Счетная палата Российской Федерации как орган парламентарского контроля тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Толстыжено, Евгений Александрович

• Толстыжено, Евгений Александрович
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Толстыжено, Евгений Александрович

Введение

Глава 1. Счетная палата Российской Федерации в системе органов государственного контроля

§ 1. Счетная палата Российской Федерации как орган государственного финансового контроля

§ 2. Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с другими органами государственной власти, участвующими в 39 бюджетном процессе

§ 3. Проблемы порядка формирования и деятельности Счетной палаты Российской Федерации

Глава 2. Счетная палата Российской Федерации как участник бюджетного процесса

§ 1. Формы участия Счетной палаты Российской Федерации в осуществлении финансового контроля за федеральным бюджетом

§ 2. Особенности осуществления Счетной палатой Российской Федерации финансового парламентского контроля

§ 3. Особенности осуществления государственного финансового контроля в зарубежных странах

§ 4. Перспективы развития органов государственного финансового контроля Заключение

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Счетная палата Российской Федерации как орган парламентарского контроля»

Актуальность темы исследования. Государственный контроль, связанный в своей работе с законодательными органами, реализует, естественно, и представляемый ими интерес. В частности, Счетная палата, образованная Федеральным Собранием Российской Федерации, действует, разумеется, в интересах Парламента. В этом случае контроль, организованный в качестве государственного, приобретает общественный авторитет и претерпевает в своем развитии своеобразную диалектику: оставаясь государственным, он становится вместе с тем и контролем общественным (народным) в высшем смысле этого слова.

Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным Законом, принятым 11 января 1995 г. Это не зависимый от Правительства и постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Связь Счетной палаты, как органа финансового контроля, с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания проходит по различным путям. Наиболее обычен из них следующий. Счетная палата составляет отчет по исполнению годового бюджета, который представляет Федеральному Собранию. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации приобретают знания об истинном положении финансового хозяйства через указанный отчет и сопровождающие его объяснительные записки. Комитеты Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности и комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам проводят проверку контрольного отчета, после чего принимается соответствующее постановление, которым этот отчет утверждается.

Таким образом, Счетная палата становится авторитетным экспертом для актов того высшего контроля, который производят законодательные органы власти. Финансовый контроль является, следовательно, существенным и даже основным элементом общего парламентского контроля.

Конституционно-правовой статус Счетной палаты, представляя собой совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, других законодательных актах, характеризует ее положение в системе органов государственной власти, включая в себя ряд составных элементов. Из них на первое место следует поставить нормы о социальном назначении высшего органа финансового контроля, которые охватывают его цели, принципы деятельности и задачи. Вторую часть образуют нормы, устанавливающие основные направления деятельности Счетной палаты и ее конкретные полномочия. Особое значение имеют нормы о формировании Счетной палаты. Самостоятельный элемент статуса Счетной палаты составляют правила, касающиеся ее внутреннего устройства. И, наконец, статус Счетной палаты включает процедурные вопросы ее деятельности. Таким образом, исчерпывающая характеристика конституционно-правового статуса Счетной палаты предполагает рассмотрение широкого спектра вопросов.

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, другими законами

Российской Федерации.

Одним из основных условий осуществления эффективного финансового контроля является независимость Счетной палаты. Согласно п. 3 ст. 5 Лимской декларации: «Учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детально могут быть установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита Верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа». Независимость как принцип функционирования государственного финансового контроля включает в себя институциональную независимость Счетной палаты (как государственного института в системе функционального разделения властей), финансовую независимость и персональную независимость ее членов и ревизорских кадров. Степень независимости и методы ее обеспечения могут быть различными. Однако для обеспечения действенной и прочной независимости финансового контроля важно, чтобы независимость высшего органа финансового контроля была закреплена в положениях Конституции и более детально - в соответствующем законе.

Финансовая независимость является главным условием самостоятельности Счетной палаты, так как ограничения материального обеспечения влекут за собой снижение уровня коэффициента его практической функциональной деятельности. Следуя международной практике и принципам Лимской декларации, предоставление финансовых средств на покрытие расходов на кадровые и материальные нужды Счетной палаты должно регулироваться законодательным путем. «Средства на содержание Счетной палаты предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой». Однако, кто именно устанавливает величину бюджетных средств и кто должен это утвердить - об этом в Законе ничего не сказано.

Финансовое положение и тем более независимость российской Счетной палаты на практике слишком далеки от того, что закреплено в Законе о ее статусе. Этот вопрос не нашел своего решения и в новой редакции ст. 30 Закона, предложенной самой Счетной палатой и находящейся на обсуждении палат Федерального Собрания. Новая редакция ст. 30 в ее проекте гласит: «Средства на содержания Счетной палаты предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой и перечисляются Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации Счетной палате ежемесячно в размере 1/12 от объема, установленного Федеральным законом «О Федеральном бюджете на соответствующий год». Далее, касаясь вопросов, связанных с возможными фактами ненадлежащего использования федеральным казначейством своих обязанностей по данному вопросу, абз. 2 новой редакции ст. 30 предусматривает: «В случае неперечисления или неполного перечисления указанные средства списываются со счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в бесспорном (обязательном) порядке инкассовыми поручениями Счетной палаты».

Существующие в настоящее время правовые условия в целом позволяют Счетной палате РФ выполнять возложенные на нее задачи, однако внесение в действующее законодательство некоторых изменений и дополнений позволило бы лучше реализовать потенциал государственной системы обеспечения сохранности и эффективного целевого использования бюджетных средств и государственной собственности.

Степень научной разработанности и круг источников. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в Российской Федерации и, в частности, парламентского финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ, на федеральном и региональном уровнях в условиях переходной экономики представляется чрезвычайно важной задачей, а потому требует постоянного и пристального внимания научной общественности.

Основной проблемой, связанной с осуществлением государственного контроля, является проблема эффективности, причем категория эффективности в данном случае имеет двойное толкование: эффективность использования бюджетных средств и эффективность самого государственного финансового контроля. В этой связи становится очевидной необходимость поиска и рационального применения средств по повышению этих аспектов эффективности осуществления финансового контроля Счетной палатой РФ.

При подготовке диссертационной работы широко использована современная отечественная литература. Ценным источником явились работы и публикации отечественных политиков, ученых и юристов, таких как В. Андреева, А.З. Астаповича, В.Г. Афанасьева, О.Г. Бежаева, Ф. Бочковского, А. Вайсмана, С.А. Васильевой, В.Г. Виноградова, Е.Е. Гавриленковой, Э. Голдебанда, О.Н. Горбуновой, В.П. Горегляда, В.М. Горошенева, JLM. Григорьевой, А. Дрозобиной, А.И. Ефимовича, П. Кадочникова, Т.М. Малевой, Н.Д. Погосяна, А.В. Полетаева, С. Синельникова, И. Трунина, Н.И. Химичевой, И.Б. Шахова, Е.К. Шкребела, В.Е. Чиркина.

Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали нормы действующего законодательства Российской Федерации, международные правовые акты, исторические документы, статистические данные. Теоретические выводы и практические предложения автора основаны на материалах социологических исследований, отчетов государственных органов, сообщений периодической печати и других источниках. Не остались без внимания проекты нормативных актов, законодательные предложения.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, регулирующих взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с другими органами государственной власти, участвующими в бюджетном процессе.

Основным предметом данного исследования являются правовые нормы, регулирующие процесс осуществления Счетной палатой Российской Федерации финансового парламентского контроля.

Цели и задачи диссертационного исследования. Диссертант в своем исследовании поставил цель выявить и определить особенности развития и функционирования высших органов парламентского контроля вообще и Счетной палаты Российской Федерации в частности, оценить характер, принципы и содержание правового статуса высшего государственного органа внешнего финансового контроля - Счетной палаты Российской Федерации, выявить проблемы на правовой базе, определяющей ее статус, найти пути усовершенствования действующего законодательства по данному вопросу.

Для достижения указанной цели автору необходимо было решить следующие задачи: рассмотреть проблемы порядка формирования и деятельности Счетной палаты Российской Федерации; определить правовое обеспечение деятельности Счетной палаты Российской Федерации как органа государственного финансового контроля; рассмотреть систему органов государственной власти, участвующих в бюджетном процессе; выявить правовые основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации в осуществлении финансового контроля за федеральным бюджетом; исследовать организацию финансового парламентского контроля в зарубежных странах; предположить перспективы развития и совершенствования органов государственного финансового контроля.

Методологическую базу исследования составляют научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-исторического, общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-исторический, социологический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения.

Используемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, обладающей достаточной доказательственной силой и выявляющей особенности исследуемого вопроса.

Эмпирическую базу составили анализ деятельности следующих компаний: Главного управления Центрального Банка Российской Федерации по Пермской области, Международной ассоциации высших органов финансового контроля государств-участников СНГ; анкетирование сотрудников Счетной палаты Российской Федерации, осуществленное по специальной методике и технологии. Произведен контент-анализ основных периодических изданий по вопросам финансового контроля. Автором рассмотрено более 30 заключений аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, в частности, по вопросам проверки: использования в 2000-2001 годах средств, выделенных из федерального бюджета на содержание зарубежного аппарата министерств, ведомств, предприятий, урегулирования прав собственности за рубежом, а также доходов от консульских и иных разрешенных видов деятельности российских организаций; правильности расходования средств федерального бюджета на финансирование деятельности территориальных налоговых органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам; эффективного использования квот на вылов водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации; целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на санаторно-курортное обеспечение Министерства внутренних дел Российской Федерации; мер, принятых Росземкадастром после проведения Счетной палатой Российской Федерации проверки финансирования, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета в 2001 году, направленных на реализацию федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (1996-2000 годы)»; эффективности и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных в 2001 году на содержание Управлений Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертация является одним из первых комплексных исследований, в котором проанализирована деятельность Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа финансового контроля, исследован конституционно-правовой статус данного органа. Большое значение в работе уделено основным направлениям деятельности Счетной палаты и ее конкретным полномочиям.

В диссертационном исследовании сформулированы новые теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:

1. На уровне хозяйствующих субъектов государственный финансовый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, т.е. он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хозяйственную с тем, чтобы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и эффективность использования бюджетных средств.

2. Высшим органам финансового контроля следует стремиться к созданию единой системы государственного финансового контроля за формированием и исполнением государственного бюджета, интегрированной в основные составляющие бюджетного процесса и предполагающей непрерывный трехлетний контрольный цикл за формированием и исполнением бюджета каждого финансового года.

3. Необходимо в более полном объеме определить в законодательстве РФ правовые основы функционирования бюджетной сферы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования взаимоотношений бюджетов различных уровней, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

4. Внести изменения в федеральный закон «О Центральном банке Российской федерации (Банке России)» относительно введения внешнего государственного контроля за формированием его прибыли, исполнением сметы расходов на его содержание, за организацией бухгалтерского учета и учетной политики, а также установить норму, согласно которой принятие решений об использовании и распоряжении объектами федеральной собственности должны предполагать соответствующие заключения Счетной палаты Российской Федерации.

5. В Бюджетном кодексе необходимо в кратчайшие сроки закрепить принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между бюджетами Российской Федерации и бюджетами субъектов Российской Федерации.

6. Поскольку средства муниципальных образований, равно как и государственные средства, - это прежде всего средства, принадлежащие российскому обществу, то управление ими должно находиться под профессиональным, подотчетным обществу, внешним контролем. Мы уверены, что ни на каком уровне бюджетной системы Российской Федерации нельзя допустить зон бесконтрольного распоряжения общественными финансовыми ресурсами.

Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в области финансового контроля.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что данные диссертации могут быть использованы на практике в финансовых институтах России, в ходе дальнейшего совершенствования актов законодательства Российской Федерации о контроле за экономической деятельностью, а также актов финансового и административного законодательства. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть использованы в преподавании учебных курсов финансового, банковского и административного права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в 3 научных статьях, докладывались на научных и научно-практических конференциях и семинарах по вопросам финансового и административного права, правового регулирования и налогообложения кредитных организаций, в частности: «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем» (г. Екатеринбург, 2002); «Особенности налогообложения в 2002 году» (Москва, 2002); «Особенности налогообложения, отчетности и контроля финансовых компаний в г. Москве» (Москва, 2003) Международный семинар высших органов финансового контроля государств-участников СНГ (Москва, 2003); «Финансовое право и налоговый контроль» (Москва, 2002); «Перспективы развития бюджетно-финансового контроля в России» (Москва, 2002); «Участие высших органов финансового контроля в разработке государственного бюджета и контроле за его исполнением» (Москва, 2003).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Толстыжено, Евгений Александрович

Выводы:

1. Сложившиеся на сегодняшний день отношения между всеми участниками бюджетного процесса нельзя признать удовлетворительными. В Бюджетном кодексе необходимо в кратчайшие сроки закрепить принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между соответствующими бюджетами.

2. Согласно Конституции органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, и в дела муниципальных образований государство вторгаться не вправе. Однако мы твердо убеждены, что, поскольку средства муниципальных образований, равно как и государственные средства, - это прежде всего средства, принадлежащие российскому обществу, то управление ими должно находиться под профессиональным, подотчетным обществу, внешним (независимым от распорядителей этих средств) контролем. Мы уверены, что ни на каком

Кармоков Х.М. Письмо Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Н.Селезневу // Государство и право. 1998. № 6. С. 31.

2 Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля Великобритании, Франции, Германии и Польши // Государство и право. 1998. №2. С. 103. уровне бюджетной системы Российской Федерации нельзя допустить зон бесконтрольного распоряжения общественными (государственными или муниципальными) финансовыми ресурсами.

3. Решая вопрос о децентрализации государственных расходов и передавая существенную долю федеральных полномочий по расходам на региональный уровень, следует одновременно позаботиться о передаче регионам необходимых и достаточных налоговых полномочий и доходов. При этом нельзя не учитывать, что дефицитность бюджетов регионов сегодня ощущается, прежде всего, на муниципальном уровне, что часто выражается в острейшей нехватке средств на выплату заработной платы учителям и врачам.

4. Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

5. Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.

6. Вполне очевидно, что без координации действий всех контрольных и правоохранительных органов страны - от федеральных до муниципальных -невозможно проследить, насколько эффективно и разумно расходуются бюджетные средства, а, следовательно, невозможно надежно защитить экономические интересы государства и всего российского общества.

7. Экономическое обеспечение национальной безопасности страны -это, прежде всего, устойчивое развитие экономики каждого субъекта Федерации. Работа контрольно-ревизионных органов должна способствовать тому, чтобы в России с каждым годом уменьшалось число так называемых «депрессивных» регионов; нужен серьезный толчок развитию бизнеса, промышленности - и, прежде всего, в регионах. Нужна модернизация экономики, включающая структурные сдвиги в пользу производства готовых изделий с высокой добавленной стоимостью, с уменьшением в составе нашего импорта зависимости от сырья и энергоносителей.

Заключение

Место, структура, функции, права и ответственность высшего органа государственного финансового контроля определяются как сущностью контроля, так и формой организации верховной власти в государстве.

Говоря о сущности и месте государственного финансового контроля, нельзя не отметить тот факт, что в процессе его осуществления приходится опускаться до уровня предприятий, организаций, банков, акционерных обществ и т.п., т.е. до уровня хозяйствующих субъектов. И на этом уровне государственный финансовый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, т.е. он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хозяйственную с тем, чтобы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и эффективность использования бюджетных средств.

Государственный финансовый контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования государства, одновременно может квалифицироваться как функция: социального управления и правового регулирования.

Как специфическая форма государственной деятельности контрольная деятельность обладает собственными функциями: фиксации отклонений, анализа, корректировки, социальной превенции, правоохраны.

Высшим органам финансового контроля при осуществлении задач в рамках своей компетенции следует стремиться созданию единой системы государственного финансового контроля за формированием и исполнением государственного бюджета, интегрированной в основные составляющие бюджетного процесса и предполагающей непрерывный трехлетний контрольный цикл за формированием и исполнением бюджета каждого финансового года, реализуемого на трех последовательных стадиях - на стадии предварительного контроля за формированием и анализом проекта бюджета будущего года, стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджета текущего года и стадии последующего контроля уже исполненного бюджета.

Представляется необходимым в более полном объеме определить в законодательстве РФ правовые основы функционирования бюджетной сферы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования взаимоотношений бюджетов различных уровней, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Целесообразно осуществлять оперативный контроль за исполнением государственного бюджета путем анализа информации о ходе его исполнения, поступающей от государственных органов в виде платежных документов, данных существующей финансовой отчетности и вводимой высшим органом финансового контроля обязательной отчетности для участников бюджетного процесса.

Необходимо искоренить практику неисполнения бюджетов в таких формах как нецелевое использование бюджетных средств, произвольное финансирование статей расходов, предусмотренных законом о бюджете.

В высших органах финансового контроля целесообразно создать информационные системы, направленные на повышение оперативности и полноты доступа к информации об исполнении государственного бюджета, обеспечение ее достоверности, предоставление возможностей всестороннего анализа указанной информации, обеспечение возможности консолидации информации от всех участников бюджетного процесса.

Основными формами участия Счетной палаты РФ в финансовом контроле за федеральным бюджетом являются: организация и осуществление контроля за своевременным использованием доходных и расходных статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре, целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; проведение финансовых экспертиз проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществление анализа выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, и на совершенствование бюджетного процесса в целом, а также осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ.

Существующие в настоящее время правовые условия в целом позволяют Счетной палате РФ выполнять возложенные на нее задачи, однако внесение в действующее законодательство некоторых изменений и дополнений позволило бы лучше реализовать потенциал государственной системы обеспечения сохранности и эффективного целевого использования бюджетных средств и государственной собственности.

Представляется необходимым совершенствование механизмов систематического анализа Счетной палатой итогов проводимых контрольных мероприятий, в ходе которых она обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета, поскольку на основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.

В настоящее время в Российской Федерации назрела необходимость внести изменения в федеральный закон «О Центральном банке Российской федерации (Банке России)» относительно введения внешнего государственного контроля за формированием его прибыли, исполнением сметы расходов на его содержание, за организацией бухгалтерского учета и учетной политики, а также установить норму, согласно которой принятие решений об использовании и распоряжении объектами федеральной собственности, включенными в перечень стратегически значимых для обеспечения национальной безопасности объектов, равно как и установление начальных цен их продажи, должны предполагать соответствующие заключения Счетной палаты Российской Федерации.

Осуществление Счетной палатой РФ финансового контроля на фоне быстро и порой противоречиво развивающихся изменений в экономической жизни страны требует существенного совершенствования, упорядочения, структуризации и, соответственно, адекватного правового обеспечения.

Правовое обеспечение государственного финансового контроля в Российской Федерации и, в частности, парламентского финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ, на федеральном и региональном уровнях в условиях переходной экономики представляется чрезвычайно важной задачей, а потому требует постоянного и пристального внимания научной общественности.

Основной проблемой, связанной с осуществлением государственного контроля, является проблема эффективности, причем категория эффективности в данном случае имеет двойное толкование: эффективность использования бюджетных средств и эффективность самого государственного финансового контроля. В этой связи становится очевидной необходимость поиска и рационального применения средств по повышению этих аспектов эффективности осуществления финансового контроля Счетной палатой РФ.

Особая важность функций Счетной палаты как органа парламентского контроля обеспечивается тем, что использование государством финансов для решения своих задач обязательно предполагает проведение контроля за их выполнением.

В конституциях и органических законах применительно к высшим органам финансового контроля в зарубежных странах говорится лишь об их отдельных признаках, исторической роли и статусе высших органов финансового контроля.

Высший орган финансового контроля является независимым, высшим, коллегиальным орган единой государственной власти.

В большинстве зарубежных стран в сферу деятельности таких органов входит осуществление внешнего финансового контроля за своевременным, правильным, целевым и эффективным расходованием государственных бюджетных средств, иных финансовых источников. fr Особенностью деятельности высших органов финансового контроля признается осуществление контроля за управлением объектами государственной собственности всеми субъектами независимо от форм собственности, а также за законностью внешнеэкономической деятельности компетентных структур независимо от их местонахождения.

Сложившиеся на сегодняшний день отношения между всеми участниками бюджетного процесса нельзя признать удовлетворительными. В Бюджетном кодексе необходимо в кратчайшие сроки закрепить принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между соответствующими бюджетами.

Согласно Конституции органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, и в дела муниципальных образований государство вторгаться не вправе. Однако мы твердо убеждены, что, поскольку средства муниципальных образований, равно как и государственные средства, - это прежде всего средства, принадлежащие российскому обществу, то управление ими должно находиться под профессиональным, подотчетным обществу, внешним (независимым от распорядителей этих средств) контролем. Мы уверены, что ни на каком уровне бюджетной системы Российской Федерации нельзя допустить зон бесконтрольного распоряжения общественными (государственными или муниципальными) финансовыми ресурсами.

Решая вопрос о децентрализации государственных расходов и передавая существенную долю федеральных полномочий по расходам на региональный уровень, следует одновременно позаботиться о передаче регионам необходимых и достаточных налоговых полномочий и доходов. При этом нельзя не учитывать, что дефицитность бюджетов регионов сегодня ощущается, прежде всего, на муниципальном уровне, что часто выражается в острейшей нехватке средств на выплату заработной платы учителям и врачам.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.

Вполне очевидно, что без координации действий всех контрольных и правоохранительных органов страны - от федеральных до муниципальных -невозможно проследить, насколько эффективно и разумно расходуются бюджетные средства, а, следовательно, невозможно надежно защитить экономические интересы государства и всего российского общества.

Экономическое обеспечение национальной безопасности страны - это, прежде всего, устойчивое развитие экономики каждого субъекта Федерации. Работа контрольно-ревизионных органов должна способствовать тому, чтобы в России с каждым годом уменьшалось число так называемых «депрессивных» регионов; нужен серьезный толчок развитию бизнеса, промышленности - и, прежде всего, в регионах. Нужна модернизация экономики, включающая структурные сдвиги в пользу производства готовых изделий с высокой добавленной стоимостью, с уменьшением в составе нашего импорта зависимости от сырья и энергоносителей.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Толстыжено, Евгений Александрович, 2003 год

1. Нормативные акты Закон РСФСР от 05.03.92 г. «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992г. № 15.

2. Закон РФ от 01.04.93 г. «О государственной границе Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993 г. № 17.

3. Закон РФ от 28.04.93 г. «О государственной охране высших представительных органов государственной власти РФ и их должностных лиц» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993 г. № 21.

4. Закон РФ от 24.06.1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» * // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993 г. № 29.

5. Письмо Госналогслужбы РФ от 19.07.93г. № ЮУ-6-06\235 «О налогообложении предприятий в свободных экономических зонах».

6. Письмо Госналогслужбы РФ от 29.06.93г. № НП-4-06\93н, Минфина РФ от 25.06.93г. № 04-06-01 «О налогообложении предприятий, расположенных в свободных экономических зонах».

7. Положение о СЭЗ в г. Выборга Ленинградской области (СЭЗ «Выборг») от 09.07.91г. № 1588-1, утв распоряжением Председателя ВС РСФСР

8. Положение о СЭЗ в Кемеровской области (СЭЗ «Кузбасс») от 09.07.91г. № 1588-1, утв распоряжением Председателя ВС РСФСР, (ф Положение о СЭЗ в Новгородской области (СЭЗ «Садко») от 09.07.91г.1588-1, утв распоряжением Председателя ВС РСФСР

9. Постановление Правительства РФ от 08.09.94г. № 1033 «О некоторых мерах по развитию свободной экономической зоны «Находка».

10. Постановление Совмина РСФСР от 07.06.91г. № 314 (ред. от 13.04.93г.) «О первоочередных мерах по развитию свободной экономической зоны Алтайского края (СЭЗ «Алтай») вместе с «Положением о СЭЗ «Алтай»».Ф

11. Постановление Совмина РСФСР от 07.06.91г. № 312 «О первоочередных мерах по развитию свободной экономической зоны в Еврейской Автономной области» (ред. от 13.04.93г.) вместе с «Положением о СЭЗ в Еврейской Автономной области «ЕВА»

12. Постановление Совмина РСФСР от 26.06.91г. № 359 ( ред. от 08.01.98г.) «О первоочередных мерах по развитию свободной экономической зоны «Сахалин» (СЭЗ «Сахалин») вместе с «Положением о СЭЗ «Сахалин».

13. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 29.06.79 г. «О практике применения судами общих начал назначения наказания».

14. Постановление Правительства РФ от 29. 09.97г. № 1259 «О Федеральной целевой программе развития особой экономической зоны в Калининградской области на 1998 2005 годы».

15. Постановление Совмина РСФСР от 23.05.91г. № 280 «О формировании бюджета в свободной экономической зоне в районе г. Находки Приморского края».

16. Постановление Правительства РФ от 29.09.94г. № 1108 «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику РФ».

17. Приказ ГТК РФ № 7 от 09.01.94 г. «Об организации отделов дознания в таможенных органах России».

18. Приказ ГТК РФ № 687 от 22.12.94 г. «Об изменении структуры и штатной численности правоохранительных подразделений таможенных органах».

19. Приказ ГТК РФ «Об утверждении общих положений о таможенных органах РФ». Таможенный вестник. 1996 г. № 2, с.4.

20. Приказ ГТК РФ № 345 от 25.05.95 г. «Об утверждении типового положения об отделе таможенных расследований таможни Российской Федерации».

21. Приказ ГТК РФ № 96 от 03.03.97 г. «Об утверждении типового положения об отделах собственной безопасности регионального таможенного управления и таможен».

22. Соглашение о содействии, осуществлении и взаимной защите капиталовложений с Австрией от 17 мая 1990 года. Ратифицировано 27 мая 1991 года.

23. Соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений с Правительством Канады от 20 ноября 1989 года. Вступило в силу 27 июня 1991 года.

24. Соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений с Правительством Французской республики от 4 июля 1989 года. Вступило в силу 17 июля 1991 года.

25. Соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений с Китайской Народной Республикой от 21 июля 1991 года. Вступило в силу 26 июля 1991 года.

26. Соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений с Королевством Нидерландов от 5 октября 1989 года. Вступило в силу 20 июля 1991 года.

27. Соглашение о содействии осуществлению и взаимной защите капиталовложений с правительством Финляндской Республики от 8 февраля 1989 года. Вступило в силу 15 августа 1991 года.

28. Соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений со Швейцарским Федеральным Советом от 1 декабря 1990 года. Вступило в силу 26 августа 1991 года.

29. Соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений с Правительством Соединённого королевства Великобритании и Северной Ирландии от 6 апреля 1989 года. Вступило в силу 3 июля 1991 года.

30. Соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений с Правительством Итальянской Республики от 30 ноября 1989 года. Вступило в силу 8 июля 1991 года.

31. Соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений с Правительством Республики Корея от 14 декабря 1990 года. Вступило в силу 10 июля 1991 года.

32. Таможенное законодательство // СЗА. М. 1994.

33. Указ Президента СССР «Об иностранных инвестициях в СССР» от 26.10.90г.

34. Указ Президента РФ «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями» от 27.09.93г. № 1466.

35. Указ Президента РФ от 04.06.92г. № 548 ( ред. от 16.05.97г.) «О некоторых мерах по развитию СЭЗ на территории РФ»

36. Указ Президента РФ от 22.03.95г. № 300 «О свободной экономической зоне «Кабардино-Балкария».

37. Указ Президента РФ « О некоторых мерах по усилению таможенного контроля на государственной границе РФ» // СЗА М. 1993.

38. Федеральный закон «О Счетной палате РФ» // Ведомости ФС РФ. 1995. № 3. Ст. 88.

39. Федеральный закон от 03.04.95 г. «Об органах федеральной службы безопасности в РФ» // СЗ РФ. 1995 г. № 15.

40. Федеральный закон от 20.04.95 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // СЗ РФ. 1995 г. № 17.

41. Федеральный закон от 12.08.95 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ. 1995 г.

42. Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР» от 4 июля 1991г. ( в редакции Указа Президента РФ от 24.12.93г. № 2288, Федеральных законов от 19.06.95г. № 89-ФЗ, от 16.11.97г. № 144-ФЗ).

43. Федеральный закон РФ «Об особой экономической зоне в Калининградской области» от 22 января 1996г.

44. Федеральный закон РФ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995г.1. Монографии и статьи

45. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. М. 1997. №1.

46. Авакьян С.А., Барабашев Г. Внебюджетные фонды // Народный депутат. М. 1990. № 15.

47. Авакьян С.А. Законодательство в центре и на и местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. М. 1996. №20.

48. Авакьян С. А. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация. М. 1995. № 5.

49. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. М. 1996. №2.

50. Административное принуждение и административная ответственность// Сборник нормативных актов М. БЕК. 1998.

51. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко JI.A. // Государство и право. М. 1997. №5.

52. Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления // Шугрина Е., Новикова Ю., Кириллова Н. -Новосибирск. 1996.

53. Андреев В. Полномочия Счетной палаты РФ // Российская Юстиция. 1999. № 11.

54. Андрющенко Е.Г. Проблемы малых городов // Власть. М. 1993. № 1.

55. Артемьева JI. Но средства вперед // Ваш выбор. М. 1995. № 2.

56. Астапович А.З. Международный опыт реструктуризации банковских систем. М. 2003.

57. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М. 1997.

58. Афанасьев М.Н. Реформа или контрреформа // Власть. М. 1994. № 5.

59. Барабашев Г.В. Самоуправление в начале пути // Народный депутат. М. 1990. №4.

60. Барабашев Г.В. Совет и мэр «в упряжке» самоуправления // Народный депутат. Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж. 1996.

61. Бахрах Д.Н. Административное право. М. БЕК. 1996.

62. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения. М. 2001.

63. Боголюбов С. А .Земля и право .М. Инфра. 1997.

64. Болдырев. Ю.Ю. Внешний государственный контроль // Государство и право. №1. 1998.

65. Бочковский Ф. Государственный контроль в России в его историческом развитии. Контроллинг. 1992. № 3.

66. Бялкина Т.М. Стратегия законодательства области о местном самоуправлении // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. Воронеж: Издательство Воронежского университета. 1996.

67. Вайсман А. Стратегия маркетинга: 10 шагов к успеху. Стратегия менеджмента: 5 факторов успеха. М. 1995.

68. Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. М.1994. № 13.

69. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. М. 1993. №11.

70. Васильев В.И. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научной конференции в МГУ // Российская Федерация. М. 1994. №5.

71. Васильев В.И. Советы или муниципалитеты? // Народный депутат. М. 1991. № 16.

72. Васильев В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. Воронеж. Издательство Воронежского университета. 1996.

73. Виноградов В.Г. Применимость к Российской Федерации опыта координации экономической и фискальной политики, осуществляемой в рамках Европейского валютного и экономического союза. М. 2002.

74. Голдебанд Э. Австрийская финансовая инспекция: представляется Счетная палата Австрии. ЕВРОСАИ. 1996. № 3.

75. Голованов В.И. Арбатский опыт самоуправления // СОЦИС. М. 1997.6.

76. Горегляд В.П. Основные направления современной бюджетной политики // Ресурсы регионов России. М. 2000.

77. Горошенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М. 1987.

78. Горский И. Местные налоги // Народный депутат. М. 1991. № 13. Два взгляда / Тосунян Г. Какой банк лучше исполнит местный бюджет? / Юлдашев Р. Лучше это сделает муниципальный банк. Российская Федерация. М. 1994. № 9.

79. Децентрализация публичной власти и межбюджетные отношения в регионах России. М. Центр фискальной политики. 2003.

80. Дрозобина А. Финансы, денежное обращение, кредит. М. 1997. Евзлин 3. Бюджетный контроль и система государственной отчетности при конституционном образе правления. М. 2002.

81. Ефимович А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1911). В сб.: Финансовый контроль в государствах Западной Европы.1. М. 1928.

82. Кармоков Х.М. Контроль, гласность, прогресс // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. № 1. 1997.

83. Концепция реформы местного самоуправления в современной России. Екатеринбург. 1995.

84. Корниенко Н. Новое в статусе местных Советов // Народный депутат. М. 1991. № 18.

85. Костюков А. Прокрустово ложе. Так можно охарактеризовать правовую базу реформы местного самоуправления // Российская Федерация. М. 1994. № 10.

86. Котенков А. Первый закон о власти // Российская Федерация. М. 1995.18.

87. Материалы сайта РИА «Новости» от 02.07.2003. Международный опыт в области определения нормативов расходов. М. Центр фискальной политики. 2003. ^ Местное самоуправление. Политологический подход. Сборник статей.

88. Под ред. В.М.Долгова. Саратов. Саратовский государственный университет. 1994.

89. Местное самоуправление в Вологодской области: Проблемы, поиск, решения. Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Вологодской области / Подгорнов Н.М., Дергаева Л.И., Чирков В.И. и др. Вологда. 1996.Ф

90. Местное самоуправление в России / Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. Саратов. 1995.

91. Местное самоуправление в России: Состояние, проблемы, перспективы. М. 1994.

92. Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. М. 1997. №4 (46).

93. Обзор экономической политики в России за 2002 год / Под ред. Астаповича А.З., Васильева С.АК., Гавриленкова Е.Е., Григорьева J1.M., Малевой Т.М., Полетаева А.В. М. 2003.

94. Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств // Российская Федерация. М. 1994. № 17.

95. Панина Е.В. Земское движение путь к созиданию // Россия и современный мир. М. 1997. №2.

96. Пансков В.Г. Реформа местных финансов предельно актуальна // Российский экономический журнал. М. 1994. № 9.

97. Пахомов Е. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении // Государство и право. М. 1996.

98. Пахомова Г.Н. Реформы государственного контроля. Контроллинг. 1994. № 2.

99. Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши. Государство и право. 1998. №2.

100. Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 1997. №11.

101. Расходы и трансферты в России. Сравнение расходов субъектов РФ с федеральными нормативами, используемыми в методике расчета трансфертов из ФФПР за 2002 г. М. Центр фискальной политики.

102. Сенин А. Чтобы в деле не учинилась остановка. Президентский контроль. 1994. № 3.

103. Синельников С., Золотарева А., Трунин И., Толмачева И., Юдин А. Муниципальные финансы в бюджетной системе России. М. Институт экономики переходного периода. 2002.

104. Синельников С., Кадочников П., Трунин И., Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведения региональных властей. М. Институт экономики переходного периода. 2002.

105. Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов 1994. Слива А.Я. Какой будет местная власть // Российская Федерация. М. 1993. № 1.

106. Слива А. Я. Закон примем, но будет ли он работать? // Российская Федерация. М. 1994. № 7.

107. СоляникН. Административный раж. //Российская Федерация. М. 1996.20.

108. Трунин И. В. Оценка межрегиональных различий в обоснованных бюджетных потребностях субъектов Российской Федерации. М. 2003.

109. Управление экономикой: основные понятия и категории / Под ред. Р.А. Белоусова, А.З. Селезнева. М. 1986; Балабанов И.Т. Финансовый менеджмент. М. 1994.

110. Химичева Н.И. Финансовое право. Учебник. М. 1995.