы получило широкое развитие, стал социологический подход. Его представителями активно изучались социальные аспекты формирования и развития служебных отношений, выработки и реализации кадровой политики в государственных органах. Социологический анализ позволяет исследовать эффекты применения тех или иных юридических норм на государственной службе, устанавливать преобладающие типы ценностных ориентаций служащих, формы доминирующих служебных практик и отношений, изучать оценки населением деятельности государственных служащих. Указанные проблемы активно разрабатывались в работах В. Бойкова, К. Магомедова, В. Мальцева,

В. Игнатова, А. Понеделкова, Е. Охотского, Т. Калачевой, В. Соколова, А. Турчинова, А. Хохлова и других авторов1.

Социологический анализ позволяет получить адекватную «картинку» состояния служебных отношений, доминирующих практик кадровой работы, особенностей взаимодействия государственных служащих с руководством и гражданами. В рамках этого подхода используется категория «бюрократия» для анализа методологических проблем организации государственной службы. В то же время социологический анализ гражданской службы не позволяет в полной мере «вписать» характер ее функционирования в более широкий политический контекст, найти взаимосвязи особенностей организации государственной службы с характером политической системы и спецификой политического режима. Роль государственной службы как элемента выработки и средства реализации государственной политики в рамках данного подхода представлена явно недостаточно — недаром большинство представителей социологической науки предпочитают обозначать государственную службу как «социально-правовой институт».

Наряду с юридическим и социологическим подходами к анализу проблем становления, функционирования, развития и реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период получили развитие исследования государственной службы с позиций исторической и экономической наук.

Большой вклад в изучение исторического опыта организации государственной службы и кадровой политики в дореволюционной и

1 См.: Бойков В.Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М.,1998; Бойков В.Э. Реформа государственной службы: предпосылки проблемы: социологический анализ // Социология власти. 2003. № 1; Игнатов В.Г., Майборода С.О., Понеделков A.B., Старостин А.М. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации (региональный уровень). Ростов-на-Дону, 1997; Калачева Т.Г., Мальцев В.А. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. Нижний Новгород, 1997; Магомедов К.О. Социология государственной службы. М., 2007; Нравственные основы государственной службы. Под ред. В.М. Соколова. М., 2003; Охотский Е.В. Нравственная культура государственного служащего // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М.,1998; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998; Турчинов А.И., Магомедов К.О. Кадровый потенциал государственной гражданской службы: духовно-нравственные проблемы. M., 2010; Хохлов A.A. Кадровые процессы в системе государственной власти: социологический анализ. М., 2000. советской России был внесен В. Мельниковым. В его работах на основе многочисленных исторических документов раскрыты основные аспекты организации системы государственной службы в дооктябрьской России, а также принципы и технологии формирования и реализации кадровой политики в советском государственном аппарате. Работы В. Мельникова позволяют детально изучить «особенности предшествующего развития» государственной службы, опыт организации и функционирования чиновничества в России1.

Интерес к организации и функционированию государственной гражданской службы со стороны экономической науки, как правило, вписывается в контекст исследований проблем государственного управления и административной реформы с точки зрения их влияния на экономическое развитие, включая трансформацию российской экономической системы в постсоветский период". В то же время появляются и специальные работы, где с точки зрения экономического подхода анализируются конкретные проблемы организации и реформирования государственной гражданской службы . Существенным моментом является то обстоятельство, что распространение в экономической науке неоинституционального подхода все чаще и плодотворней позволяет интегрировать ее усилия с социологией, политологией и юридическими науками в изучении проблем трансформации общественных институтов. Уже появились работы, где усилия политологов и экономистов объединены в исследованиях административных реформ, составной частью которых выступают реформы государственной службы4.

1 См.: Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Нижний Новгород, 1995; Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт. М., 2005.

2 См.: Олейник А. Издержки и перспективы реформ в России: институциональный подход // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 12; Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М., 2007; Постсоветский институционализм - 2006: власть и бизнес. Под ред. P.M. Нуреева. Ростов-на-Дону, 2006.

3 См.: Плаксин С., Жулин А. Пути модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной гражданской службы // Вопросы экономики. 2008. № 2; Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3;

4 См.: Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. Редакторы. А. Олейник, О. Гаман-Голутвина. М., 2008.

В рамках политической науки исследование проблематики государственной гражданской службы развивалось в ключе исследований кадровой политики в государственном управлении, а также институтов политико-административного управления и административных реформ.

Кадровая проблематика в постсоветский период заняла самостоятельное направление в исследованиях проблем государственного управления, в том числе по причине переформатирования и приспособления советского кадроведения к новым государственно-управленческим реалиям. Изучая кадровую проблематику в государственных органах, представители этого направления (В. Матирко, В. Сулемов) неизбежно касались вопросов становления и развития государственной службы, а также влияния ее институциональной организации на кадровую политику1.

Накопление методологического и концептуального потенциала российской политической наукой с неизбежностью влекло за собой проявление ее интереса к проблематике государственного управления (в конце 1980-х и начале 1990-х годов этот интерес был невелик, в связи с чем государственно-управленческая проблематика была «перехвачена» другими социальными науками, а вузовская специальность «государственное и муниципальное управление» была отнесена к направлению «экономика и управление»). Между тем, в одной из первых теоретических работ, посвященных концептуальным проблемам государственного управления -«Науке государственного управления» (1886 года) В. Вильсона постулируются две идеи - о дихотомичной природе государственного управления, разделенного на политическую и административную деятельность, и о принадлежности теории государственного управления к политической науке2.

1 См.: Кадровое обеспечение государственной службы. Научный редактор В.А. Кулинченко. Ростов-на-Дону, 1994; Матирко В. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате М., 1996; Сулемов В.А. Кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. М., 2006.

2 См.: Вильсон В. Наука государственного управления // Классики теории государственного управления: американская школа. М., 2003. С. 24-26.

Идеи политико-административной дихотомии, формирования и развития системы политико-административного управления в России получили широкое освещение в работах И. Василенко, В. Граждана, О. Гаман-Голутвиной, В. Комаровского, В. Лобанова, А. Оболонского, Л. Сморгунова, А Соловьева и других авторов, в подготовленных российскими политологами учебниках по теории государственного управления.1 Современной тенденцией развития российской государственно-управленческой науки является нарастание в ней удельного веса политологических исследований, что, несомненно, несет в себе позитивный потенциал и фактически «возвращает» российское государственное управление в лоно политической науки.

Проблематика государственной гражданской службы как элемента политико-административной системы в политологических исследованиях российских авторов, как правило, отдельно не присутствовала. Большая часть работ, исследующих особенности организации, развития и реформирования государственной службы включали ее в общий контекст исследования проблем бюрократии, эволюции политико-административных систем и административных реформ2. *

1 См.: Политико-административное управление. Под общей редакцией B.C. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М., 2005: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997. Комаровский, B.C., Гаман-Голутвина О.В. Бюрократия и современные проблемы реформирования государственной службы // Социально-гуманитарные знания. 2006. № 2; Лобанов B.B. Государственное управление и общественная политика. М., 2004; Политика развития и политико-административные отношения. Сборник научных статей. Отв. ред. Сморгунов Л.В., Морозова Е.В. Краснодар, 2009; Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления. Под ред. Л.В.Сморгунова. СПб., 2010; Оболонский A.B. Человек и власть. Перекрестки российской истории. М., 2002; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2000. № 1; Соловьев А.И. Политико-административные механизмы в системе управления государством // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 6 международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (29-31 мая 2008 года). М., 2008; Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учебник. М., 2004; Мухаев P.T. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов. M., 2007; Государственная политика и управление. В 2-х частях. Под ред. Л.В. Сморгунова. Часть 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. Часть 2: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления. М., 2006, 2007.

2 См.: Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт И Политические исследования. 2007. № 4; Лобанов В.В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1; Лобанов В.В. Уроки и перспективы административной реформы в России // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1; Меннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный

Специальные исследования государственной гражданской службы в рамках политологического анализа пока немногочисленны. Особо следует выделить попытку Е. Морозовой сформулировать предметное поле государственной службы с точки зрения политической науки1, а также работы Д. Баснака, А. Глуховой, Ю. Ирхина, В. Комаровского, Г. Пушкаревой, Л. Тимофеевой, О. Шаброва, в которых с позиций политической науки раскрыты отдельные стороны функционирования института государственной гражданской службы - конфликты интересов, обеспечение открытости, формирование механизма управления, взаимодействие с гражданским обществом, измерение эффективности2. За рамки исследования локальных проблем организации и институционального регулирования гражданской службы эти исследования не выходят.

Реформа государственной гражданской службы, осуществляемая на протяжении постсоветского периода, стала объектом историкоопыт. М., 2006; Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации // Политические исследования. 2005. № 4; Лексин В.Н., Лексин И.В. Чучелина H.H. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006; Макарин A.B. Бюрократия в системе политической власти. СПб., 2000; Клименко A.B. Модернизация функционала исполнительной власти и ее результаты // Проблемы современного государственного управления в России. Материалы постоянно действующего научного семинара. Выпуск № 4 (25). М., 2009; Купряшин Г.Л. Стратегия реформирования государственного управления // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 6 международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (29-31 мая 2008 года). M., 2008; Оболонский A.B. Бюрократия и государство. Очерки. M., 1996; Оболонский A.B. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность. 2005. № 6; Огнева В.В. Реализация административной реформы в регионе: анализ реформаторской практики // Образование и общество. 2010. №3; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Политические исследования. 2003. № 4; Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Политические исследования.2003. № 4.

1 См.: Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // РАГС. Ежегодник. 1997. M., 1998.

2 См.: Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4; Глухова A.B. Конфликты в государственно-административной среде / Государственное управление: основы теории и организации. Под ред. В.А. Козбаненко. M., 2000. С. 318-327; Ирхин Ю.В. Новое государственное управление и проблемы эффективности госслужбы в современной России // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (31 мая - 2 июня 2007 года). M., 2007; Комаровский, B.C. Административная реформа: ожидания и требования граждан к государственной службе // Государственная служба. 2007. № 4; Пушкарева Г.В. Политические механизмы управления государственной службой // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 7-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (27-29 мая 2009 года). М., 2009; Тимофеева Л.Н. Конфликты интересов на государственной службе в России: стратегии и тактики урегулирования // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (31мая - 2 июня 2007 года). М., 2007; Шабров О.Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность // Социология власти. 2005. № 6. политологического анализа специалистов, непосредственно участвующих в ее подготовке и проведении на различных этапах1. В исследовании, вышедшем в 2003 году, детально описываются подробности подготовки и осуществления мер по институциональному строительству и реформированию государственной службы. Авторам удалось собрать уникальный исторический материал, а эффект «включенного наблюдения» позволил детально изложить хронологию реформирования государственной службы и основные мероприятия, которые были осуществлены либо планировались, но не увидели свет в ее рамках. При очевидной исторической ценности проделанной работы все же стоит заметить, что она носит, преимущественно, описательный характер.

Попытки обобщить опыт реформирования гражданской службы, выявить баланс позитивных и негативных изменений в системе государственного управления, вызванных реформой, предпринят в исследованиях А. Барабашева и А. Оболонского". В своих работах они в максимальной степени приблизились к созданию объяснительной модели реформирования государственной службы, рассмотрев процессы преобразований с точки зрения внутренней и внешней среды реформы, её движущих сил, факторов торможения, основных рисков, включая риски политические. Однако указанные авторы не пытаются увязать характер реформирования государственной гражданской службы с общей динамикой постсоветского политического развития, эволюцией политической системы, констелляцией интересов основных акторов политического процесса.

Именно указанные факторы являются, на наш взгляд, ключевыми среди тех, что детерминируют процесс институционального строительства и

1 См.: Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. Общая редакция и предисловие T.B. Зайцевой. М., 2003.

2 См.: Барабашев А.Г. Страуссман Дж. Реформа государственной службы Российской Федерации в сравнительной перспективе // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2005. № 3; Барабашев A.B., Зайцева Т.А., Краснов М.А., Оболонский A.B. Риски реформирования государственной службы России или почему так трудно реформировать государственный аппарат // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 2-3; Оболонский А.В.Сторонники и противники реформы государственной службы (опыт классификации) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2; Реформа государственной службы в Российской Федерации (2000-2003 годы). Руководитель авторского коллектива А. Барабашев. М., 2006. реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России. Как важный институциональный элемент политико-административной системы государственная гражданская служба испытывает на себе определяющее влияние трансформации политической системы и качественных характеристик политического режима. Выбор той или иной модели институциональной организации государственной службы тесно связан с констелляцией интересов доминирующих политических акторов и их идеологическими ориентациями.

Формирование обобщающей модели институционального строительства и институциональной трансформации российской государственной гражданской службы связано с использованием получающей все большее распространение в политической и других общественных науках неонституциональной методологии. Анализ государственной службы с позиций неоинституционализма — как института политико-административного управления, представляющего собой совокупность «правил игры», ограничительных рамок формального и неформального характера, задающих статус и модели поведения служащих государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с £ непосредственным и политическим руководством, гражданами и организациями, позволяет органично встроить государственно-служебную проблематику в предметное поле политической науки. Кроме того, сформировавшийся к настоящему моменту теоретико-методологический потенциал неоинституционального анализа дает возможность сформулировать концептуальные подходы к исследованию процесса реформирования государственной гражданской службы.

Речь идет о концепции институтов и институциональных изменений (Д. Норт)1, адаптированной и развитой по отношению к постсоветской трансформации. Наиболее последовательное применение эти подходы получили в работах экономистов-институционалистов (И. Дискин, Р. Нуреев,

1 См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997.

В. Тамбовцев, А. Олейник, В. Полтерович)1, а также в исследованиях российских политических трансформаций (В. Гельман), постсоветских политических институтов (П. Панов), институциональной организации местного самоуправления (В. Нечаев) и других сегментов российской политической системы2.

Для формирования целостного представления о характере трансформации института государственной службы в постсоветский период исключительно важное значение приобретают концептуальные идеи неоинституционального анализа о реформах как процессах целенаправленных институциональных трансформаций, а также об «институциональных ловушках» - устойчивых неэффективных равновесиях институтов, поддерживаемых доминирующими общественными акторами (В. Полтерович). Применение концепта «институциональной ловушки» уже используется по отношению к эволюции российской политической системы в постсоветский период4, апробирован он и в отношении процесса реформирования государственной гражданской службы5.

Объект исследования — институциональная организация государственной гражданской службы и ее изменения в контексте политико-административных реформ в России в постсоветский период.

Предмет исследования — процессы взаимодействия между трансформирующейся институциональной организацией государственной

1 См.: например: Дискин И. Хозяйственная система России: проблемы институционального генезиса // Общественные науки и современность. 1998. № 4; Нуреев P.M. Россия: особенности институционального развития. М., 2009; Олейник А. Институциональная экономика. M., 2002; Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука в современной России. 2001. № 3; Тамбовцев В.Л. Экономическая теория институциональных изменений. М., 2005.

2 См.: Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации: наброски с теории // Политические исследования. 2001. № 1; Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Политические исследования. 2003. № 4; Панов П.В. Трансформация политических институтов в России: кросстемпоральный сравнительный анализ // Политические исследования. 2002. № 6; Нечаев В.Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России: динамика и институциональные эффекты. М., 2007

3 См.: Полтерович В.М. Стратегии институциональных реформ // Экономика и математические методы. 2006. Т. 42. № 1; Полтерович В.М. Институциональные ловушки: есть ли выход // Общественные науки и современность. 2004. № 3.

4 См.: Гельман В. Россия в институциональной ловушке II Pro et contra. 2010. Том 14. № 4-5.

5 См.: Слатинов В.Б. Реформирование государственной гражданской службы в постсоветской России: институциональные траектории и институциональные ловушки // Политические институты в современном мире. Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. СПб., 2010. С. 328-330. гражданской службы и системой политико-административного управления России, находящейся в условиях постсоветских политических изменений.

Цель исследования заключается в определении основных тенденций трансформации института государственной гражданской службы как части политико-административной системы постсоветской России.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи: определить основные измерения институциональной организации государственной гражданской службы, её место в системе политико-административного управления; рассмотреть теоретические предпосылки анализа процессов институционального строительства и институциональных реформ; выявить основные тенденции в изучении институциональной организации государственной гражданской службы в зарубежной и отечественной политической науке; определить основные этапы институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России как составные части общенационального процесса политической трансформации; выявить основные факторы, оказавшие воздействие на формирование, развитие и реформирование институциональной организации государственной гражданской службы в современной России; определить тип, основные элементы и структуру современной институциональной организации государственной гражданской службы в России; исследовать основные тенденции в современном развитии институциональной организации государственной гражданской службы в России и обуславливающие их механизмы.

Гипотеза исследования: государственная гражданская служба как институт политико-административного управления, устанавливающий набор правил и ограничительных рамок, регулирующих статус и служебную деятельность работников государственного аппарата, формируется, развивается и изменяется под определяющим влиянием политических процессов, в частности, констелляции интересов и идеологических установок доминирующих политических акторов. Трансформация государственной гражданской службы в постсоветской России обусловлена характером и спецификой эволюции политико-административной системы. В процессе институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в середине 1990-х годов сформировалась «институциональная ловушка» - совокупность неэффективных норм регулирования служебных отношений формального и неформального характера, обусловливающих доминирование в государственном аппарате административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы. Политико-административные реформы последнего десятилетия имели для доминирующего политического игрока (верховной власти) в качестве основной задачи восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» государственного аппарата и снижения автономии других акторов, поэтому государственно-служебные отношения были в определенной степени упорядочены и формализованы. В то же время реформирование института гражданской службы осуществляется в режиме локальных усовершенствований и не сопровождается выстраиванием консолидированной системы управления государственной службой, а также её целостной нормативно-правовой базы. Институциональными эффектами такого рода реформы выступают «частичные улучшения» практик служебного взаимодействия и кадровой работы, в которых продолжают доминировать неформальные институты. Неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственно-служебных отношений («институциональная ловушка»), выгодное ключевым акторам политического процесса, оказалось переструктурированным, но сохраняющим свои основные характеристики - отсутствие перспективной траектории развития гражданской службы, несформированность единого механизма управления, пробелы её законодательного обеспечения.

Методология исследования. Поставленные задачи решались, преимущественно, с использованием неоинституционального анализа. В процессе исследования использовались системный, сравнительный, исторический подходы.

Наиболее важное значение в исследовании имеет неоинституциональный подход. В качестве базовой версии, при этом, используются принципы неоинституционализма и теории рационального выбора, дополненные культурно-исторической теорией деятельности. В рамках данного подхода предполагается, что поведение политических акторов может быть описано моделью ограниченной рациональности, в рамках которой институты и политическая культура выполняют роль факторов, ограничивающих рациональный выбор.

Существенное значение в раскрытии темы диссертации имеет системный подход. В рамках этого подхода институциональная организация государственной гражданской службы предстает как целостная система, в единстве всех ее связей и отношений, а также как подсистема институциональной организации публичной власти и политической системы постсоветской России.

Сравнительный метод применялся при анализе эффектов использования рационально-бюрократической и менеджеристской моделей организации государственной службы в развитых странах и странах «догоняющего развития».

Исторический подход был одним из ключевых методологических оснований исследования. Этот подход использовался при анализе процессов институциональной динамики организации государственной гражданской службы в постсоветской России и для анализа воздействия на нее предшествующего типа институциональной организации (советского и дооктябрьского).

Кроме того, на стадии эмпирического исследования применялись такие конкретные методы сбора и анализа информации, как анализ документов, вторичный анализ результатов социологических исследований (в том числе методом исследовательского и практического синтеза), статистический анализ данных.

Эмпирическая база исследования.

Основными источниками данного диссертационного исследования являются: нормативно-правовые акты в сфере государственной службы, программы реформирования и развития государственной службы в виде проектов и официально утвержденных документов, принятые в постсоветский период в России; эмпирические исследования государственной гражданской службы в постсоветской России, осуществленные отечественными и зарубежными исследователями, в том числе опросы общественного мнения и экспертные опросы по вопросам функционирования органов государственной власти, административной реформы, организации, функционирования и реформирования государственной службы; выступления и публичные заявления руководителей государства по проблемам административных реформ и реформирования государственной службы (Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и другие); данные российской государственной статистики о численном составе и качественных характеристиках работников государственного аппарата; результаты собственных эмпирических исследований автора данной диссертации.

Положения, выносимые на защиту.

1. Институт государственной гражданской службы понимается как специфический для данного общества комплекс формальных и неформальных правил и соглашений, регулирующих статус гражданских служащих государственного аппарата, характер их взаимодействия между собой, с непосредственным руководством и политическим руководством государственных органов, гражданами и организациями.

Институциональная организация государственной гражданской службы обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархии; она является нормативной рамкой, задающей характер служебного взаимодействия и кадровой работы в государственных органах. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую детерминируют качество служебной деятельности, то есть осуществления государственными служащими функций государственного управления.

2. В рамках политической науки анализ государственной гражданской службы тесным образом связывается с понятием «политико-административное управление», учитывая, что в основе современного государственного управления лежит политико-административная дихотомия. Последняя была предложена в рамках становления государственно-управленческой науки и до сих пор остается важным методологическим средством научного анализа и организационных изменений в системе публичного управления. Политическое регулирование и администрирование отличаются собственным целевым назначением, ресурсными ограничениями и соответствующим технологическим потенциалом. Для каждого конкретного государства проблема заключена не столько в поддержании функциональной определенности каждой из этих подсистем, сколько в понимании меры их автономности.

Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем институционализации государственной власти в условиях господства рационально-бюрократической модели публичного управления. Он отражает специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы и позволяет эффективно решить дилемму сочетания в сложной системе государственного управления современного демократического государства потребности обновления политического курса, репрезентируемого политическими командами, выигравшими выборы, и сохранения стабильности, преемственности и профессионализма государственных служащих, а также ориентации последних' на правовые стандарты деятельности и публичные интересы.

3. Модификация бюрократической модели в направлении от «классической» - рационально-бюрократической к ее «реалистической» трактовке отражает усложненность организации постиндустриального общества, требующей повышенной гибкости и динамизма государственного управления. Соответственно трансформация организационных моделей бюрократии связана с «реабилитацией» неформальных аспектов ее функционирования и коммуникации с другими общественными агентами, а также имплантацией в государственно-управленческую деятельность элементов частнокорпоративного менеджмента.

Рыночные крайности менеджеризма преодолеваются в теории политических сетей и концепции «governance». Главное значение этих моделей состоит в «реабилитации» публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращении внимания к выработке политического курса как важнейшей составляющей государственного управления и создании эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и выработки социально значимых решений.

4. Процесс реформирования общественных структур с позиций неоинституционализма определяется как направленные институциональные изменения, имеющие своих акторов, траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов.

В процессе институциональных изменений могут закрепиться как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивая неэффективная норма (система норм) обозначается как «институциональная ловушка» (В. Полтерович). Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию промежуточных институтов.

В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек выделяется «ловушка частичной реформы». Последняя может существовать в виде смешанного равновесия - такой комбинации институтов, где сосуществуют старые и новые институты, однако не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы.

5. Институциональное строительство государственной службы в постсоветской России началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал (специального законодательства о государственной службе в СССР не было), а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. Выработка перспективной траектории институционального строительства государственной службы в первые постсоветские годы затруднялась отсутствием необходимого экспертного знания, идеологическими ориентациями доминирующих групп в правящей элите на первостепенное внимание к запуску рыночных механизмов при проявлении индифферентности к вопросам государственного строительства, а также опасениями акторов, что организационный механизм управления государственной службой будет «перехвачен» конкурирующими группами интересов.

Возникшее вследствие указанных факторов затягивание с формированием целостного законодательства о государственной гражданской службе и созданием системы управления службой привело к нарастанию «институционального вакуума» в области регулирования служебных отношений в государственном аппарате. Деградация формальных институтов в сфере служебных отношений и образовавшаяся вследствие задержки с принятием новых правовых и этических принципов, а также законодательных норм, «институциональная пауза» обусловили нарастание влияния и значимости в государственном аппарате постсоветской России протекционизма и патронажно-клиентарных отношений как воспроизводящегося типа социальных связей.

6. Формирование основных элементов института государственной гражданской службы происходит в середине 1990-х годов в условиях формирования политического режима после конституционного выбора 1993 года. В рамках данного выбора в России после декабря 1993 года утвердился суперпрезидентский персоналистский политический режим: формирующаяся в его рамках модель политико-административного управления детерминирует характер выработки государственной политики, принятия и реализации ключевых политических решений. Слабость доминирующего игрока (президентской власти) приводит его к необходимости заключения «картельных соглашений» с другими политическими акторами. Для большинства последних, мотивированных на рентоизвлекающую деятельность, консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики не представлялись актуальными, поэтому значительная часть крупных политических и экономических акторов была заинтересована в сохранении институциональной «рыхлости» и «рассеянности» государственной гражданской службы.

В рамках постконституционного выбора в середине 1990-х годов складывается устойчивая модель функционирования института государственной гражданской службы: во-первых, не была сформулирована перспективная траектория её реформы; во-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления гражданской службой; в-третьих, становление законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной траектории и механизма управления приобретает несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить адекватную модель правового регулирования государственно-служебных отношений. Таким образом, уже в середине 90-х годов реформа государственной службы попадает в зону притяжения неэффективного равновесия «смешанных норм», в котором находится по настоящий момент.

Попытки реформирования гражданской службы в рамках проекта Административной реформы 1997-1998 годов на основе увязки модели «merit system» («система заслуг и достоинств») с внедрением в российскую административную практику идей «нового государственного менеджмента» не удаются из-за потребности доминирующего политического актора (верховной власти) углублять «картельные соглашения», поддерживая статус-кво в вопросах государственного строительства.

7. Переформатирование политического режима в первой половине 2000-х гг. формирует набор экзогенных и эндогенных факторов, способных нарушить сложившееся в середине 1990-х гг. неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственной службы. Трансформация политического режима требует углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций. Возникает запрос на проведение административной реформы и реформирование государственной службы, перспективные траектории которых на основе синтеза «merit system» и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий, предлагаются Центром стратегических разработок.

8. Концептуальные идеи о необходимости маркетизации и менеджеризации российского государственного управления не являются обоснованными с точки зрения готовности отечественной институциональной среды к подобного рода изменениям, а также с точки зрения их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Имеющиеся исследования, проведенные в развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста (П. Эванс, Д. Раух), показывают определяющее влияние на успех модернизации степени «веберианизации» государственного управления, то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере меритократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста служащих. Аналогичные выводы делаются рядом авторов (Т. Рандма-Лийв) в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран.

Догоняющее развитие» как и посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению, в качестве условия своей успешности требуют обеспечения режима законности, то есть стабильности и верховенства «правил игры». Ключевой задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигаются формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Таким образом, для успеха «догоняющей модернизации» необходимо наличие у реформируемого государственного аппарата приемлемых стандартов «веберовской» рациональности. В случае «опережающей менеджеризации» политико-административная система рискует столкнуться с феноменом «ошибки преждевременного переключения» (В. Полтерович), когда к трансформируемой институциональной среде применяются методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модернизации, что чревато возникновением неэффективных гибридных форм политико-административных институтов.

9. Сформировавшийся в первой половине 2000-х годов политический режим обеспечил частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений («вертикаль власти»). Тем не менее, в новой конфигурации политических акторов практически отсутствовали те, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. Доминирующий игрок (верховная власть) был мотивирован, в первую очередь, на восстановление административной управляемости - на основе «частичной рационализации» государственного аппарата - и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования в политическом пространстве «навязанного консенсуса» (В. Гельман). Втягивание новых элитных групп в процессы рентоизвлечения и усиления контроля за экономическими активами подорвали их мотивацию к качественным административным преобразованиям, сформировав уже в новой констелляции интересов основных акторов запрос на сохранение «рассеянности» и слабой институционализированности государственно-служебных практик и отношений.

10. Принятые за последние 10 лет концептуальные решения по реформированию государственной службы представляют собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менеджеристского подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Реформированное законодательство о государственной гражданской службе придало больше упорядоченности служебным отношениям («частичная рационализация»), но значительная часть содержащихся в нём норм (особенно в части антикоррупционных практик) требует существенной конкретизации и развития. Эффективное применение большинства уже имеющихся установлений связано с наличием системы управления государственной службой в виде институционального органа и его подведомственных подразделений, однако последние пока не созданы. В сложившейся системе использование элементов «нового государственного менеджмента» (гибкие формы оплаты труда; назначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурса; наличие «подвижных» структур государственных органов) усиливают элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивают преобладание патронажно-клиентарных практик в государственных структурах.

Установившееся в институциональной организации государственной гражданской службы неэффективное равновесие инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов в частных интересах. В новой конфигурации «институциональной ловушки» в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.

Фрагментация государственно-управленческих реформ административной, государственной службы, бюджетной), углубляющая концептуальное и организационное размежевание институциональных изменений в сфере публичного управления, усиливает «эффекты частичной реформы». В институциональной сфере государственного управления сохраняется устойчивое неэффективное равновесие, в котором локальные институциональные инновации, не увязанные в концептуальную и организационно-управленческую систему, порождают эффекты «частичных улучшений», не влияющих на системные параметры эффективности. При этом основные акторы, действующие в системе, не заинтересованы в существенном изменении статус-кво.

11. Выявленные доминирующие практики служебных отношений и кадровой работы указывают на выбор приоритетов в построении перспективной траектории институциональных реформ государственного управления и государственной гражданской службы. Они должны быть адекватны задачам переживаемого этапа постсоветского развития российского общества, включая завершение позднеиндустриальной модернизации и решение всего комплекса связанных с нею задач, в том числе в области институциональных изменений. Применительно к сфере государственного управления речь идет о его последовательной «веберианизации» с учетом реалий современных социальных трансформаций, вызванных развитием информационных технологий и глобализации. Следует обратить внимание на активно разрабатываемый современной политико-управленческой наукой концепт «неовеберовского государства». Продолжение менеджеризации гражданской службы без четко выстроенной системы приоритетов ее реформирования приводит к типичной «ошибке преждевременного переключения», когда в неподготовленную институциональную среду имплантируются элементы «передовых» институциональных форм, что приводит к формированию в политико-административной системе гибридных конструкций в виде неопатримониальных форм господства и управления.

Научная новизна исследования.

1. Впервые предпринята попытка системного анализа институциональной трансформации государственной гражданской службы постсоветской России как динамически изменяющегося институционального комплекса, находящегося в процессе постоянного взаимодействия с политико-административной системой.

2. Раскрыто понятие институциональной организации государственной гражданской службы, установлено место института государственной гражданской службы в системе политико-административного управления, выявлены взаимосвязи институциональной организации государственной службы с господствующими формами бюрократии и доминирующими концептами политико-административного управления.

3. Формирование и развитие института государственной гражданской службы в постсоветской России представлено в контексте концепций институционального строительства и институциональных изменений, включая концепт «институциональной ловушки» как устойчивого, поддерживаемого доминирующими акторами неэффективного равновесия институциональных норм.

4. Установлена взаимосвязь между требованиями к институциональным реформам государственного управления и государственной службы и характером прохождения соответствующей стадии экономического и политического развития общества; сформулирован набор предложений, увязывающих выработку перспективной траектории реформирования государственной гражданской службы России, включая трансплантацию и построение промежуточных институтов, с этапами и задачами модернизации российского общества.

5. Осуществлен комплексный анализ политико-управленческих условий и факторов институционального строительства государственной гражданской службы в 1990-е годы; выявлена взаимосвязь между характером сформировавшегося в стране политического режима и формированием «институциональной ловушки» в организации государственной гражданской службы.

6. Раскрыта взаимосвязь между трансформацией политического режима в России в 2000-е годы и содержательными характеристиками политико-административных реформ, выявлена структура политических ограничений реформирования государственной гражданской службы; представлены институциональные эффекты реформы; установлены параметры сохраняющейся «институционально ловушки» в сфере организации государственной гражданской службы.

Теоретическая и практическая значимость диссертации.

Материалы и выводы диссертации вносят определенный вклад в развитие неоинституционального подхода в рамках политической науки. Теоретическая значимость исследования связана с применением неоинституционализма к исследованию трансформационных процессов в российской системе политико-административного управления, а также с созданием целостной концепции институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что его выводы могут стать основой для разработки практических рекомендаций в области политики строительства и реформирования института государственной гражданской службы на федеральном и региональном уровнях. Кроме того, выводы диссертационного исследования могут быть использованы для прогнозирования последствий изменений в области институциональной организации государственной гражданской службы, предпринимаемых федеральными и региональными органами. Выводы диссертации, равно как и представленный в ней материал, могут быть использованы для совершенствования законодательства о государственной службе, в научной работе, при разработке курсов лекций и учебных пособий по политологии, теории государственного управления, новейшей истории России.

Апробация диссертации.

Положения диссертации были освещены автором на многочисленных научных конференциях, в том числе ежегодной (регулярное участие автора с 2006 года) Международной конференции факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», Международных конференциях ИНИОН РАН «Россия: ключевые проблемы и решения» (2009 год) и «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» (2010 год), Международной научной конференции факультета экономики Российского государственного педагогического университета им. Герцена «Национальная экономика в условиях глобализации: бизнес и общество в противостоянии кризису» (2009 год), Всероссийской научной конференции с международным участием «Политические институты в современном мире» в Санкт-Петербургском государственном университете (2010 год).

Выводы исследования нашли отражение в авторских и коллективных монографиях и статьях, в том числе в журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, рекомендованных ВАК России («Полития», «Вестник Московского Университета. Серия 21. Управление (государство и общество)», «Безопасность Евразии», «Среднерусский вестник общественных наук», «Человек. Сообщество. Управление»).

Материалы исследования по теме диссертации широко используются автором при чтении лекционных курсов по системе государственного и муниципального управления в РФ, современным политико-административным реформам.

Структура работы.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Слатинов, Владимир Борисович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Формирование эффективной государственной гражданской, службы, обеспечивающей высокий уровень способностей государства, — важнейшая задача политической модернизации и административных реформ. Для решения указанной задачи необходимо сформулировать адекватное понимание ключевых институциональных характеристик государственной гражданской службы и ее места в системе политико-административного управления. Институт государственной гражданской службы трактуется в нашем исследовании как специфический для данного общества комплекс формальных и неформальных правил и соглашений, регулирующих статус служащих государственного аппарата, характер их взаимодействия между собой, с непосредственным руководством и политическим руководством государственных органов, гражданами и организациями.

В политико-административной системе складывается определенная институциональная организация государственной гражданской службы. Последняя обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархии. Институциональная организация государственной службы является нормативной рамкой, задающей характер служебного взаимодействия и кадровой работы в государственных органах. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую обусловливают качество служебной деятельности, иначе говоря, характер осуществления государственными служащими функций государственного управления.

Анализ государственной гражданской службы в политической науке, главным образом, осуществляется через исследование категории с «политико-административное управление». Это вызвано тем, что в современных обществах в основе современного государственного управления лежит политико-административная дихотомия. Последняя была предложена в рамках становления государственно-управленческой науки и до сих пор остается важным методологическим средством научного анализа и организационных изменений в системе публичного управления. Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем институционализации государственной власти, отражая специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы. Данный подход в решающей степени позволяет решить проблему сочетания в сложной системе государственного управления современного демократического государства потребности корректировки политического курса, вырабатываемого политическими командами, и поддержания стабильности и высокого уровня профессионализма государственных служащих. Кроме того, институционально закрепленная и реализуемая политико-административная дихотомия позволяет поддерживать ориентацию карьерных служащих на публичные интересы и стандарты беспристрастного правоприменения.

В условиях эволюции индустриальных обществ к позднеиндустриальным и постиндустриальным формам происходит модификация бюрократической модели в направлении от «классической» — рационально-бюрократической к ее «реалистической» трактовке. Последняя требует повышенной гибкости и динамизма государственного управления и способствует, в свою очередь, трансформации организационных моделей бюрократии в сторону «реабилитации» неформальных аспектов ее функционирования и коммуникации с другими общественными агентами, а также имплантации в государственно-управленческую деятельность элементов частнокорпоративного менеджмента.

Маркетизация государственного управления порождает противоречивые эффекты и неоднозначно оценивается гражданами, политическими элитами и экспертным сообществом. Основные усилия последнего в рамках концепций «возрождения государства» направлены на преодоление рыночных крайностей менеджеризма. Наиболее последовательно данные установки реализованы в теории политических сетей и концепции «governance». В рамках указанных моделей происходит «реабилитация» публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращение внимания к выработке политического курса как важнейшей составляющей государственного управления и формулируются принципы и механизмы для создания эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и выработки социально значимых решений.

Рассмотрение государственной гражданской службы как института политико-административного управления позволяет встроить ее в концептуальный каркас неоинституционального анализа, а также теории институциональных изменений. Процесс реформирования общественных I структур с позиций неоинституционализма определяется как набор целенаправленных институциональных изменений, имеющий своих акторов (агентов), траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов. При этом в процессе институциональных изменений могут закрепиться как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивая неэффективная норма (система норм), стабильность которой поддерживается доминирующими общественными акторами, обозначается как «институциональная ловушка». Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию промежуточных институтов.

Важной методологической категорией для анализа процесса институциональной трансформации государственной гражданской службы является понятие «ловушка частичной реформы». Данное образование может существовать в виде смешанного равновесия - такой комбинации институтов, где сосуществуют старые институты и новые, однако не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы.

Главной специфической чертой институционального строительства государственной гражданской службы в постсоветской России явилось то обстоятельство, что формирование института гражданской службы началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал, а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. При этом выработка перспективной траектории институционального строительства государственной службы затруднялась несколькими факторами, среди которых основное значение приобрели: отсутствие на тот момент необходимого экспертного знания касательно проблем организации гражданской службы; идеологическая ориентация доминирующих групп правящей элиты на первостепенное внимание к запуску рыночных механизмов при проявлении " индифферентности к вопросам государственного строительства; опасения акторов, что консолидированный организационный механизм управления государственной службой будет «перехвачен» конкурирующими группами интересов.

Указанные факторы способствовали серьезному затягиванию процесса формирования нового целостного законодательства о государственной гражданской службе и фактически делали невозможным создание эффективной системы управления ею, что привело к нарастанию «институционального вакуума» в области регулирования отношений 'на государственной службе. Формирующаяся таким способом в области регулирования служебных отношений «институциональная пауза» обусловила нарастание влияния и значимости в государственном аппарате постсоветской России различных форм протекционизма и патронажно-клиентарных отношений как воспроизводящегося типа социальных связей.

Складывание основных элементов института государственной гражданской службы происходит в середине 1990-х годов. На данный процесс определяющее влияние оказали формирующийся новый политический режим и связанная с ним система управления. Слабость доминирующего игрока (президентской власти) приводит его к необходимости заключения «картельных соглашений» с другими политическими акторами. Для большинства последних, ориентированных на деятельность рентоизвлекающего характера, консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики, не представлялись актуальными. Иначе говоря, значительная часть крупных политических и экономических акторов была заинтересована в сохранении институциональной «рыхлости» и «рассеянности» государственной гражданской службы.

Совокупность обозначенных социально-политических факторов обусловили складывание довольно устойчивой постсоветской траектории развития института государственной гражданской службы. Во-первых, не сформулирована перспективная модель ее реформы. Во-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления гражданской службой. В-третьих, развитие законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной модели и механизма управления приобрело несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить эффективную модель правового регулирования государственно-служебных отношений. Иначе говоря, уже в середине 1990-х годов реформа государственной службы попадает в «институциональную ловушку» — зону притяжения неэффективного равновесия «смешанных норм», в которой находится по настоящий момент.

Во второй половине 1990-х годов была предпринята серьезная попытка реформирования гражданской службы в рамках более широкого проекта административной реформы на основе увязки модели «merit system» («система заслуг и достоинств») с внедрением в российскую административную практику идей «нового государственного менеджмента». Указанная попытка не удается из-за потребности доминирующего политического актора углублять «картельные соглашения» с другими влиятельными игроками, поддерживая статус-кво в вопросах государственного строительства.

Начавшееся в первой половине 2000-х переформатирование политического режима сформировало набор факторов, способных нарушить сложившееся в середине 1990-х неэффективное равновесие в сфере институциональной организации государственной службы. Трансформация политического режима потребовала углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций. Возникла политическая потребность в проведении административной реформы и реформировании государственной службы. Перспективные траектории данных реформ в рамках программы государственного строительства и на основе синтеза «merit system» и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий предлагаются Центром стратегических разработок (ЦСР).

В представленных авторами реформы государственной гражданской службы из ЦСР концептуальных идеях о необходимости маркетизации и менеджеризации российского государственного управления не содержится адекватного обоснования этих идей с точки зрения готовности отечественной институциональной среды к подобного рода изменениям, а также с точки зрения их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Имеющиеся исследования, проведенные в развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста (П. Эванс, Д. Раух) показывают определяющее влияние на успех модернизации степени «веберианизации» государственного управления, то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере меритократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста служащих. Аналогичные выводы делаются рядом авторов (Т. Рандма-Лийв) в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран.

Опыт стран «догоняющего развития», а также посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению показали, что в качестве важнейшего условия их успешности необходимо рассматривать обеспечение режима законности - стабильности и верховенства общественных «правил игры». Ключевой задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигается формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Таким образом, для успеха «догоняющей модернизации» необходимо наличие у реформируемого государственного аппарата приемлемых стандартов «веберовской» рациональности. Так называемое «программируемое развитие» и .активное участие государства в реализации национальных программ экономического развития требуют от государственных служащих элементов предпринимательского мышления и действия, однако, сохраняют как публичную направленность службы, так и необходимость обеспечения высокого уровня профессионализма государственных чиновников, соблюдения ими антикоррупционных стандартов, а также ограничения избыточного воздействия на служащих групп специальных интересов. В этом смысле приоритетность «веберианизации» гражданской службы сохраняет свою актуальность, особенно с точки зрения меритократического найма и гарантий долгосрочного карьерного роста служащих, не отрицая возможностей использования отдельных элементов менеджеризма. Однако в случае «опережающей менеджеризации» политико-административная система рискует столкнуться с феноменом «ошибки преждевременного переключения» (В. Полтерович), когда к трансформируемой институциональной среде применяются методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модернизации.

Определенный сдвиг в трансформации институциональной организации государственной гражданской службы России обозначился в начале 2000-х годов. Переформатирование политического режима обеспечило частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений («вертикаль власти»). Тем не менее, в новой конфигурации политических акторов практически отсутствовали те, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. Доминирующий игрок (верховная власть) был мотивирован в первую очередь на восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» государственного аппарата и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования в политическом пространстве так называемого «навязанного консенсуса». Втягивание новых элитных групп в процессы извлечения политической ренты и усиление контроля за экономическими активами подорвали их мотивацию к качественным административным преобразованиям, сформировав уже в новой констелляции интересов основных акторов запрос на сохранение «рассеянности» и слабой институционализированное™ государственно-служебных практик и отношений.

Осуществленные в рамках восстановления административного потенциала государства преобразования в институциональной организации гражданской службы неоднозначны: принятые за последнее десятилетие концептуальные документы по реформированию государственной службы представляют собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менеджеристского подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Реформированное законодательство о государственной гражданской службе придало больше упорядоченности служебным отношениям («частичная рационализация»), но значительная часть содержащихся в нем норм (особенно в части антикоррупционных практик) требует существенной конкретизации и развития. Эффективное применение большинства уже имеющихся установлений связано с наличием системы управления государственной службой в виде институционального органа и его подведомственных подразделений, которые не созданы. В сложившейся системе использование элементов «нового государственного менеджмента» (гибкие формы оплаты труда; назначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурса; наличие «подвижных» структур государственных органов) усиливает элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивает преобладание патронажно-клиентарных практик в государственных структурах.

Переструктурированное, но сохранившееся в институциональной организации государственной гражданской службы неэффективное равновесие инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов в частных интересах. В новой конфигурации институциональной ловушки в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.

В сфере государственного строительства произошла дальнейшая фрагментация государственно-управленческих реформ (административной, государственной службы, бюджетной), углубляющая концептуальное и организационное размежевание институциональных изменений. Это лишь усиливает «эффекты частичной реформы». В институциональной сфере государственного управления сохраняется устойчивое неэффективное равновесие, в котором локальные институциональные инновации, не увязанные в концептуальную и организационно-управленческую систему, порождают эффекты «частичных улучшений», не влияющих на системные параметры эффективности. При этом основные акторы, действующие в системе, не заинтересованы в существенном изменении статус-кво.

Доминирующие в настоящий момент практики осуществления служебных отношений и кадровой работы, выявленные в исследовании, указывают на выбор приоритетов в построении перспективной траектории институциональных реформ государственного управления и государственной гражданской службы. Они должны быть адекватны задачам переживаемого этапа постсоветского развития российского общества, включая завершение позднеиндустриальной модернизации и решение всего комплекса связанных с ней задач, в том числе в области институциональных изменений. Применительно к сфере государственного управления и институту гражданской службы речь идет об их последовательной «веберианизации» с учетом реалий современных политико-административных трансформаций, вызванных развитием предпринимательского подхода к публичному управлению, а также информационных технологий и глобализации.

Список литературы диссертационного исследования доктор политических наук Слатинов, Владимир Борисович, 2011 год

1. О системе государственной службы Российской Федерации Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. // Российская газета. 31 мая 2003 г. - № 3354.

2. О государственной гражданской службе Российской Федерации (в ред. от 18.07.2009 г.) Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. // Российская газета. 31 июля 2004 г.-№3539.

3. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 59-ФЗ от 2 мая 2006 г. // Российская газета. 5 мая 2006 г. - № 4061.

4. О противодействии коррупции Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 273-Ф3 от 28 декабря 2008 г. // Российская газета. 30 декабря 2008 г. - № 4823.

5. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 8-ФЗ от 9 февраля 2009 г. // Российская газета. 13 февраля 2009 г. - № 4849.

6. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 172-ФЗ от 17 июля 2009г. // Российская газета. 22 июля 2009 г. - № 4957.

7. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 885 от 12 августа 2002 г. // Российская газета. 15 августа 2002 г. -№ 152 (3020).

8. О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 г. // Российская газета. 23 ноября 2002 г. - № 223 (3091).

9. О Совете Президента Российской Федерации по борьбе с коррупцией Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 1384 от 24 ноября 2003 г. // Российская газета. 26 ноября 2003 г. - № 3354.

10. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г. // Российская газета. 12 марта 2004 г. - № 3427.

11. Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 727 от 8 июня 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. № 24. — Ст. 2393.

12. О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 110 от 1 февраля 2005 г. // Российская газета. 3 февраля 2005 г. - № 3689.

13. О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 112 от 1 февраля 2005 г. // Российская газета. 3 февраля 2005 г. - № 3689.

14. Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела Текст. : Указ Президента Российской

15. Федерации № 609 от 30 мая 2005 г. // Российская газета. 7 июня 2005 г. -№3789

16. О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 1574 от 31 декабря 2005 г. // Российская газета. 12 января 2006 г. - № 3968.

17. О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 763 от 25 июля 2006 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. -2006.-№31.-Ст. 3459.

18. О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 1474 от 28 декабря 2006 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. - № 1. -Ст. 203.

19. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 724 от 12 мая 2008 г. // Российская газета. 13 мая 2008 г. - № 4657.

20. О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федераций (2009-2013 гг.)» Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 261 от 10 марта 2009 г. // Российская газета. 13 марта 2009 г. - № 4867.

21. Об индексации пенсий федеральных государственных служащих Текст. : Постановление Правительства Российской Федерации № 346 от 31 мая 2005 г. // Российская газета. 3 июня 2005 г. - № 3787.

22. О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти Текст. : Постановление Правительства Российской Федерации № 452 от 28 июля 2005 г. // Российская газета. 5 августа 2005 г. - № 3840.

23. О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти Текст. : Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации № 536 от 8 ноября 2005 г. // Российская газета. 7 февраля 2006 г. — № 3990.

24. Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти Текст. : Постановление Правительства Российской Федерации № 477 от 15 июня 2009 г. // Российская газета. 24 июня 2009 г. № 4937.

25. Российская газета. — 24 июля 2009 г. № 4960.

26. Агапов, А.Б. Административное право Текст. : Учебник / А.Б. Агапов. -М. : ЭКСМО, 2006. 784 с.

27. Административная реформа в России Текст. : Науч.-практич. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М. : ИНФРА-М, 2006. -352 с.

28. Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе / Ред. А. Олейник, О. Гаман-Голутвина. -М., 2008.

29. Акмеологическая оценка профессиональной компетентности государственных служащих Текст. : Учеб. пособие / Под ред. A.A. Деркача. М. : Изд-во РАГС, 2007. - 166 с.

30. Александрова, A.JI. Кадровый потенциал гражданских служащих как ресурс реформ государственного управления Текст. / A.JI. Александрова, Д.Г. Бычков, Е.Е. Гришина // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. - № 1. - С. 53-70.

31. Алмонд Г., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии // Политические исследования. 1992. - № 4.

32. Альпидовская, M.JI. Бюрократия как картельное соглашение Текст. /-M.JL Альпидовская // Региональная экономика: теория и практика. -2007.-№9. -С. 121-125.

33. Аляев, А. Контроль в государственном управлении: становление интерпретационной модели Текст. / А. Аляев // Власть. 2008. — № 5. - С. 53-56.

34. Амбалова, А.Б. Карьера в системе государственной гражданской службы Текст. / А.Б. Амбалова // Образование и общество. 2005. -№ 1.-С. 10-13.

35. Андрианов, В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность Текст. : Монография / В.Б. Андрианов. М. : Волтерс Клувер, 2009. - 248 с.

36. Антошина, Н. Формирование кадрового состава государственной службы Российской Федерации Текст. / Н. Антошина // Гос. служба. -2005.-№5.-С. 75-78.

37. Арутюнян, А. Становление и развитие института президентства / А. Арутюнян Текст. // Гос. служба. 2005. - № 5. - С. 109-114.

38. Аршакян, Д. Эффективность государственного управления Текст. / Д. Аршакян // Проблемы теории и практики управления. — 2006. — № 8. -С. 24-30.

39. Асцатуров, Г.Е. Государственная служба как социальный институт Текст. : Монография / Г.Е. Асцатуров. М. : Проспект, 2007. - 232 с.

40. Атаманчук Г.В. Концепция кодекса государственной службы Российской Федерации // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. -М., 1998.

41. Атаманчук Г.В. О реформировании государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития : Материалы методологического семинара. М., 2001.

42. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история теория, закон, практика Текст. : Монография / Г.В. Атаманчук. М. : Изд-во РАГС, 2003.-312 с.

43. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления Текст. : Курс лекций / Г.В. Атаманчук. — М. : Омега-Л, 1981. 584 с.

44. Аузан, А., Тамбовцев, В. Экономическое значение гражданского общества // Вопросы экономики. — 2005. № 5.

45. Афанасьев, М.Н. Правящие элиты и государственность посттоталитарной России. Москва-Воронеж, 1996.

46. Афанасьев, М. Невыносимая слабость государства // Отечественные записки. 2004. - № 2.

47. Афанасьев, М.Н. Российские элиты развития: запрос на новый курс. — М. : Фонд «Либеральная миссия», 2009.

48. Ахметова, Н. Роль профессиональной этики в профилактике коррупции Текст. / Н. Ахметова // Власть. 2009. - № 6. — С. 106— 109.

49. Ахметшин, Н.Х. Политико-правовые аспекты борьбы с коррупцией в КНР Текст. / Н.Х. Ахметшин // Государство и право. — 2008. — № 8. -С. 56-63.

50. Бабинцев, В. Молодежный кадровый резерв государственной и муниципальной службы в регионе Текст. / В. Бабинцев, В. Захаров // Государственная служба. — 2008. № 3. - С. 14-19.

51. Бакушев, В. Информационные технологии в системе обучения государственных служащих Текст. / В. Бакушев // Государственная служба. 2008. - № 4. - С. 38-46.

52. Балацкий Е.В. Функциональные свойства институциональных ловушек // Экономика и математические методы — 2002. Т. 38. - № 3.

53. Барабашев, А.Г. Страуссман, Дж. Реформа государственной службы Российской Федерации в сравнительной перспективе // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2005. - № 3.

54. Барабашев, А.Г. Риски реформирования государственной службы России Текст. / А.Г. Барабашев, Т.В. Зайцева, М.А. Краснов, A.B. Оболонский // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. - № 2-3. - С. 91-124.

55. Барабашев, А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации Текст. / А.Г.

56. Барабашев, А.Г. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. - № 1. - С. 19-52.

57. Барзилей, М., Армаджани, Б. Прорыв сквозь демократию Текст. / М. Барзилей, Б. Армаджани // Классики теории государственного управления: американская школа. -М., 2003.

58. Барциц, И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации Текст. / И.Н. Барциц // Журнал российского права. — 2008. — № 6. — С. 21—31.

59. Барциц, И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство Текст. / И.Н. Барциц // Государство и право. 2009. — № 3. — С. 12—20.

60. Барциц, И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект Текст. : Монография / И.Н. Барциц. М. : Формула права, 2008. - 508 с.

61. Барч, У. Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России Текст. / У. Барч // Государственная служба. — 2007. № 6. - С. 169-172.

62. Баснак, Д.В. Использование информационных технологий в системе управления государственной службой Российской Федерации Текст. / Д.В. Баснак // Вестник Московского университета. Серия 21, Управление (государство и общество). — 2006. № 4. — С. 58-67.

63. Баснак, Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях Текст. / Д.В. Баснак / Вопросы государственного и муниципального управления. -2008.-№4.-С. 4-26.

64. Бахрах, Д.Н. Административное право России Текст. : Учебник / Д.Н. Бахрах. -М. : ЭКСМО, 2008. 528 с.

65. Бахрах, Д.Н. Государственная служба России Текст. : Учеб. пособие. -М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 152 с.

66. Беспалов, П.В. Концепция электронного правительства и информационно-технологическая компетентность государственных служащих Текст. / П.В. Беспалов // Социология власти. 2008. - № 3. -С. 16-30.

67. Биккинина, Л.И. Методика проверки результативностиэффективности работы контрольно-ревизионных служб органов государственной власти Текст. / Л.И. Биккинина // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. — 2008.-№7.-С. 87-91.

68. Бикмухаметов, А.Э. Коррупция и антикоррупционная политика Текст. : Словарь / А.Э. Бикмухаметов и др.; Под ред. П.А. Кабанова. -М. : Медиа-Пресс, 2008. 144 с.

69. Блау, П. Исследования формальных организаций / Американская социология: перспективы, проблемы, методы Текст. / П. Блау. — М., 1972.

70. Бойков В.Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих Текст. / В.Э. Бойков // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997.-М.,1998.

71. Бойков, В.Э. Отношение государственных служащих к профессиональной учебе Текст. / В.Э. Бойков // Социология власти. -2007.-№2.-С. 29-31.

72. Бочарников, И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции Текст. / И.В. Бочарников // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. - № 9. - С. 16-23.

73. Брежнева, А.П. Организация личного труда государственного служащего Текст. : Учеб.-метод. пособие / А.П. Брежнева, Е.В. Данькова. М. : Изд-во РАГС, 2007. - 106 с.

74. Бри, М. Региональные политические режимы и системы управления // Россия регионов: трансформация политических режимов; Общая редакция В. Гельман, С. Рыженков. М., 2000.

75. Брянцев, И. Коррупция как форма теневого лоббизма Текст. / И. Брянцев, Л. Баранова // Власть. 2008. - № 3. - С. 13-16.96