Становление и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (1991 - 2003 гг.) тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 07.00.02, кандидат исторических наук Карнаушенко, Леонид Владимирович

• Карнаушенко, Леонид Владимирович
• кандидат исторических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат исторических наук Карнаушенко, Леонид Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.3

РАЗДЕЛ I. Законодательное обеспечение процесса реформирования системы государственной службы в Российской Федерации .22

РАЗДЕЛ II. Определение новых приоритетов государственной службы в процессе политической модернизации (1991-1995 гг.).70

РАЗДЕЛ III. Основные проблемы модернизации системы государственной службы в 1996-1999гг.107

РАЗДЕЛ IV. Государственная служба в условиях разработки и реализации новой административной реформы 2000-2003гг.148

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Становление и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (1991 - 2003 гг.)»

Радикальные изменения, происходившие в России на протяжении 90-х годов XX века, привели к коренной перестройке всей социально-политической системы общества. При этом преобразования неизбежно затронули и сферу государственного управления. Прежде всего, они были связаны с ликвидацией монополии на власть коммунистической партии, которая на протяжении более 70 лет определяла основные направления внутренней и внешней политики в развитии страны, являлась основным стержнем государственной власти.

Политическая трансформация российского общества, сопутствующие ей демонтаж партийных структур, кардинальные изменения в системе политико-административного управления, одним из ключевых направлений которых стало формирование и развитие качественно нового института государственной службы, осуществлялись, по сути, стихийно, вне концептуально продуманной программы реформ. Это привело к разрушению всей системы государственного управления, утрате его целостности, эффективности. Отмеченные негативные моменты, в конечном счете, дезориентировали процесс выработки стратегии развития России.

Между тем, происходящие социально-экономические и политические изменения в российском обществе объективно требовали адаптации системы государственного управления к новым социально-политическим условиям, ее рационализации, повышения эффективности управленческой деятельности, серьезной перестройки аппарата управления, привлечения на государственную службу высококвалифицированных специалистов.

Актуальность создания современного института государственной службы, способствующего дебюрократизации социальной жизни и повышению эффективности государственного управления, была отмечена в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию

2001-2004 годов. Утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336 федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», 1 обозначившая ключевые приоритеты реформы государственной службы, ее основные этапы, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года фактически положили начало активным реформаторским мероприятиям в государственно-служебной сфере. Процесс реформирования государственной службы «включен» в контекст административной реформы, указ о проведении которой подписан л

Президентом Российской Федерации 23 июля 2003 года. В данной связи, реально запущенный процесс реформирования государственной службы требует активизации научных исследований данного блока проблем.

Несмотря на известные позитивные перемены, и сегодня задачи административного реформирования не получили еще достаточного подкрепления в политико-правовом, организационном и кадровом отношениях. До сих пор организация государственной службы, ее кадровая основа далеко не в полной мере соответствуют характеру современных требований. Более того, по определению В.В. Путина: «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач». Они пока не позволяют обеспечивать адекватную реализацию экономической политики, в частности, эффективно управлять государственной собственностью, способствуют развитию коррупции.

Актуальность исследования процессов становления института государственной службы в России дополнительно усиливается тем обстоятельством, что в последние десятилетия происходило его

1 Российская газета. 2003. 23 ноября.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.

3 Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» № 824. Российская газета. 2003.25 июля.

4 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Международная жизнь. 2002. №5. С. 5-7. значительное усложнение. Организационное становление государственной службы шло как на федеральном, так и на региональном уровнях. Концептуальные проблемы разрешались на основе разработки и принятия ряда законодательных актов, определяющих отношения между служащими, государством и обществом, а также права и обязанности лиц, занимающих государственные должности.

Сегодня успех дальнейшего реформирования российского общества и возрождения России в немалой степени зависит от повышения эффективности государственной системы управления, превращения ее в гибкую, способную к саморазвитию структуру. В связи с этим на данном этапе реформ объективно повышается роль государственной бюрократии. Напротив, преуменьшение ее роли, недооценка возможностей административно-управленческого персонала, а также его неэффективное использование отрицательно сказываются на ходе реформ.

При анализе стспснн разработанности проблемы следует, учитывать несколько существенных обстоятельств. Прежде всего, несмотря на большой объем имеющейся научной литературы, состояние ее научной разработанности вряд ли можно признать удовлетворительным. Главная причина этого заключается в том, что сам объект исследования максимально приближен к современности и имеет краткую историю - чуть более десяти лет, в течение которых историография поставленного вопроса не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки. Кроме того, очевидная злободневность вопросов реформирования системы государственной службы и ее административно-правового регулирования в условиях радикальных политических реформ, сопровождавшихся серьезными кризисными явлениями в сфере организации государственного управления, обусловила зачастую чрезмерную полемическую заостренность многих публикаций. Данное обстоятельство не способствовало повышению научного уровня появлявшихся исследований, спокойному, последовательному и непредвзятому анализу накопленного исторического опыта.

Следует также учесть, что процесс становления и реформирования государственной службы в современной России - явление сложное и многоаспектное. Постоянные изменения в данной сфере, с одной стороны, общая значимость государственно-служебной проблематики в условиях модернизации российской государственности - с другой, обусловили то обстоятельство, что практически любое серьезное исследование политических процессов в постсоветской России в той или иной степени касалось вопросов модернизации и реформирования государственной службы. В данной связи отличительной особенностью исследования проблем реформирования системы государственной службы стало обращение к данной проблематике специалистов различных отраслей — историков, юристов, политологов, социологов и пр., а также постепенное возрастание значимости междисциплинарных исследований.

Систематизация и научный анализ литературы по теме диссертации позволили дифференцировать историографию и выделить в ней несколько направлений.

К первому направлению относятся публикации по политической истории России, воссоздающие характер политических процессов современности, показывающие специфику работы государственного аппарата, природу аппаратных процессов, их объективную обусловленность интересами различных социальных групп и слоев. Они также содержат интереснейшие данные о наиболее заметных переломных моментах в политическом курсе страны, непосредственно отражавшихся как на государственном строительстве в целом, так и на административной политике.5 Несмотря на наличие определенных политических пристрастий

5 Современная политическая история России (1985-1998 годы). Т.1. М., 1999; Согрин В. Политическая история современной России, 1985-1994: От Горбачева до Ельцина. М., авторов, работы данного плана дают богатейший фактический материал, позволяющий составить представление о характере постсоветских реформ.

Второе направление составляет комплекс работ обобщающего плана, посвященные непосредственно анализу процесса эволюции государственной службы в целом, выясняющие наиболее существенные проблемы развития данного политического института. Вне зависимости от научной специализации их авторов, отличительная особенность таких работ — нацеленность на изучение наиболее острых вопросов современности.

В рамках данного направления выделим, прежде всего, блок общетеоретических работ по фундаментальным вопросам административной практики и государственной службы в условиях современной демократии, учитывающих политические реалии современной России.6

В условиях, когда непосредственно изучению вопросов истории развития института государственной службы в России посвящены относительно немногочисленные труды, содержащие самые общие сведения учебного и справочного плана, значительный интерес для темы данного исследования представляют работы, в контексте современных проблем реформирования госслужбы анализирующие советский опыт партийно-государственной службы. Они показывают основные тенденции ее эволюции, причины последующего кризиса, а также известную

1994; Млечин JI.N1. Формула власти: Ог Ельцина к Путину. М., 2000; Время собирать камни: Сильное государство - гарантия прав человека, прав народов/ Общ. ред. Ю.В. Скокова. М., 1996; Россия: Новый этап неолиберальных реформ: Социальная и социально-политическая ситуация в России в первой половине 1997 года. М., 1997; Шевцова JT. Режим Бориса Ельцина. М., 1999; и др.

6 Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993; Основы демократии и власти/ Под ред. Еськова Г.С. М., 1993; Социальное управление в России: теория, история, практика. СПб., 1996; Халипов В.Ф., Халипова Е.В. Власть. Политика. Государственная служба. М., 1996; и др.

7 Архипова Т.Г. Румянцева М.Ф. Сенин A.C. История государственной службы в России: XVII-XX века. М., 1999; Мельников В.П. Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: Отечественный опыт организации и современность. Ч. 1-2. М., 2000; и др. преемственность в развитии данного политического института.8

К данным работам непосредственно примыкают столь же немногочисленные исследования по вопросам истории государственной кадровой политики в 1990-е годы.9 При этом их нехватка компенсируется прикладными исследованиями политологического плана, в большей степени выясняющими степень соответствия кадровой политики, характера подготовки и деятельности кадров государственных служащих нормативным образцам современного демократического государства. 10 Ценность таких работ нам видится лишь в той мере, в которой они исследуют специфику работы государственного аппарата Российской Федерации и ее субъектов. В данной связи известный интерес представляют труды, посвященные кадровой политике государства в отдельных министерствах и ведомствах, к примеру, в МВД России.11

Общая нехватка работ конкретно-исторического плана обуславливает необходимость привлечения исследований по смежной проблематике. Здесь необходимо особо выделить работы по истории становления местного

12 самоуправления в Российской Федерации.

8 Джавланов О.Т. Михеева В.А. Номенклатура: эволюция отбора. М., 1993; Нефедов В.II. Номенклатура империи: исследование кризиса. Ii-Новгород, 1994; Дудукнна Д.В. Советская кадровая политика и местный государственный аппарат (1917-1991гг.). Дисс. .канд. ист. наук. Самара, 2002; и др.

9 Родионова A.A. Исторический опыт и проблемы отечественной кадровой политики в условиях реформ российского общества (1990-2000гг.). Дисс. .канд. ист. наук. М., 2001;

10 Кулинченко В.А. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-па-Дону, 1994; Хохлов A.A. Кадровые процессы в системе государственной власти. М., 2000; Лаптев А.П. Подготовка и повышение квалификации государственных служащих // Высшее образование в России. 1993. №4; и др.

11 Лойт Х.Х. Кадровая политика в органах внутренних дел Российской Федерации. СПб., 1998; Кутушев В.У. Подбор кадров в органы внутренних дел Российской Федерации. М., 1998; Кудрявцев A.B. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел. М., 1996;

12 Буров A.II. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дисс. .докт. ист. наук. Волгоград, 2000; Ковалев Ю.Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона. Саратов, 1996; Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб., 1996; Монин В.В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-е годы (На

Особый блок в рамках второго направления составляют особенно многочисленные труды, исследующие текущие проблемы формирования и деятельности государственного аппарата, эволюции института 1 государственной службы. Их ценность состоит в непосредственном выходе практику современного государственного строительства, анализе различных аспектов современной государственной службы.14 Как правило, они содержат довольно критические оценки проведенных реформ, предлагают различные варианты оптимизации данной политики. Для данного исследования ценность таких работ, напротив, состоит в степени анализа и обобщения их авторами фактического материала, характеризующего развитие института государственной службы. В данной связи большой информативностью отличаются публикации, посвященные осмыслению опыта государственной службы в отдельных отраслях и аппаратах, к примеру, в Государственной Думе.15

В силу специфики исследуемого исторического периода, для оценки содержания государственной службы в современных условиях немалой ценностью обладают прикладные работы социологов, достаточно примере Нижнего Поволжья). Дисс. . канд. ист. наук. Астрахань, 2004;

13 Атаманчук Г.В. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997; Оболонский A.B. На государственной службе: бюрократия в старой и новой России: Очерки. М., 1997; Воробьев В.В. Проблемы становления и развития государственной службы. М., 1999; Мальцев Г.В. Государственная служба в России: проблемы становления. М., 1993; Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М., 1997; Реформирование России: мифы и реальность. М., 1994; Слепцов Н.С. Состояние кадрового потенциала страны и проблемы совершенствования системы подготовки специалистов для органов государственной власти и местного самоуправления. М., 1998; и др.

14 Государственная служба России: проблемы становления и развития: Материалы методолог, семинара. М., 2001; Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997; Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. М., РАУ. 1994; Государственная служба: вопросы истории, теории и практики правового обеспечения интересов граждан Российской Федерации: Сб. науч. тр. / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. М., РАГС, 2000; Государственная и муниципальная служба: состояние, проблемы и перспективы реформирования. Курск, 2003;

15 Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опьгг. М., 2001 и др. плодотворно воссоздающих социологический портрет современного чиновничества.16

Характеризуя в целом второе направление исследований, еще раз отметим, что специфика темы диссертации обуславливающая известный дефицит системных научных наработок в определенной степени компенсируется многочисленными научными и научно-публицистическими статьями, появлявшимися в периодической печати, отличающимися полемическим настроем, дискуссионностыо, стремлением сказать сразу и о многом в рамках отдельной статьи.17

К третьему направлению относится комплекс исследований узкоспециального плана, имеющие, в целом, вспомогательное значение. Многочисленные узкоспециальные работы по проблемам государственной службы и ее реформирования, вышедшие в 1991-2004 годах, можно классифицировать по нескольким основаниям: в зависимости от базовых концепций, основных научных школ, преобладающих методов анализа и др. Так, в рамках последней классификации стоит выделить юридический, социально-политический, экономический подходы.

Наиболее существенными нам представляются работы политологов, затрагивающие политико-управленческие аспекты реформы. Они представлены в работах 10. Васютина, В. Граждана, А. Оболонского, Е.

1 Q

Охотского и др. В особую группу следует выделить работы, посвященные

16 Жабрев A.A. Современный российский чиновник (наброски к социологическому портрету)// Социс. 1996. №8; и др.

17 Оболонский А. Кадры решают не все, но многое: [О концепции реформирования гос. службы] //Открытая политика. 1998. 2(28); Розенбаум Ю. Какой должна быть государственная служба // Власть, 1996. №7;

18 См.: Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6; Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. Орел, 1998; Граждан В.Д. Проблемные вопросы государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М., 2001; Оболонский A.B. исследованию проблем современного политико-административного управления (И. Василенко, Л. Сморгунов, А Шадрин).19

Экономический подход к реформированию государственной службы активно отстаивают представители Высшей школы экономики, в частности, лл

Л. Якобсон и Я. Кузьминов.

Юридические аспекты организации и реформирования российской государственной службы наиболее подробно изложены в работах Г. Атаманчука, Д. Бахраха, А. Гришковца и ряда других авторов.21

В завершение историографического обзора отметим, что проблемы становления и реформирования института государственной службы, в силу их политической актуальности, все больше привлекают к себе внимание исследователей, о чем свидетельствуют публикации последних лет. При этом, несмотря на свою привязку к определенной научной дисциплине, они все более приобретают междисциплинарный характер.

Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. М., 2002; Охотский Е.В. Государственная служба в российском парламенте. М., 2001; Турчинов А.И. Теоретико-методологические проблемы становления государственной службы России // Государственная служба России: проблемы становления и развития. N1., 2001; Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти. N1., 2000

19 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада. М., 2002; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4; Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Полис. 2003. № 4.

20 См.: Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты// Общественные науки и современность. 2002. № 3 и др.

21 См.: Атаманчук Г.В. О реформировании государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития. М., 2001; Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1998; Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. М., 2002; Демин А.А. Государственная служба. М., 2002; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1909; Козбанеико В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М, 1999; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М., 1997; Моисеев А.Д. Политико-правовые основы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации. Дисс. .канд. юрид. наук. Орел, 2002.; Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Чикапова Л.А. Государственные служащие. М, 1998.

22 См.: Государственная и муниципальная служба: состояние, проблемы и перспективы

Тем не менее, следует признать, что на фоне общего массива публикаций, тем или иным образом затрагивающих различные аспекты становления государственной службы, явно недостаточно работ, посвященных скрупулезному анализу эволюции системы государственной службы, изучению позитивных и негативных сторон проводившихся преобразований, выявлению закономерностей развития данного политического института. Между тем, осмысление исторического опыта трансформации административной модели, присущей коммунистическому режиму, в принципиально новую, отражающую реалии демократического общества и правового государства, представляет огромный общетеоретический и практический интерес. Практический опыт обновления института государственной службы, его развития на новой социально-политической основе нуждается в критической оценке. Его исследование способно не только содействовать более ясному определению политического потенциала и перспектив, тенденций и приоритетов становления института государственной службы в условиях политической модернизации России, но и дает ценный эмпирический материал для современных концепций государственного строительства.

Таким образом, несмотря на разработку различных аспектов избранной для диссертационного исследования темы, собственно задача воссоздания истории реформирования системы государственной службы в Российской Федерации до настоящего времени еще не стала предметом специального, комплексного изучения.

Исходя из этого, в качестве объекта исследования автором избрана система государственной службы в Российской Федерации, представляющая собой важный элемент системы политической власти и государственного управления в России. реформирования. Курск, 2003; Федоришева О.И. Мельникова Р.И. Система непрерывного образования кадров для государственной и муниципальной службы//

Предметом исследования является общее содержание процесса эволюции системы государственной службы России на этапе демократической модернизации.

Цель исследования заключается в изучении процессов становления и развития системы государственной службы в Российской Федерации в 1991-2003 годах.

Задачи исследования: выявить особенности политико-правового обеспечения процесса реформирования системы государственной службы;

- охарактеризовать процесс выработки концепции государственной службы и ее реализации в условиях слома советского и создания нового административно-управленческого аппарата в РФ;

- установить основные проблемные моменты развития системы государственной службы в условиях углубления демократических реформ в 1996-1999гг.;

- рассмотреть новый этап административной реформы, связанный с деятельностью администрации Президента РФ В.В.Путина.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1991 по 2003 год. Выбор этого периода объясняется его несомненной цельностью в плане последовательной реализации задач реформирования института государственной службы, призванного содействовать формированию демократического общества и правового государства. В это время шел трудный и противоречивый процесс адаптации системы государственной власти и управления к новым общественно-политическим и социально-экономическим условиям, потребовавший радикальных перемен в нормативно-правовых оценках деятельности государственного аппарата. Естественно вытекавший из реформ второй половины 80-х годов, в 1990-е годы - начале нынешнего

Региональные особенности реформаторской деятельности. Орел, 2003 и др. столетия процесс становления демократии в России был провозглашен официальной целыо проводимых преобразований. С этого момента перемены в государственном строе страны приобрели революционный характер. И хотя, на первый взгляд, рано подводить итоги переменам, происходившим в это время, осмысление прошлого, несомненно, показывает, что их результатом стало формирование принципиально новой системы государственной службы.

Источниками диссертационной работы являются, прежде всего, опубликованные документы и материалы. Среди них в первую очередь выделим нормативно-правовые акты - Конституцию Российской Федерации, законы, иные нормативные акты федеральной власти (в первую очередь Указы Президента Российской Федерации и постановления

23 2*4

Правительства), документы Конституционного Суда РФ. Относительно новым видом документов являются Послания Президента РФ. Отдельно следует вычленить законодательство и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие вопросы государственной службы или касающиеся работы с кадрами органов власти и управления.

Конституция Российской Федерации. М., 1993; Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ (СЛПП); Положение о федеральной государственной службе // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 76; Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ (ред. от 18 февраля 1999 года) «Об основах государственной службы Российской Федерации»// СЗ РФ. 1995. № 31.Ст.2990; 1999. № 8. Ст.974; Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» № 824. // Российская газета. 2003. 25 июля; Федеральная программа «Реформирование Государственной службы РФ (2003-2005 год)» (утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336) // Российская газета. 2002. 24 ноября; Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; и др.

24 Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1992-1996. М., 1997;

25 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2003. 17 мая;

26 Закон Республики Татарстан от 8 февраля 1994 года № 2101-ХП «О государственной службе»// Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1994. № 3-4. Ст.30; Закон Краснодарского края от 8 апреля 1996 года № 26-КЗ (ред. от 05 августа 1998

Богатый исходный материал для анализа характера и общих результатов процессов, протекавших в 1991-2003гг. нами был извлечен из

27 статистических сборников. Статистическая и справочная литература позволили усилить фактологическую насыщенность исследования.28

Отдельный блок источников составили работы лидеров государства,29 обширный массив мемуарной литературы.30

В силу избранных хронологических рамок, обусловивших известную неразработанность исследуемой научной проблемы, чрезвычайно большое значение для сбора фактического материала имела периодическая печать. Автором использовались материалы официальных изданий, партийной печати, ведомственных журналов, а также массовая газетно-журналышя периодика. При этом особое внимание уделялось наиболее авторитетным органам печати, предлагающим серьезные аналитические публикации и далеким от дешевой сенсационности.

В диссертационном исследовании были использованы архивные материалы. Основная часть последних отложилась в текущих архивах органов государственной власти и управления РФ - Государственной Думе, Совете Федерации ФС РФ, Министерства .

Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней на года) «О государственной службе Краснодарского края»// Кубанские новости. 1996.25 апреля; 1998. 14 апреля; Закон Ставропольского края от 10 ноября 1995 года № 17-кз (ред. от 19 мая 1998 года) «О государственной службе Ставропольского края»// Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1995. № 12 (18). Ст.218; № 5-6 (35-36). 1997. Ст.426; № 6 (48). 1998. Ст.581; и др.

27 Российский статистический ежегодник: Статистический сборник. М., 1994-2000; Россия в цифрах: Краткий стат. сборник. М., 1999; Сборник статистических материалов, 1990. М., 1991 и др.

28 Алексушин Г.В. Партикулярная Россия: Справочное пособие. Самара, 2001; и др.

29 Ельцин Б.Н. Записки президента. М., 1994; Ельцин Б.II. Президентский марафон: Размышления, воспоминания, впечатления. М., 2000

30 Коржаков A.B. Борис Ельцин: От рассвета до заката. М., 1997; Понцов О.М. Тревожные сны царской свиты. М., 2000; Собчак A.A. Дюжина ножей в спину: Поучительная история о российских политических нравах. М., 1999; Примаков Е.М. Годы в большой политике. М., 1999; Филатов С. Совершенно несекретно. М.: Вагриус, 2000 и др. основе обширного массива документов, зачастую впервые вводимых в научный оборот, осуществлен комплексный анализ проблем становления и развития системы государственной службы Российской Федерации в 1991-2003 гг.

В работе обоснован вывод о том, что, несмотря на замедленность административной реформы, основным содержанием периода явилось революционное по своему значению создание основ целостной системы государственной службы в РФ, впервые после длительного периода основанной не на бюрократическом творчестве, а на нормах закона.

Автор установил, что, помимо естественной инерции развития государственного аппарата, его скованности традициями советской эпохи, разработка и реализация административной реформы существенно сдерживалась развернувшейся в 1992-1993 годах политической борьбой между Верховным Советом и Президентом РФ, а также стремительно набиравшими силу процессами суверенизации, внесшими в систему государственной службы немало деструктивных моментов.

На основе обширного фактического материала автор доказывает, что основные политико-правовые инновации и, особенно, практические инициативы по модернизации системы государственной службы РФ в рамках рассматриваемого периода были связаны в первую очередь с активностью Администрации Президента РФ. В данной связи, именно ее деятельность предопределила как достижения, так и очевидные издержки административной реформы.

Исследованием установлено, что в рамках рассматриваемого периода произошли существенные изменения в структуре кадров государственных служащих. Особенно заметными они оказались в плане уровня и характера образования кадров, их возраста, стажа пребывания на госслужбе. К наиболее проблемным, нерешенным вопросам автор относит наличие тендерной асимметрии в сфере государственного управления.

Исследование показало, что при администрации В.В. Путина реформа системы государственной службы приобрела необходимый динамизм, системность и последовательность. При этом наряду с доминировавшей идеей укрепления вертикали исполнительной власти был поставлен вопрос об обновлении механизмов и улучшении качества аппарата, в частности, за счет создания «бокового входа», через который на госслужбу должны были приходить представители бизнеса и академической среды.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют важнейшие научные положения, относящиеся к диалектическому пониманию исторического процесса, сочетание принципов историзма и объективности, опора на всю совокупность общественного знания. Автором опирается на современные методы познания социально-политических явлений, в том числе, исторический, сравнительно-политологический, структурно-функциональный. В качестве наиболее значимых и обладающих существенным прогностическим потенциалом для осмысления процессов становления и модернизации института государственной службы в диссертации используются: подходы, основанные на теории модернизации; подходы, связанные с теориями перехода к демократии, институциональный подход.

При определении теоретических основ исследования, в частности, учитывалось, что уже с конца 60-х годов прошлого века мировая наука о государственном управлении и административная практика двигались в направлении существенной корректировки прежней «классической» парадигмы государственной службы, принципов ее построения. И хотя речь не шла о полном отказе от модели «рациональной бюрократии», происходила существенная модернизация ее основных постулатов.

С вступлением современных обществ в постиндустриальную фазу развития выяснилось, что прежняя модель в ее классической форме оказалась не вполне адекватной информационным, технологическим и социальным вызовам времени, новым общественным ожиданиям, обращенным к государственным институтам. Известный французский специалист по теории административного управления М. Крозье, в частности, отмечал, что налицо кризис доверия к государственным институтам, являющийся лишь внешним проявлением стремительной трансформации современных обществ, система государственного управления которых вынуждена реагировать на новые вызовы и перестраиваться.31

В целом, социальная реальность, применительно к которой создан механизм государственного управления индустриального общества, переживает радикальную трансформацию. Происходит преобразование индустриального общества, основанного на стандартизации, в общество, где роль стандартизации и рационализации уменьшается, зато повышается значение инноваций, качества, межличностных отношений. В таком обществе, пишет М. Крозье, главными становятся не промышленная деятельность, а услуги и высокие технологии. Хотя значение промышленности по-прежнему остается большим, но, с одной стороны, в ней уже не будет занята основная часть лиц наемного труда, с другой стороны, она перестает играть роль двигателя общества, которая переходит к услугам и высоким технологиям. Таким образом, прогресс общественной системы обеспечивается в первую очередь не стандартизацией и рационализацией, а основанными на высоких технологиях инновациями. В силу этого требуется новый тип организации, ориентированный на качество инноваций, возрастает потребность в большей степени опираться на человеческий потенциал и творчество.

Следует также отметить возрастание в условиях

31 См.: Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. М., 1994. С.59. постиндустриального общества свободы личности, а также общественного разнообразия. Возросшая общественная сложность и разнообразие требуют новых адекватных механизмов управления и регулирования. Прежняя система управления индустриальным обществом основывалась на доминировании иерархической субординации; в современных условиях субординационные механизмы имеют меньшее значение. С распространением современных средств коммуникации увеличивается «прозрачность» государственного управления. Эффективность управления в новых условиях связана с децентрализацией принятия решений, упрощением процедур и структур, большей самостоятельностью оперативных единиц и управлением «с помощью культуры».32

Теоретические построения в сфере государственного администрирования все в большей мере сближаются с менеджментом в частном секторе, обусловливая возникновение нового научного направления - государственного менеджмента. Совокупность новых теоретических построений в государственно-управленческой науке создала новую - «реалистическую» - трактовку бюрократии, основными чертами которой выступают: признание неустранимости политической роли бюрократии, и как результат - поиск новых форм контроля над ней, оптимального соотношения политических и профессиональных задач в администрации; уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «горизонтальных» структур; создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность государственного аппарата, перевод его части за рамки государственной службы; децентрализация, стремление к сокращению и удешевлению аппарата, попытки сделать государственную

32 См.: Крозьс М. Указ Соч. С.62

33 См.: Грэй Э. Джепкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка поворота // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Выпуск восьмой. М., 1995. С. 7 бюрократию «прозрачной» и «отзывчивой» на общественные ожидания и требования.

Очевидно, что «реалистические» трактовки бюрократии и построенные на их основе концепции реформирования государственного управления и государственной службы существенным образом корректируют классическую модель. В некотором смысле они претендуют на кардинальный пересмотр традиционного места государства в общественной и политической системе, в частности, на его задачу реализации публичных интересов, отдавая приоритет подходу к государству как производителю «общественно значимых услуг».

Указанные посылки легли в основу современного этапа модернизации государственной службы развитых стран, берущего свое начало с конца 70-х - начала 80-х годов XX века. В частности, «менеджеризация» государственного управления, то есть внедрение рыночных стимулов и механизмов в практику государственной службы, наиболее полно отраженная в тэтчеровской программе «Следующие шага», включала в себя: разделение всех правительственных структур на две категории - центры формирования политики и исполнительные структуры; перевод исполнительных структур на договорные отношения с ключевыми департаментами, то есть фактическое придание им полуавтономного статуса, вплоть до возможности в некоторых случаях их приватизации; поощрение передачи на контрактной основе ряда функций и операций, прежде выполнявшихся государственными структурами, неправительственным организациям.

Концептуальными подходами к формированию системы органов государственной власти и управления в условиях демократического обновления российского общества являются, прежде всего, конституционные положения об осуществлении власти в Российской Федерации: народом непосредственно, или через органы государственной власти (на основе принципа разделения власти по горизонтали: законодательные, исполнительные, судебные и с учетом федеративного устройства по вертикали: федеральные, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления).

Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют составить более полное представление о процессах модернизации института государственной службы в Российской Федерации, об особенностях комплектования государственного аппарата и организации его работы в современных условиях. Тем самым исследуется важнейший политический институт, который в начале 2000-х гг. в значительной степени определяет характер социально-экономических и общественно-политических процессов в России. Таким образом, в контексте современного реформирования государственного строя Российской Федерации опыт модернизации института государственной службы представляется весьма значимым. Он может быть непосредственно востребован органами государственной власти и управления.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе создания учебников и учебных пособий, преподавании политической истории России.

Апробация работы. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора, в сообщениях на научных конференциях.

Структура работы соответствует избранной цели и задачам. Диссертация состоит из введения, четырех разделов, заключения и списка источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Карнаушенко, Леонид Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги проведенному исследованию, следует отметить, что с рубежа 1990-х годов впервые после длительного перерыва в стране началось создание системы государственной службы, призванной обеспечить переход к демократическому общественному устройству. При этом лишь в конце 1980-х годов в СССР была признана необходимость правового оформления института государственной службы. Однако начавшаяся работа была прервана распадом СССР, политической борьбой между Верховным Советом и Президентом РФ в 1992-1993 годах. В итоге, формирующаяся российская государственность столкнулась с отсутствием государственно-служебного законодательства. В 1991-1994 годы увидел свет ряд нормативно-правовых актов (в основном, Указов Президента РФ), однако они принимались без специально разработанного плана, без четкого представления об этапах и сути нововведений, в основном диктовались текущими потребностями. В данной связи показательно, что одним из первых документов, внесших принципиальные моменты в законодательство, стал Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».

Поворотным моментом к созданию единой концепции госслужбы стало принятие Конституции России, заложившей правовой фундамент развития этого института. Однако уже вскоре, в силу развернувшихся процессов суверенизации, рядом документов, прежде всего, Положением о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 года. Конституция была фактически «уточнена», а сама государственная служба разделена на федеральную и службу субъектов Федерации. Это получило свое закрепление и в ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Помимо этого, закон имел и ряд иных пробелов. В частности, он практически не затронул «милитаризованную службу». Впервые в истории

России силовые служащие оказались негосударственными, что, конечно же, в корне противоречило самой природе государства.

Отличительной особенностью закона 1995 года было то, что он имел рамочный характер, изначально предполагая принятие пакета других нормативных актов (более 30). Однако на практике законотворческая деятельность оказалась крайне ограниченной. При этом дальнейшая детализация многих позиций в основном осуществлялась Указами Президента РФ. В итоге, в законодательстве накопилось значительное число неясностей, противоречий. Серьезная несогласованность обнаружилась в законодательстве РФ и субъектов Федерации, чье правотворчество развивалось весьма динамично. В регионах вопросы государственной службы регламентировались конституциями и уставами, договорами о разграничении полномочий с РФ, а также специальными законами. При этом в основном субъекты Федерации относили свою государственную службу к предметам самостоятельного (исключительного) ведения. С большим опозданием принятый в 1999 г. федеральный закон о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов не снял проблемы.

В целом, реформы протекали стремительно. Многое совершалось стихийно, и не было продумано. При этом оказалась нарушенной отработанная система государственной службы, в частности, межрегиональной и внутриведомственной ротации кадров. В то же время остро встала проблема повышения профессионализма кадров с учетом новых требований, их адаптации к условиям рынка и демократии. В итоге, организационная нестабильность государственных структур в короткий срок стала одной из наиболее острых проблем новой России.

Рассматривая мероприятия по реформированию госслужбы, нельзя не признать, что они в значительной степени носили не концептуально-политический, а структурно-организационный характер, причем и эта работа велась вяло. Сколько-нибудь системной она стала лишь после того, как данными вопросами стала заниматься Администрация Президента. Особенно позитивное значение имело создание 22 февраля 1994г. Управления Федеральной государственной службы при Президенте РФ.

Тем не менее, к середине 90-х годов произошло обновление федеральных (на 58,5%) и региональных органов исполнительной власти (на 30 %). Практически заново был сформирован и аппарат представительных органов.

Анализ основных качественных характеристик госаппарата показал высокий возрастной уровень служащих, в силу чего определилась доминанта «возрастной» прослойки (свыше 45 лет). При этом в провинции она была более существенной. Одновременно уже в первой половине 90-х годов наметились тенденции к ограничению возможностей рекрутирования специалистов извне (в частности, в 1990-1995 гг. доля выходцев из села здесь сократилась в 5 раз), а также к «гуманитаризации» образования кадров госаппарата.

Акцентируя внимание на разбалансированности системы управления в РФ, нашедшей отражение в перемещении власти от представительных органов к исполнительным, следует признать, что это заметно сузило инициативу населения. В результате аппарат управления терял свою легитимность, а государство все более превращалось в бюрократическое, что затрудняло процесс демократизации в целом.

И все же на основе федерального закона 1995г. и в условиях относительной стабилизации процессы реформирования системы государственной службы, наконец, приобрели известную последовательность и определенность.

Оценивая их, автор отстаивает тезис о том, что, несмотря на активизацию деятельности, направленной на совершенствование структуры, численности и организованности госаппарата, в целом, в рассматриваемый период проблемы оставались прежними. В частности, весьма высокой была динамичность кадровых процессов и, прежде всего, текучесть кадров, обновляемость аппаратов, развитие кадровых пропорций (по возрасту, полу, уровню подготовленности, профилю образования и др.). В меньшей степени это отразилось в курсе на ограничение роста численности госаппарата. Принятые в данном отношении меры дали временный результат и тенденция снижения численности, наметившаяся в 1996-1998гг., сменилась его новым ростом. В регионах же аппарат государственных служащих рос вполне устойчиво.

При этом, хотя структура кадрового корпуса госслужащих в рамках исследуемого периода изменялась вполне умеренно, медленно и недостаточно целенаправленно, существенные изменения происходили в сферах профессионально-квалификационного, возрастного и образовательного состава работников органов государственного управления.

Вместе с тем довольно активно изменения происходили в образовательном потенциале госслужащих, где доминировавшую тенденцию определил курс на гуманитаризацию, результатом которого стало существенное сокращение доли лиц с техническим образованием, к началу 1999 г. составлявшей 14,5%. Особую актуальность в связи с этим приобрела реализация Концепции государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих. Однако вместе с тем, четко обозначились и слабые места в подготовке кадров государственного аппарата (доминирование дополнительного и второго образования, слабое знание иностранных языков и пр.). Не были выполнены и основополагающие требования об обязательном высшем образовании. В 1999г. более трети государственных служащих (34 %) не имели высшего образования. Среди «карьерных» служащих (категория

В») эта цифра достигала 37 %, в том числе на высших должностях -8%, главных - 9 %, ведущих - 17 %, старших - 32, 2 %.

Наряду с этим, в качественном плане выявлены также тенденции не просто к стабилизации, а к застойности основного состава государственных служащих, а также очевидной затрудненности вертикального продвижения государственных служащих, обладающих практическим опытом.

Отличительной особенностью периода стал рост внимания к тендерным проблемам, что нашло отражение в Указе Президента РФ «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 1005 от 30 июня 1996 года, а также в принятом Правительством Национальном плане действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года. После этих мер представительство женщин в государственных структурах выросло с 1,4 % в 1995 году до 4 % к концу 1997 года. Вместе с тем изменения все же были незначительными и протекали крайне медленно, а к концу периода сошли на нет. Более того, в органах законодательной власти наметилась даже тенденция к сокращению числа женщин.

В итоге, изучение изменений в практике управления государственной службой позволяет обосновать вывод о том, что в рассматриваемый период доминировали кадровые процессы, характерные для переходных периодов неустойчивого состояния государства и общества, которые обуславливали их непредсказуемый, нелинейный характер.

Несмотря на существенные проблемы, к 2001-2002 гг. кадровый потенциал государственной службы в основном оптимизировался по возрасту, стажу, образованию и пр. В частности, на начало 2002 года доля государственных служащих, имевших высшее профессиональное образование, составляла 73 %. При этом 40 % имели образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 % -юридическое, 18 % - техническое образование. Для сравнения: на 1.01.1999г. государственные служащие с образованием указанного профиля составляли, соответственно, 35,4, 19,6 и 21,2 %.

Пожалуй, единственной серьезной неудачей в сфере улучшения кадрового состава стала нерешенность тендерных проблем. В данной связи вполне логичным было то, что одним из первых документов реформы стал Национальный план действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе на 2001-2005 г.г.

Констатируя, что трудовой потенциал государственной службы был достаточно высок, следует признать, что реформаторам объективно требовалось основное внимание обратить на оптимизацию структуры государственного аппарата и совершенствование организации его работы. Немалое значение имела также мобилизация личностного потенциала на основе повышения мотивированности государственных служащих в исполнении непосредственных задач государственной службы.

Это было тем более важно, что на начальном этапе новой административной реформы потенциал государственной службы характеризовался недостаточной организацией управленческого процесса, отсутствием единого субъекта управления, низким уровнем развития самоуправленческих начал. Российская государственная служба была практически неуправляема, ориентирована на самосохранение и обслуживание собственных интересов и потребностей.

Изменению подобного положения и должна была служить административная реформа, начавшаяся в России в 2001 году. Задачу реформы руководство страны определило как ограничение и четкое формулирование функций государства, повышение эффективности управления. Причем реформу предусматривалось провести в два этапа:

2003-2005 гг. - экспериментальный этап, реформирование федеральных органов власти, 2005-2010 гг. - распространение опыта реформ на все уровни власти. К 2005 году планировалось достижение прозрачности государственного аппарата, что должно было послужить сокращению коррупции.

Констатируя масштабность развернувшейся работы, следует особо выделить ее высокий динамизм, последовательность и системность, а также готовность реформаторов к адекватному финансированию преобразований, повышению социальной защищенности государственных служащих. Вместе с тем, как в документах, так и в практической деятельности, не учитывался институциональный характер государственной службы, т.е. по сути, государственная служба рассматривалась не как один из институтов государства, а как само государство. Это создавало предпосылки для переориентации на выстраивание жесткой вертикали исполнительной власти, способной более эффективно решать различные вопросы в условиях продолжающихся социально-экономических и политических реформ.

Список литературы диссертационного исследования кандидат исторических наук Карнаушенко, Леонид Владимирович, 2005 год

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.93 г.)//Российская газета. № 237 от 25.12.93 г.

2. Конституция Республики Башкортостан от 24.12.93 г. № ВС-22/15// Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. № 4 (22). Ст. 146.

3. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. 776 с.

4. Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ (ред. от 18 февраля 1999 года) «Об основах государственной службы Российской Федерации»// Сборник законодательства Российской Федерации. 1995. № 31 .Ст.2990; 1999. № 8. Ст.974.

5. Устав Архангельской области от 23.05.95 г.// Волна. № 21. 02.06.95. Устав Астраханской области от 28.03.97 № 6// Астраханские известия. № 15. 1997.

6. Устав Вологодской области от 14.09.95// Губернские новости. № 74. 26.09.95; № 75.29.09.95.

7. Закон Республики Марий Эл от 30 июня 1997 года № ЗО-з «О внесенииизменений и дополнений в Закон Республики Марий Эл «О государственной службе в Республике Марий Эл»// Марийская правда. 08.07.97. № 125.

8. Закон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 года № 1417-XII (ред. от 21 июля 1994 года) «О государственной службе»// Якутские ведомости. 1993. № 8; 1994. №29.

9. Закон Республики Татарстан от 8 февраля 1994 года № 2101-XII «О государственной службе»// Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1994. № 3-4. Ст.30.

10. Закон Краснодарского края от 8 апреля 1996 года № 26-КЗ (ред. от 05 августа 1998 года) «О государственной службе Краснодарского края»// Кубанские новости. № 77.25.04.96; №151. 14.04.98.

11. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» № 824. // Российская газета. 2003.25 июля.

12. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. №32 «О государственных должностях Российской Федерации» (с изм. и доп. от 20 декабря 1996 г., 23 октября 1998 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3. Ст. 386-387.

13. Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (с изм. и доп. от 27 июня 2000 г.)

14. Федеральная программа «Реформирование Государственной службы РФ (2003-2005 год)» (утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336) // Российская газета. 2002. 24 ноября.

15. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 31. Ст. 2990.

16. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. №95-ФЗ «О политических партиях» (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г.).

17. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063

18. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (с изм. и доп. от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г.). // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст. 2990.

19. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.). // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. Ст. 5712.

20. Мемуарная литература. Ельцин Б.Н. Президентский марафон: Размышления, воспоминания, впечатления. М., 2000.

21. Коржаков A.B. Борис Ельцин: От рассвета до заката. М., 1997.

22. Попцов О.М. Тревожные сны царской свиты. М., 2000.

23. Собчак A.A. Дюжина ножей в спину: Поучительная история о российскихполитических нравах. М., 1999.

24. Примаков Е.М. Годы в большой политике. М., 1999.

25. Филатов С. Совершенно несекретно. М.: Вагриус, 2000.1. Архивы.

26. Текущий архив Государственной думы ФС РФ Текущий архив Совета Федерации ФС РФ

27. Текущий архив Законодательного собрания Краснодарского края.

28. Исследовательская литература Алексушин Г.В. Партикулярная Россия: Справ. Пособие./ Под ред. Горожанина A.B.; Самар. юрид. ин-т. Самара, 2001.

29. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин A.C. История государственной службы в России: XVII-XX века. Учеб. пособ. М., Рос. гос. гуманитар, ун-т, 1999.

30. Атаманчук Г.В. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997.

31. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., РАГС, 2002.

32. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Текст лекций. Екатеринбург, 1995.

33. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы./УГосударство и право, 1996. 12. С. 10-18.

34. Бахрах Д.Н. Хазанов С.Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998.

35. Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы// Государство и право. 1994. №12. С. 24-32.

36. Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета. //Социс. 1997. 6. С. 99-108.

37. Бойков В.Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих// Социология власти. 1997. 4-5. С. 10-21.

38. Волгин Н. Новые подходы к оплате труда федеральных и региональных чиновников //Федерализм. 1999. №2. С. 255-264.

39. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовые аспекты. М., Луч. 1995.

40. Воробьев B.B. Проблемы становления и развития государственной службы. М., 1999.

41. Воронков A.B. Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации: вопросы теории и практики. Статьи и исследования. СПб., Изд-во СПб. гос. ун-та. 2001.

42. Время собирать камни: Сильное государство гарантия прав человека, прав народов/ Общ. ред. Ю.В. Скокова. М., 1996.

43. Гаджиев К. Гражданское общество и правовое государство// Мировая экономика и международные отношения. 1991. № 9.

44. Гафаров З.С. Иванова С.А. Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 1998.

45. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Курс лекций/ Авт. кол.: Охотский Е.В., Сулемов В.А., Никонов В.И. и др. М., Изд-во РАГС. 1997.

46. Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под ред. СВ. Пирогова и др. М., 1996. Государственная служба (комплексный подход): учебное пособие./ Под ред. A.B. Оболонского. М., Дело. 1999.

47. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., Изд-во РАГС, 1997.

48. Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. М., РАУ. 1994.

49. Государственная служба: культура поведения и деловой этикет. / Под общ. ред. Охотского E.B. М., РАГС. 1998.

50. Гришковец A.A. Право государственного служащего на продвижение по службе // Государство и право, 1998. 10. С. 27-34.

51. Гришковец A.A. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. М., 2002.

52. Гришковец A.A. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации//Государство и право. 2001. № 12.

53. Дедкова Т.А. Особенности регулирования труда государственных служащих администрации субъекта Российской Федерации. Автореф. . канд. юрид. наук. Томск, ТГУ. 2000.

54. Демин A.A. Государственная служба. М., Зерцало-М. 2002.

55. Джавланов О.Т., Михеева В.А. Номенклатура: эволюция отбора. М.,1993.

56. Дудукина Д.В. Советская кадровая политика и местный государственный аппарат (1917-1991гг.). Дисс. .канд. ист. наук. Самара, 2002. Жабрев A.A. Современный российский чиновник (наброски к социологическому портрету)// Социс. 1996. №8. С. 48-51.

57. Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социс. 1996. № 6.

58. Зубов В.Е. Гражданская служба в Российской империи второй половины XIX начала XX века. Проекты реформ. Новосибирск, 2001. Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики. СПб., 1996.

59. Калиниченко Л.А. Социальная организация государственной службы. М.: Изд-во РАГС, 2000.

60. Киселев А. Центральное звено управления и контроля: (Институционализация гос. Службы). // Президентский контроль. 2000. № 4. С. 38-43.

61. Кнорринг В.И. Искусство управления. М., 1997.

62. Ковалев Ю.Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона. Саратов, 1996.

63. Козбаненко В.А. Государственная служба в системе государственного управления. М., 2000.

64. Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М., 1999.

65. Кулинченко В.А., Кулинченко A.B. О духовно-культурных основаниях модернизации России // Полис. 2003. № 2.

66. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. Лазарев Б.М. Государственная служба/ Акад. правовой ин-т при Ин-те гос-ва и права РАН. М., 1993.

67. Мальцев Г.В. Государственная служба в России: проблемы становления. М., 1993.

68. Манохин В.М. Концепция закона о государственной службе// Советское государство и право. 1991. № 12.

69. Манохин В.М. Служба и служащие Российской Федерации: правовое регулирование. М., Юристь. 1997.

70. Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и ориентации государственной власти в субъектах Российской Федерации М., 1995. Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России:

71. Отечественный опыт организации и современность: Учеб. пособие. М.: Изд-во РАГС, 2000. Ч. 1,2.

72. Миронов Н. Власть в России единая, но функции у каждого ее уровня разные // Российская Федерация сегодня. 1998. № 4.

73. Мишин В.В. Особенности государственной службы в субъектах Российской Федерации.// Государственная служба: организация, кадры, управление: Сб. М., 1996. Вып. 2. С. 3-14.

74. Млечин Л.М. Формула власти: От Ельцина к Путину. М., 2000. Моисеев А.Д. Политико-правовые основы реформирования государственной службы субъектов Российской федерации. Дисс. канд. юрид наук. Орел, 2002.

75. Монин В.В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 1990-е годы (На примере Нижнего Поволжья). Дисс. . канд. ист. наук. Астрахань, 2004.

76. Нефедов В.Н. Номенклатура империи: исследование кризиса. Н-Новгород, 1994.

77. Ноздрачев А. Об основах государственной службы Российской Федерации // Дело и право, 1996. 5. С. 29'Ч).

78. Ноздрачев А. Федеральная государственная служба// Российская юстиция. 1994. №6. С. 35-38.

79. Ноздрачев А.Ф. «Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». // Право и экономика. 1995. №23-24. С. 8-14.

80. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М.: Статус, 1999.

81. Ноздрачев А.Ф. Управление государственной службой. // Право иэкономика. 1996. №11. С. 3-5.

82. Оболонский А. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса) // Городское управление. 1997. 6. С. 2-8.

83. Оболонский A.B. На государственной службе: бюрократия в старой и новой России: Очерки./ Отв. ред. Б.Н. Топорнин.; Ин-т гос-ва и права РАН. М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 1997.

84. Олещук Ю. Госаппарат в России // Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 4.

85. Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации». // Государство и право. 1998. №2. С. 8-14.

86. Парисон Н. Реформа государственного управления в России: проблемы и пути их решения. // Инвестиционный климат и экономическая стратегия

87. России: Материалы для обсуждения. М., 2000. С. 356-367. Привалова СВ. Основные принципы функционирования государственной службы России и проблемы повышения ее эффективности. Монография. М., РАГС. 1999.

88. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М., 1997.

89. Реформирование России: мифы и реальность. М., 1994. Родионова A.A. Исторический опыт и проблемы отечественной кадровой политики в условиях реформ российского общества (1990-2000гг.). Дисс. .канд. ист. наук. М., 2001.

90. Родионова М. Право государственного служащего на присвоение квалификационного разряда. // Российская юстиция. 2001. №2. С. 48-49. Розенбаум Ю. Какой должна быть государственная служба // Власть, 1996. №7. С. 55-59.

91. Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления российского федерального государства. // Государство и право. 1999. №4. С. 53-57.

92. Россия: Новый этап неолиберальных реформ: Социальная и социально-политическая ситуация в России в первой половине 1997 года. М., 1997.

93. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.

94. Сморгунов J1.B. сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «govermance» // Полис. 2003. № 4.

95. Современная политическая история России (1985-1998 годы). Т.1. М., 1999.

96. Согрин В. Политическая история современной России, 1985-1994: От Горбачева до Ельцина. М., 1994.

97. Старилов Ю. Чиновники России на пути к профессионализму // Российская юстиция. 1995. №9. С. 40-42.

98. Халипов В.Ф., Халипова Е.В. Власть. Политика. Государственная служба. М., 1996.

99. Хохлов A.A. Кадровые процессы в системе государственной власти. М., 2000.

100. Шаров А. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе. // Российская юстиция. 1996. №7. С. 40-42. Шевцова J1. Режим Бориса Ельцина. М., 1999.